行政處罰法的中國特色

一、行政處罰法定原則的分析：

行政處罰法定原則的立法，主要重點在於解決處罰設定權的分配。大陸的做 法是將行政權上收重新分配，主要是把行政處罰設定權上收給最高立法機關，把 行政機關的設定權減弱並且集中，以此改善向來行政機關恣意與濫權所造成的

“亂＂，是大陸從法制混亂走向法治化的重要里程。

為配合中國實際情況，大陸在“人民主權論＂上有所變通，行政機關仍然可 以享有一定範圍的處罰設定權，因為，第一，中國幅員遼闊、經濟發展並不平衡，

行政違法行為的狀況十分複雜，法律不可能全部覆蓋；第二，中國仍正在建立社 會主義市場經濟體制，需要行政機關這隻“看得見的手＂來進行調節管理，為使 行政機關能夠迅速及時應付市場的各種複雜情況，也應享有一定的處罰設定權。

《行政處罰法》所創造的中國模式是，在上一層次的法設定了罰則的情況下，

下一層次的法就不再享有設定權，只能有規定權，例如只要是全國人大設定了罰 則，從國務院、地方人大直至縣、鄉政府，都沒有處罰設定權了。在法律覆蓋不

到的地方，行政機關可以享有處罰設定權，但是只限於有權制定行政法規、行政

政府等有權制訂行政規章的地方人民政府。享有處罰設定權的上述機關機關的權 限範圍，《行政處罰法》也有明確規定。享有處罰設定權的權力機關和行政機關應 當依照法律規定的權限範圍行使權力，不得擴張自己的權力。

(二)決定處罰的依據是法定的

作出行政處罰必須有法律、法規作為依據，行政規章依照《行政處罰法》處 罰設定權分工的權限制訂罰則，在實踐上也是行政機關的處罰依據。沒有法規依 據的，不得處罰。

(三)實施處罰的程序是法定的

實施處罰，包括作出處罰決定和決定的執行兩個環節。在這兩個環節中，實 施處罰的機關都應當依照《行政處罰法》規定的程序來操作，不得違反。不遵守 程序的，其法律後果是行政處罰決定無效，也有可能另外追究處罰機關主管人員 或者直接責任人員的法律責任。

(四)實施處罰的主體及其職權是法定的

那一級行政機關或者組織(非行政機關)有權實施處罰是法定的。《行政處罰法》

對此雖然只有原則規定，但在其他法律、法規中則有具體規定。法無明文規定的，

不具有處罰主體資格，不得實施處罰。具有處罰主體資格的，也只能在規定的權 限範圍內處罰，不得越權或者濫施處罰。

二、相對集中行政處罰權的分析：

相對集中處罰權是中國行政立法的一個創設，行政處罰法第十六條規定：「國 務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行 使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行 使。」該法用意主要是賦予國務院權力，改革中國大陸行政處罰特有的現象，“大 蓋帽滿天飛＂、“十個大蓋帽管一個小草帽＂。⁶⁷

67 參閱應松年、張春生、肖峋主編，《行政處罰法全書》，北京：中國社會出版社，1996 年 6 月，

頁193~194。

由於法律、法規對於行政處罰權分工過細，造成大陸一些城市的執法隊伍達 到一百多個，甚至更多，一條外國船靠岸，有五、六個執法隊伍陸續上船“車輪 戰＂ ⁶⁸；一個城市管理屬“多國部隊”，存在多個部門、多支執法隊伍、多種執法標 準、多種城市行業規劃，人數多、素質參差不齊，有的也沒有正規編制，依靠罰 款、收費創收來維持，造成執法的利益化傾向嚴重，突擊式執法、運動式執法。

另外濫穿制服，也是一個全國性的問題。文化稽查、環衛、市政、市場管理、煙 草管理、勞動執法、畜牧檢疫、國土監察等政府執法部門，連城市里的小區保安、

酒店門衛、停車場收費員等都穿上了制服，戴起了大蓋帽。這樣眾多的執法隊伍 上街執法，缺點在於：

第一是形象不佳，給人“警察國家＂的形象；第二是擾民，反覆無休止的對 一個違法行為檢查，使得民眾被重覆處罰，造成民怨；第三是無人處罰，由於執 法隊伍過多，有些處罰大家搶著做，有些棘手或麻煩的又沒人願意管，互相推卸 責任，造成無人管理現象。

因此國務院對貫徹實施行政處罰法的相對集中行政處罰權制度十分重視，其 核心內容是將多家執法機關的全部或部分處罰權交給一家執法隊伍。自一九九七 年以來，按照國務院相關文件的規定，有二十三個省、自治區的七十九個城市和 三個直轄市經批准開展了相對集中行政處罰權試點工作，並取得了一些成效，

對深化行政管理體制改革、加強行政執法隊伍建設、改進行政執法狀況、提高依 法行政水平起到了積極的作用⁶⁹。

三、行政處罰決定程序的分析：

大陸為配合社會實際的情況，依據違法情節的輕重，將行政處罰程序分為三 種，簡易程序、一般程序、聽證程序。按照《行政處罰法》的規定，將其整理如 下圖：

68 指行政違法事件，由許多不同的執法單位分別處理。

69 參閱「國務院關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的通知」，2002 年 8 月 22 日國務院文

表明身分 立案 聽證申請與決定

值得注意的是中國引進了聽證制度。聽證制度是現代行政程序立法的一項重 要制度，許多國家的法律中都對聽證程序作了明確、具體規定。中國新頒布的行 政處罰法在借鑑外國立法經驗的基礎上，結合了中國實際情況，規定了行政處罰 的聽證程序。

聽證是由於程序公正的要求所產生的，最早在法律上確立聽證制度的是美國 1946 年的聯邦行政程序法。該法的制定，改變了傳統行政法上以行政效率優先的 行政法原則，而代之以保障公民基本權利和對行政權的行使加以控制的行政法原 則。而保障行政管理相對人的權利在行政程序法上最集中的體現，就是聽證程序 的規定和適用。在美國法的影響下，許多國家引進了聽證制度，以便使行政管理 相對人及其他利害關係人有機會提出有利於自己的主張，保護其權益，從而保證 法律的解釋適用及事實認定得以公正進行。

美國、德國的行政程序法中規定的聽證程序，既適用於行政裁決程序，也適 用於行政立法程序。也就是說，聽證程序不僅在行政機關作出具體行政行為時適 用，而且在行政機關作出抽象行政行為時也適用。而日本等國家的行政程序法中 規定的聽證程序，則是在行政機關作出具體行政行為時才適用，行政機關作出抽 象行政行為時不適用聽證程序。與其他國家聽證制度範圍比起來，中國聽證制度 適用範圍在行政行為中受到限制，只限於行政處罰領域。但是，由於涉及公民重 要基本權利的行政行為並非侷限於行政處罰領域，而聽證制度對於行政權的抑制 作用也是普遍的。因而，在立法條件成熟時，可以將聽證制度的適用範圍加以擴 展。

在中國行政處罰法立法中，對於聽證制度的意見很多。分析不同意建立聽證 制度的原因，大體有三：

一是認為，已經有了行政復議和行政訴訟程序規定，聽證程序就不必要了。

不過行政復議和行政訴訟、聽證雖然都是程序規範，但作為程序制度的功能不同，

復議和訴訟是事後的法律監督程序，對行政機關主要是被動的補救性程序；聽證

程序是事先、事中由行政機關占主動地位的一種在利害關係人參與的情況下，自 我監控的程序。不僅如此，行政機關在作出不利於行政相對一方當事人的決定之 前，聽取當事人的意見、陳述和申辯，其意義已經遠遠超過程序本身。因為使行 政處罰決定公開接受監督，是一種重要的民主制度。

二是認為聽證程序繁瑣，影響行政效率。然而無論行政處罰影響大小，一律 不聽取當事人的意見，程序雖迅速，但並不代表行政效率就很高，相反的往往是 行政侵權行為發生的重要原因，恰恰說明應當建立民主程序，加以防止。

三是認為，費錢費時，加重財政開支，不一定符合公共利益。有這種看法主 要是看到聽證制度的局限性，特別是美國過份強調程序的民主化和行政程序的司 法化給行政管理和行政效率造成的負面影響。當然，這種擔心事實上是存在的，

聽證程序付出的成本必然會影響到行政效率。

大陸討論聽證制度立法時，極力防止兩種偏向，第一，不因聽證制度有局限 性而放棄這項有益的民主法律制度，嚴格按照行政程序的特點與要求，儘可能給 予陳述意見和申辯的機會，體現保護當事人合法權益的司法化程序；第二，適當 限定範圍與條件，避免發生美國聽證制度的負面影響。

聽證程序制度雖然已在許多國家建立，但在中國立法中尚屬首次，一項重要 的民主法律制度建立，需要一個在實踐中不斷接受檢驗和逐步擴大發展的過程。

行政處罰法立法不僅確立了此項制度，並慎重劃定了聽證制度適用的範圍，明確 規定了適用聽證程序的條件，堪稱是中國行政程序立法的新創舉。⁷¹

四、行政處罰決定與罰款收繳分離制度的分析：

行政處罰本應是行政機關為維護社會秩序，實施國家管理所採取的一種行政

行政處罰本應是行政機關為維護社會秩序，實施國家管理所採取的一種行政