調查權與治理機制 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班論文. 指導教授：江玉林教授. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 調查權與治理機制 ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：鄒筱涵學號：101961004. 中華民國. 1 0 4. 年. 1. 月. 2 1. 日.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(3) 誌謝很慶幸政大企業管理系博士班並非個人就學階段的終點，而於畢業近 10 年後重回母校，完成高中時代攻讀法學院的夢想，讓自己思維與專業上更加精進。由於平日埋首在工作與家庭，求學過程中各種辛勞對個人而言，實乃奢華的享受；踏入法律的專業領域中，總能讓我暫時遺忘生活的繁瑣，而老師、長官、家人、同學、同事及好友們的支持與鼓勵，更讓我感到自己並非孤軍作戰，而有堅持完成自己理想的勇氣。能順利成為法學院碩士的一份子，總感自己太幸運，. 政治大. 因為身旁有太多的人不與我計較，有太多的人協助我，有太多的人. 立. 支持我。. ‧ 國. 學. 感謝監察院讓我有機會完成攻讀法律的夢想。陳秘書長豐義對個. ‧. 人向學的鼓勵與支持，以一位長官及長輩的立場，提供我許多寶貴的經驗及建議，讓我窺見自己的不足而不斷鞭策自己，同時又引導我擴. y. Nat. io. sit. 展更大的視野並增加專業領域的深度。另感謝許副秘書長海泉的勉. er. 勵，他們兩位的風範，深值我學習。感謝王處長增華及巫處長慶文的. n. a. v. l C 包容與勉勵，容忍我在職期間進修，更予個人無限的支持，個人將永 ni. hengchi U. 誌銘心。此外，就學期間多虧有簡簡任秘書鸞瑮等人的協助及體諒，還有劉主任省作、張研究委員麗雅、張調查官瓊惠的意見交流與推心建議，個人獲益良多。感謝法學才子江教授玉林無私的傾囊相授，以及對我的指導。江老師深厚的法學脈絡與邏輯，配合獨特的文采及樂觀的個性，讓個人在論文寫作的過程中，能文思泉湧；在歷次討論中，不僅從論文架構的建立與推論，一直到研究結果的闡釋，都給予我許多啟發及協助。此外，兩位令人敬愛的口試委員林佳和老師及高文琦老師在百. 1.

(4) 忙之中，抽空前來參加論文審查工作，並投注心力，提出許多寶貴的建議，更增強論文的成熟度。在此，謹向指導教授及兩位口試委員致上最深的謝意。求學過程中，蒙楊淑文老師、林國全老師、林秀雄老師、王文杰老師、陳起行老師、許政賢老師、王千維老師、吳瑾瑜老師、李聖傑老師、陳志輝老師、許恒達老師、楊雲驊老師、張冠群老師、顏玉明老師、林良榮老師、吳秦雯老師、沈宗倫老師、詹森林老師、劉德勳老師及熊誦梅法官循循善誘，讓我在這二年半的每堂課，受益匪淺。另嘉茵及竹君兩位助教在行政上提供許多温馨又便利的協助. 治政大及服務，在此一併感謝她們。入學以來，同窗春梅和我一起共享許多立. 學習時光，並一起完成各項挑戰；亮光、議賢大哥等同學的協助與知. ‧ 國. 學. 識共享，讓我增益不少。摯友惠珍、賴大、苗哥及四姊的從旁鼓勵與. ‧. 支持，更令我難忘，在此一併申謝。. y. Nat. 最後感謝養育我、栽培我的父母，謝謝老媽永遠默默關愛鼓. er. io. sit. 勵。更感謝老公景文的包容與支持，伴我度過許多艱難、困頓的日子。女兒昕妮、冠臻、兒子昱生的貼心與懂事，讓我少了許多後顧之. al. n. v i n Ch 憂。還有從入學考試即在腹中伴著我一起作戰，直到開學出生的恩 engchi U. 婷，回想進入法學院的第一年，每晚餵妳喝奶、陪妳睡覺，睡眠從未超過 5 個小時；然在求學之際看著妳成長，所有的辛苦都被妳帶來的生活樂趣給取代。期望個人這趟法學之旅，能塑造你們終生學習、不屈不撓的毅力與動力。謹將此論文獻給我的家人，尤其與我同時面對新的課業壓力及挑戰的昕妮。祝福妳在接下來的高中會考及後續人生的各種挑戰中，能夠一步一腳印，不畏艱難，堅持完成自己的理想。感謝上帝讓我與母校結下逾 12 年頭之緣，並賜福與我，讓身邊有這麼多的家人、師長、益友無私奉獻、默默支持，榮耀讚美主。. 2.

(5) 目. 錄. 論文摘要........................................................................................ 1 第一章緒論................................................................................. 4 第一節研究動機與目的 ........................................................ 4 第二節研究範圍與對象 ........................................................ 5 第三節研究方法與限制 ........................................................ 5 第二章調查權定性與各國調查權 ................................................. 7 第一節國家與調查權 ........................................................... 7 一、國家權源 ...................................................................... 7. 政治大制衡型調查權 ......................................................... 13 立. 二、調查權的起源與目的 .................................................. 11 第二節. 一、國會調查權與權力制衡............................................... 13. ‧ 國. 學. 二、國會調查權起源與範圍............................................... 14. ‧. 三、國會調查權權力來源 .................................................. 15 四、各國國會調查權比較 .................................................. 16. y. Nat. sit. 第三節防弊型調查權 ......................................................... 23. er. io. 一、監察調查權與防弊機制............................................... 23. n. a l ......................................................... 二、監察調查權起源 25 iv. n U 三、監察調查權權力來源 26 e n.................................................. gchi. Ch. 四、各國監察調查權比較 .................................................. 29 第三章我國立法院及監察院調查權之設計 ................................. 38 第一節立法院調查權 ......................................................... 38 一、立法院職權 ................................................................ 38 二、立法院的制衡型調查權............................................... 42 三、我國與各國國會調查權比較........................................ 44 第二節監察院調查權 ......................................................... 45 一、監察院的職權 ............................................................. 45 二、監察院的防弊型調查權............................................... 47 i.

(6) 三、我國與各國監察調查權比較........................................ 49 第三節權力分立下外部調查權爭議 .................................... 51 一、立法院爭取調查權過程............................................... 51 二、立法院調查權之定性 .................................................. 53 四、調查權之分與合 ......................................................... 55 第四章治理理念與治理機制 ...................................................... 60 第一節傅柯的治理論點 ...................................................... 60 一、傅柯治理概念 ............................................................. 61 二、傅柯治理模式 ............................................................. 62. 政治大一、代理問題 .................................................................... 63 立. 第二節代理成本說 ............................................................. 62. ‧ 國. 學. 二、代理成本 .................................................................... 64 三、代理成本與政府治理 .................................................. 66. ‧. 第三節交易成本說 ............................................................. 67. y. Nat. 一、交易成本的假設 ......................................................... 67. io. sit. 二、交易成本的特徵 ......................................................... 68. a. er. 三、交易成本的管理 ......................................................... 69. n. v l 四、交易成本與政府治理 .................................................. 71 ni Ch. U. engchi 第四節治理機制 ................................................................ 71 一、治理機制 .................................................................... 73 二、治理機制的運作 ......................................................... 75 三、政府的治理機制 ......................................................... 76 第五章由治理機制重新思考立法院與監察院調查權 .................. 78 第一節治理與調查權 ......................................................... 78 一、管制力的運作 ............................................................. 78 二、市場力的導入 ............................................................. 79 三、自律力的推行 ............................................................. 80 四、善用治理避免政府失靈............................................... 81 ii.

(7) 第二節治理、調查與人權 .................................................. 82 一、滿足人民高階需求 ...................................................... 83 二、調查權的轉型－提升市場力與自律力 ......................... 84 三、促進人權保障 ............................................................. 85 四、建構人權保障機關 ...................................................... 89 第六章結論與建議 .................................................................... 94 第一節結論 ....................................................................... 94 一、立法院與監察院調查權的比較 .................................... 94 二、立法院與監察院的調查權功能與衝突處理 .................. 96. 政治大建議 ....................................................................... 98 立. 三、治理機制與調查權 ...................................................... 97 第二節. ‧ 國. 學. 一、立法與監察合作治理 .................................................. 98 二、精進調查職能 ............................................................. 99. ‧. 三、建置公開資訊平台 ...................................................... 99 參考書目.................................................................................... 101. y. Nat. sit. 一、中文（譯）部分 ........................................................... 101. n. al. er. io. 二、外文部分 ..................................................................... 105. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(8) 表目錄表一：各國國會調查制度比較表 ........................................................44 表二：各國監察調查制度比較表 ........................................................50 表三：代理理論說明 ............................................................................64 表四：調查權產生治理效果與成本表 ................................................79 表五：立法院與監察院調查權比較表 ................................................95. 圖目錄. 政治大圖一：監察院收受人民陳情案件處理流程圖 ....................................48 立. ‧ 國. 學. 圖二：代理問題與調查權力概念圖 ....................................................66 圖三：道德力與統治力概念圖 ............................................................72. ‧. 圖四：治理機制三層次圖 ....................................................................73. y. Nat. 圖五：馬斯洛之需求層次圖 ................................................................82. io. sit. 圖六：治理機制與需求關聯圖 ............................................................84. er. 圖七：治理機制與調查權發展概念圖 ................................................89. n. a. v. l C 圖八：國會與監察對機關善治影響圖 ................................................ 98 ni. hengchi U. iv.

(9) 論文摘要國家原係為鞏固人民生命、身體、財產安全而存在，後為防止行政權力過度擴張，避免侵害人民權益，故有權力分立考量。在權力分立下，良善調查權往往是有效節制行政濫權、防止行政弊端的主要設計，本文以為立法院與監察院的調查權，正好扮演制衡及防弊的角色。此外，本文由治理觀點出發，主張調查權應與時俱進，隨著經濟發展，人民著重高階需求，調查權的核心價值，亦應由傳統的管制力朝向市場力及自律力為主要目的。是以，國會應結合調查權與代替人民參與政治之角色，讓調查權發揮市場監督功效，並順應多數民意需. 政治大權保障機關，以發揮積極保障人民權益功能。立. 要；監察院的調查權，更應轉為積極保障人權的角色，甚至轉型為人. ‧ 國. 學. 本文共計六章，第一章緒論說明研究動機、目的、範圍、研究方法與限制。第二章界定調查權的內涵，由國家的存在導引出調查權的. ‧. 起源與目的，並將調查權劃分為制衡型調查權及防弊型調查權兩種，. y. Nat. 比較分析此二種調查權及各國作法。第三章說明我國調查權的憲政設. io. sit. 計，包括立法院及監察院調查權，同時由歷次相關大法官解釋，說明. er. 權力分立下外部調查權爭議。第四章介紹各種治理理論，並綜整三種. n. a. v. l C 治理機制。第五章結合調查權與治理機制，探究調查權應予轉型，以 ni. hengchi U. 符合人民需求。第六章提出本文的結論與建議。本文並不涉入長久以來之三權或五權之爭，而以客觀中立的學術探討，試圖由國家成立的源頭探究調查權存在的意義與內涵，經由理論探討及比較各國作法，強調如何讓立法院及監察院的調查權發揮應有功能，降低管制成本，並達到提升政府效能、保障人民權益之最終目的。. 關鍵字：調查權、治理、治理機制. 1.

(10) Abstract The purpose of a country is to strengthen and secure people’s life, body and property. However, to prevent people from abuse of the government, most country divided the government power into different section. The investigation power is therefore designed for restricting abuse of power and avoiding malpractice of the government. This research proposed that the investigation powers of the Legislative Yuan and the Control Yuan may each achieve the goal of preventing abuse and malpractice. In addition, this research introduced governance mechanism. 政治大 regulation into ruled. and stressed that the position of the investigation power shall transform. 立. from ruled by order and. by market and self. ‧ 國. 學. compliance. The Legislative Yuan shall act for the people to monitor the conduct of the Executive Yuan, and the Control Yuan shall take more. ‧. aggressive role to protect human rights.. y. Nat. There are six chapters in this dissertation. Chapter 1 included. io. sit. motivation, purpose, scope, methodology and restrictions of the research.. er. Chapter 2 defined investigation power to the government and divided this. n. a. v. l C power and anti-fraud power into check and balance n i power. Chapter 3. hengchi U. explained the investigation power to the government in our country and introduced the operation of this power in the Legislative Yuan and the Control Yuan. Chapter 4 illustrated the theory of governance and concluded three pillars of government governance: ruled by order and regulation, ruled by market and self compliance. Chapter 5 integrated investigation power and governance mechanism and discussed the transformation of the investigation power. Chapter 6 described the conclusion and suggestion of the research. Regardless the argument of three or five power, this research 2.

(11) discussed the context of the investigation power from the point of the existence of the country. After analyzing related theory and practices in different countries, this research focused on the way to strengthen the function of investigation power in the Legislative Yuan and the Control Yuan and suggested the aim to enhance government’s effectiveness and protect human’s rights.. Keyword: investigation power, governance, governance mechanism. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(12) 第一章第一節. 緒論研究動機與目的. 國家原係為鞏固人民生命、身體、財產安全而存在，後為防止行政權力過度擴張，避免侵害人民權益，故有權力分立考量。權力分立帶來國家更多成本，相對也加重人民負擔。但權衡治理及防止濫權後，多數國家仍選擇接受此一高成本的運作模式。在權力分立下，欲有效節制行政權，需透過良善調查權的設計，始能將行政行為攤在監督者的目光下。一般民主國家強調建立功能健. 政治大於國會，最主要原因在於國會擁有立法權、預算權及重要首長的人事立全的國會，代表人民監督政府施政。在憲政體制的設計上，政府聽命. ‧ 國. 資訊取得。. 學. 同意權。然國會乃外部機關，如何確實瞭解行政部門之運作，則有賴. ‧. 我國憲法從立法權獨立出監察權，由監察院扮演澄清吏治、激濁. y. Nat. 揚清角色，並於憲法第 95 條及 96 條明定監察院的調查權。國父孫中. io. sit. 山先生設計五權憲政的目的之一，在藉由監察權避免西方國會權力過. er. 大的流弊，但將調查權置於監察院，似乎削弱國會的監督職能；而監. n. a. v. l C 察權因受限於職權行使範圍及對行政機關懲戒權，致功能亦難彰顯。 ni. hengchi U. 本文並不探討三權或五權之憲政爭議，而係以客觀中立的學術角度，試圖由國家成立的源頭探究調查權存在的意義與內涵，經由理論探討及比較各國作法，分析調查權存在之爭點，究其存在是否必要，進而探討調查權應如何發揮功能。國內多數對於調查權之研究，係將重心放在我國調查權特色及適用情形；本研究擬由國家存在的目的為起源，探究國會及監察院調查權之存在價值，另結合治理角度，分析調查權之設計及如何保障人權。綜上，本研究目的如下：一、由國家存在之目的，探究調查權存在之意義與內涵。. 4.

(13) 二、比較我國及各國調查權，並由歷史發展及社經文化等觀點分析我國調查權之設計。三、由治理角度連結相關理論，探究調查權應如何行使並發揮功能。四、當今調查權應如何轉型，以有效強化人權保障。. 第二節. 研究範圍與對象. 政府機關所擁有的調查權相當廣泛，舉凡任何政府從事之資訊收集工作，不論自願或非自願、秘密或公開、文書或口頭，只要基於職權而行使者，均屬調查之範疇1。內容包含行政機關對人民的調查權. 政治大業的檢查權）、司法調查權（檢調機關為刑事案件偵辦目的所行使之立（例如公平交易委員會對業者的調查權、金融監督管理委員會對金融. ‧ 國. 學. 調查權）及對行政權之調查權（如監察院對行政機關或人員所進行之相關調查）。本文主要研究監察院及立法院對行政機關監督並具防弊. ‧. 與制衡效果之調查權，故行政或司法調查權自不在討論之列。換言. y. Nat. 之，本文界定的研究範圍限於「立法院及監察院對於所監督之政府機. io. sit. 關，依其法定職權所生之調查權力」，其種類可概分為制衡型及防弊. er. 型兩類；其他行政權下擁有之調查權，例如公平交易委員會、金融監. n. a. v. l C 督管理委員會檢查局等所享有相當的調查權力，或司法檢調機關之搜 ni. hengchi U. 索、監聽等調查權，則不在本研究探討範圍。. 第三節. 研究方法與限制. 本文係對立法院與監察院基於職權而對行政權的調查權進行研究，主要以文獻探討為主，另進行相關國家比較。謹說明本文研究方法如下：一、文獻分析：彙整調查、治理等相關文獻，以就本文研究議題予以歸納，並探討制衡型及防弊型調查權之內涵與價值。 1. 邱俊銘，《美國行政調查權之研究－兼論我國行政調查權運作之現況》，國立臺灣大學政治學研究所碩士論文，1991 年，頁 5。 5.

(14) 二、法制研究：由憲法、法律及相關規章及大法官解釋，以分析、歸納、演繹方式探討調查權的性質、行使、功能等。三、比較研究：比較各民主國家對行政機關的調查權，以助於瞭解相關功能及得失。. 本文雖力求客觀深入，惟資料蒐集及個人治學能力有限，致仍有不少限制。諸如論點未盡或疏漏之處，甚或宥於語言限制，部分外國文章係引述既有翻譯內容，若有未盡事宜，恐所難免，冀希閱讀者不吝指正。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(15) 第二章第一節. 調查權定性與各國調查權國家與調查權. 一、國家權源馬克斯·韋伯（Max Weber）界定國家乃具合法使用暴力的壟斷權（A monopoly of the legitimate use of physical force）2，因此國家獨享一些如武裝部隊、公務人員、法院、和警察等政府部門。在國際關係的理論上，只要一個國家的獨立地位被其他國家所承認，這個國家便能踏入國際的領域，而這也是證明其自身主權的重要關鍵。. 政治大（一）西方國家權力主張立. ‧ 國. 學. 從西方世界來看，17、18 世紀強調天賦人權，君主要取得權力係基於神命，於是兩個不同思維的立場交錯複雜的運作：一是消滅封. ‧. 建制度，建立具有領土、管理、殖民意義上的巨大國家；另是隨著宗. sit. y. Nat. 教改革和反宗教改革掀起的運動，期望人民獲得精神上的統治和引. er. 與宗教運動3。. io. 導；當然也導致兩股勢力的消長：國家（君主）集權及分權（dispersion）. al. n. v i n Ch 西方君主通過繼承或征服獲得君權，而君主和君權之間並無根本 engchi U. 性或自然本質上的連結。君權是脆弱的，常常面臨威脅。傅柯（Michael Faucault ）認為，西方國家為強化及保護君權，產生治理（governmentality）的藝術。君權可以理解爲聯結君主及其領土和臣民的紐帶：君主一方面要辨認危險，包括危險來自何方、存在於什麽東西之中、危險的嚴重性，包括什麽是最危險的，什麽是最不危險的。. 2. 3. 馬克斯•韋伯（Max Weber），林榮遠譯，《經濟與社會》，北京商務印書館，1997 年 12 月，頁 731。 Faucault, Michael, Governmentality, The Foucault Effect: Studies in Governmentality with Two Lectures by and An Interview with Michael Foucault, edited by Graham Burchell, Colin Gordon and Peter Miller, 1991, pp. 87-104. 7.

(16) 其次，君主要發展操縱力量的藝術，以確保君權。為強化對領土及人民的占有及領導，西方從古老的基督教牧領模式，發展出外交與軍事技術。至 18 世紀工業革命後，另一鞏固君權的力量產生，即經濟的發展。衡諸 18 世紀以後，歷史上的戰爭雖有以宗教或外交為由，但背後的主因卻脫離不了經濟問題，就連移民政策，其實背後也可視為經濟革命的延伸。 1788 年春法國旱災，因飼料不足而大規模的屠宰牲畜，造成以牲畜的排泄物為主的法國農田肥力不足而大量閒置，致使法國大革命前夕麵包價格大幅上漲，患病人數和死亡率增加，經濟問題惡化。又. 政治大庫空虛，然貴族階級卻仍過奢華生活，使人民經濟負擔更形加重，引立. ，導致國因先前法國路易十五過度參戰皆未能打贏（尤其七年戰爭4）. ‧ 國. 學. 爆 1789 年法國大革命。1791 年 9 月法國制憲議會制定一部以「一切政權由全民產生」之三權分立憲法，規定行政權屬於國王、立法權屬. ‧. 於立法會議，司法權屬各級法院，自此法國成為君主立憲國家。1799. y. Nat. 年 11 月 9 日拿破崙發動霧月政變，迫使督政辭職，驅散立法議會成. io. sit. 員，組成執政府5。. er. 1748 年法國哲學家孟德斯鳩（Charles de Secondat, Baron de. n. a. v. l C Montesquieu）在《法意》一書，更將立法、行政與司法定為對等地 ni. hengchi U. 位，提出「三權分立」架構，使權力可以互相制衡，並成為現代民主政治的主流。. 4. 5. 七年戰爭發生在 1754 年至 1763 年，而其主要衝突則集中於 1756 年-1763 年。當時世界上的主要強國均參與了這場戰爭，其影響覆蓋了歐洲，北美，中美洲，西非海岸，印度，以及菲律賓（資料來源：維基百科， http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E4%B8%83%E5%B9%B4%E6%88%98%E4%BA%89，最後瀏覽日期：104 年 1 月 10 日）。維基百科， http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E9%9B%BE%E6%9C%88%E6%94%BF%E5%8F%98，最後瀏覽日期：103 年 10 月 22 日。 8.

(17) （二）中國的封建權源從中國歷史分析，中國長期存在超穩定系統，透過宗族的力量，使中國封建社會長期延續達三千年之久。雖帝國不斷的形成、被推翻、又再形成，且得由帝國的興衰看出中國社會結構的周期性及停滯性6，然中國封建制度卻一直存在並主掌著人民的生計。中國式組織系統一直重複著封建的循環體系：新王朝開始，官僚人數少且廉潔，機構效率高。但由於官僚封建與低薪制，造成官僚利用權力謀私利，行政效率低落，為了加強控制，需要更多的機構與人員，造成惡性循環；若皇權本身腐化，便將外戚與宦官帶入一體化結. 治政構，來監控官僚機構。隨著王室腐化，官僚機構膨脹，國家開支增加，大立人民賦稅隨之增加，而當腐化到一定程度便形成改革的動力。但歷代 ‧ 國. 學. 王朝前期和中期的變法改革，往往是成功或有效的，而後期的改革往往註定要失敗，反應出隨著無組織力量增長及社會結構老化，變法效. ‧. 果和成功機率亦跟著遞減。此變革關鍵在於封建大國只能用官僚機構. Nat. sit. y. 來進行改革。因為執行者是人，一旦機構腐敗，執行政策的就是無組. er. io. 織力量本身，造成政策不是無法落實、就是反而成為鑽營取利、弊病. al. n. v i n Ch 中國封建制度存在數千年之久，而王室腐化的同時，往往也是外 engchi U. 叢生之源頭7。. 部經濟發生問題之際。由於中國幅員廣大，自秦始皇採中央集權後，地方仍需指派官員，負責行政及司法事宜。然為鞏固君王權力，自秦朝即設有御史制度，具有監察百官之性質。君王時代，皇權至上。即使當朝立有法典，但君王所說的話勝過一切。而任事用法的官員，在辦與不辦、判與不判、罰與不罰中，享. 6. 7. 金觀濤、劉青峰，《興盛與危機－論中國封建社會的超穩定結構》，臺北：谷風出版社，1987 年，頁 126-160。鄒筱涵、王惠珍，〈政府組織變革之公務員滿意度研究：以行政院金融監督管理委員會為例〉，第二屆「全球化與行政治理」國際學術研討會，桃園縣：開南大學顏文隆國際會議中心，2007 年，頁 3-4。 9.

(18) 有極大的取捨力。加以中國幅員廣大，至地方更是鞭長莫及，要建立一統帝國，實需加入外部監督者，一能減少弊端，二能體察民情，更重要的是，可以實現皇權統治的另一項權力。然諷刺的是，賦予御史權力後，亦可能帶來更多腐敗的權力。於是監察的制度不斷複雜化，到明清除設有都察院之監察御史外，另設巡察地方的派遣監察御史（明為巡按、清稱巡按御史）；清朝尚有御史巡行京城之制，稱巡城御史，及督察漕運的巡漕御史等8。. （三）領導的權力基礎. 政治大１、合法權（legistimate 立 power）：透過被公認之社會及法定系統西方國家將領導權力來源分為五個權力基礎9：. ‧ 國. 學. 而賦予能影響他人的合法權力。. ２、強制權（coercive power）：領導者藉由威脅懲罰，得以迫使. ‧. 他人服從的權力。. y. Nat. ３、獎賞權（reward power）：領導者透過給予獎賞或提供鼓勵，. io. sit. 而使人效命的權力。. er. ４、專家權（expert power）：領導者藉由其在某些特定領域所具. n. a. v. l C 備的專門知識或技能，使他人信服之權力。 ni. hengchi U. ５、參考權（referent power）：領導者因具有某種人格特質，使人敬仰崇拜而產生相當之影響力。. 中國的權力思想，則可由孔子在論語提及「足食、足兵、民信」. 8. 9. 監察院網站，〈中國監察制度沿革〉， http://www.cy.gov.tw/ct.asp?xItem=2916&CtNode=1321&mp=1，最後瀏覽日期：103 年 10 月 23 日。 French, J. P. R. Jr., and Raven, B., The bases of social power. In D. Cartwright and A. Zander (eds.), Group dynamics, New York: Harper and Row, 1960, pp. 607-623. 10.

(19) 觀之。在孔子的思想中，「足食、足兵、民信」乃統治者的權力基礎10，意即國家需以經濟條件、軍事實力、和治理正當性作為穩定國家的主要權源。仔細分析，君主的合法權與參考權和孔子所言「民信」相當，往往是穩定國家之必要權源；獎賞及專家權不確定性較高，且影響範圍與效果有限，較適用企業領導人或學術地位崇高的學者，君主很難單憑此類權力管理一國及其人民。強制權可以一次對全體人民施予，具有範圍廣大及恫嚇能力，歷史上不少西方及中國君王皆以強制權作為統治手段。「足食」與「足兵」往往被視為君主的職責，也是其權力. 政治大到「民信」的境界。進入民主憲政國家後，憲法為根本大法，「足食」立的來源，然君主統治是否能長治久安，則有賴治理的藝術，也就是達. ‧ 國. 學. 與「足兵」成為行政權的要務。然為防止行政權獨大或產生弊端，故在憲政理論中，又須透過權力分立及制衡機制，例如以司法權及立法. ‧. 權抑制行政權的獨大，以促進「民信」。. y. Nat. 在三權分立的思維中，調查權乃立法及司法權得以發揮功效，並. io. sit. 制衡行政權的基礎。從人民觀點，欲使國家有效治理，需透過對行政. n. al. er. 權之調查，以監督政府施政有無違法失當，使得調查權成為監督及制衡政府的最佳手段。. Ch. 二、調查權的起源與目的. engchi. i n U. v. 政治乃權力的形成、分配和運用，故有關政治學的權力焦點應放在研究政治權力的結構、權力的分立與權力的分配11。權力分立的意義在於對原始存在、統一的國家權力予以節制，特別是為保障個人的自由，須透過權力的分配、區隔以及控制與審查的制度，限制國家權 10. 論語《顔淵篇》：「子貢問政？子曰：足食、足兵、民信之矣。子貢：必不得已而去，於斯三者何先？曰：去兵。子貢：必不得已而去，于斯二者何先？曰：去食。自古皆有死，民無信不立。」 11 Lasswell, Harold D., Politics: Who Gets What, When, and How, first published in 1948, MA: Peter Smith Publisher, 1990, p.161. 11.

(20) 力，防止專權。此處所謂限制國家權力，最重要的即是行政權，故早期西方國家先將司法權由行政權中獨立出來，再透過國會之監督制衡機制，讓行政權有所節制。. （一）調查權的起源由於外界難以有效窺視行政權的運作過程，欲監督制衡行政權，勢必透過調查的手段。例如英國國會多數黨議員往往擔任行政要職，反對黨欲制衡其權力，則有賴調查權，始得為之。而其他多數國家之國會議員與行政要員往往各自獨立，使調查權成為國會監督行政機關. 政治大由另一個角度來看，國家要穩定，需符合所謂「民信」，或以「合立. 重要要件。. ‧ 國. 國會濫權，大法官釋字第 613 號解釋更指出：. 學. 法權」為基石。我國憲政體制雖將監察權獨立於立法權之外，以防止. ‧. 作為憲法基本原則之一之權力分立原則，其意義不僅在於權力. y. Nat. 之區分，將所有國家事務分配由組織、制度與功能等各方面均. io. sit. 較適當之國家機關擔當履行，以使國家決定更能有效達到正確. er. 之境地，要亦在於權力之制衡，即權力之相互牽制與抑制，以. n. a. v. l C 避免權力因無限制之濫用，而致侵害人民自由權利。 ni （二）調查制度的目的. hengchi U. 現代國家雖謂人民乃國家的主人，但人民實乃無能力切入政治核心之分散個體。為防止行政濫權或政府違法失職，需透過有效的權力機關，確實掌握政治核心領域，以防微杜漸、保障人權。此肯定唯有透過調查權之行使，並賦予一定懲罰或公開力量，始得讓監督行政機關之功能有效運作。目前按照憲法及大法官的解釋，我國對於行政機關之調查權主要落於監察院，而立法院得因職權（審預算及法案）之需，要求行政機. 12.

(21) 關說明並提供資料，故調查權等同落於監察及立法兩院之下。兩院對調查權之目的及行使方式，學界多有不同觀點及批評。惟究其性質及目的，立法院的調查權係以監督行政機關，並藉預算及法案審查權力制衡行政機關施政不當，偏向制衡性質；監察院的調查權係以行政機關或人員之違法失職為前提，具防弊性質。本文將調查權以目的區分，分為制衡型及防弊型二種，並分別參酌國外作法予以論述。. 第二節. 制衡型調查權. 為監督君主或行政濫權，西方國家設有國會，以適時監督政府。. 政治大 53 條（行政）、第 62 條（立法）、第 77 條（司法）、第 83 條（考試）、立我國憲法依據國父孫中山先生創立中華民國之遺教而制定，依憲法第. ‧ 國. 學. 第 90 條（監察）等規定建置五院。原始賦與之職權各於所掌範圍內為國家最高機關獨立行使職權，相互平等，初無軒輊，足見「五權分. ‧. 立」乃我國憲法重要原則。. sit. y. Nat. 一、國會調查權與權力制衡. er. io. （一）權力制衡的目的. al. n. v i n Ch 權力過大往往會導致權力遭到濫用，而使法治效果難以發揮，此 engchi U. 如同過去君主集權時期，君主集大權於一身，若是明君，尚可有所作. 為；但若昏君當道，往往民不聊生。此時，透過另一個權力的發揮，節制行政權的過大，誠屬必要。現代憲政國家則透過權力分立，讓行政權需受制於立法權，以制衡行政權受到濫用。通常權力分立的目的有二：一是追求效率，透過政府部門間分工，各司其職，以強化專業及效率；二是避免專權暴政，讓政府權力分散，保障人民不受政府侵犯12；後者即立法及監察兩院的調查權設計之主要目的。 12. 湯德宗，《權力分立新論卷一－憲法結構與動態平衡》，臺北：元照出版社，2005 年，頁 387。 13.

(22) （二）國會調查權的制衡角色司法院大法官釋字第 499 號解釋，揭示了權力分立與制衡為我國憲法基本原則：憲法條文中，諸如：第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利，以及有關權力分立與制衡之原則，具有本質之重要性，亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序，乃現行憲法賴以存立之基礎，凡憲法設置之機關均有遵守之義務。不論採兩院制或單一國會制，國會扮演監督行政濫權的職能均已. 治政受到肯定。然而，要真正發揮監督功能，國會需有取得或調查行政資大立訊的權力。美國總統杜魯門（Herry S. Truman）曾言，調查權乃國會 ‧ 國. 學. 一項重要權力，其運用攸關國會未來之地位和聲望。一個消息靈通的國會，就是一個明智的國會；反之，勢將失去多數人民的尊敬和信任. ‧. 13. 。英國憲法學者拉斯基（Harold Laski）亦表示，（下院）委員會行. Nat. sit. y. 使調查權，乃議會制度扮演代議角色最重要的技術；因為擁有調查. er. io. 權，使議會制度成為可能14。. n. a. l C 二、國會調查權起源與範圍. hengchi. i n U. v. 民主國家國會所享有的調查權，可追溯至 1688 年英國國會平民院開啟調查委員會之先例。內閣制國家因為行政與立法一體，多數黨員兼任內閣成員，集體向選民負責，國會議員可藉質詢權與不信任投票來監督並控制政府，使國會調查權重要性降低。惟由於國會議員須對其所擁有的國會權限相關事務作出正確判斷，以發揮監督效能，故內閣制國家議會仍有調查權。美國憲法雖未明文賦予國會調查權，但自開國一來，美國國會即 13. 黃瓊緣，《國會調查權之研究》，國立臺灣師範大學三民主義研究所碩士論文，1995 年，頁 10-11。 14 陳淞山，《國會制度解讀》，臺北：月旦出版社，1994 年，頁 204。 14.

(23) 有此權力，因為總統制國家行政與立法制衡，國會調查權乃國會行使監督權的重要武器15，美國國會大量利用調查權，以保障立法品質、教育選民並作為溝通資訊橋梁16。一般而言，國會調查權屬於國會或委員會職權，乃集體權，須透過一定程序始得行使。另其乃為輔助國會議員行使憲法上賦予之權能，故具從屬性。此外，國會調查權行使的範圍亦應受到相關限制，避免干預行政。包括17：（一）調查權的行使，不得破壞權力分立的原則。. 政治大（三）立法機關倘無職務上的正當理由，不能揭發個人的隱私。立（二）調查事項應限於立法權的範圍。. ‧ 國. 學. （四）調查並非目的，須與立法機關的職務有關，而且有所幫助。（五）立法機關絕無只為暴露，而揭發他人隱私的權力。. ‧. 三、國會調查權權力來源. y. Nat. io. sit. 沒有調查權，國會難以發現真相，或做出正確的判斷，更難以實. n. al. er. 踐代議政治之精神18。對於國會調查權源，學者有兩派見解：. （一）獨立權力說. Ch. engchi. i n U. v. 獨立權力說乃視國會調查權乃行政監督的固有權力，得於憲法或法律明定，或為憲政慣例19。透過國會調查權，國會得以取得資訊、對某事務進行調查程序，以發掘真相20。按此說法，國會調查權乃國 15. 陸潤康，《美國聯邦憲法論》，臺北：凱侖出版社，1986 年，頁 90-114。孫魯良，《我國與美國國會調查權之比較研究》，中國文化大學中山學術研究所碩士論文，2006 年，頁 22-23。 17 林紀東，《比較憲法》，臺北：五南圖書出版公司，1991 年，頁 389-390。 18 張鈞綸，《美國國會調查權之研究－兼論我國立法院調查權之法制化》，東吳大學法律系碩士班乙組碩士論文，1997 年，頁 7。 19 彭億鈞，《立法院行使調查權的研究》，國立臺灣大學三民主義研究所碩士論文，1996 年，頁 11。 20 陳新民，《中華民國憲法釋論》，臺北：三民出版社，1995 年，頁 523。 16. 15.

(24) 會發掘真相之權力，強調國會獨立性與資訊自主性21。. （二）輔助權能說此論點視調查權乃國會輔助性權力，立法機關基於行使預算或法案審議等原始職權，為瞭解政府部門相關情形所生之附帶權力。不論總統制或內閣制國家，國會成員為行使各項國會職權，須先蒐集資訊，方能做出適當決策，故持此論點者，認為國會調查權為國會重要的輔助權力。目的包括22：１、準備立法：使國會擁有正確詳盡的資料，以作為立法之參據。２、監督行政：國會透過調查權對行政權進. 政治大性。３、影響輿論、教育人民：調查可以發掘事實，並公諸大眾，對立行嚴密監督，進而使政府官員謹守職掌，不致越權或降低違失可能. ‧ 國. 學. 人民亦具教育功能。另透過輿論力量，防止行政濫權，或藉由公眾意向之探究，決定立法方針。. ‧. 綜上，一般民主國家的調查權係置於國會之下，可能基於下列五. y. Nat. 種理由而運用此調查權：１、例行性監督行政體系之調查權；２、懲. io. sit. 罰性行動為標的之調查權；３、接受人民申訴而進行調查；４、為提. er. 出新立法所進行之調查；５、為公開事實真相而進行調查23。由於國. n. a. v. l C 會調查權直接衝擊行政機關之運作，並產生行政部門相當的威脅，故 ni. hengchi U. 其取得資訊的方法、範圍，深具爭議。近年來強調政府資訊公開，以滿足人民「知」的權利，故隨著時空環境的演變，對國會調查權的立場及範疇，亦漸獲得支持。. 四、各國國會調查權比較國會調查權在不同憲政體制下，往往呈現不同運作方式。一般而言，總統制國家，著重將國會調查的結果轉換於立法，即以國會調查 21. 董翔飛，《中國憲法與政府》，臺北：作者印行，1992 年，頁 475。 Fisher, Louis, Constitutinoal Conflicts between Congress and the President, Kansas: University Press of Kansas, 1997, pp. 160-161. 23 Maass, Arthur, Congress and the CommonGood, New York: Basic Books, 1983, pp. 203-215. 22. 16.

(25) 作為立法之預備作業；內閣制國家，則著重在藉國會調查，追究政府責任，以維持監督政府機能24。就調查權源來看，若基於獨立權能說之立場，則國會調查範圍似涵蓋所有國政議題；若基於輔助權能說立場，則此僅為國會固有權力之輔助。換言之，輔助權能說賦予國會基於立法、財政決定、條約承認、內閣不信任等領域進行調查；而獨立權能說則除上述權限外，尚可能及於內閣責任領域，甚至可能及於司法之運作。. （一）美國國會調查制度. 政治大相制衡，並常藉由調查權行使來監督政府。美國總統或各部會首長不立. 美國採行總統制，由總統掌控行政權，國會專掌立法權，兩者互. ‧ 國. 學. 得列席議會發言，政府也沒有法案提案權。雖然政府可對國會送國情咨文或透過執政黨議員提出法案，但議會仍需探知行政機關對立法方. y. Nat. 思25。. ‧. 面的意見；故議會委員會須經常與行政機關接觸，以探求行政機關意. io. sit. 美國聯邦最高法院在 1927 年 McGrain V. Daugherty 案稱國會調. er. 查權乃輔助國會立法功能，而授與蒐集資料之必要妥適權限。此論點. n. a. v. l C 視國會調查權乃附屬於立法權的權力。然近年來美國國會調查之範圍 ni. hengchi U. 已不僅限於輔助立法或預算審查。在監督行政權、行使同意權等事項，亦不乏調查權之行使26。美國國會一般性調查權規範於聯邦法典（United States Code）第二編第六章，明定任何人經國會傳喚作證或交出文件者，若故意作假或拒絕回答，得課處罰金及 1 個月以上 1 年以下徒刑。另任何證人無. 24. 吳煜宗，〈日本國會調查權序說〉，收錄於陳榮傳，《國會調查權的理論與實踐》，臺北：新台灣人文教基金會，2006 年，頁 37-53。 25 黃瓊緣，《國會調查權之研究》，國立臺灣師範大學三民主義研究所碩士論文，1995 年，頁 31-32。 26 洪德旋，《美國國會調查權與司法獨立-兼論我國監院調查權與司法獨立》，臺北：作者印行， 1977 年，頁 4-5。 17.

(26) 權因配合調查，而拒絕作證或交出文件。此外，作偽證或拒絕配合調查者，議長應以書面移送聯邦地區檢察官偵辦27。美國聯邦最高法院很早即承認此種強制調查權，並視此乃憲法默示國會附隨權的一部分。只要國會調查權不任意干預私人權利，則其調查權即屬國會必要且適當的權力。美國參眾兩院都有調查權，調查工作多由常設委員會擔任，或另派一個特別委員會擔任，有時兩院各派若干議員組成聯合委員會，負責調查任務。委員由院長指派，委員會得傳訊人員、調閱文件。國會尚有常設的調查組織，協助國會進行調查。. 政治大聽證主題、時間、邀請對象等。美國國會調查權可分為立法調查、政立聽證乃調查工作之重要程序，若委員會主席認為有必要，得決定. ‧ 國. 學. 治調查及選舉調查。聽證是立法過程不可或缺的部分。調查聽證往往成為促成新法案起草及揭發弊案的重要過程，同時議員亦可透過聽. ‧. 證，瞭解民意。. y. Nat. 調查告一段落，委員會需提出調查報告以向外界公布，並討論後. io. sit. 續進行方式。國會調查除可能引發法案修正或彈劾官員外，亦得作為. er. 瞭解政府或民意的溝通橋梁。. n. a. v. l C 除了一般性調查外，美國國會經常針對特定事件，以立法設立特 ni. hengchi U. 別的調查委員會，例如針對九一一事件調查政府部門是否處理不當的「恐怖攻擊美國事件全國委員會」。由於總統與國會均有調查權，且此一委員會之主要目的在於立法調查，故國會與總統共享任命權，且該委員會亦擁有與國會各委員會相同的聽證調查權28。. 27 廖元豪，〈論立法院調查權的界限與範圍－釋字第 585 號解釋與美國經驗的參照〉，收錄於陳榮傳，《國會調查權的理論與實踐》，臺北：新台灣人文教基金會，2006 年，頁 81-96。 28 廖元豪，〈論立法院調查權的界限與範圍－釋字第 585 號解釋與美國經驗的參照〉，收錄於陳榮傳，《國會調查權的理論與實踐》，臺北：新台灣人文教基金會，2006 年，頁 81-96。 18.

(27) （二）英國國會調查權英國自 1689 年即設特別委員會調查愛爾蘭戰爭失利原因，是最早行使調查權的立法機關。由於英國採柔性憲法制，國會的調查權係以政治運作的慣例而形成，並無憲法明文規定。至 1847 年英國法院在一個案例中明白指出，國會有進行調查的權力，且此乃國會無可爭議的特權；證人如果拒絕合作，則構成藐視國會的罪名，國會得對其施以懲戒29。 1967 年英國正式成立國會行政監察使（ The Parliamentary Commissioner for Administration），負責各種調查事務；英國國會的國. 治政會監察使制度（Ombudsman），由國會兩院投票選出，基於國會代理大立人資格，代表國會加強對行政、司法兩權之監督。毋須向政府或內閣 ‧ 國. 學. 負責，但每年要向國會提出報告30。. 1979 年英國國會成立 14 個政府部門特別委員會，以監督政府運. ‧. 作，調查範圍與項目由委員會自行決定，政府無權干涉，自此其國會. sit. y. Nat. 調查權更為活絡31。雖然行政機關可以保密等理由拒絕提供資料，然. er. io. 基於彼此尊重，行政機關亦多半配合。. n. a. l C （三）德國國會調查權. hengchi. i n U. v. 德國有幾項政治傳統，包括雖然德國係聯邦制，但卻傾向中央集權，中央政府權威高於地方政府；二是行政官僚體系具優越的聲譽，故行政權凌駕其他各權；三是重視效率，故人民對於空談的議會較乏興趣，因此，相較其他歐洲國家，德國國會對行政權的控制力並非很強32。 29. 楊泰順，〈各國國會調查權發展之經驗與比較會議〉與談發言內容，收錄於陳榮傳，《國會調查權的理論與實踐》，臺北：新台灣人文教基金會，2006 年，頁 57-58。 30 孫迺翊，〈國會監察使制之介紹（上）〉，律師通訊，第 160 期，1993 年，頁 36。 31 陳堯聖，《英國國會》，北京：商務印書館，1993 年，頁 144-147。 32 彭億鈞，《立法院行使調查權的研究》，國立臺灣大學三民主義研究所碩士論文，1996 年，頁 28。 19.

(28) 德國國會亦為兩院制，參議院為各邦代表，眾議院則由人民直接普選議員產生。參議院乃各邦有經驗的官吏組成，對眾議院法案審議過程具影響力；又其對法律有議決權，毋須再以調查權控制政府。眾議院則屬立法機關，內閣需向其負責。德國在威瑪憲法第 34 條即賦予眾議院設置調查委員會的權力及相關程序，其基本法亦承繼相關條文，包括第 44 條規定國會調查權及承認可請求成立調查委員會之少數權33。原則上，經四分之一議員提案，眾議院即有義務設置調查委員會，且調查準用刑事訴訟法相關規定。另調查委員會之決議不受司法審查，但法院對調查所根據之事實得自由評斷34。. 政治大防委員會進行調查；1966 立年德國眾議院修訂議事規則第 56 條，增定 1956 年德國基本法增定第 54 條之 1，規定國防事務由常設之國. ‧ 國. 學. 聯邦議會得設立專門事務調查委員會，以對範圍較大且深具意義之複雜案件進行調查工作。是以，目前德國國會的調查權係採雙軌制，包. ‧. 括調查委員會及專門事務調查會，後者的工作時程通常較長，且得對. y. Nat. 外延攬專業人士參與35。. io. sit. 調查委員會由四分之一的議員提案即可成立，以保障少數黨派，. er. 然主席則由最大黨議員擔任，故常形成少數黨提案調查，卻由執政黨. n. a. v. l C 的主席執行之情況。另除專門事務調查會外，一般調查進行程序準用 ni. hengchi U. 刑事訴訟法程序，調查工作告一段落後需作成書面報告向院會提出，由院會討論解散或繼續調查；若遇議會任期屆滿，則調查程序提前中止。此外，議會調查權的行使不得違背下列原則36：１、聯邦國家原則：議會調查權應僅限於聯邦職權範圍內之事項，專屬於各邦或地方自治團體職權範圍內之事項，聯邦議會不得 33. 沈中元，〈論國會調查權－釋字 325 號解釋之比較分析〉，空大行政學報，1994 年，頁 91-92。郭秋慶，〈德國國會調查權的執行及其功能之研究〉，法政學報，第 3 期，1995 年，頁 83。 35 谷湘儀，《論監察院的調查權》，臺灣大學法律研究所碩士論文，1994 年，頁 55-58。 36 陳淑芳，〈德國之國會調查權〉，收錄於陳榮傳，《國會調查權的理論與實踐》，臺北：新台灣人文教基金會，2006 年，頁 3-25。 34. 20.

(29) 調查。２、權力分立原則：聯邦議會行使調查權時，不得侵犯其他憲法機關的職權，更不得成為特別法院或干預司法。即使行政領域為聯邦議會可以調查之領域，惟若案件仍在內閣提案、審議與處理階段，亦不得侵犯行政權之核心領域。３、基本權之保障：設定調查對象及決定調查措施時，不得侵犯憲法所保障之基本權利；且此類調查須具有相當重要之公共利益存在。換言之，國會不得為社會或私人領域而調查，且應避免因調查而產生私人或商業機密洩漏情事。. 政治大人利益，應予權衡。立. ４、比例原則：對可能弊案的調查利益與私人或商業機密確保等個. ‧ 國. 學. （四）法國國會調查權. ‧. 法國傾向行政權獨大，故未於憲法中規定議會調查權；有關國會. y. Nat. 調查權的規定，係以 1958 年 58-1100 號有關國會職權行使法令為本，. io. sit. 而在參議院與國民議會的組織規則中，亦有相關規定。法國國會係按. er. 固有權說，認為國會調查權乃代議制度下，替人民行使的一般權限，. n. a. v. l C 即其調查權乃輔助性權力，故其實效乃屬有限 n37i 。. hengchi U. 參議院與國民議會的組織規則中明文指出，國會調查委員會的成立須先經議員提案，排入相當的常設委員會，就調查委員會的設置要件與對象進行審議，再經該常設委員會表決通過後成立。至於授權調查的對象，在常設委員會審議時即應確定，且對特定事件或政府機關及國營事業的業務均得為之。但對於已進入司法程序的案件，原則上不得成立調查委員會；已成立者，當立即停止運作，以避免干涉司法權之虞，或有調查報告與司法偵審結果不同之情形。是以，國會兩院議長須將調查委員會的提案告知司法部長，俾確認該事件未進入司法 37. 張鈞綸，《美國國會調查權之研究－兼論我國立法院調查權之法制化》，東吳大學法律系碩士班乙組碩士論文，1997 年，頁 123。 21.

(30) 階段。對於調查委員會是否成立的議案，負責審議的常設委員會至遲須於次月前將決議結果向大會報告；如決議成立，則須詳細載明調查委員會應予調查的事項，該委員會亦只得於此範圍內進行調查。在調查期間方面，一般最長不得超過 6 個月，未能在 6 個月內完成調查報告的委員會，除應立即停止調查外，主席並應將所有調查資料提交議長 38. 。. （五）日本國會調查權. 政治大最高機關觀之。國會採兩院制，按日本憲法第 62 條明訂兩議院均得立日本憲法強調國會至上，此可由其憲法第 41 條規定國會是國權. ‧ 國. 學. 獨立為國政之調查，並要求有關證人出席及提出證言與紀錄。另國會又設常設委員會及特別委員會，均可就其職掌範圍進行國政調查，甚. y. Nat. 能。. ‧. 至委員會下設小委員會亦擁有調查權力。一般認為此係國會輔助權. io. sit. 此外，國會法第 103 條規定：各議院基於審查議案，或調查國政、. er. 或議院認為有必要時，得派遣議員。第 104 條規定：各議院之委員會. n. a. v. l C 基於審查或調查之必要請求內閣、政府機關提出必要之報告或紀錄 ni. hengchi U. 時，內閣及政府機關應提出之。國會調查權可以授權議員單獨行使，且調查範圍較廣，具相當強制性，故有獨立權能說的特色39。日本憲法基於三權分立原則，故立法機關參眾兩院均為國政調查權的行使主體。一般而言，日本國政調查係由委員會發動，且毋需徵得議長同意。委員會下設調查室，負責相關調查工作及幕僚支援。即使休會期間，委員會亦可續行調查。當調查告一段落，則由委員長向議長報告。 38. 徐正戎，〈法國的國會調查權〉，收錄於陳榮傳，《國會調查權的理論與實踐》，臺北：新台灣人文教基金會，2006 年，頁 27-35。 39 林育汝，〈日本國政調查權及證人傳訊制度〉，立法院院聞 21 卷 4 期，1993 年，頁 16-23。 22.

(31) 第三節. 防弊型調查權. 啟蒙時代法國的哲學家孟德斯鳩在《法意》一書，將司法與行政、立法定為對等地位，提出「三權分立」架構，使權力可以互相制衡，並成為現代民主政治的主流。國父孫中山推行五權憲政，提出五權分工合作的概念。為避免行政權濫用及立法權過大，特別獨立設置監察權。不過將監察權獨立於行政及立法權外，我國並非首見。例如香港及澳門即設有申訴專員公署，屬行政權下的調查機制，並直接向最高行政首長負責；另有設置獨立的財務審計機關，如以色列審計署，得隨時稽查各機關財務狀況，並對外公開機關績效。這些機關設置目的. 治政均係透過權力分立，避免行政權獨大，並透過獨立的外部監控制度，大立增加行政機關違反規定被懲戒的可能性，而降低整體行政弊端的風 ‧ 國. 學. 險。不過，西方多數國家之監察權係在國會下設一獨立機關方式為之，其目的重在防止行政濫權、避免行政違失及保障人民權益。. ‧ sit. y. Nat. 一、監察調查權與防弊機制. er. io. 英國史學家艾頓勛爵（Lord Acton）曾言「權力使人腐化，絕對. n. 的權力絕對使人腐化」 power corrupts a（Power tends to corrupt; absolute v 40. absolutely. i l C n ），說明了權力分立的重要性。 hengchi U. 御史乃傳統君王時代帝國主義之產物，然至今日的法治國，在行政、立法及司法三權分立下，仍有存在之必要。最主要的原因在於監察機關（或監察使）具有下列功能：. （一）政治體系中的機能在政治體系中，監察機關或監察扮演行政監察的機能，經由監察調查權的行使，可以進一步確保行政行為的合法性。此外，監察制度. 40. Acton, Lord, In A Letter To Bishop Mandell Creighton, April 3, 1887, http://www.sunray22b.net/lord_acton.htm, 最後瀏覽日期：104 年 1 月 10 日. 23.

(32) 可以補行政救濟之不足，手續簡便且不收費用，相較司法程序更為簡易經濟。又監察機關或監察使以超然第三者角色進行判斷，解決糾紛，得收化解部分人民冤情之效41。. （二）外部防弊懲戒機制君王時代，皇權至上。過去監察機關或御史可視為實現皇權統治的一項權力；時至今日，面對任事用法的官員，若加入外部監督者，一能減少弊端，二能由第三者角度，體察民情，有防微杜漸之效。. （三）實現人權. 政治大現代法治國家，自由平等乃人格權實現的內涵。從人權的角度來立. ‧ 國. 學. 看，人民應享有良好的行政權，此為歐盟基本人權憲章所強調42。國家成立的目的，是替人民服務；當一個國家或社會行政權出問題，人. ‧. 權將無法落實43。. y. Nat. 在法治國家為防止集權者侵害人民自由平等、或因行政及司法部. io. sit. 門的濫權作為或怠惰不作為，而造成人權更大的損害，故有設計以監. er. 察使（或監察機構）、人權委員會、反貪腐功能機構（如香港廉政公. n. a. v. 44 i l C 署）等型態來避免行政及司法部門傷害人權 n。以我國監察院為例，. hengchi U. 憲法賦予監察院彈劾、糾舉及審計職權，並得監督各級政府機關及其公務員的作為是否違法或失職，透過收受人民書狀、調查、巡察等職權行使，間接提供人民權益保障。. 41. 方娜蓉，《行政監察使制之研究》，中興大學法律研究所碩士論文，1989 年，頁 203-205。廖福特，〈從人權宣言邁向人權法典－歐洲聯盟基本人權憲章之實踐〉，歐美研究季刊，第 34 卷第 1 期，2004 年，頁 27-28。 43 柴松林，〈人權、人權基礎與人權譜係的擴增〉，新世紀智庫論壇，第 11 期，2000 年，頁 103-110。 44 監察院網站，〈人權保障委員會緣起〉， http://humanrights.cy.gov.tw/ct.asp?xItem=5768&CtNode=809&mp=71，最後瀏覽日期：103 年 10 月 23 日。 42. 24.

(33) 二、監察調查權起源由中國歷史文獻觀之，秦朝已設置御史制度，具有監察百官之性質。三國時代，御史的工作重點為記錄朝廷動靜，糾彈百官朝儀。西晉的御史則分掌不同權能，並設有督運、符節、檢校等各類御史。至隋、唐又將御史分為「台」、「諫」二職，御史台主監察文武百官，諫官則諫正國家帝王；並仿漢代刺史之制，分全國為 15 道派使巡察地方。宋朝中葉以後，台臣與諫官之職掌，逐漸不分。元朝則統一「台」、「諫」角色至明清兩代。國父孫中山先生主張「五權憲法」，參酌中國御史諫官制度及考. 治政試制度之優點，於行政、立法、司法三權之外，另增監察、考試兩權。大立民國成立之初，北京政府原仿照西方三權分立原則，將彈劾權納入國 ‧ 國. 學. 會。1928 年北伐完成，全國統一，國民政府始實行五權分治。於 1931 年成立監察院，為國民政府最高監察機關。1947 年 12 月 25 日施行. ‧. 憲法，由各省市議會、蒙古西藏地方議會及華僑團體選舉出第 1 屆監. Nat. sit. y. 察委員，並於 1948 年 6 月 5 日正式成立行憲後之監察院。1992 年 5. er. io. 月第 2 屆國民大會集會，通過憲法增修條文，規定監察院設監察委員. n. 29 人，其中 1 人為院長，1 人為副院長，任期 6v 年。2000 年 4 月， a. i l C n hengchi U 第 3 屆國民大會第 5 次會議再次修正憲法增修條文，將監察院監察委員、院長、副院長任命之同意權，由國民大會移至立法院，此即現今監察院的運作方式45。監察制度並非我國所獨有，西方國家之監察制度，可溯於西元 1809 年北歐瑞典，並盛行於 20 世紀。至 1978 年國際監察組織（International Ombudsman Institute, I.O.I.）成立，目前約有 150 個國家或地區的監察或人權組織加入成為會員。其中多數國家的監察機構係國會附屬機構（其職權完全獨立，且不受議員干涉），但亦有部分 45. 監察院網站，〈中國監察制度沿革〉， http://www.cy.gov.tw/ct.asp?xItem=2916&CtNode=1321&mp=1，最後瀏覽日期：103 年 10 月 24 日。 25.

(34) 監察組織具獨立職權（如澳洲聯邦監察使），或設於地方政府（如美國愛荷華州監察使、澳洲新南威爾斯州監察使）46。. 三、監察調查權權力來源基於防弊之考量，監察調查權之權力來源，可分成由統治者而來及由人民而來兩大觀點。. （一）基於統治目的公元前 221 年秦滅六國後建立了大一統帝國，推行中央集權。在. 政治大事及監察。設「九卿」，負責政府各部門工作。三公九卿互相獨立，立. 中央政府設丞相、太尉、御史大夫之「三公」，分掌全國之政務、軍. ‧ 國. 學. 一切聽命於皇帝。另廢封建、置郡縣，地方政務全歸中央管理監督，軍隊受中央直接調遣，財政收入歸國庫。秦亡以後，中央集權並未結. y. Nat. 包括：. ‧. 束，反而歷朝更強化君王集權。仔細分析，中國古代的御史主要功能. io. sit. １、杜貪懲惡. er. 中國幅員廣大，地方知縣實統領各種職權於一身，故有監督員吏. n. a. v. l C 之需要。御史職掌明奏密劾，揚善除奸，以發揮整飭綱紀之功效。御 ni. hengchi U. 史成為監察性質的官職，防範官吏貪贓枉法或聚眾生變。２、民刑共治中國固有法治是不分民刑法，對於觸法官員之裁判，也是兼含民刑處分，直到《大清新刑律》頒布後，才有刑法之芻形。在民刑共治的情況下，對違失官員之界定範圍非常廣泛，小到未盡孝道，大到通敵判國，均為御史審理的範疇。此也造成御史權力擴大，很容易為官員「羅致罪名」。 46. 監察院網站，〈國際監察組織介紹〉， http://www.cy.gov.tw/ct.asp?xItem=3504&CtNode=900&mp=1，最後瀏覽日期：103 年 10 月 14 日。 26.

(35) ３、官員相互牽制表面上，御史扮演監督的功能，但在皇權高漲時，也有部分御史傾向趨炎附勢，將皇帝傷害官吏（或百姓）的作為合法化。或有御史大夫彼此攻訐、製造黨爭及攀附權貴情事。李鴻章47曾道：「言官制度，最足壞事，故前明之亡，即亡於言官。此輩皆少年新進，毫不更事，亦不考究事實得失、國家利害，但隨便尋個題目，信口開河，暢發一篇議論，藉此以出露頭角，而國家大事，已為之阻撓不少。」明代第一清官海瑞因不善奉承官員，被御史彈劾數次。民國初期，蔣介石亦曾遭監察院彈劾，但後重掌大權又借監察院彈劾政敵。當然史上亦有. 政治大拯。包拯以清廉公正聞名，懲奸罰惡，對罪犯毫不寬貸，成為人民內立清廉為民之御史，最常被人樂道的即北宋曾任監察御史（言事官）包. ‧ 國. 學. 心「正義」的象徵。即使他懲戒手段嚴酷，然歷史將這些被懲戒的對象認定乃「罪有應得」，包青天為民申張正義的形象，並不因此減損。. ‧. ４、實現皇權之工具. y. Nat. 皇權時代，御史除監督百官外，其本身可對官員進行調查，並具. io. sit. 審判之責。換言之，古代的御史職權涵蓋調查、司法與監察的功能，. er. 等同於現今的法務部（調查局、廉政署）、司法院及監察院之綜合體。. n. a. v. l C 為什麼皇帝賦予御史如此大的權力，除制衡官員外，更重要的是御史 ni. hengchi U. 係向皇帝負責，凡事向皇帝報告，無疑是皇權的延申，而成為皇帝中央集權與壓抑官員或地方勢力坐大的關鍵要角。. （二）人民救濟途徑不論由中外歷史觀之，監察機關（或監察使）均扮演為民伸張正義、主持公理的角色。我國自古在君權主義下，有所謂「民不與官鬥」一詞，當人民遭遇官員不合理的對待，往往求助無門，唯一能做的，便是向柏台御史 47. 吳永，《庚子西狩叢談》，1928 年，http://ishare.iask.sina.com.cn/f/14691662.html，最後瀏覽日期：103 年 10 月 14 日。 27.

(36) 「攔轎喊寃」，御史也因此成為老百姓對抗官僚體制的憑藉。監察使的發源地－北歐國家，其扮演著提供人民行政救濟管道之重大職責。當人民因行政機關或官員違失而遭受不當對待時，得以向監察使陳情。瑞典在 1809 年設立國會監察使，此亦為最早發展出監察使制度，用以對抗國王權力。之後芬蘭亦於 1919 年跟進，我國是第三個正式設立監察制度的國家48。歐洲至 19-20 世紀開始有倡議建立人權機關概念，並發展出護民官制度。然部分歐洲傳統的監察機關，雖設立時未明定人權保障的功能，但制度運作後，亦促進人權與善治。由於二者實相輔相成，故許多國家將二者整併在監察使職權，. 政治大權發展已為世界之表率；法國共和監察使則明列其任務包括受理人民立如北歐國家瑞典即由監察使扮演人權保護者與糾紛調解者之角色，人. ‧ 國. 學. 陳情案件、調查並向政府或行政機關提出改革建議及參與國際社會組織促進人權之活動。足見監察機關與人權角色，密不可分。. ‧. 只是由於中外歷史背景與發展情形不同，歐洲的監察使或護民官. y. Nat. 經常係設在國會或為其附屬機構。由於歐洲人民傳統上習於向其選區. io. sit. 議員（下議院議員）陳情，在國會兩院（上、下議院）制衡下，將監. er. 察使或護民官設在國會得以對行政權收制衡之效。我國係採單一國會. n. a. v. l C 制，未分設上、下議院，並以立法、預算審核及監督行政為立法機關 ni. hengchi U. 之核心職權；又國會有會期制等考量下，國會以儘量發揮政黨及協商功能為要，而監察權則設計為獨立職權，與行政、立法及司法三權並列，以制衡行政權及避免國會獨大。大法官釋字第 613 號解釋亦肯認透過權力之相互牽制與抑制，得以避免權力因無限制之濫用，而侵害人民自由權利。是以，監察權的設置應以保障憲法所賦予之人民基本權利為始，對於行政或司法機關濫權或侵犯人民基本權利者，進行調查，並賦予彈劾、糾舉及糾正機 48. 李文郎，〈我國監察委員選任之評析〉，國政研究報告，財團法人國家政策研究基金會，2005 年，http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/CL/094/CL-R-094-003.htm，最後瀏覽日期：103 年 10 月 14 日。 28.

(37) 關之權力。. 四、各國監察調查權比較各國基於歷史背景及國情不同，其監察機關的設置情形亦具差異，目前主要的類型可以分為49：（一）傳統國會監察使：例如瑞典等歐洲傳統監察機關；（二）獨立設置的監察機關：如我國監察院；（三）行政監察制度：如香港申訴專員公署；（四）由審計長兼任公共申訴委員（Public Complaints Commissioner）：如以色列的審計制度；（五）混合型的人權監察使：如俄羅斯、西、葡、拉丁美洲等護民官署或人. 政治大。由於以色列的審計制度與混合型人權監察使制度與本文立. 權監察使，其將人權、公民權利與監察機關結合，惟組織功能與職權各不相同50. ‧ 國. 察制度及行政監察制度為主要探討對象。. 學. 探討之防弊型調查權差異較大，故本節以比較國會監察機關、獨立監. ‧. （一）瑞典國會監察使. y. Nat. io. sit. １、瑞典國會監察使介紹. er. 瑞典國會監察使，起源於 1709 年瑞典國王查理士十二世被俄羅. n. a. v. l C ，隨後敗走土耳其，並在土國維持了斯軍隊擊潰於波塔瓦（Poltava） ni. hengchi U. 若干年的流亡政府。為確保國內法規及命令得以在其缺位時持續運作，查理士十二世於 1713 年任命一位最高監察使（ Supreme Ombudsman），作為其代理人。 1700 年代的瑞典，國王具有最高法官與最高行政首長之雙重身分。後來，國王授權法務總長來監督其法官及政府官員是否善盡職. 49. 李文郎，〈我國監察委員選任之評析〉，國政研究報告，財團法人國家政策研究基金會，2005 年，http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/CL/094/CL-R-094-003.htm，最後瀏覽日期：103 年 10 月 14 日。 50 監察院網站，〈國家人權機構：監察使、人權委員會、人權監察混合組織及其演變〉， http://humanrights.cy.gov.tw/lp.asp?ctNode=829&CtUnit=137&BaseDSD=7&mp=71，最後瀏覽日期：103 年 10 月 14 日。 29.

(38) 責。在當時，法務總長有權起訴違法失職的法官及其他政府官員。 1809 年瑞典歷經一場革命，推翻君主專制體制，罷黜國王，並依據國王及國會權力之劃分原則實施新憲法。新憲法如同一項工具，用以保障人民之權利，並確保國王的法官及其所屬行政官員，尊重國會所通過的法令，並成為國會監察使設置的法源。國會監察使代表國會行使所謂政府約法之職權，亦即監督法官及政府官員依法行事，並依合法訴訟程序起訴因暴力、個人利益或其他因素而違法失職或未盡職責之政府官員51。２、監察使職權. 政治大圍包含中央及地方政府機關，可傳喚、詰問證人。建議權則係監察使立. 瑞典監察使的職權包括調查權、建議權及處分建議權。調查權範. ‧ 國. 學. 每年向國會提出報告，就其所發現之法令缺失，建議國會加以修訂，並可向監察使委員會對首相或前首相應負民、刑事責任者提出彈劾建. ‧. 議，或對行政機關失當提出改正建議及勸告其重新考慮。處分建議權. y. Nat. 係對違法的被調查者，可命檢察官進行偵查及起訴；而輕微的行政失. er. io. sit. 當，則可交付其上級主管機關或長官，予以適當處分52。. （二）英國國會監察使 a. n. iv l C n hengchi U １、英國國會監察使介紹. 英國的國會監察使乃英國下議院（the House of Commons）的官員，由女王所派任，獨立於政府之外，須向國會報告，並對國會負責。根據法律所賦予之職權，英國的國會監察使只針對中央政府部門及公共機構（或是其代表組織）的陳情案進行調查，而警方、法官、及地方當局則非其調查對象（上開對象須透過英國及愛爾蘭及監察使 51. Melin, Mats, Some Experiences of 200 Years of Parliamentary Ombudsmanship. 於臺灣監察院演講稿, 2009 年。 52 監察院網站，〈瑞典國會監察使公署〉，世界監察制度手冊， http://www.cy.gov.tw/fp.asp?fpage=lp&CtNode=1823&CtUnit=510&pagesize=15&BaseDSD=56& mp=1&nowPage=11，最後瀏覽日期：103 年 10 月 24 日。 30.

(39) 協會之其他組織提供協助）53。２、監察使職權根據監察院出版《英國暨愛爾蘭監察工作》，英國陳情人不能直接向國會監察使提出陳情。英國人民須先將其陳情或要求先向被陳情部門提出，透過被陳情部門的內部陳情程序處理。如果人民不滿意其處理方式，則得透過一位國會議員，向國會監察使提出陳情。英國國會監察使不接受經由電子郵件傳來的陳情案。如果陳情人想要向監察使提出陳情，必須將陳情先送達一位國會議員，並請該議員將此陳情轉交給監察使。通常陳情人一開始是和所屬選區的國會議. 政治大以找到所屬選區國會議員的名字。立. 員接觸，在當地圖書館或公民諮詢局（Citizen’s Advice Bureau）都可. ‧ 國. 學. 國會監察使收件後，會先審視陳情人提出的文件。如果該陳情案被接受，監察使的職員可能先對陳情人進行訪談。之後，監察使可以. ‧. 決定此陳情案是全部或部分合理，或是並無不合理之處。如果監察使. y. Nat. 認為人民的陳情合理，則可建議被陳情機關提供補償。不過，監察使. io. sit. 對於相關建議並無強制執行權；惟多數案件政府幾乎會接受監察使的. er. 意見。有時調查會揭露出程序或體制中的違失，而監察使的報告可以. n. a. v. l C 使政府部門或機關重新修訂他們的程序。如此，其他人民就不用擔心 ni 54. 遭遇同樣的困難或問題。. hengchi U. 英國國會監察使通常僅對於其認為可以替陳情人爭取一項補償，或可以造福他人時，才會進行調查。至於是否要進行調查的決定，國會監察使會通知國會議員，讓其告訴陳情人發生的情況。任何向國會監察使提出的陳情案件都將視為機密，其調查也是私下進行，國會監察使所提供的服務，不收取任何費用。. 53 54. 監察院國際事務小組，《英國暨愛爾蘭監察工作》，臺北：監察院，2003 年，頁 1-34。監察院網站，〈英國國會及醫療服務監察使公署〉，世界監察制度手冊， http://www.cy.gov.tw/fp.asp?fpage=lp&CtNode=1823&CtUnit=510&pagesize=15&BaseDSD=56& mp=1&nowPage=11，最後瀏覽日期：103 年 10 月 24 日。 31.