第二章 大學自治與國家監督之法理分析
第一節 大學校長遴聘方式之立法變革
中華民國政府於 1948 年剛頒佈大學令之時，全部條文共 33 條，
僅有一簡單之骨幹，重點著重在大學之「組織」，對於大學校長的資 格與產生的方式並未有太多的描述。因此自 1949 年政府遷臺以來，
公立大學校長一直依循著由政府指派之方式，從未曾經過公開徵選或 徵詢校內教師之意見；直到 1987 年解嚴後，學術自由、大學自主、
教授治校的呼聲高漲，乃有 1994 年大學法在教育史上紀錄輝煌又坎 坷的修法歷程。而大學校長的任職方式，也因為時代的更迭，至2005 年又產生了極大的轉變。以下分別描述大學法因應時代調整與進步的 過程。
壹、大學法修正的背景
論述大學法修正的沿革，首先應談及中華民國政府在 1912 年頒 佈的大學令，在第12 條中對於大學校長的規範僅有：「大學設校長一 人，總轄大學全部事務…。」，如此簡單的規範，由校長總理大學校 內一切事務。
後於 1924 年公布國立大學條例，在第 11 條中規定：「國立大學 設校長一人總轄校務，由教育總長聘任之。」此時的條文中出現了國 立大學直屬上級長官的名銜，是為教育總長。
接著於 1929 年公布大學組織法，在第 9 條中對於公立大學校長 的產生方式，已有較詳盡的規定：「大學設校長一人綜理校務，國立 大學校長由國民政府任命之，省立市立大學校長由省市政府分別呈請 國民政府任命之。」
後於 1934 年修正的大學組織法中，第 9 條則更明確的將公立大 學校長令定為簡任官，公立大學的校長從這一年起，經由法令明確的 定位為簡任公務員。
1948 年政府首次制定公布之大學法，其中第 8 條規定：「大學置 校長一人綜理校務，國立省立市立大學校長簡任，私立大學校長由董 事會聘任呈報教育部備案，校長除擔任本校教課外，不得兼任他職，
私立大學得置副校長一人，輔助校長處理校務。」本條規定之前段與 前述大學組織法第9 條之規定類似，後段則為私立大學校長產生的方 式。值得注意的是，當時對於私立大學校長之產生，呈現高度尊重之 規範方式，私立大學之校長係由董事會聘任呈報教育部備查，與其後 之修法規範有所差異。於該次修法後，政府隨即播遷來臺，於是一部 架構簡易之大學法，自此沿用至1972 年，才再次進行些許的更動17。 貳、早期有關校長遴選的條文
政府於 1972 年首次修改大學法，將條文由 33 條擴充為 40 條，
其修法之重點在於大學組織之修訂。對於校長聘任之方式，係於第9 條第 1 項規定：「大學或獨立學院置校長或院長一人，綜理校（院）
務，國立者，由教育部聘任；省（市）立者，由省（市）政府提請教 育部聘任…」在同條第 2 項規定：「大學校長、獨立學院院長之聘任 標準，由教育部定之。」在當時之時空背景下，無論是立於監督管理
17 陳 舜 芬 ， 大 學 校 長 遴 選 ， 臺 北 市 ： 師 大 書 苑 ， 1994， 第 25 頁 。
角度之主管機關(教育部)或是被認定屬下級機關之一員（大學校長），
均係以「當官」的心態待大學校長職位。而社會大眾對此種由教育部 主導產生大學校長的方式，亦未曾能有發生或提出質疑之機會。由主 管機關指派的大學校長，也很能盡責地配合政府，在彼時民生困頓、
需要人才的年代，努力實踐大學的功能，為國家提供培育高等教育人 才之搖籃。
1972 年的修法乃是因應當時社會的需要，而就條文作了部分的 修正，因尚未考慮未來大學的運作及發展的重點，故對於大學的組織 及未來的遠景尚未談及。
1982 年 4 月政府二度修改大學法，僅修正了第 34 條中以同等學 力報考大學的規定，對於大學校長產生的方式並未做任何更動。同年 7 月 30 日大學法修正公布全文為 39 條，著重於「各大學發展之方向 及重點，由教育部依國家建設需要，參照各校現況妥慎規劃並輔導執 行之」有關校長產生的方式，亦未有任何更動。
參、解嚴後校長遴選的相關條文
自從 1987 年解嚴之後，我國在臺制度隨著時代的潮流往民主方 向行進，從國會改選、黨禁開放、報紙、新聞、旅遊等等面向，逐漸 開拓主管機關、人民及教育工作者之視野與心智，再加上國外學者李 遠哲，回臺後倡議校園民主化思潮，一時之間「大學自主」、「教授治 校」呼聲高漲，社會咸一致認為：大學校長是學校的領導人，身兼大
學決策與執行政策的重責，除了負責推動學術研究與教學服務之外，
在面對校內不同的團體發生衝突時，還要能夠溝通協調，既然他的社 會地位這麼崇高、所扮演的角色這麼重要，其產生的方式自然不可輕 忽，至此歷史悠久的「大學官派校長」產生的方式，開始受到強烈的 質疑，輿論撻伐使得大學法需要徹底檢討的聲浪因時勢所趨不能阻擋，
於是大學法的修正案各種版本出現。
在經過多年波折的修法過程後，政府於 1994 年公布新的大學法，
共修正全文為 32 條，其中第 6 條對於大學校長產生的方式有了極大 的轉變：「…大學校長之產生，應由各校組成遴選委員會遴選 2 至 3 人，國立者，由各大學報請教育部組織遴選委員會擇聘之，其餘公立 者，由各該主管政府層報教育部組織遴選委員會擇聘之…。」其方式 是由學校組成遴選委員會，選出2 至 3 人後，再「層報」至教育部擇 聘 1 人，是謂通稱的「二階段遴選」。此舉改變了大學內部與外部之 權力結構，由教育部派任校長，發展到各校自主遴選候選人，權力之 生態由單向改為共同致力，由行政監督管理之優越地位，改變成為崇 尚學術自由，亦即學校行政之自主提高，校園民主建置，教師在學術 自由中受到保障，皆為修法之初的期望18。
在當時的年代，大多數人都認為大學法修正之後，應可建立大學
18 許 禎 元 ， 大 學 院 、 系 (所 )主 管 產 生 方 式 與 適 法 性 探 討 ， 臺 師 大 政 治 論 叢 第 2 期 ， 2004， 第 183 頁 。
的民主機制，並真正的保障學術自由，教育界人士咸冀望新的大學法 實施後，可以解除長久立於臺灣高等教育背後之桎梏。但是當時修訂 之新法實施以後，除了臺師大實際的慘痛經驗以外，其他各校也因為 校園民主與教育自由化的理念並未形成共識，因此各種人際串聯、請 託、同僚之間黨同伐異的現象層出不窮，權力鬥爭和利益資源爭奪的 遊戲屢見不鮮，大學超然卓絕的理念與精神，在制度變革之初遭受到 了最大的考驗19。
爾後，大學法又因精省等原由，而將第 3 條與第 28 條條文中的
「省（市）立」改為「直轄市立」；後再於 2003 年 2 月修訂第 12、
18、23、25 條條文、增訂第 12 條之 1、第 22 條之 1、第 25 條之 1、
第26 條之 1 及第 27 條之 1 等條文，以上內容因與校長遴選無關，爰 不贅述。
大學法與校長遴選規章相關並有大幅修訂的，是於 2005 年 12 月 28 日總統華總一義字第 09400212621 號令修正公布的大學法，全文共 42 條。此次條文，對於大學校長遴選的方式有了徹底的變革，除了 第 8 條規定：「…校長之資格，依有關法律之規定，並得由外國人擔 任之，不受國籍法、私立學校法及就業服務法有關國籍及就業規定之 限制。」並在同法第 9 條規定：「新任公立大學校長之產生，應於現
19 高 強 華，當 前 大 學 自 主 的 危 機 與 轉 機，大 學 的 自 主 與 責 任，臺 北：漢 文 書 店，1997，
第 17 頁 。
任校長任期屆滿 10 個月前，由學校組成校長遴選委員會，經公開徵 求程序遴選出校長後，由教育部或各該所屬地方政府聘任之…」條文 即為由學校代表、校友代表、社會公正人士與教育部代表共同組成遴 選委員會、甚具革命意義的「一階段遴選」。其後之大學法修正，對 於此揭規定，並未有所變動。
第 二 節 大 學 校 長 聘 任 方 式 之 變 遷
在臺灣社會，各級學校校長之地位承繼過去傳統觀念，向來為人 尊敬。大學校長之社會地位，益加崇高。由於大學校長，對於校務經 營與發展，扮演非常重要之角色，其產生方式理應重視。吾人倘觀察 前述教育法規及政府政令之演變，對於執政者極力想透過對教育人事 之掌控權，藉以對於受教者及人民的進行更深層的心態與思想的控制。
我國政府在成立之初，動盪之時，對大學校長的資格與產生的方式，
均是由教育部指派，雖係具派官心態，惟時任者倘非學界巨擘或一時 俊彥，恐亦難久任。後來政府遷臺並宣佈戒嚴，在公立大學校長由教 育部指派的年代，私立大學由董事會選任的做法，多數人民對大學校 長產生之方式，未曾有見諸公眾之質疑。過去在戒嚴時期，教育官員 對國家走向解嚴，人民追求民主及基本權利保障的情況，當然無可預 料。所以過去教育部即透過種種管控大學的方案，對大學教育進行控
制，以下即針對過去大學校長的任用方式以及相關法令進行探討20。 壹、解除戒嚴以前之大學校長任用方式
1948 年政府首次制訂公布大學法，於第 8 條中規定：「大學置校 長一人綜理校務，國立省立市立大學校長簡任…」明定校長一職為「簡 任官」；至1972 年政府首次修改大學法，其中第 9 條有關校長產生的 方式：「大學或獨立學院置校長或院長一人，綜理校（院）務，國立 者，由教育部聘任；省（市）立者，由省（市）政府提請教育部聘任…」
此次修法取消原先公立大學校長為簡任官之規定，但是公立大學校長 多為教授兼任，屆齡退休時已然享有優厚的退休金，所以其是否同時 具備公務人員的身分，身為校長的當事人既然不是那麼在意，外人也 無可置喙。至 1982 年 2 月大學法再次修訂，第 9 條的內容並未作更
此次修法取消原先公立大學校長為簡任官之規定，但是公立大學校長 多為教授兼任，屆齡退休時已然享有優厚的退休金，所以其是否同時 具備公務人員的身分，身為校長的當事人既然不是那麼在意，外人也 無可置喙。至 1982 年 2 月大學法再次修訂，第 9 條的內容並未作更