第三章 我國立法院及監察院調查權之設計
第三節 權力分立下外部調查權爭議
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
由表二觀之，各國監察制度設立方式有極大差異，歐洲國家多設 於國會之下，而日本及香港則屬行政治理的一環，我國則是採獨立監 察制在運作。不過，不論監察權是隸屬於那一個權力範疇，其均強調 監察組織（或監察使）之公信力及獨立性，包括人員的選任及正式任 命程序；且監察權力勢必包含較國會集體調查權更具彈性之個別調查 權，以發揮防止行政弊端，保障人民權益之主要目標。
第三節 權力分立下外部調查權爭議 一、立法院爭取調查權過程
憲法明文規定監察院的調查權，而立法院因調查權未被明定於憲 法中，故具相當爭議。
立法院為主張監督政府之功能，曾多次爭取或強調其調查權，並 於 1993 年 1 月 15 日立法院第一屆第九十會期結束前，通過增定立法 院組織法第 18 條第 3 項修正案：「為確保立法權的行使，得設專案小 組向行政院及其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件」，明定 立法院為行使立法權而須具備調查功能。後行政院感到「窒礙難行」， 且有違憲之虞，乃欲提出「覆議」。經大法官會議於 1993 年 7 月 23 日第 980 次會議做成釋字第 325 號解釋，確認立法院具「文件調閱權」
（參見第三章第一節），行政院才撤回覆議案80。1999 年 1 月 12 日三 讀通過立法院職權行使法第八章「調閱文件之處理」，並對其調閱文 件作詳盡規定81。
2004 年 8 月立法院院會通過國親兩黨於 2004 年 4 月提出「三一 九槍擊事件真相調查特別委員會條例」，但行政院以全案重大窒礙難 行為由，經總統核可於同年 9 月 2 日移請立法院覆議。同年月 14 日
80 彭億鈞，《立法院行使調查權的研究》，國立臺灣大學三民主義研究所碩士論文，1996 年，頁 2-4。
81廖元豪，〈論立法院調查權的界限與範圍－釋字第 585 號解釋與美國經驗的參照〉，收錄於陳榮 傳，《國會調查權的理論與實踐》，臺北：新台灣人文教基金會，2006 年，頁 81-96。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
立法院決議維持原案，惟立委柯建銘等 93 人認此條例逾越憲法賦予 立法院權限而牴觸憲法權力分立原則及正當法律程序，而聲請大法官 解釋。司法院大法官復於 2004 年 12 月 15 日舉行第 1252 次會議作成 釋字第 585 號解釋，認為：
立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自 得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾 能充分思辯，審慎決定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分 立與制衡之機能。立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必 要之輔助性權力，基於權力分立與制衡原則，立法院調查權所 得調查之對象或事項，並非毫無限制。
釋字第 585 號解釋將立法院的調查權定性為執行立法院職權所 必須的「資訊獲取權」，乃一種必要的「輔助性權力」。立法院調查權 的範圍，應與憲法所賦予立法院的職權有重大關連。而在界限方面，
則強調憲法保障獨立行使職權之機關或行政特權領域，如國防、外交 政策形成之內部討論、正在進行中之犯罪偵查，立法院均不應侵入或 干預，以維持權力分立與制衡原則。整體而言，從釋字第 585 號解釋，
得以確認我國立法院調查權的性質有三82：
（一） 輔助性：釋字第 585 號解釋將立法院調查權認為屬目的性之 輔助權能，其本身僅屬一種工具，不具有目的，且其本身不應 發生獨立之法效果。亦即其調查證據結果即使符合一般證據法 則，但其證據證明力對其他刑事案件或行政訴訟案件不應作為 唯一的證據。不過國會調查若係基於立法院職權範圍，其調查 結果仍得作為立法院對總統、副總統提出罷免案或彈劾案，或 對行政院院長提出不信任案之依據。
（二） 集體性：立法院行國會調查權必須先經由立法院院會決議通 過後始得行之，而立法委員屬民意代表，其執行職務須以集體
82李惠宗，〈立法院使調查權應有的法制設計－從釋字第五八五號解釋出發〉，收錄於陳榮傳，《國 會調查權的理論與實踐》，臺北：新台灣人文教基金會，2006 年，頁 81-96。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
方式，組成委員會行使，且該委員會須符合議事規則，包括主 席推選、出席人數、可決人數、通過人數、復議等程序。
（三） 補充性：國會調查權旨在濟其他憲法機關職權之不足，按釋 字第 325 號解釋已宣示「如仍不明瞭，得…」，可見應窮盡其 他權力行使仍不符合國家理性時，始由立法機關介入。換言 之，若案件已經其他專責機關處理，例如已進入司法偵審程 序，國會調查權即應退讓，故釋字第 325 號解釋及釋字第 585 號解釋均提及，凡屬考試、監察與司法案件，皆非立法院所可 進行調查者，而釋字第 585 號解釋更指出「就應秘密的事項，
行政機關亦有行政特權」。
二、立法院調查權之定性
立法院於 2006 年 5 月 1 日修正公布三一九槍擊事件真相調查特 別委員會條例，遭立法委員柯建銘等 87 人認有違反憲法上權力分立 原則，復提請大法官釋憲。案經司法院大法官於 2007 年 9 月 28 日舉 行之第 1312 次會議決議，作成第 633 號解釋。主要論點包括：
立法院調查權係協助立法院行使憲法職權所需之輔助性權 力，其權力之行使，原則上固應由立法院依法設立調查委員會 為之，然於特殊例外情形，就特定事項之調查有委任非立法委 員之人士協助調查之必要時，尚非不得制定特別法。……
立法院為國家最高立法機關，有議決法律、預算等議案及國家 重要事項之權。立法院為行使憲法所賦予上開職權，得依憲法 第 67 條規定，設各種委員會，邀請政府人員及社會上有關係 人員到會備詢。凡行政院各部會首長及其所屬公務員，除依法 獨立行使職權，不受外部干涉之人員外，於立法院各種委員會 依憲法第 67 條第 2 項83規定邀請到會備詢時，有應邀說明之
83 憲法第 67 條規定：「立法院得設各種委員會。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
義務。參謀總長為國防部部長之幕僚長，負責國防之重要事 項，包括預算之擬編及執行，與立法院之權限密切相關，自屬 憲法第 67 條第 2 項所指政府人員，除非因執行關係國家安全 之軍事業務而有正當理由外，不得拒絕應邀到會備詢，惟詢問 內容涉及重要國防機密事項者，免予答覆。至司法、考試、監 察三院院長，本於五院間相互尊重之立場，並依循憲政慣例，
得不受邀請備詢。三院所屬非獨立行使職權而負行政職務之人 員，於其提出之法律案及有關預算案涉及之事項，亦有上開憲 法規定之適用。
由上開解釋文觀之，行政、司法、考試及監察院獨立行使職權，
不受外部干涉之人員似無應立法院各委員會邀請備詢或說明之義 務。又本解釋理由書更詳載：
行政院各部會首長及其所屬人員，除依法獨立行使職權，不受 外部干涉之檢察官、公平交易委員會委員等人員外，於立法院 各種委員會依憲法第 67 條第 2 項規定邀請到會備詢時，有應 邀說明之義務。」在本解釋理由書亦認「司法、考試、監察三 院院長，固得依憲法第 71 條規定列席立法院會議陳述意見，
若立法院所設各種委員會依憲法第 67 條第 2 項規定邀請政府 人員到會備詢，本於五院間相互尊重之立場，並依循憲政慣 例，得不受邀請列席備詢。三院所屬獨立行使職權，不受任何 干涉之人員，例如法官、考試委員及監察委員亦同。
以本解釋文來看，行政院各部會首長及其所屬人員應立法院委員 會邀請備詢，係為使立法委員藉其答覆時所說明之事實，或發表之意 見而瞭解相關議案；另立法委員對於不明瞭之事項，尚得經院會或委 員會之決議，要求有關機關就議案涉及之事項，提供參考資料。原則
各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。各種委員會得邀請政府人員及社會上 有關係人員到會備詢。」
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
上，受要求之機關，非依法律規定或其他正當理由，不得拒絕，此業 經司法院釋字第 325 號解釋在案。然對於獨立行使職權，不受外部干 涉者，則無此「應邀說明」之義務。不過，此應該是針對說明事項與 其獨立行使職權相關者而言，若立法院要求說明的事項，係屬與該機 關提出之法律案或預算案相關事項，仍應有憲法第 67 條第 2 項的適 用，此可由本解釋文理由書所載「司法、考試、監察三院既得就其所 掌有關事項，向立法院提出法律案；各該機關之預算案並應經立法院 審查，則其所屬非獨立行使職權而負行政職務之人員，於其提出之法 律案及有關預算案涉及之事項，亦有依上開憲法規定，應邀說明之必 要」可類推適用。
綜上觀之，立法院的調查權透過司法院大法官解釋，業對其調查 範圍有所界定。釋字第 585 號解釋確認立法院具有調查權，惟該調查 權性質為行使憲法所賦予的立法職權所必要「輔助性權力」，其所欲 調查之事項須與其行使憲法所賦予之職權有重大關係84。因此，立法 院調查權有其限制範圍，對於國家機關獨立行使憲法所定職權者，則 非立法院所得調查之事物範圍。
在調查方法上，釋字第 585 號解釋及釋字第 633 號解釋指明立法 院可以使用的調查方法有三種：一是文件調閱權，此在釋字第 325 號 解釋已提出。二是要求出席作證或陳述意見，惟此須經院會決議，且 調查對象包含相關人民或政府人員。另此權力具有強制力，得對不出 席者課處罰鍰。第三種調查方法是委任非立法委員或立法院人員進行 調查，惟此尚需以特別法予以規範。
在調查方法上，釋字第 585 號解釋及釋字第 633 號解釋指明立法 院可以使用的調查方法有三種：一是文件調閱權，此在釋字第 325 號 解釋已提出。二是要求出席作證或陳述意見，惟此須經院會決議，且 調查對象包含相關人民或政府人員。另此權力具有強制力，得對不出 席者課處罰鍰。第三種調查方法是委任非立法委員或立法院人員進行 調查，惟此尚需以特別法予以規範。