我國大學校長遴選制度之研究

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(1)國立臺灣師範大學政治學研究所博士學位論文. 我國大學校長遴選制度之研究. 指導教授：陳文政教授. 研究生：王上維. 中華民國一零八年二月.

(2) 摘要 . 摘. 要. 本論文係以近二年發生公、私立大學校長遴選產生之爭議為動機，從大法官解釋闡述大學自治之精神及內涵，歸納有關大學自治與國家監督之相關解釋，釐清其法理關係。透過分析我國大學校長遴選法制變革之脈絡，分析我國大學校長遴選與聘任的法理，推導大學校長遴選與聘任事項在大學自治及國家監督關係下應有之定位。以此為基礎，進而探究大學校長遴選法制有關迴避規範之行政實務見解及法理，反思我國大學校長遴選法制之可能盲點，並介紹法制度設計上之規則模式及基準模式 (The Rules V. Standards Dialectic)，供作法制參考。對於大學校長遴選實務產生之爭議，各以一所國立及私立大學，即台灣大學與高雄醫學大學為例，聚焦分析社會關注之迴避及程序瑕疵等事項，並藉以檢視我國現行大學校長遴選法制問題。最後，綜合分析我國大學校長遴選法制之優劣，並據以提出相關建議。關鍵詞：大學自治、國家監督、大學校長遴選 I .

(3) 我國大學校長遴選制度之研究 . Abstract This thesis is focused on the controversies of the presidential selection arising from public and private universities in the past two years in Taiwan. It based on a constitutional normative framework between university autonomy and state supervision, which is holistically inducted from the Grand Justice interpretations. By analyzing the rule of legal reform in the selection of university presidents in Taiwan, this thesis analyzes the jurisprudence of the selection and appointment of university presidents in Taiwan, and deduces the orientation of the selection and appointment of university presidents under the relationship between university autonomy and state supervision. Based on above‐mentioned consideration, it will probe into the administrative practice opinions and jurisprudence of the legal system for the selection of university presidents, reflecting on the possible blind spots of the selection of legal methods for university presidents in Taiwan. It provides authorities with a“Rules v. Standards Dialectic” for legal reference while reforming the design of legal systems. In order to explore further arguments, it illustrates two cases as examples, i. e., Taiwan University and Kaohsiung Medical University, focusing on popular issues, such as interest avoidance, and tries to find out main controversies. Finally, this thesis comprehensively analyzes the advantages and disadvantages of legal system for university presidential selections in Taiwan, and offers some practical suggestions. Key words: University Autonomy, State Supervision, University Presidential Selection . II .

(4) 謝. 謝. 詞. 詞. 本篇論文得以完成，首先要感謝我的指導教授--陳文政老師。撰寫此論文之際，正值個人工作承辦之法案公布施行之際，涉及諸多子法訂定及解釋等事項均待辦理，即便以專案加班方式仍舊是超時超量，無法消化；又因子女尚幼、尚待照護，更因工作每日通勤緣故，可供進行研究之能量與時間，即使減少休息的時間，仍舊力有未逮。本研究若無指導教授於研究方向及內容，諸多提點，並對研究者加以鼓勵，恐怕完成之日遙遙無期。在老師細心的分析教導下，使本論文之內容得以產生，寫作期間，遭遇撞牆期，也都仰賴老師給予諸多寶貴修正意見，更不時提醒留意時事脈動與發展，進行資料更新，由衷感謝指導教授不棄關懷與教導。另外，本論文得以完成，亦須感謝口試委員潘維大教授、黃城教授、謝登旺教授及鍾國允教授，諸位老師之學養俱豐，對學生亦是關懷備至，在論文口試時從題目的訂定到論文內容，無不仔細審視並提出寶貴意見，讓本篇論文更加完整，獲益良多。修業期間，歷經母所與東亞學系整合，許多涉及修業及畢業有關事項，有賴東亞學系江柏煒系主任及鄭琇方助教之悉心提醒與協助，亦表感謝。本論文之部分資料檢索與編排等事項，感謝曾給予我協助的朋友，例如對文書處理嫻熟的承先，即使在我論文趕寫、趕製定稿之急 III .

(5) 我國大學校長遴選制度之研究. 迫時刻，依舊全力支持協助並提供建議；還有許多過去服務於母所曾給予我支持與協助的師長親友，感謝你們一路以來的支持與陪伴。最後，更要感謝我的家人，在公務繁忙、趕寫論文之際，能夠體諒並分擔家務，給予我支持與關懷，使我的身心有所慰藉，得以充電再出發；特別是內人，一直給予我勇氣與信心，支持我持續寫作達成目標。謝謝你們的愛與包容，謹以此論文向我摯愛的家人，以及在天上的曾祖母、祖母及外祖母致意。王上維謹誌 2019 年 2 月. IV .

(6) 目次 . 目. 次. 第一章緒論……………………………………………………1 第一節. …………………………… 1. 研究動機與研究目的. 壹、研究動機 …………………………………………1 貳、研究目的 …………………………………………3 第二節. …………………………… 5. 研究途徑與研究方法. 壹、研究途徑 …………………………………………5 貳、研究方法 …………………………………………8 第三節. 文獻探討與名詞釋義……………………………… 10. 壹、文獻探討 …………………………………………10 貳、名詞釋義 …………………………………………15 第四節. 論述邏輯與研究範圍………………………………18. 壹、論述邏輯………………………………………… 18 貳、研究範圍………………………………………… 20. 第二章大學自治與國家監督之法理分析 …………………23 第一節. 大法官有關大學自治之詮釋……………………… 23. 壹、憲法第 11 條規定講學自由作為學術自由之依據……23 貳、透過釋憲實務逐步擴展並充實大學自治之內涵…… 24 第二節. 大法官有關國家監督之詮釋 ………………………26 V . .

(7) 我國大學校長遴選制度之研究 . 壹、國家監督輪廓之形成………………………………26 貳、國家監督大學之方式及原則 ………………………28 第三節. 大學自治與國家監督之關係 ………………………31. 壹、自治權限 …………………………………………32 貳、自治內涵 …………………………………………33 參、自治行政 …………………………………………33. 第三章我國大學校長遴聘之制度變遷 …………………37 第一節. 大學校長遴聘方式之立法變革 ……………………37. 壹、大學法之修法背景…………………………………38 貳、早期有關校長遴選的條文 …………………………39 參、解嚴後校長遴選的相關條文 ………………………40 第二節. 國立大學校長聘任方式之變遷 …………………… 43. 壹、解除戒嚴以前之大學校長任用方式…………………44 貳、解除戒嚴後之大學校長任用方式……………………45 第三節. 大學自治與國家監督關係之分析……………………50. 壹、從大學自治角度觀察 ………………………………50 貳、從國家監督角度觀察 ………………………………53 . 第四章大學校長遴選與聘任程序及法理定位………………57 第一節. 大學校長遴選之程序及法理定位……………………58. VI .

(8) 目次 . 壹、國立及私立大學校長之遴選程序…………………… 58 貳、大學校長遴選之法理定位……………………………61 第二節. 大學校長聘任之程序及其法理定位………………… 69. 壹、國立及私立大學校長之聘任程序…………………… 70 貳、大學校長聘任之法理定位……………………………72 第三節. 大學自治與國家監督關係之分析……………………74. 壹、私立大學校長遴選之董事會參與程序及決定權………75 貳、國立及私立大學校長遴選及聘任程序之差異…………80. 第五章大學校長遴選迴避規範之法理分析 ……………… 89 第一節. 大學法關於校長遴選迴避之規範. ………………… 91. 壹、當然迴避. ………………………………………… 93. 貳、自行迴避. ………………………………………… 93. 參、申請迴避. ………………………………………… 94. 第二節. 行政程序法關於迴避規範之分析. ………………… 94. 壹、自行迴避. ………………………………………… 94. 貳、申請迴避. ………………………………………… 95. 參、命令迴避. ………………………………………… 95. 第三節. 大學自治與國家監督關係之分析 ………………… 107. 壹、從大學自治角度 ………………………………… 107. VII .

(9) 我國大學校長遴選制度之研究 . 貳、從國家監督角度 ………………………………… 111. 第六章大學校長遴選之案例分析：以國立臺灣大學及私立高雄醫學大學校長遴選爭議為例 …………………… 115 第一節. 臺灣大學第十二任校長遴選爭議問題………………115. 第二節. 從大學自治與國家監督觀點看臺大第十二任校長遴選之迴避爭議………………………………………… 117. 壹、遴選程序之利益迴避規範………………………… 117 貳、臺灣大學校長遴選爭議之分析 …………………… 125 第三節. 從大學自治與國家監督觀點看高雄醫學大學校長遴選經過與爭議問題 …………………………………… 135. 壹、高雄醫學大學校長遴選經過……………………… 136 貳、高雄醫學大學校長遴選爭議之分析 ……………… 139 第四節. 規範架構之綜合分析………………………………142. 第七章研究發現與研究建議 ……………………………… 153 第一節. 研究發現………………………………………… 153. 壹、大學自治與國家監督於憲法架構下之內涵…………153 貳、大學校長遴選制度變遷及其程序之法理定位 ………155 參、大學校長遴選迴避規範之適用………………………159 第二節. 研究建議………………………………………… 161 VIII . .

(10) 目次 . 壹、教育主管機關應肯認校長遴選屬於大學自治範圍……161 貳、採行規則模式檢討問題、訂定明確規範………………161. 參考書目………………………………………………………165 附錄……………………………………………………………173 ◎國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法 101.10.26……173 ◎國立臺灣大學校長遴選委員會組織及運作要點………… 175 ◎國立臺灣大學校長遴選委員會作業細則………………… 180 ◎東吳大學校長遴選委員會組織規程及運作辦法………… 184 ◎輔仁大學校長遴選辦法…………………………………… 186 ◎中國文化大學校長遴選辦法……………………………… 189 ◎義守大學校長遴選辦法…………………………………… 191 ◎佛光大學校長遴選及解聘辦法…………………………… 194. IX .

(11) 我國大學校長遴選制度之研究 . 表目次【表 1】 106 學年度大學專校院校數統計……………………………54 【表 2】國立大學與私立大學校長遴選及聘任程序之差異………… 80 【表 3】法務部 100 年 7 月 4 日函、法務部 100 年 7 月 4 日函及 105 年 4 月 26 日函見解彙整表 …………………………………103 【表 4】「規則論證」及「基準論證」模式之比較表 ……………109. 圖目次【圖 1】大學自治與國家監督的憲法規範架構……………………36. X .

(12) 第一章緒論 . 我國大學校長遴選制度之研究第一章緒論第一節. 研究動機與研究目的. 壹、研究動機關於公、私立大學校長遴選之爭議，常不時地在新聞媒體上出現，近年來陽明醫學大學、中國文化大學及高雄醫學大學等校校長陸續發生爭議。 2018 年更因為台灣大學第 12 任校長遴選及聘任問題，教育部與台灣大學間對於校長遴選委員會作成之決定之認知與適用法規上之差異，各有堅持，形成僵局。管中閔當選台大校長被教育部駁回，是因其擔任台灣大哥大獨董、審計委員及薪酬委員，而富邦金控董事長蔡明興，是台大校長遴選委員之一。然而陽明醫學大學現任校長郭旭崧恐怕也有同樣爭議，曾擔任心悅生技的獨董、審計及薪酬委員，更是薪酬委員會召集人，而心悅生技的董事張鴻仁甚至還是陽明醫學大學校長遴選委員會之召集人；中國文化大學之校長遴選爭議，則是因 2017 年文大校長遴委會遴選出台科大教授盧希鵬為當選人後，董事長遲不報教育部聘任，更在 2018 年 8 月董事會中解散遴選會，並重啟遴. 1 .

(13) 我國大學校長遴選制度之研究 . 選校長程序；另外高雄醫學大學之校長遴選爭議，亦是因董事會董事會於 2018 年 1 月選定鐘育志為校長，但因校友團體質疑董事資格，向教育部及監察院檢舉遴選程序不合法，教育部撤銷 3 名董事成員資格，一度暫緩遴選作業。高醫大董事會經補選董事，報教育部核定後，重啟校長遴選程序。對於前揭各校校長遴選爭議，學界及社會對此呈現之不同聲音與看法，相關爭取權益 (候選人、學生會學生、校友會、學界等 )之活動亦動作頻頻。關於高等教育出現校長遴選之爭議，是否因為現行大學校長遴選相關法制出現問題？值得研究。. 其次，在前述爭議事件中，各方紛紛以大學自治或國家監督等法理，進行論述。那麼，大學自治與國家監督之間究竟有何關係？殊值考究。臺大校長當選人管中閔於當選後，隨即遭傳出其在遴選過程中疑似與遴選委員會之委員間，存有違反利益迴避原則、論文爭議、赴陸授課等爭議，而教育部屢以相關爭議尚未妥適解決為由，暫緩核准臺大校長的聘任，並多次要求臺大校方說明疑點，臺大校長遴選委員會也多次回文教育部澄清並無疑慮。顯見，此案中臺大校方與教育部對校長遴選及聘任事項，尚無方向一致之看法。 2 .

(14) 第一章緒論 . 對於臺灣大學第 12 任校長及前列各校校長遴選衍生之爭議，涉及憲法、大學法及其授權訂定之法規、法理學說、主管機關函釋、慣例等問題，眾說紛紜。與此有關而值得探究的議題不少。例如，我國大學校長遴選制度的法律規範為何？其制度安排的法理與內涵為何？它與大學自治的關聯為何？而基於大學自治並非國中之國，必須接受國家監督，那麼國家監督大學自治的法理與原則為何？大學自治與國家監督的法理關係為何？依據類似臺大校長遴選爭議所引發之相關議題，如遴選委員和校長候選人間之迴避，其法理為何？又《大學法》規定國立大學校長遴選委員會選出校長當選人後另須由教育部聘任，其法理為何？本文試圖釐清這些問題，亦為本文之研究動機。貳、研究目的我國憲法本文第 11 條規定，保障講學自由，此所稱講學自由，即「學術自由」，為了實現學術自由，大學擁有自治管理權，即為大學自治。另一方面，憲法第 162 條明文規定，全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。綜合上述憲法規定，吾人可得知大學自治與國家監督之間的關係，應該是理解大學自治或國家監督的重要依托。然而，基 3 .

(15) 我國大學校長遴選制度之研究 . 於憲法本文對於大學自治與國家監督之關係究應如何，並無明文規定，而是由司法院大法官經由歷年的相關解釋逐漸描繪出輪廓。因此，欲掌握此一關係即必須就歷年大法官解釋進行分析，方能歸納出此一輪廓。而此輪廓乃屬憲法層次之重要議題。就法律層次而言，我國大學自治之主要法律依據是《大學法》，大學校長遴選之制度化也是依循《大學法》之歷次修法逐漸形塑而成。是以，欲理解我國大學校長遴選之制度內涵，對於《大學法》有關大學校長遴選之歷次修法內涵，自當先加以釐清。再就我國大學校長遴選的制度運作而言，則涉及《大學法》授權下之行政命令以及各大學依據《大學法》所自訂之校長遴選自治規則。綜合上述說明，我國大學校長遴選制度之規範體系，至少包括：(1)憲法規範：從大法官相關解釋導出「大學自治－國家監督」之關係架構， (2)法律規範：從《大學法》有關校長遴選之規定導出我國大學校長遴選之制度內涵，(3)命令及自治規範：包括有關大學校長遴選的授權命令，以及各大學相關自治規則。. 4 .

(16) 第一章緒論 . 是以，基於前述研究動機和規範體系，本文的研究目的如下：第一，歸納分析司法院大法官有關大學自治與國家監督的相關解釋，進而釐清兩者間之法理關係。第二，勾勒出我國大學校長遴選法制之基本脈絡，做為理解大學校長遴選爭議之背景知識；第三，分析我國大學校長遴選與聘任的法理定位；第四，探究我國大學校長遴選法制有關迴避規範之法理；第五，反思我國大學校長遴選法制之可能盲點，並舉台灣大學與高雄醫學大學為例，加以分析；第六，綜合分析我國大學校長遴選法制之優劣，並據以提出相關建議。. 第二節研究途徑與研究方法壹、研究途徑研究途徑（ approach），是指選擇問題與相關資料的標準，主要是指研究者擬從何種角度切入去探討該主題與相關問題，例如結構功能研究途徑、理性選擇途徑、社會心理學途 5 .

(17) 我國大學校長遴選制度之研究 . 徑、制度研究途徑等。係指擇一問題與運用相關資料的分析及內容，亦即採取何種方向或標準來研究。一、法制研究途徑本文所採用之研究途徑為法制研究途徑。法制研究途徑之操作型定義在分析不同時期之體制功能及法制規定時，涉及政治、經濟、社會、文化、科學環境背景因素，及其對法制建立之影響 1。本文試圖從司法院大法官對大學自治與國家監督關係之相關解釋，根據現有研究文獻，綜合歸納大法官關於大學自治與國家監督之解釋，釐清兩者之間的關係樣貌。一方面，釐清大法官憲法解釋中大學有關自治之內涵，另方面理解大法官對於國家監督大學自治之相關關範，進於掌握我國大學自治與國家監督的憲法規範架構，並以此架構為基礎，進一步探究大學校長遴選之制度安排與運作規範。採用法制研究途徑有助於本文掌握相關議題核心，進而達成各項研究目的。本論文將法制研究途徑分別運用於第二至七章，透過大法官對大學自治與國家監督間之關係所闡述之意涵，對於校                                                         1. 蔡良文，《我國文官體制之變革：政府再造的價值》，台北：五南， 2008 年。 6 . .

(18) 第一章緒論 . 長遴選及聘任之法律規範、迴避規範及實務上曾發生遴選爭議之公、私立大學校長問題，進行法理探討，希冀對校長遴選之實務爭議、法理疑義及解決途徑，提出建議。二、歷史研究途徑歷史研究途徑係以歷史角度，運用各種一手原始資料及次級歷史文獻，來陳述相關議題之演變，針對特定事件或議題進行因果關係之歸納與分析，並對將來之發展進行預測推斷之研究途徑。此必須蒐集各種直接或間接資料，據以為因果推論與分析之基礎，以呈現歷史性之事實為主要目標。本研究在探究我國大學校長遴選制度之變革時，必須從《大學法》歷年修法之法制史視角，找尋立法者對大學校長產生方式之規範本意，據以掌握法規範之事實，以減少規範與事實之可能落差。唯有在規範與事實幾近同一性 (identity) 之情況下，對於我國大學校長遴選制度之精髓方能進行不偏不倚地掌握。同時，也唯有對我國大學校長遴選制度之精髓進行不偏不倚地掌握，後續針對各項相關議題之分析，方具有堅實的論述基礎。本研究在第二章針對大學自治與國家監督之法理分析、第三章掌握我國大學校長遴選之制度變遷，及第四章分析大學校長. 7 .

(19) 我國大學校長遴選制度之研究 . 遴選與聘任程序之法理定位時，皆須應用歷史研究途徑。貳、研究方法依據前述研究途徑，本研究主要採取文獻分析法 (literature analytical method) 及案例分析法 (case analysis method)，茲分述如下：一、文獻分析法文獻分析法係透過蒐集、分析、歸納及研究來確認所獲取之研究資料，並進行客觀有系統地描述的重要研究方法之一。在文獻蒐集的過程中，由眾多相關專書、期刊文獻找出與本文主題有關的關鍵字，藉以汰除過多不必要之文件，同時聚焦研究議題所需閱讀之資料。亦即，透過文獻分析法，使研究者釐清研究的背景、理論基礎、研究主題的發展脈絡，以及具體的研究走向。透過分析大學自治於我國司法院大法官解釋及相關專書著作中所提之見解或理論，去理解透過學術自由之保障於我國呈現之樣貌及定位。權利之行使與自由之保障，不能只是紙上談兵，其與法律制度、社會制度、及文化價值觀，必然有所關連，是此類因素亦將成為本論文闡述之內容，此須. 8 .

(20) 第一章緒論 . 透過文獻蒐集、閱讀的過程一一釐清、歸納及分析。關於大學自治之理念，其與憲法本文賦予國家監督權限之概念，並行推促著臺灣高等教育環境之發展與教學研究、人才培育之腳步前進，於此架構下，探討近日眾所關注之校長遴選所衍生爭議，及法學研究者之觀點，這些觀點皆須透過文件分析之歸納過程而有所得，文獻分析法將運用於各章節。二、案例分析法本研究受限於篇幅及時空因素，係各以一所公立及一所私立大學之校長遴選爭議為案例分析對象。公立大學校長遴選爭議，即以台灣大學為例，而私立大學校長遴選爭議，則以高雄醫學大學校長遴選爭議說明。以台灣大學和高雄醫學大學為例之理由，係為兼顧公立、私立大學校長遴選制度均有所探討；藉由兩所公立、私立大學之案例，更可凸顯出於現行大學法制下，我國大學校長遴選之法理定位所出現之爭議問題、遴選委員之選任規範明確性不足問題，以及遴選委員迴避之有關規範容易發生適用爭議等問題。再者，藉由案例之分析，因兩校校長遴選之爭議，均係曾為媒體報導焦點，經由案例分析方式，更可聚焦遴選之爭議事項及問題之探究。例如，高雄醫學大學校長遴選爭議，. 9 .

(21) 我國大學校長遴選制度之研究 . 係涉及該校董事會董事組成瑕疵之程序問題，而為何台灣大學校長之遴選爭議，卻未聞有此類董事會選定校長問題，其原因係公立、私立校長之遴選、選定及聘任程序於現行法制下本有不同之設計及規範，公立大學本無所謂董事會之組織存在，自無生由董事會選定校長爭議問題。然而，公立大學校長之遴選程序，係有教育部指派代表參與其中，私立大學於遴選程序卻未有，兩者之差異，有待釐清。. 第三節文獻探討與名詞釋義壹、文獻探討 2018 年 4 月 27 日教育部認為管中閔未揭露與遴選委員蔡明興間之薪酬關係，有利益未迴避的疑慮，違反「正當行政程序原則」，而決定不予聘任，要求全案應回到臺灣大學校長遴選委員會，重行對校長候選人資格進行檢視審查之階段，也就是重行遴選程序。於此之前，對於校長遴選之各項爭議問題，即有諸多討論及見解。國內對於大學自治與國家監督權限架構下之校長遴選之文獻，因此次臺大校長遴選爭議而有較多之學者為文探究。至於論文部分，過去則多偏重在學術自由及大學自治之研究。與本研究主題有關的文獻， 10 .

(22) 第一章緒論 . 可分為以下幾類：一、相關學位論文分析經檢索以大學自治及國家監督之博士論文，依研究者個人所蒐集者，數量雖然不多，但仍有少數值得參照者。例如：國立中山大學楊東連博士 2010 年撰寫的《大學教師工作權限制之研究：以教師資格審查為中心》論文，對於係從大學中教師工作基本權角度出發，因教師資格審查係屬大學之教學、研究具重大關聯性事項，該研究以教師資格審查為中心，從大學教師工作權限制探討大學自治界限，此般觀察角度，可供本研究不同面向之思考。其次，國立政治大學教育學系劉曉芬博士 2000 年撰寫的《我國大學教師資格審查制度之研究》論文，亦是從大學教師資格審查制度之探究出發，其中探討學術自由、大學自主與教師資格審查間之關係，亦可為本研究參考。又國立臺灣師範大學柯志堂博 2005 年撰寫的《高等教育學生權利之研究》論文，係針對高等教育法制的理念與原則及大學自治中學生學習權利之保障進行研究，亦可為本研究之參考。另外，中正大學法律系研究所蘇鈺泙碩士撰寫的《自學術自由之觀點論人事自治：以我國大專院校升等制度爭議為中心》 11 .

(23) 我國大學校長遴選制度之研究 . 論文 (2016)，及東海大學法律學系莊容安碩士撰寫的《國家對大學自治之監督 -以人事自治與管理自治為中心》論文 (2017)，從我國釋憲實務闡述的學術自由、大學自治及國家監督權限間之理論與類型予以研析，後者並參考日本的國家監督與大學自治現況，探討大學中教授治校之問題。此兩篇雖係碩士論文，惟其中對於大學自治與國家監督之研究，亦具有參照價值。二、學術論著分析因 2018 年台大校長遴選爭議，國內學者從不同領域為文發表看法，其中又以法學界及公共行政領域之學者為多數。本研究擬從有關學術自由及大學自治及國家監督之文獻探討，爰著重在對憲法及釋義法理之著作及文章作為研究資料之參考。在專書部分，前大法官吳庚及陳淳文教授合著之《憲法理論與政府體制》一書 (2017) 2，對於講學自由即學術自由，以及大學自治保障範圍，論述甚為清晰；前大法官廖義男所著之《憲法及行政法制 (第二冊 )》 3一書之〈公立學校教師及                                                         2. 吳庚及陳淳文，《憲法理論與政府體制》，臺北市：吳庚及陳淳文，總經銷：三民書局， 2017，第 228 至 231 頁。. 3. 廖義男，《憲法及行政法制第二冊》，臺北市：元照， 2018，第 43 至 60 頁。 12 . .

(24) 第一章緒論 . 公務人員人事措施之司法救濟〉 (2018)，對於公立學校教師 (包括國立大學教授 )因工作條件或管理措施之處分，得以採行之救濟途徑等議題之論述，可為本研究之參考；前大法官陳新民所著之《憲法學釋論》 (2011) 4一書，對於大學自治、公私立大學之自治、校園民主及學術自由之界限，均有闡述；許育典教授所著之《憲法》 5(2013)，對於學術自由功能建構之保護法益，分別從主觀權利之功能及客觀法之功能出發，闡述大學自治之各面向議題；專書部分，尚有諸多巨擘先進之著作，暫未一一詳列。期刊論文部分，首先在有關大學自治與國家監督憲法規範關係之釐清上，陳文政所撰之〈析論教育部「大學評鑑辦法」之適法性與合憲性〉(政大法學評論，2008 年)與〈試論我國大學評鑑法制之司法審查基準〉（台灣法學，2009 年）二文，已從大法官相關解釋進行清晰的勾勒，是本研究撰寫第二章的重要參考依據。其次，吳明孝撰寫的《學術自由、大學自治與教師待遇調整 —兼評屏東地方法院 103 年度重勞訴字 1 號判決》 (台灣法學， 2016 年 7 月 )；劉建宏撰寫的《大學自治與教育部之監督權》 (台灣法學 345 期， 2018 年 6 月 )；董保城撰寫的《台大校長遴                                                         4. 陳新民，《憲法學釋論》，臺北市：陳新民， 2011，第 272 至 284 頁。. 5. 許育典，《憲法》，臺北市：元照， 2013，第 238-248 頁。 13 . .

(25) 我國大學校長遴選制度之研究 . 選案之法律問題剖析與談稿》 (臺灣法學， 2018 年 5 月 )；李惠宗撰寫的《從法學方法論談公立大學遴聘校長之爭議》(台灣法學， 2018 年 5 月 )；陳淳文撰寫的《公立大學校長遴選之法制分析》 (臺灣法學， 2018 年 5 月 )；廖元豪撰寫的《越俎代庖的教育部 —台大校長遴選爭議之研析》 (台灣法學， 2018 年 5 月 )；蔡志方撰寫的《台灣大學遴聘爭議之法律分析》 (台灣法學， 2018 年 5 月 )等論文，係由台灣法學雜誌社針對台大校長遴選爭議議題企劃之法律問題剖析座談會，均有參考價值。而陳清秀撰寫的《大學自治權與教育部監督權之界限》 (台灣法學， 2018 年 5 月 )，亦值參考。另外黃舒芃撰寫的《學術自由、大學自治與國家監督 --從大學自治的意義與界限檢討博碩士學位論文抄襲爭議之規範及監督機制》 (月旦法學， 2013 年 7 月 )；許育典撰寫的《大學法制下大學自治概念的釐清 --兼論法律保留的適用問題》 (2012 年 2 月 ) 等論文，亦可作為本研究探討大學自治、國家監督涉及校長遴選問題之參考資料。最後，陳文政所撰之〈大學自治與國家監督：國立台灣大學校長遴選爭議之法理分析〉《政大法學評論》(2018 年投稿論文，狀態：已接受刊登)對於臺大校長遴選爭議重要議題，如大學校長遴選法理定位、校長聘任法理定位、校長遴選之迴避規範. 14 .

(26) 第一章緒論 . 等，皆有詳細分析，亦為本研究之重要參考。貳、名詞釋義本論文的重要名詞包括大學自治及國家監督，以下分別說明其意涵：一、大學自治我國憲法本文及增修條文中，並未明文制定大學自治之定義，但透過司法實務解釋，型塑大學自治之概念，建構主要源自於釋字第 380 號解釋，其解釋理由書指出「憲法第 11 條關於講學自由之規定，以保障學術自由為目的，學術自由之保障，應自大學組織及其他建制方面，加以確保，亦即為制度性之保障。為保障大學之學術自由，應承認大學自治之制度，對於研究、教學及學習等活動，擔保其不受不當之干涉，使大學享有組織經營之自治權能，個人享有學術自由。相關法律僅能以形成、保護之方式加以規劃，且對於其自治事項之核心領域不得以法律加以侵害。」釋字第 450 號解釋理由書，進一步闡述「國家為健全大學組織，有利大學教育宗旨之實現，固得以法律規定大學內部組織之主要架構，惟憲法第 11 條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性保. 15 .

(27) 我國大學校長遴選制度之研究 . 障，大學自治亦屬該條之保障範圍。舉凡教學、學習自由、講授內容、學生選擇科系與課程自由等均屬大學自治之項目，業經本院釋字第 380 號解釋釋示在案。大學於上開教學研究相關之範疇內，就其內部組織亦應享有相當程度之自主組織權，如大學認無須開設某種課程，而法令仍強制規定應設置與該課程相關之規劃及教學單位，即與憲法保障學術自由及大學自治之意旨不符。」其後續有釋字第 563 號解釋，對於大學於自治範圍內所訂定對於學生資格考試之規定，作出解釋。而在釋字第 626 號解釋理由書認為，大學自治為憲法第 11 條講學自由之保障範圍，大學對於教學、研究與學習之事項，享有自治權，其自治事項範圍包含內部組織、課程設計、研究內容、學力評鑑、考試規則、畢業條件（本院釋字第三八０號、第四五０號及第五六三號解釋參照），亦包含入學資格在內，俾使大學得藉以篩選學生，維繫學校品質，提升競爭力，並發展特色，實現教育理念。大學對於入學資格既享有自治權，自得以其自治規章，於合理及必要之範圍內，訂定相關入學資格條件，不生違反憲法第二十三條法律保留原則之問題。. 16 .

(28) 第一章緒論 . 是以，在法律規範層次，我國大學法第 1 條規定：「大學以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨 (第 1 項 )。大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權 (第 2 項 )。」二、國家監督本研究所稱國家監督，係著重於國家機關對於公、私立大學之監督。此國家監督，源於我國憲法本文第 162 條規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。」而大學法第 1 條第 2 項規定：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」我國釋憲實務透過前述大法官釋字第 380 號解釋開始，逐步對國家監督與大學自治間之關係加以闡述。教育主管機關對大學之監督，應有法律之授權，且法律本身亦須符合憲法第 23 條規定之法律保留原則。前述釋字第 626 號解釋理由書，對於教育主管機關之國家監督，已有闡述，雖然在憲法第 11 條講學自由規定，賦予大學教學、研究與學習之事項，享有自治權。大學對於入學資格既享有自治權，自得以其自治規章，於合理及必要之範圍內，訂定相關入學資格條件，不. 17 .

(29) 我國大學校長遴選制度之研究 . 生違反憲法第二十三條法律保留原則之問題。在此號解釋中，警察大學係內政部為達成研究高深警察學術、培養警察專門人才之雙重任務而設立之大學，警察大學對於入學資格條件事項，訂定招生簡章明定以體格檢查及格為錄取條件，既未逾越自治範圍，即難指摘與法律保留原則有違。惟警大自治權之行使，應受其功能本質之限制，例如不得設立與警政無關之系別，且為確保其達成國家賦予之政策功能，而應接受比一般大學更多之國家監督。又本文所稱之國家監督，既指涉及大學自治之國家監督，而監督方式，又分為適法性及適當性監督。自前述憲法本文及釋憲實務所揭櫫之大學自治下之國家監督事項，尚須視事務性質而有不同監督密度。對於大學組織中與學術自由、大學自治無關或關聯性甚小之事項，即同時須受國家各主管機關之適法性及適當性監督。相對的，如係涉大學自治事項，則須符合法律保留原則並為適法性監督，至於監督密度大小，則因各類事項規範之性質不同而有不同規定。舉例而言，例如大學法中關於校長遴選之規定，對於公、私立大學之校長遴選，即有不同之程序規定。. 第四節論述邏輯與研究範圍壹、論述邏輯. 18 .

(30) 第一章緒論 . 學術自由係為追求真理。在追求真理的過程中，倘若受有制度上、思想上甚或國家手段之干預或箝制，則追求真理之目標勢將僅為一種想望。本研究係從公、私立大學校長遴選爭議出發，歸納分析司法院大法官有關大學自治與國家監督的相關解釋，進而釐清兩者間之法理關係。透過釋憲實務對學術自由、大學自治及國家監督關係之闡述，開展對大學自治所涵蓋之範圍，例如核心事項及一般事項等，並對於國家監督大學之方式及密度進行探討。在分析釋憲實務對於大學自治與國家監督之法理關係後，透過整理我國大學校長遴選法制之基本脈絡，做為理解大學校長遴選爭議之背景資料及其立法意旨，有助於面對某事項於法未明文情形下，如何探究法意及其脈絡，尋求解決之方式。其後，於大學自治與國家監督關係基礎上，分析我國大學校長遴選與聘任的法制，探討大學校長之遴選於大學自治事項上之法理定位。接著，聚焦切入對我國公、私立大學校長遴選法制有關迴避規範之法理探討，在制度設計上，公、私立大學對於校長遴選委員之迴避規範有所不同，分析大學法及其授權法規等規範之差異，有助於理解及反思我國大學校長遴選法制之可能盲點，並舉台灣大學與高雄醫學大學為例，加以探討。 19 .

(31) 我國大學校長遴選制度之研究 . 最後，綜合分析我國大學校長遴選法制之優劣，並據以提出相關建議。貳、研究範圍舉凡研究皆有其未能窮盡之處，本研究亦無例外。本研究之範圍，在所得分析之資料上，對於大學自治與國家監督之關係，係大法官透過解釋闡述講學自由，學術自由之制度性保障而來，對於釋憲實務涉及大學自治及學術自由之解釋，自應是研究之重點。釋憲實務中的不同意見書，於解釋之當下雖不被多數意見所採，但仍對於思考問題之面向提供不同的觀點，有時甚至是指引未來的先驅意見。在大學自治及學術自由之領域尚在形成及擴充的現在，對於大法官之不同意見書之探討，或許也可讓我們對於大學自治與國家監督關係的異面觀照，可以參考。而關於大學之國家監督部分，雖由憲法本文規定，惟其內涵及權限，亦是透過釋憲實務予以逐步刻劃，不斷地朝著保障學術自由及大學自治之核心邁進，故亦以大法官解釋探析其意旨。在大學自治與國家監督架構下，對於校長遴選制度、程序等法規面及目前討論甚多之實務問題，亦須有所探析，爰本研究係以我國釋憲實務、法律及其授權之法令為基礎，分別以大學自治及國家監督之架構 20 .

(32) 第一章緒論 . 進行法理分析。而本研究之分析資料之時間設定上，除前述有關大學自治之解釋及校長遴選之法規，須考量其連貫性及延續性而拉長檢視時間外，對於發生校長遴選爭議之大學之分析時間範圍，係以 2017 及 2018 年此二年間曾發生校長遴選爭議者。再者，本研究雖以「我國大學校長遴選法制之研究」為題，惟受限於篇幅及研究資源，僅可針對現存法制在實務運作上已發生爭議部分，進行探究，而未能就整體法制進行全面性的分析；對於分析研究之公、私立大學之選取，亦無法對於全國公、私立大學進行通盤性之檢視。是如前述，公立部分僅以備受關注之台灣大學第 12 任校長遴選爭議為例，而私立大學部分，則以近期亦受矚目之私立高雄醫學大學之校長遴選爭議，進行案例分析。. 21 .

(33) 我國大學校長遴選制度之研究 . 22 .

(34) 第二章大學自治與國家監督之法理分析 . 第二章. 大學自治與國家監督之法理分析. 大學自治一詞，於我國憲法本文及增修條文中，未有明文。此一理念，係經由司法院大法官透過歷次釋憲實務加以闡述解釋而來。而藉由學術自由、大學自治理念的逐步確認，逐漸對國家監督規範產生影響與牽引作用。是以，如未從釋憲實務見解探求大學自治與國家監督關係，恐難對於此兩者間所具有之交互作用關係，有所了解。以下分別從司法院大法官對於大學自治及國家監督相關之解釋，予以探討。. 第一節. 大法官有關大學自治之詮釋. 壹、憲法第 11 條規定講學自由做為學術自由之依據探討大學自治，不可能無談及學術自由。學術自由之概念，應包含研究與講學。我國憲法第 11 條規定人民有講學之自由此項規定將講學自由與言論著作及出版的自由並列國內學者將之合稱為表現自由一般而言，如果憲法要保障講學自由，理應不僅只保障講授學術的自由，同時亦必須保障研究學術之自由，且須維護講授與研究學術之大學自治制度。因為唯有如此，講學自由方可落實。因為在講授學術之前，必然須事先研究學術，而兩者都應在自由、無拘束之前提下發展，才有可能達成。而講授及研究學術之自由、無拘束之前提，就是. 23 .

(35) 我國大學校長遴選制度之研究 . 身處於其中的學術環境之自治，也就是大學自治。因此我國憲法學界對於憲法第 11 條規定之講學自由，大多將其擴張作為學術自由之憲法保障根據，也就是認為，學術自由與憲法本文第 11 條規定之講學自由概念相同。例如：釋字第 380 號即認為「憲法第 11 條關於講學自由之規定，以保障學術自由為目的，學術自由之保障，應自大學組織及其他建制方面，加以確保，亦即為制度性之保障。為保障大學之學術自由，應承認大學自治之制度，對於研究、教學及學習等活動，擔保其不受不當之干涉，使大學享有組織經營之自治權能，個人享有學術自由。」憲法第 162 條規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。」大學法第 1 條第 2 項規定：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」因此，教育主管機關對大學之監督，應有法律之授權，且法律本身亦須符合憲法第 23 條規定之法律保留原則。由此可知，無論我國憲法學界和實務界皆認為學術自由是受到我國憲法第 11 條規定所保障之基本權6。大法官由此確定了大學自治之制度性保障地位。為落實大學自治，國家有義務藉由確保大學組織及創設相關制度加以執行運作。貳、透過釋憲實務逐步擴展並充實大學自治之內涵                                                         6. 許育典，《憲法》，臺北市：元照， 2013，第 238-248 頁。 24 . .

(36) 第二章大學自治與國家監督之法理分析 . 大法官一方面透過憲法解釋去確立大學自治之制度性保障之地位，另一方面，則經由歷年涉及學術自由及其權利救濟案件之解釋，開展並充實大學自治之內涵。自釋字 380 號後，即以此為基礎，其後經由釋字 450 號、釋字 463 號及釋字 626 號等解釋，逐步充實我國大學自治之內涵。釋字第 380 號解釋理由書指出：「按學術自由與教育之發展具有密切關係，就其發展之過程而言，免於國家權力干預之學術自由，首先表現於研究之自由與教學之自由，其保障範圍並應延伸至其他重要學術活動，舉凡與探討學問，發現真理有關者，諸如研究動機之形成，計畫之提出，研究人員之組成，預算之籌措分配，研究成果之發表，非但應受保障並得分享社會資源之供應。研究以外屬於教學與學習範疇之事項，諸如課程設計、科目訂定、講授內容、學力評定、考試規則、學生選擇科系與課程之自由，以及學生自治等亦在保障之列。除此之外，大學內部組織、教師聘任及資格評量，亦為大學之自治權限，尤應杜絕外來之不當干涉。」其後，釋字第 450 號解釋補充大學應具有「自主組織權」，其解釋文稱「大學於上開教學研究相關之範圍內，就其內部組織亦應享有相當程度之自主組織權。各大學如依其自主之決策認有提供學生修習軍訓或護理課程之必要者，自得設置與課程相關之單位，並依法聘任適當之教學人員。」惟如係強制性規定，則有違大學自治意旨；釋字. 25 .

(37) 我國大學校長遴選制度之研究 . 第 563 號則認為大學自治內含擴及至「訂定章則」、「學位授予」、「資格考核」及「退學事項」；釋字第 626 號則補充對於大學之「入學資格」。至於釋字第 684 號解釋文著重「大學學生之權利救濟制度之變革，變更釋字第 382 號解釋見解。」，認為「大學為實現研究學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序，對學生所為行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權或其他基本權利，即使非屬退學或類此之處分，本於憲法第十六條有權利即有救濟之意旨，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟，無特別限制之必要。」此號解釋較偏重在權利救濟之闡述，重申大學自治之內涵。. 第二節. 大法官有關國家監督之詮釋. 大學自治透過釋字第 380 號解釋肯認其做為學術自由之制度性保障之展現，同時也點出大學應在法律規定範圍內，享有自治權。大法官於確立大學自治之法理定位並逐步開展其內涵之際，也對國家監督大學自治進行規範論述。大法官的詮釋方式，與前述大學自治之論述相同，皆係以釋字 380 號為基調，並藉由後續之釋字 450 號、第 563 虦及第 684 號予以補述充實之。壹、國家監督輪廓之形成大法官經由釋字 380 號從憲法第 162 條規定「國家監督教育文化」條款，導出國家監督大學之基本輪廓。此號解釋文中指出：「憲法第 26 .

(38) 第二章大學自治與國家監督之法理分析 . 162 條固規定：『全國公私立之教育文化機關，依法律受國家監督』則國家對於大學自治之監督，應於法律規定範圍內為之，並須符合憲法第 23 條規定之法律保留原則」；並於此號解釋理由書中補述，包括「教育主管機關對大學之監督，應有法律之授權」、「教育主管機關依法行使其行政監督權之際，應避免涉入前述受學術自由保障之事項」、「教育部對各大學之運作，僅屬於適法性監督之地位」及「教育部監督權之行使，應符合學術自由之保障及大學自治之尊重，不得增加法律所未規定之限制，乃屬當然」等。對於國家監督大學之應有作為，大法官於釋字第 450 號進一步指出：「國家為健全大學組織，有利大學教育宗旨之實現，固得以法律規定大學內部組織之主要架構，惟憲法第 11 條講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障，大學自治亦屬該條之保障範圍」；釋字第 563 號解釋文指出：「國家對於大學之監督，依憲法第 162 條規定，應以法律為之，惟仍應符合大學自治之原則。是立法機關不得任意以法律強制大學設置特定之單位，致侵害大學之內部組織自主權；行政機關亦不得以命令干預大學教學之內容及課程之訂定，而妨礙教學、研究之自由，立法及行政措施之規範密度，於大學自治範圍內，均應受適度之限制。」此號解釋理由書重申強調：「教育主管機關對大學之運作亦僅屬於適法性監督之地位」；又如前述，釋字第 684 號：「為. 27 .

(39) 我國大學校長遴選制度之研究 . 避免學術自由受國家不當干預，不僅行政監督應受相當之限制，立法機關亦僅得在合理範圍內對大學事務加以規範，受理行政爭訟之機關審理大學學主提起行政爭訟事件，亦應本於維護大學自治之原則，對大學之專業判斷予以適度之尊重。」偏重擴及大學學生權利救濟途徑之面向。貳、國家監督大學之方式與原則大法官透過前述解釋，一方面闡述大學自治必須接受國家監督之憲法要求，使大學不致成為法外之地，另一方面也強調國家監督必須居於合憲調控下，防止國家監督權之過度行使，侵害大學自治及學術自由。依據大法官解釋闡明了國家機關對於大學自治之監督作為，可從「監督方式」及「監督密度」二個面向7，並區分國家監督之原則予以理解，分述如下：一、國家監督大學之方式國家對於大學自治的監督方式，主要有「立法監督」及「行政監督」兩種。就「立法監督」而言，立法部門除可經由立法之政策形成程序，對大學組織及運作，進行框架式立法規範外，尚可經由預算審查對大學進行監督。而就「行政監督」來說，國家最常使用之監督方式，除透過經費補助(含獎助)方式，對大學財務產生實質影響力，亦                                                         7. 陳文政，試論我國大學評鑑法制之司法審查基準，臺灣法學， 130 期， 2009，第 80 頁。 28 . .

(40) 第二章大學自治與國家監督之法理分析 . 從透過行政措施，包括計畫預算之編列與執行等措施，以及評鑑制度。行政監督中之外部評鑑，除做為經費補助之考量因素外，經由公告評鑑結果對於大學產生的社會聲望影響效果，對大學亦有相當監督之作用，惟此種外部評鑑須係立於客觀、公正及公信之前提下，方符合大學自治與國家監督相互對應之原則。二、國家監督大學之密度國家監督大學之密度，包括監督密度較低的「適法性監督」及監督密度較高的「適當性監督」兩種。所謂「適法性監督」(又稱「合法性監督」)指國家機關對於大學自治之監督，僅限於大學自治運作是否符合國家法令及大學自治規章等規範，除此之外，即不得就其運作結果是否適當或妥適進行專業監督或合目的性監督。而「適當性監督」，則指國家機關對於大學自治之監督，除可進行適法性監督外，尚可就大學自治運作之結果，進行是否適當或妥適進行監督之事項。三、國家監督大學之原則綜合大法官前揭解釋闡述之國家機關所得採行之監督作為，並參考學術自由之界限，試歸納出國家監督大學之原則8，即：1.法律保留原則、2.適法性監督原則、3.尊重大學自治原則，分述如下： (一)法律保留原則：大法官揭櫫之大學自治，一再強調國家機關                                                         8. 陳文政，〈大學自治與國家監督：國立台灣大學校長遴選爭議之法理分析〉，《政大法學評論》 (2018 年投稿論文，狀態：已接受刊登 ) 29 . .

(41) 我國大學校長遴選制度之研究 . 在監督大學運作之時，必須符合法律保留原則。其具體展現於(1)應有法律或授權命令為依據；(2)不得增加法律所未規定之限制。 (二)適法性監督原則：其次，大法官對於國家機關就大學自治事項，須係採取低密度的適法性監督。其具體內涵包括：(1)教育主管機關對於大學「自治組織權」、「自訂規章權」、「核心自治事項」及「一般行政事項」9，僅可監督其運作是否反法律或授權命令的明文規定，不能對大學前揭事項之運作檢視其是否恰當或高明，甚而進行評價或糾正；(2)例外地，對於大學純屬行政性質之「自治行政」事項，即大學運作之事務中純屬行政性質，用以輔助前揭「自治組織權」、「自訂規章權」、「核心自治事項」及「一般行政事項」之行政事項。此類事項，教育主管機關除進行適法性監督外，尚得就其運作是否恰當或高明，進行高密度的適當性監督(專業監督)，惟仍須有法律依據，並符合比例原則。 (三)尊重大學自治原則：雖然大法官多次強調國家機關監督大學必須尊重大學自治原則，惟並未提出其具體內涵。如從大法官曾經例示之內涵，包括：(1)行政關不得以命令干預大學自治，行政措施之規範密度，應受到適度之限制；(2)立法機關不得藉由立法侵害大學自治，對大學事務僅能進行合理的框架立法(低密度監督)以及(3)受理行政                                                         9. 陳文政，析論教育部「大學評鑑辦法」之適法性及合憲性，政大法學評論， 103 期， 2008 年 6 月，第 4 頁至第 14 頁。 30 . .

(42) 第二章大學自治與國家監督之法理分析 . 爭訟之司法機關，審理相關司法案件時，亦應本於維護大學自治之原則，對於大學之專業判斷予以尊重。對於大學自治之討論，多著重在保障大學自治權，免於受到外力干預及國家之不當干涉。惟學術自由與大學自治，旨在強調專業自主之知識領域的研究及傳授不受到干預之權利，但此種權利本身不得毫無節制，甚至遭到濫用於與學術專業知識無關之事項。與學術專業無關之事項，即非大學自治應受保障之範圍。近年來，時有所聞涉及學術倫理及論文抄襲之事件，即有學者對於國家監督原則提出不同觀點，認為針對關於大學學術事項之核心，例如：學術倫理及學位論文抄襲之處理問題上，倘若治學者頭頂著學術自由之外衣，卻將此制度性保障之權利予以濫用而不自制，或無節制機制，更可能反過來戕害學術自由。是以，為保障大學自治及學術自由，國家更應反過來加強對大學之法律監督，以彌補大學自律之不足，始能真正達成大學自治、促進學術自由及追求真理之目的10。. 第三節. 大學自治與國家監督之關係. 國家監督與大學自治之關係，如前述，大學自治並非絕對，在一定條件下國家有監督大學之權力。德國學理上有就此將大學事務類型.                                                         10. 黃舒芃，學術自由、大學自治與國家監督 —從大學自治的意義與界限檢討博碩士論文抄襲爭議之規範與監督機制，月旦法學， 218 期， 2013，第 5-27 頁。 31 . .

(43) 我國大學校長遴選制度之研究 . 化區分為：「無關學術而大學受委託之國家任務事項」、「涉及研究講學核心之純粹學述事項」、及「介於其中之大學與國家協力事項」三種。而國家監度之密度與大學自治之空間，自然也隨著三種類型事務之不同而有所強弱差異，雖然實務上，隨著時代觀念的演進以及複雜多變的大學事務，其性質未必得以毫無爭議地劃歸為三種類型之一，但仍有助於判斷國家監督與大學自治之界線11。德國之學理自可為我國之參考，而根據我國大法官透過釋憲實務而對大學自治範圍之闡述，應可歸納為：「自治權限」、「自治內涵」、及「自治行政」12，分述如下：壹、自治權限指大學為實現自治達成大學目的所必要之自主治理和規範制定權能。依目前大法官解釋所開展者，主要包括「自主組織權」與「自訂規章權」13。「自主組織權」指大學為了實現學術自由，於創設組織時所擁有之自治權能，也就是大學為可達到教學、研究等目的，基於目的所為之組織設置之自主權能；而「自訂規章權」指大學為維持正常運作及規範內部成員所需之自治章程訂定權。兩者皆為大學辦理自治事項，並免於教育主管機關指示或專業監督之重要權能。                                                         11. 程明修、陳清秀等合著，《憲法講義》，臺北市：元照， 2018，第 270 頁。. 12. 陳文政，試論我國大學評鑑法制之司法審查基準，臺灣法學， 130 期， 2009，第 79 頁。. 13. 李惠宗，大學自治下之校長遴選與法律上之擬制 —從法學方法論談撤銷黃光彩大學校長聘任案，臺灣本土法學， 74 期， 2005，第 90 至 91 頁。 32 . .

(44) 第二章大學自治與國家監督之法理分析 . 貳、自治內涵大法官對於大學自治有關之解釋，所列舉或例示之內涵，有學者曾依據「大學追求真理或學術自由之必要性」及「與大學達成目標間之關聯性」要件，將大學自治內涵區分為「核心自治事項」及「一般自治事項」兩類型14。總體而言，凡為「大學追求真理或學術自由之必要」且「與大學達成目標具有本質上不可分離之關聯性」者，即屬「核心自治事項」，例如：研究、教學、課程、師資聘任等事項；凡與「與大學達成目標具有相當關聯性」者，屬於「一般自治事項」，包括資格評量、學力評定、學習自由、入學資格等事項。參、自治行政此所稱自治行政，指大學事務中純屬行政事務性質者，係對「自治權限」、「自治內涵」加以輔助或支持之行政事項15。大學斷不可能只有研究者及學習者，尚須有一般行政人員處理各項事務，方得順利運作。大法官於釋字第 450 號闡述：「大學法第 11 條第 1 項第 1 款至第 4 款所列教務處、學生事務處、總務處、圖書館為支援大學教學及研究所必要，第七款至第九款之秘書室、人事室、會計室為協助大學行政之輔助單位，該法定為大學應設之內部組織，與憲法保障大                                                         14. 陳文政，析論教育部「大學評鑑辦法」之適法性及合憲性，政大法學評論， 103 期， 2008，第 6-7 頁。. 15. 陳文政，試論我國大學評鑑法制之司法審查基準，臺灣法學， 130 期， 2009，第 80 頁。 33 . .

(45) 我國大學校長遴選制度之研究 . 學自治之意旨尚無牴觸。至大學提供體育設施及活動以健全學生體格固有必要，然是否應開設體育課程而必須設置體育室，亦屬大學自治之範疇，…。」以此解釋，大學中之教務行政、學務行政、總務行政、圖書行政、法制行政、人事行政，會計行政等各種行政事項，與前述之「自治權限」、「自治內涵」之性質不同，故納入「自治行政」範疇。綜合論之，大法官解釋就大學自治所闡明之憲法意旨為：國家必須以制度性保障為基礎，以確保大學自治內涵之實現為手段，目的乃是朝向促進學術自由與追求真理之方向邁進。然而，近年來，教育主管機關透過大學法授權對各公、私立大學實施系所之評鑑，其評鑑之內容涉及課程設計及各校發展特色等，並以「不予補助、調整招生名額、限制學雜費調整，甚至強迫退場或整併」等措施，做為評鑑結果為「未獲通過」或「尚待改善」之懲罰，此類型評鑑之作為及方式是否直接或間接影響大學自治，並構成學術自由之干預，實值探究，惟此問題尚非本文探討之重心。又如參考監察院於 2108 年 12 月 13 日發布之調查報告(107 教調 0045)之調查意見之一略以：「大學自治為憲法學術自由之制度性保障範圍，大學自治之發展及其成果，彌足珍貴而應予珍惜，有關大學人事自主權為團體自治權的核心範圍，而大學校長權限之行使攸關大學學術自由的發展，如大學校長遴選不能自主，大學自治如何能澈底. 34 .

(46) 第二章大學自治與國家監督之法理分析 . 落實，顯見大學遴選校長之人事權，自屬大學自治之範圍，亦為大學法 94 年修法之立法精神。教育部職掌全國教育業務，負責高等教育政策之規劃，惟卻認為大學人事權限及大學校長遴選及聘任事宜，非屬大學自治權之範圍，形成重監督、輕自治之思維，顯有未當。」16從監察院此份調查報告中所引述諮詢學者專家之意見，亦可提供吾人對於大學自治內涵之理解。在現實環境中，國立大學之財務完全獨立，恐怕力有未逮。大學自治權的範圍，在臺灣的確是一個複雜的問題，大學自治權一般被認為是促進大學學術自由發展的配套法令制度；司法院大法官解釋對於大學自治權範圍雖偏重研究講學自由，但大學自治尚包括其內部處置、營運、組織權、人事自治權等。大學自治是一個發展中的概念，從歷史發展來看，人事權應該屬其範圍，且逐步擴大中。照過去十多年經驗，大學自主是變動的概念，且自主範圍是不斷擴大，未來相信也會再擴大。由大法官解釋導出的大學自治的制度性保障與國家監督規範，兩者之關係相互呼應，隱然成為一種規範架構，如下圖 1：大學自治與國家監督之憲法規範架構。.                                                         16. 監察院調查報告 ( 案號： 107 教調 0045) ，監察院全球資訊網， https://www.cy.gov.tw/sp.asp?xdURL=./di/RSS/detail.asp&ctNode=871&mp=1&no= 6374 ，最後瀏覽日期： 2018 年 12 月 24 日。 35 . .

(47) 我國大學校長遴選制度之研究 . 圖 1：大學自治與國家監督之憲法規範架構. 追求真理學術自由 . 行政監督 . 自主組織權 . . 大 . 自治權限 . 自定規章權 . 核心自治事項 . 學 . 自治內涵 . 教學自由 . 資格評量學力評定學習自由學生自治. 自 . 其他事項 . . 教務行政總務行政 . 治 . 自治行政 . 自治權限自治內涵 . 家 . 低密度監督 . 適法性監督 . 學務行政 . 高密度監督 . 圖書行政法制行政人事行政會計行政其他行政 . 適當性監督 . 監監督密度 . 註：參考陳文政，試論我國大學評鑑法制之司法審查基準，臺灣法學，130 期， 2009，第 81 頁之內容繪製。. 36 . 國 . . 課程自由師資聘任 . 一般自治事項 . . 研究自由 . . . 立法監督 . . 監督方式 . 督 .