第二章 文獻回顧
第三節 頻譜管理模式與管理目標
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第三節 頻譜管理模式與管理目標
壹、 管理模式簡介
頻譜管理模式近年來在學術上獲得廣泛的討論，常見的分類方式主要從頻譜 所有權概念切入，如美國 2002 年召集的頻譜政策專門小組（Spectrum Policy Task Force, SPTF）將管理模式分為財產權制度（Property rights）和共有財（Commons）
制度，並將政府從劃分到指配過程都高度介入的管理模式稱為命令控制
（Command and Control, C&C）。
雖然在分類方法上不同文獻有些許差異，主要仍是資源近用是否便利與使用 彈性上的區別。本節將針對管理模式的分類做簡要介紹，並討論不同模式之主要 差異。
一、 命令與控制模式（Command-and-Control）：
在 C&C 模式中，掌握頻譜近用最關鍵的要角為頻譜管理機關，一般透過執 照的發放，授予執照持有者頻譜排他性的使用權利（exclusive use）。於此模式中，
主管機關在劃分過程中對於執照內容的限制較多，從持有者可提供之服務、設備 到使用的科技標準都有一定程度的規範；至於在資源分配上，主管機關的主導性 也較高，例如美國 FCC 早期採用的樂透抽籤制（lottery）與比較式聽證制
（comparative hearings, or beauty contests）。（NCC，2010；Freyens ,2010；Sterling, Bernt & Weiss, 2006；Nuechterlein & Weiser, 2005；Peha, 1998）。
以下就幾位學者的看法，對 C&C 模式的優缺點進行說明：
Peha（1998：3）認為政府在規劃上扮演積極的角色有幾個好處，一是當國 際間頻譜使用需要協調時，可由政府代表產業出面溝通；二是政府可確保某些具 有正面外部性的服務獲得足夠數量的頻譜，例如：用於急難救援的業餘無線電和 免費廣播電視；最後則是傳輸的技術規格可以統一，方便終端裝置的生產與應 用。
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Cave et al.（2007：4）分析傳統管理模式時也表示，對頻譜較嚴格的控管雖 可避免過度的干擾，同時將技術類似的服務集中可從科技上提升頻譜的容量
（Capacity），但卻不一定能保證社會可從頻譜使用獲得最多的好處。他們認為，
當頻譜供給大於需求，且通訊服務的種類較少時，採用 C&C 模式還有可能達成 最大化頻譜使用價值的目標，但這樣的背景條件已經不存在了（同上引：7）。
Freyens（2010）認為，C&C 制度單純考量技術面的規範，不僅難以回應快 速成長的需求，也無法反應頻譜的經濟價值和不同通訊傳播服務對經濟發展的貢 獻。劉孔中（2010）則以美國為例，表示僵化的制度使得頻譜分配不均、政治恩 寵主義盛行，例如廣播的重要性不斷降低，卻仍然佔據許多頻譜；同時他也明確 指出，頻譜使用效率從來不是 C&C 模式的管理重點，過渡擔心干擾的結果，導 致行政程序冗長、人民接近頻譜不易。
Bauer（2006）也指出行政管理的途徑有不少隱憂，包含長時間的延宕、政 府提出最佳方案的可能性不高，同時也缺乏有效利用頻譜的誘因。隨著無線通訊 的需求成長，申請者對頻譜資源的釋出更加殷切，傳統管制模式也到了需要改變 的時候；美國一直到 1980 年代中期仍使用樂透制發放頻譜執照，卻造成了大量 申請的投機行為，在認清樂透制及審議制的低效率後，FCC 於 1993 年獲得國會 授權，並於 1994 年 7 月針對 PCS（Personal Communication Services）執照進行 拍賣，和樂透制相比，執照被轉售的數量和行政預算都低上許多（Sterling, Bernt
& Weiss, 2006：236-237）。
綜合以上討論，有鑑於傳統制度上的彈性與效率不足，不適用於日新月異的 科技環境，不少替代方案被提出討論，其中以財產權模式和共有財模式的分類討 論最多，兩種模式在應用上各有合適之背景條件，不必然是互斥的概念，以下分 別討論之。
二、 財產權制度（Property rights）
頻譜資源透過財產權制度釋出的概念，最早在 1959 年由經濟學家 Coase 提 出，他認為幾乎所有在經濟系統中使用的資源（不只是廣播電視之頻率）在數量 上都是有限且稀少，因為人們的需求量大過現有供給，要解決這樣的問題必須為 頻率建立財產權（Coase, 1959：14）。他接著舉土地使用為例，如果一塊土地的
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財產權沒有建立，則不同人可能將它用於種植作物、蓋房子或當成停車場，必然 會形成混亂的局面（chaos）。
簡單來說，財產權制度就是一種市場導向的資源分配方式，頻譜的排他性使 用權如同土地一樣，具可分割、租賃等性質，並允許二次交易的買賣行為
（secondary trading），最終目的在於將資源交到最珍視它的人手中（Hwang &
Yoon, 2009）。以上資源配置的邏輯來自經濟學，在市場經濟裡，資源的配置有 賴價格機制（price mechanism）調節，讓資源的供給端和需求端兩股力量共同決 定市場價格，如此個人（或企業）可再依據價格來做決策（張清溪等，2010：51）。
事實上，當美國還在廣播管制初期，執照以先來先申請的規則發放時，無線 電政策就已經討論過將頻率以使用時間來區隔，而使用者之間也有實際的買賣情 形發生，例如芝加哥論壇報（Chicago Tribune）在 1924 年曾以五萬美金買下當 地電台的執照（Hazlett，1990：144-146）。
在頻譜財產權機制下，頻譜資源將可依照先前討論過的各種維度進行分割，
主要有時間、地理區域、頻率等，並盡可能解除技術和服務上的限制，讓頻譜回 歸到其作為生產資源的本質（Durantini & Martino, 2013；Ofcom, 2006）。至於頻 譜是否能成為民法物權中可全面支配及永久性之「所有權」？彭心儀等（2007：
140）建議，若特定頻率從政府公權力的範疇完全移轉至私人手中，可能造成國 家永久失去管理頻譜之正當性，並建議以「使用權」定義之。
觀察歐美各國近年來行動寬頻釋照之規劃，仍多以「排他性使用權」看待頻 譜資源，除了執照時效約維持在 15~20 年之間，並附加相關使用之義務如：服務 涵蓋率（蔡志宏、周韻采和李純，2012：17-20），此為財產權制度實施的管理案 例，並多用於具高度經濟價值之頻段。
三、 共有財制度（Commons）
Commons 一詞原為公有地的概念，引用至頻譜管理制度時意指將頻譜視為 公有地、共有財，讓想利用頻譜傳輸訊號的使用者自行取用，而不需透過執照授 權；但也有學者認為共有財制度為依附在財產權制度下之地役權模式（easement），
以下將做進一步介紹。
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Cave et al.（2007：204-210）在討論共有財的應用時指出，主管機關是否實 施免執照政策有兩個前提要考量：
1. 現階段是否有不擁擠的頻譜區塊，在將來也可被預期不會擁擠，則可成 為免執照頻段。
2. 現階段是否有頻譜雖然擁擠，但只是因為無效率的使用，而將管理政策 改變成免執照可以去除擁擠的狀況。
Cave et al.（2007：210）從頻率的物理性質分析，指出低於 100MHz 的頻率 因為傳播的距離過遠，阻礙有效重複使用的可能；另一方面，高於 5GHz 的頻率 因為傳播距離太短，也無法受到重用，較擁擠的頻段則集中於 500MHz 和 3GHz 之間，大約是 UHF 頻帶的區域。
在共有財制度下的頻譜，使用者只要遵循特定的基本規範，這些規範大部分 和避免干擾有關，例如器材發射功率的管制、頻譜近用上的協定（protocols），
就可以免除申請執照的行政程序並利用頻譜傳輸訊號。此制度的好處在於頻譜的 近用門檻大幅降低，同時也能促進市場競爭和科技創新，不過另一方面，則會帶 來共有財悲劇再次發生的隱憂（Hwang & Yoon, 2009；Bauer, 2006；Peha, 1998）。
上述的管理方式也經常被稱做開放近用模式（Open access），另外一種頻譜 分享的途徑則與現任（Incumbent）的頻譜使用者有關，往往又被稱做地役權
（easement）模式，但也曾被歸類到 Open access 中的一支（Freyens , 2010；Peha, 1998）。和開放近用模式不同的地方在於，使用者如果想近用或分享頻譜，必須 和既有的執照持有者協調，或者必須保證不會對執照持有者提供的服務產生干擾，
可說介於財產權和共有財制度的中間地帶（Hwang & Yoon, 2009）。
地役權模式會被提出一般都和通訊科技的進步有關，例如感知無線電
（Cognitive Radio）、超寬頻（Ultra Wideband, UWB）等，技術簡介如下（Durantini
& Martino, 2013；Cave et al., 2007；Nuechterlein & Weiser, 2005；丁奇、陽楨，
2013）：
超寬頻技術（Ultra-wideband）：以知名的商農定理（shannon’s law）為 基礎，公式如下C＝Blb �1 +𝑁𝑁𝑆𝑆� , C = Capacity; B = Bandwidth;NS =
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signal to noise ratio，對數位傳輸而言，頻寬和訊噪比共同決定了一個 通道的容量。如果更多的頻寬被劃分給一個訊號使用，則該訊號可用更 低的訊噪比進行傳輸；超寬頻技術透過擴頻（spreading）編碼，將此精 神發揮到極致，主要運用在 3GHz 至 10GHz 的頻段，並將功率控制在 會產生干擾的門檻之下，又稱為 underlay 模式。
感知無線電（Cognitive Radio）：感知無線電或軟體無線電（software defined radios, SDR）透過終端傳輸裝置的科技演進，持續偵測使用率 較低或暫時閒置的頻譜，並適時地運用，藉此避開同頻率的訊號干擾；
當主要的使用者（primary users）開始活動時，就必須把頻譜釋放出來。
這種方式也被稱為 overlay 模式。
透過上述科技的運用，不管在有執照或無執照的頻段，都可提高頻譜近用的 機會，但相對來說，都是一種較為投機（opportunistic）的方式。Hwang & Yoon
（2009）建議，免執照模式應創造誘因讓執照持有人願意接受此一機制，並提供 有效的干擾及功率控管方案；Cave et al.（2007）建議，此模式適用於不擁擠的 頻段，特別是短距離的訊號傳輸，相關的應用有遙控器、bluetooth、Wi-Fi 和 cordless phones 等。劉孔中（2010）則認為與其閒置頻譜不如善用之，可將尚未 分配之頻譜當作共有地供任何人自由使用，政府僅限制其傳輸功率並要求使用者 向其登記。
截至目前為止的討論，並沒有文獻明確指出有一種管理模式適用於所有頻譜，
反而因不同頻率的傳播特性、應用範圍與經濟價值各異，需要搭配不同的管理模
反而因不同頻率的傳播特性、應用範圍與經濟價值各異，需要搭配不同的管理模