行政處罰法的監督

一、立法機關的監督

立法機關對行政處罰的監督，是立法機關對行政權行使監督的一部分，也是 中央對地方監督的一部分。人民大會在所有國家機關中享有至高無上的地位，國 家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受其監督。

立法機關對行政機關的監督是全國而廣泛的。對行政機關行使行政處罰權的監督 是對行政全面監督的一部分，但是極為重要。因為行政處罰權的行使將直接影響 公民、法人或其他組織的最基本的權利。從內容上看，行政機關行使行政處罰權 主要包括兩個方面，一是行政處罰的設定權；二是行政處罰的執行權。立法機關 對行政處罰的監督說明如下⁷⁵：

(一) 抽象行政行為的監督

從理論上說，行政處罰將對公民、法人或其他組織的人身權、財產權帶來不 利影響，因此，行政處罰的設定權只屬於立法機關。行政機關原則上不應有此權 利，但在某些特殊的情況下，經立法機關授權，某一級行政機關也可以在某些方 面行使行政處罰的設定權。中國情況特殊，雖然以朝向法治國發展，但要由法律 來設定所有領域的行政處罰，是很難實現的。因此，需要透過行政處罰對行政機 關享有的設定權作基本的、原則的授予；再通過單行法作特殊的授權。立法機關

75 參考參考應松年、張春生、肖峋主編，《行政處罰法全書》，北京：中國社會出版社，1996 年 6 月，頁94~95。

對行政處罰監督的重要內容之一，就是行政機關是否依法行使設定權，在學理上 也稱為抽象監督，包括：

1、 對國務院行使行政處罰設定權的監督。

2、 對國務院各部各委員會及直屬機關行使行政處罰設定權的監督。

3、 對省、自治區、直轄市人民政府和省、自治區所在地以及經國務院批准的 較大的市人民政府行使行政處罰設定權的監督。

4、 對沒有行政處罰權設定權的各級政府及其所屬部門，更應嚴密監督。

首先，其處罰規定是否符合憲法、法律、法規的精神和要求。其次，其處罰 規定是否與已有的相關法律、法規相衝突。是否在法律法規規定的行政處罰行為、

種類和幅度的範圍以內。再次，是否在法定期限內修改了與行政處罰法規定不符 的有關規定。

各級人民代表大會及其常務委員會一經發現有濫設處罰的，應立即撤銷，並 追究有關責任人員的法律責任。對地方各級政府及其所屬部門濫設處罰的監督，

更是地方各級人民代表大會及其常務委員會的權利和義務。

全國人民代表大會及其常務委員會除對行政機關行使行政處罰設定權進行監 督外，還要對省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會、省、自治區、

所在地的市和國務院批准的較大的市的人民代表大會及其常務委員會行使行政處 罰設定權進行監督。

根據憲法、法律的規定，上述監督都是有法律效力的監督。憲法規定：「全國 人民代表大會常務委員會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相牴觸的行政法 規、決議和命令。」⁷⁶當然也有權對地方各級政府及其所屬部門和不適當的決定和 命令進行監督。縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民 政府不適當的決定和命令＂。⁷⁷

憲法還規定，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷省、自治區、直轄市國

76 《中華人民共和國憲法》第 67 條。

家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相牴觸的地方性法規和決議。⁷⁸縣級以 上的地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷下一級人民代表大會不適當的決 議。⁷⁹

應該指出，西方很多國家大都由法院對行政機關的抽象行政行為進行監督。

法院有對政府制定的規範進行司法審查、違憲審查的權力。中國的體制不同。根 據憲法，中國抽象行政行為的監督權，屬於人民代表大會及其常務委員會和上級 行政機關。

(二)、具體實施的監督

行政處罰執行中的主要問題是＂亂＂與＂濫＂。對行政處罰實施中存在的問 題，立法機關當然不可能一一作個案檢查。但對行政處罰實施中存在的帶有普遍 性的問題，對重大行政處罰案件，尤其是在頒布行政處罰法以後，對行政處罰法 的執行情況，應該也必須進行監督。監督的主要形式為：

1、 調查：中國立法機關的調查是立法機關對於行政機關進行監督的一種重要 形式。人民代表的視察和檢查，是立法機關的組成人員＂走出去＂的調查 方法；接待來信來訪則是＂請進來＂的調查方式，由此發現和糾正行政機 關在實施行政處罰中的違法行為。組織調查委員會對特定問題展開專門調 查，應成為中國立法機關行使調查權的主要方式。憲法規定：「全國人民代 表大會和全國人民代表大會常務委員會議為必要的時候，可以組織關於特 定問題的調查委員會，而且根據調查委員會的報告，作出相應的決議」。⁸⁰ 2、 質詢：從法律上說，質詢又稱詢問，是人民代表就行政事項向政府成員提

問。程序簡單，也是一種不可忽視的監督形式。中國憲法規定：「全國人民 代表大會常委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規定的 程序提出對國務院或國務院各部、各委員會的質詢案，受質詢的機關必須

78 《中華人民共和國憲法》第 67 條。

79 《中華人民共和國憲法》第 104 條。

80 《中華人民共和國憲法》第 71 條。

負責答覆」⁸¹。

二 000 年通過的《中華人民共和國立法法》也讓中國的立法步入了規範之路。

法律監督，是憲法賦予人大常委會的重要監督職權，對於維護國家法制統一，具 有重要意義，立法法對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備 案、審查和撤銷作了一些規定。⁸²

很重要的是， 二 00 六年八月二十七日中國十屆全國人大常委會第二十三次會 議審議通過了，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》。作為一 部憲法性法律，《監督法》從醞釀到起草再到正式公佈，歷經全國人大常委會四次 審議，前後經歷了二 0 年，這在中國立法史上極為罕見。需要注意的是，本法所 說的監督是指各級人大常委會的監督，而不是各級人大。該法依據其他法律及中 國各地近年來的創新實踐，對各級人大常委會的監督程式與形式作出了規定。 儘 管人大是國家立法機關，但是，各級人大一般每年只召開一次會議，基本上不可 能對“一府兩院＂⁸³工作實施經常性的監督。因而，對行政部門、法院、檢察院的 工作實施經常性監督的職權，只能由各級人大常委會來行使。事實上，按照各國 憲制運作的基本原理，人大常委會的人數也適合進行有效的監督。 根據監督法的 規定，人大常委會享有了相當大的監督權力。針對行政部門，這種監督權大體上 可以分為四類⁸⁴：

第一類，政務評議權。根據過去若干年的經驗，監督法把人大常委會聽取和 審議政府專項工作報告列為人大常委會監督的主要形式。亦即，人大常委會圍繞 關係改革發展大局和群眾切身利益的問題，如三農、義務教育、環保、安全生產、

拆遷補償等，開展對政府專項工作的評議。這種評議也把對有關主管領導幹部的 工作業績和存在的問題包含其中；

81 《中華人民共和國憲法》第 73 條。

82 喬曉陽，〈人大常委會監督的內容和原則〉，《中國人大網》，

http://big5.aqsiq.gov.cn/gate/big5/fgs.aqsiq.gov.cn/llyj/200805/t20080530_76283.htm。(2008/5/16 瀏覽)

83 一府兩院指的是：『人民政府、人民法院和人民檢察院』。

84 中國新聞週刊，〈監督法催動人大常委會改革 行政部門權力將受限〉，《中國經濟網》，

第二類，財政監督權，各級人大常委會可以監督計劃、預算執行情況。對於 本級審計部門提交的審計報告，人大常委會也可以作出決議，行政部門應當在決 議規定的期限內，將執行決議的情況向常委會書面報告；

第三類，人事罷免權，監督法參照了地方組織法關於人大代表聯名提出罷免 案的處理程式，規定縣級以上地方各級人大常委會五分之一以上組成人員書面聯 名，可以向常委會提出對法律規定的人員的撤職案，由主任會議決定是否提請常 委會會議審議；或者由主任會議提議，經全體會議決定，組織調查委員會，由以 後的常委會會議根據調查委員會的報告審議決定；

第四類，政令審查權。一些地方政府作出的決議、決定或者發佈的命令，有 些是超越職權、明顯違法的，如擅自設立審批、收費、罰款、強制措施等，限制 或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的 義務。監督法規定，縣級以上地方各級人大常委會有權撤銷下一級人大及其常委 會作出的這一類不適當的決議、決定和本級政府發佈的不適當的決定、命令。

全國人大常委會關於行政處罰法方面的工作答覆有，《全國人民代表大會常 務委員會法制工作委員會關於地方性法規對法律中沒有規定的行政處罰行為可否 作出補充規定問題的答復》(1996 年 4 月 26 日)、《全國人民代表大會常務委員會法 制工作委員會關於如何理解“有行政處罰權的行政機關＂問題的答復》(1997 年 1 月3 日)、《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於環保部門就環境行政

全國人大常委會關於行政處罰法方面的工作答覆有，《全國人民代表大會常 務委員會法制工作委員會關於地方性法規對法律中沒有規定的行政處罰行為可否 作出補充規定問題的答復》(1996 年 4 月 26 日)、《全國人民代表大會常務委員會法 制工作委員會關於如何理解“有行政處罰權的行政機關＂問題的答復》(1997 年 1 月3 日)、《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關於環保部門就環境行政