第四章 治理理念與治理機制
第四節 治理機制
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制方式111。
四、交易成本與政府治理
代理理論與交易成本理論具許多相似處，例如二理論均強調人具 有自利動機和有限理性。此外，兩理論所探討應變數亦具相對應性，
例如交易成本所稱之階層（hierarchies）與代理理論之行為基礎契約 相符；而交易成本所稱之市場則與代理理論之結果基礎契約相符。然 而，二理論亦著重在不同觀點之探討，例如交易成本理論裡試圖解釋 組織間的界線及管理，而代理理論則多關心合作雙方之契約，而非界 線。
本研究試圖擷取代理理論及交易成本理論觀點，探討對行政權之 治理。代理理論強調主理人對代理人監督觀點，交易成本著重於資訊 不透明且有限理性的情況下，行政部門業務繫於少數特定人，使其投 機可能性提高，而增加國家設計制度以降低行政機關欺騙成本及怠惰 成本之考量112。股東是不會知道董事長或總經理在搞什麼，就如同選 民不知政客及官員在做什麼一般，故監督與懲戒力量應運而生。
第四節 治理機制
傅柯的治理觀點強調透過道德與秩序，來維持政治的穩固。但此 亦產生一些疑問，例如秩序應如何界定？何謂遵循的標準？標準又應 由誰訂？若由統治者訂此標準並形成法律，是否為正確的選擇？
傅柯的治理建構了兩大主軸，一是由道德（ethics）或內化的約 束，讓人民由內而發的願意被統治（治理）；另一方面則是創造強大 的政治力（politics），透過經濟力強化軍事、外交等權力，同時增加 人民對抗君權的難度。
111 Hennart, Jean-François, The Transaction Cost Theory of the Multinational Enterprise, in Pitelis and Sugden, ed., The Nature of the Transnational Firm, London: Routledge, 1991, pp. 81-116.
112 Hennart, Jean-François & Park, Y. R., Greenfield Vs. Acquisition: the Strategy of Japanese Investors in the United States, Management Science, September, 1993, pp. 1054-1070.
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按代理成本理論，國家或君王有賴機關及官員（官僚體系）之行 為與運作，而得以對內及對外傳遞意思與實踐命令。在此情況下，官 員可視為國家運作的代理人。某些情況下，人民亦需仰賴行政官員替 其服務或處理社會各種問題，甚至需要官員將一國各種資源做有效與 公平合理的分配。然官員本身亦可能有自利動機，於是產生監督的需 要，以降低官員發生自利行為的可能性；或透過組織設計，運用報告、
預算管控等機制，以收制衡行政體系之效。當然，監督及組織設計均 產生新的成本，且造成行政機關在執行業務之限制，對經濟發展亦可 能產生缺乏效率及降低彈性等負面影響。例如行政機關欲迅速通過服 貿法案，但立法院杯葛使議事空轉數個月，此類機會成本可能較代理 問題產生的直接成本，更為重大。
資料來源：作者自行整理
圖 三：道德力與統治力概念圖
代理成本所稱監督或組織控制，其背後論點和傅柯的統治力有其 相似性，均可謂治理的手段，且適合於用於治理像國家這種複雜關係。
新古典經濟學則由交易出發，探討交易成本。交易成本將治理機 制分為市場控制（markets）及官僚控制（bureaucracies），之後又有學 者發展出宗屬控制 （clans）三種。官僚控制係透過監督、控制及懲 罰等力量，讓交易雙方不敢為所欲為，其道理與傅柯的統治力及代理
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成本的監督或組織控制作法相近。至於宗屬控制，係由信任與認同出 發，認為當治理可以獲得認同，其治理成本最低且效果最好，此看法 與傅柯所提道德的治理相關。另交易成本以交易為單位，強調市場控 制之交易成本最低，並為許多學者發揚光大。由於市場乃由為數眾多 的交易者所組成，其彼此連結度不高，但對於交易量大且資訊透明度 高，又容易評量的商品而言，其交易成本最低且運作最為良善。
上述三種治理理論，得以導出治理的運作可透過三種機制，即治 理的三大支柱（pillars of governance）：管制力、市場力及自律力。管 制力乃透過強制的方式，經由監督、制衡及懲戒、處分等正當執法權 力來規範代理人的行為；市場力可透過公眾的評論與壓力，約束代理 人不當的行為；自律力則是以倫理與道德做為典範，強調自我遵循或 自我約束的重要113。
資料來源：參考 Tsou & Wang (2008)
圖 四：治理機制三層次圖
一、治理機制
早期的代理理論及交易成本理論均認為，透過管制力來達成治理 的目的通常被視為最快速有效的方式。管制機制隱含強制力與制裁的
113 Tsou, Sophie H. and Wang, Whitney H. (鄒筱涵、王惠珍), “Public Satisfaction, and Capability, Integrity, and Accountability of Financial Regulators,” Emerging Markets Finance and Trade, vol. 44 (4), July-August, 2008, pp. 101-111.
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手段，人會因畏懼被制裁，而「不得不」遵循法律規範。透過監督及 法治，可以有效解決人類自利（self-interest）及投機主義（opportunism）
兩大問題，進而確保契約有效地被執行114。
透過管制力來降低交易雙方違約的論點，後來遭到許多學者的批 評。批評者認為，人受到監督及法規約束後，反而增加其設法找機會 做投機行為的傾向，進而反更增加契約的交易成本。換言之，在不容 易被監督的灰色地帶，人類會設法做出有利於己的行為，並認為其行 為不會被發現而能享受成果。於是，開始有人提出透過資訊揭露及透 明化等機制，降低行為人與他人的資訊不對稱關係，而產生市場監督 力的論點115。例如我國金融市場引進信用評等與評鑑制度，及公開資 訊揭露方式，讓大家知道金融機構業務與財務狀況，進而達成社會監 督效果。
但是，市場力能否有效落實，其關鍵之一為資訊透明化程度，而 資訊到底要多透明，尚賴行為人（資訊提供者）揭露資訊的意願與品 質。換言之，此背後隱含行為人自我願意受到約束的意識程度。另一 方面，市場力要有效發揮其功能，必須先喚起社會的關注意識，故對 於公眾較關心或有感的領域，較易產生公民團體或媒體輿論的重視。
最後則是透過倫理與道德的教育或觀念灌輸，形成自律的機制。
例如在數位化的時代，我們很難用具體國家法規保障著作權，然配合 自律機制之設計，讓大家自發性的尊重智慧財產權，應屬另一種有效 解決問題且監督成本最低的方式116。
114 Williamson, O.E., “Transaction-Cost Economist: The Governance of Contractual Relations,”
Journal of Law and Economics, vol. 22 (2), 1979, pp. 233-261.
115 Ghoshal, S. and Moran, P., “Bad for Practice: A Critique of the Transaction Cost Theory,” Academy of management Review, vol. 21 (1), 1996, pp. 13-47.
116 陳起行，〈由寇恩的法律典範論數位著作權法制之形成〉，行政院國家科學委員會專題研究計 畫成果報告，2007 年，頁 43-50。
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二、治理機制的運作
康德（Immanuel Kant）倫理學的三個理念：第一、人是理性的，
而且人會以理性的態度面對所有的選擇。第二、人的尊嚴是無價的，
超過世上任何東西的價值。第三、本身具備理性的人，不會以被動的 態度來遵循道德法則，而是以主動自律的精神來執行道德法則117。
透過康德的哲學，我們發現自律是在人類理性發展下之產物，其 伴隨著人類尊嚴的至高性而存在。但人是理性的想法，也是人性一大 挑戰，因為人有自利的動機。換言之，自律可能需植基於成功的道德 教育，以及自利行為可能面臨到背後制裁懲罰力的權衡。
（一）管制力－監督與執行成本最高
整體而言，透過法規制度來約束治理之效果通常是最弱的，因為 人類會有鑽法律漏洞來達到自利等投機行為的傾向，故需透過監督、
執法與懲戒（或教化）等作為，來降低投機的誘因。然而，這些作為，
需要社會投入相當的成本，且在法律灰色或難以監督地帶，往往降低 管制力成效。
（二）市場力－取決資訊透明化程度
透過市場力產生輿論壓力或社會制裁效果來達到治理的作法，其 實早存在於原始社會或傳統部落。人類早期透過長老所訂定的不成文 道德原則，來約束成員行為。透過大家共享的價值，彼此產生制衡的 力量。此作法的社會成本相較管制力低，但在現代複雜的社會中，卻 不易實行。最主要的癥結點在於傳統社會族群互動密度較高，人與人 享有較多彼此的資訊。當資訊愈透明，共有價值形成速度愈快，對不 當行為人造成的社會壓力愈高；但當團體擴大到國家時，人與人間的 距離增加，而社會亦日趨複雜，使得事件難以透明化，易形成各說各 話的局面。此外，市場力不具備真正的拘束力，對於生活具獨立性且 不仰賴社會為生的人，其影響效果將大打折扣。
117 洪鎌德，《黑格爾哲學之當代詮釋》，臺北：人本自然文化，2007，頁 9-17。
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（三）自律力－需賴教育與道德培養
第三層自發性的遵循法令或倫理規範之效果最佳，而且不會產生 監督或立法等成本。然要人自律服從各項規範，並不容易。外國金融 機構多半會訂定職員行為準則（code of conduct），並對新進人員做密 集之訓練與觀察，確保成員能遵循內部作業典範。所以必要的教育、
宣導與約束，引導人們意識到治理的重要，誠屬必要。
三、政府的治理機制
綜上，以三種治理方式來看，管制力的效果最直接快速，但成本 最高；自律力的監督與執法成本最低，然需透過教育及長期的文化養 成，才能達成功效；至於市場力，則介於中間。
其實社會之運作，如果法治、市場及自律三種力量一起發揮，應 最能達到治理的成效。例如臺灣的證券市場有主管機關監督及證券交 易法的規範（管制力），另有公開資訊揭露、財務報告公開、信用評 等與各項評鑑制度（市場力），再加上證券商業同業公會已形成自律 組織多年，配合獨立董事等自我監督方式（自律力），達到治理的目 的。當證券商從事不法行為時，不僅同時面臨刑事、民事與行政制裁，
且損及公司商譽至鉅，進而影響公司運作。在違法成本偏高的情況
且損及公司商譽至鉅，進而影響公司運作。在違法成本偏高的情況