高山農業土地利用之限制

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立 政 治 大 學

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第二節、高山農業土地利用之限制

一、 高山農業政策歷史演進

臺灣山地分布大多南北走向，在新光、鎮西堡原住民祖先尚未進入開墾時為 森林所覆蓋，農地利用或開發，僅限於極少零星土地，開發對對自然環境影響較 小。世居高山原住民直到二次大戰後，始有平地人響應政府上山開墾，諸如在公 有山坡地及國有林班地種植甜柿、鳳梨、柑桔、木薯及香茅草等農作物。又由於 臺灣山多平原少，平地農耕地已趨於飽和，社會逐漸從農業轉變為以工商業為主，

農業開始往山坡地等邊際土地作開發，成為山坡地的土地資源利用濫觴，卻影響 不只是新光、鎮西堡原住民農業，因此政府乃展開一連串對山坡地使用限制，說 明如下：

西原 1954 年，依據臺灣省農業試驗所「農林邊際地可利用限度分類調查」顯 示，全臺海拔 100～1,000 公尺的山坡地，沖蝕情形十分嚴重。當時省政府認有迫 切需要改變山坡地過往的土地利用方式與鼓勵實施造林及進行水土保持，因而成 立「土地利用小組」專責水土保持事業。時至 1959 年的八七水災出現重大災情，

省政府隨即成立「臺灣省山地農牧資源開發計畫委員會」，籌劃山地農牧資源開發 與保育，後年成立「山地農牧局」（即今行政院農委會水土保持局之前身），進行 山坡地宜農、宜牧地的調查、區分和規劃。同時研擬山坡地農牧土地利用法規，

並進行山坡地農牧地整理利用、水土保持相關工程、其他經濟作物改進與推廣，

與其他有關山坡地發展利用保育等事務。為了整頓公有山坡地，山地農牧局著手 進行地籍測量及查定土地可利用限度等工作。並按土地可利用限度標準，設定「臺 灣省農林邊際土地宜農宜牧宜林分類標準」。根據該分類標準中的各項指標，例如 坡度、土壤深度、土壤沖蝕程度、母岩性質等，將每塊土地區分為六級數：第一 級～第四級為宜農牧地、五級宜林地、六級加強保育地，耕作者須依其土地區分 等級使用。此時期所訂下坡度、土壤深度、土壤沖蝕程度、母岩性質等標準一直 影響到現在新光、鎮西堡部落原住民耕作方式是否合法依據。

1964 年，省政府發布「臺灣森林水利水土保持工作聯繫辦法」，成立「臺灣 省森林水利水土保持聯合技術小組」，推動集水區規劃治理。為了促使山坡地農業 永續經營與兼顧山坡地的保育利用，後年即成立「區域性綜合水土保持及土地利 用計畫」，集中規劃實施農地水土保持，進行各項公共工程及輔導農牧經營技術。

1973 年，政府頒訂「防止取締濫墾濫伐措施方案」，積極地處理山坡地濫墾的問 題。加速訂定「區域計畫法」強化對國土之規劃與管理，又受到國際糧食危機影 響，政府制定農業發展條例，規範農地變更使用，1976 年制訂非都市土地使用管 制規則，用以保護及合理利用農地資源。但因缺乏通盤規劃，導致土地利用雜亂 不彰，加上山坡地農牧資源隨經濟結構的改變，很快便面臨再重新檢討。由此時

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