大法官有關國家監督之詮釋

大學自治透過釋字第 380 號解釋肯認其做為學術自由之制度性 保障之展現，同時也點出大學應在法律規定範圍內，享有自治權。大 法官於確立大學自治之法理定位並逐步開展其內涵之際，也對國家監 督大學自治進行規範論述。大法官的詮釋方式，與前述大學自治之論 述相同，皆係以釋字 380 號為基調，並藉由後續之釋字 450 號、第 563 虦及第 684 號予以補述充實之。

壹、國家監督輪廓之形成

大法官經由釋字 380 號從憲法第 162 條規定「國家監督教育文化」

條款，導出國家監督大學之基本輪廓。此號解釋文中指出：「憲法第

162 條固規定：『全國公私立之教育文化機關，依法律受國家監督』

則國家對於大學自治之監督，應於法律規定範圍內為之，並須符合憲 法第 23 條規定之法律保留原則」；並於此號解釋理由書中補述，包 括「教育主管機關對大學之監督，應有法律之授權」、「教育主管機 關依法行使其行政監督權之際，應避免涉入前述受學術自由保障之事 項」、「教育部對各大學之運作，僅屬於適法性監督之地位」及「教 育部監督權之行使，應符合學術自由之保障及大學自治之尊重，不得 增加法律所未規定之限制，乃屬當然」等。

對於國家監督大學之應有作為，大法官於釋字第 450 號進一步指 出：「國家為健全大學組織，有利大學教育宗旨之實現，固得以法律 規定大學內部組織之主要架構，惟憲法第 11 條講學自由之規定，係 對學術自由之制度性保障，大學自治亦屬該條之保障範圍」；釋字第 563 號解釋文指出：「國家對於大學之監督，依憲法第 162 條規定，

應以法律為之，惟仍應符合大學自治之原則。是立法機關不得任意以 法律強制大學設置特定之單位，致侵害大學之內部組織自主權；行政 機關亦不得以命令干預大學教學之內容及課程之訂定，而妨礙教學、

研究之自由，立法及行政措施之規範密度，於大學自治範圍內，均應 受適度之限制。」此號解釋理由書重申強調：「教育主管機關對大學 之運作亦僅屬於適法性監督之地位」；又如前述，釋字第684 號：「為

避免學術自由受國家不當干預，不僅行政監督應受相當之限制，立法 機關亦僅得在合理範圍內對大學事務加以規範，受理行政爭訟之機關 審理大學學主提起行政爭訟事件，亦應本於維護大學自治之原則，對 大學之專業判斷予以適度之尊重。」偏重擴及大學學生權利救濟途徑 之面向。

貳、國家監督大學之方式與原則

大法官透過前述解釋，一方面闡述大學自治必須接受國家監督之 憲法要求，使大學不致成為法外之地，另一方面也強調國家監督必須 居於合憲調控下，防止國家監督權之過度行使，侵害大學自治及學術 自由。依據大法官解釋闡明了國家機關對於大學自治之監督作為，可 從「監督方式」及「監督密度」二個面向⁷，並區分國家監督之原則 予以理解，分述如下：

一、國家監督大學之方式

國家對於大學自治的監督方式，主要有「立法監督」及「行政監 督」兩種。就「立法監督」而言，立法部門除可經由立法之政策形成 程序，對大學組織及運作，進行框架式立法規範外，尚可經由預算審 查對大學進行監督。而就「行政監督」來說，國家最常使用之監督方 式，除透過經費補助(含獎助)方式，對大學財務產生實質影響力，亦        

7 陳 文 政 ， 試 論 我 國 大 學 評 鑑 法 制 之 司 法 審 查 基 準 ， 臺 灣 法 學 ， 130 期 ， 2009， 第 80 頁 。

從透過行政措施，包括計畫預算之編列與執行等措施，以及評鑑制度。

行政監督中之外部評鑑，除做為經費補助之考量因素外，經由公告評 鑑結果對於大學產生的社會聲望影響效果，對大學亦有相當監督之作 用，惟此種外部評鑑須係立於客觀、公正及公信之前提下，方符合大 學自治與國家監督相互對應之原則。

二、國家監督大學之密度

國家監督大學之密度，包括監督密度較低的「適法性監督」及監 督密度較高的「適當性監督」兩種。所謂「適法性監督」(又稱「合 法性監督」)指國家機關對於大學自治之監督，僅限於大學自治運作 是否符合國家法令及大學自治規章等規範，除此之外，即不得就其運 作結果是否適當或妥適進行專業監督或合目的性監督。而「適當性監 督」，則指國家機關對於大學自治之監督，除可進行適法性監督外，

尚可就大學自治運作之結果，進行是否適當或妥適進行監督之事項。

三、國家監督大學之原則

綜合大法官前揭解釋闡述之國家機關所得採行之監督作為，並參 考學術自由之界限，試歸納出國家監督大學之原則⁸，即：1.法律保留 原則、2.適法性監督原則、3.尊重大學自治原則，分述如下：

(一)法律保留原則：大法官揭櫫之大學自治，一再強調國家機關        

8 陳 文 政 ，〈 大 學 自 治 與 國 家 監 督 ： 國 立 台 灣 大 學 校 長 遴 選 爭 議 之 法 理 分 析 〉，《 政 大 法 學 評 論 》(2018 年 投 稿 論 文 ， 狀 態 ： 已 接 受 刊 登 )

在監督大學運作之時，必須符合法律保留原則。其具體展現於(1)應有 法律或授權命令為依據；(2)不得增加法律所未規定之限制。

(二)適法性監督原則：其次，大法官對於國家機關就大學自治事 項，須係採取低密度的適法性監督。其具體內涵包括：(1)教育主管機 關對於大學「自治組織權」、「自訂規章權」、「核心自治事項」及

「一般行政事項」⁹，僅可監督其運作是否反法律或授權命令的明文 規定，不能對大學前揭事項之運作檢視其是否恰當或高明，甚而進行 評價或糾正；(2)例外地，對於大學純屬行政性質之「自治行政」事項，

即大學運作之事務中純屬行政性質，用以輔助前揭「自治組織權」、

「自訂規章權」、「核心自治事項」及「一般行政事項」之行政事項。

此類事項，教育主管機關除進行適法性監督外，尚得就其運作是否恰 當或高明，進行高密度的適當性監督(專業監督)，惟仍須有法律依據，

並符合比例原則。

(三)尊重大學自治原則：雖然大法官多次強調國家機關監督大學 必須尊重大學自治原則，惟並未提出其具體內涵。如從大法官曾經例 示之內涵，包括：(1)行政關不得以命令干預大學自治，行政措施之規 範密度，應受到適度之限制；(2)立法機關不得藉由立法侵害大學自治，

對大學事務僅能進行合理的框架立法(低密度監督)以及(3)受理行政        

9 陳 文 政 ， 析 論 教 育 部 「 大 學 評 鑑 辦 法 」 之 適 法 性 及 合 憲 性 ， 政 大 法 學 評 論 ， 103 期 ，2008 年 6 月 ， 第 4 頁 至 第 14 頁 。

爭訟之司法機關，審理相關司法案件時，亦應本於維護大學自治之原 則，對於大學之專業判斷予以尊重。

對於大學自治之討論，多著重在保障大學自治權，免於受到外力 干預及國家之不當干涉。惟學術自由與大學自治，旨在強調專業自主 之知識領域的研究及傳授不受到干預之權利，但此種權利本身不得毫 無節制，甚至遭到濫用於與學術專業知識無關之事項。與學術專業無 關之事項，即非大學自治應受保障之範圍。近年來，時有所聞涉及學 術倫理及論文抄襲之事件，即有學者對於國家監督原則提出不同觀點，

認為針對關於大學學術事項之核心，例如：學術倫理及學位論文抄襲 之處理問題上，倘若治學者頭頂著學術自由之外衣，卻將此制度性保 障之權利予以濫用而不自制，或無節制機制，更可能反過來戕害學術 自由。是以，為保障大學自治及學術自由，國家更應反過來加強對大 學之法律監督，以彌補大學自律之不足，始能真正達成大學自治、促 進學術自由及追求真理之目的¹⁰。