第二章 調查權定性與各國調查權
第二節 制衡型調查權
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關說明並提供資料，故調查權等同落於監察及立法兩院之下。兩院對 調查權之目的及行使方式，學界多有不同觀點及批評。惟究其性質及 目的，立法院的調查權係以監督行政機關，並藉預算及法案審查權力 制衡行政機關施政不當，偏向制衡性質；監察院的調查權係以行政機 關或人員之違法失職為前提，具防弊性質。本文將調查權以目的區 分，分為制衡型及防弊型二種，並分別參酌國外作法予以論述。
第二節 制衡型調查權
為監督君主或行政濫權，西方國家設有國會，以適時監督政府。
我國憲法依據國父孫中山先生創立中華民國之遺教而制定，依憲法第 53 條（行政）、第 62 條（立法）、第 77 條（司法）、第 83 條（考試）、
第 90 條（監察）等規定建置五院。原始賦與之職權各於所掌範圍內 為國家最高機關獨立行使職權，相互平等，初無軒輊，足見「五權分 立」乃我國憲法重要原則。
一、國會調查權與權力制衡
（一）權力制衡的目的
權力過大往往會導致權力遭到濫用，而使法治效果難以發揮，此 如同過去君主集權時期，君主集大權於一身，若是明君，尚可有所作 為；但若昏君當道，往往民不聊生。此時，透過另一個權力的發揮，
節制行政權的過大，誠屬必要。現代憲政國家則透過權力分立，讓行 政權需受制於立法權，以制衡行政權受到濫用。
通常權力分立的目的有二：一是追求效率，透過政府部門間分 工，各司其職，以強化專業及效率；二是避免專權暴政，讓政府權力 分散，保障人民不受政府侵犯12；後者即立法及監察兩院的調查權設 計之主要目的。
12 湯德宗，《權力分立新論卷一－憲法結構與動態平衡》，臺北：元照出版社，2005 年，頁 387。
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（二）國會調查權的制衡角色
司法院大法官釋字第 499 號解釋，揭示了權力分立與制衡為我國 憲法基本原則：
憲法條文中，諸如：第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國 民主權原則、第二章保障人民權利，以及有關權力分立與制衡之 原則，具有本質之重要性，亦為憲法整體基本原則之所在。基於 前述規定所形成之自由民主憲政秩序，乃現行憲法賴以存立之基 礎，凡憲法設置之機關均有遵守之義務。
不論採兩院制或單一國會制，國會扮演監督行政濫權的職能均已 受到肯定。然而，要真正發揮監督功能，國會需有取得或調查行政資 訊的權力。美國總統杜魯門（Herry S. Truman）曾言，調查權乃國會 一項重要權力，其運用攸關國會未來之地位和聲望。一個消息靈通的 國會，就是一個明智的國會；反之，勢將失去多數人民的尊敬和信任
13。英國憲法學者拉斯基（Harold Laski）亦表示，（下院）委員會行 使調查權，乃議會制度扮演代議角色最重要的技術；因為擁有調查 權，使議會制度成為可能14。
二、國會調查權起源與範圍
民主國家國會所享有的調查權，可追溯至 1688 年英國國會平民 院開啟調查委員會之先例。內閣制國家因為行政與立法一體，多數黨 員兼任內閣成員，集體向選民負責，國會議員可藉質詢權與不信任投 票來監督並控制政府，使國會調查權重要性降低。惟由於國會議員須 對其所擁有的國會權限相關事務作出正確判斷，以發揮監督效能，故 內閣制國家議會仍有調查權。
美國憲法雖未明文賦予國會調查權，但自開國一來，美國國會即
13 黃瓊緣，《國會調查權之研究》，國立臺灣師範大學三民主義研究所碩士論文，1995 年，頁 10-11。
14 陳淞山，《國會制度解讀》，臺北：月旦出版社，1994 年，頁 204。
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有此權力，因為總統制國家行政與立法制衡，國會調查權乃國會行使 監督權的重要武器15，美國國會大量利用調查權，以保障立法品質、
教育選民並作為溝通資訊橋梁16。
一般而言，國會調查權屬於國會或委員會職權，乃集體權，須透 過一定程序始得行使。另其乃為輔助國會議員行使憲法上賦予之權 能，故具從屬性。
此外，國會調查權行使的範圍亦應受到相關限制，避免干預行 政。包括17：
（一）調查權的行使，不得破壞權力分立的原則。
（二）調查事項應限於立法權的範圍。
（三）立法機關倘無職務上的正當理由，不能揭發個人的隱私。
（四）調查並非目的，須與立法機關的職務有關，而且有所幫助。
（五）立法機關絕無只為暴露，而揭發他人隱私的權力。
三、國會調查權權力來源
沒有調查權，國會難以發現真相，或做出正確的判斷，更難以實 踐代議政治之精神18。對於國會調查權源，學者有兩派見解：
（一）獨立權力說
獨立權力說乃視國會調查權乃行政監督的固有權力，得於憲法或 法律明定，或為憲政慣例19。透過國會調查權，國會得以取得資訊、
對某事務進行調查程序，以發掘真相20。按此說法，國會調查權乃國
15 陸潤康，《美國聯邦憲法論》，臺北：凱侖出版社，1986 年，頁 90-114。
16 孫魯良，《我國與美國國會調查權之比較研究》，中國文化大學中山學術研究所碩士論文，2006 年，頁 22-23。
17 林紀東，《比較憲法》，臺北：五南圖書出版公司，1991 年，頁 389-390。
18 張鈞綸，《美國國會調查權之研究－兼論我國立法院調查權之法制化》，東吳大學法律系碩士 班乙組碩士論文，1997 年，頁 7。
19 彭億鈞，《立法院行使調查權的研究》，國立臺灣大學三民主義研究所碩士論文，1996 年，頁 11。
20 陳新民，《中華民國憲法釋論》，臺北：三民出版社，1995 年，頁 523。
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會發掘真相之權力，強調國會獨立性與資訊自主性21。
（二）輔助權能說
此論點視調查權乃國會輔助性權力，立法機關基於行使預算或法 案審議等原始職權，為瞭解政府部門相關情形所生之附帶權力。不論 總統制或內閣制國家，國會成員為行使各項國會職權，須先蒐集資 訊，方能做出適當決策，故持此論點者，認為國會調查權為國會重要 的輔助權力。目的包括22：１、準備立法：使國會擁有正確詳盡的資 料，以作為立法之參據。２、監督行政：國會透過調查權對行政權進 行嚴密監督，進而使政府官員謹守職掌，不致越權或降低違失可能 性。３、影響輿論、教育人民：調查可以發掘事實，並公諸大眾，對 人民亦具教育功能。另透過輿論力量，防止行政濫權，或藉由公眾意 向之探究，決定立法方針。
綜上，一般民主國家的調查權係置於國會之下，可能基於下列五 種理由而運用此調查權：１、例行性監督行政體系之調查權；２、懲 罰性行動為標的之調查權；３、接受人民申訴而進行調查；４、為提 出新立法所進行之調查；５、為公開事實真相而進行調查23。由於國 會調查權直接衝擊行政機關之運作，並產生行政部門相當的威脅，故 其取得資訊的方法、範圍，深具爭議。近年來強調政府資訊公開，以 滿足人民「知」的權利，故隨著時空環境的演變，對國會調查權的立 場及範疇，亦漸獲得支持。
四、各國國會調查權比較
國會調查權在不同憲政體制下，往往呈現不同運作方式。一般而 言，總統制國家，著重將國會調查的結果轉換於立法，即以國會調查
21 董翔飛，《中國憲法與政府》，臺北：作者印行，1992 年，頁 475。
22 Fisher, Louis, Constitutinoal Conflicts between Congress and the President, Kansas: University Press of Kansas, 1997, pp. 160-161.
23 Maass, Arthur, Congress and the CommonGood, New York: Basic Books, 1983, pp. 203-215.
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作為立法之預備作業；內閣制國家，則著重在藉國會調查，追究政府 責任，以維持監督政府機能24。
就調查權源來看，若基於獨立權能說之立場，則國會調查範圍似 涵蓋所有國政議題；若基於輔助權能說立場，則此僅為國會固有權力 之輔助。換言之，輔助權能說賦予國會基於立法、財政決定、條約承 認、內閣不信任等領域進行調查；而獨立權能說則除上述權限外，尚 可能及於內閣責任領域，甚至可能及於司法之運作。
（一）美國國會調查制度
美國採行總統制，由總統掌控行政權，國會專掌立法權，兩者互 相制衡，並常藉由調查權行使來監督政府。美國總統或各部會首長不 得列席議會發言，政府也沒有法案提案權。雖然政府可對國會送國情 咨文或透過執政黨議員提出法案，但議會仍需探知行政機關對立法方 面的意見；故議會委員會須經常與行政機關接觸，以探求行政機關意 思25。
美國聯邦最高法院在 1927 年 McGrain V. Daugherty 案稱國會調 查權乃輔助國會立法功能，而授與蒐集資料之必要妥適權限。此論點 視國會調查權乃附屬於立法權的權力。然近年來美國國會調查之範圍 已不僅限於輔助立法或預算審查。在監督行政權、行使同意權等事 項，亦不乏調查權之行使26。
美國國會一般性調查權規範於聯邦法典（United States Code）第 二編第六章，明定任何人經國會傳喚作證或交出文件者，若故意作假 或拒絕回答，得課處罰金及 1 個月以上 1 年以下徒刑。另任何證人無
24 吳煜宗，〈日本國會調查權序說〉，收錄於陳榮傳，《國會調查權的理論與實踐》，臺北：新台 灣人文教基金會，2006 年，頁 37-53。
25 黃瓊緣，《國會調查權之研究》，國立臺灣師範大學三民主義研究所碩士論文，1995 年，頁 31-32。
26 洪德旋，《美國國會調查權與司法獨立-兼論我國監院調查權與司法獨立》，臺北：作者印行，
1977 年，頁 4-5。
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權因配合調查，而拒絕作證或交出文件。此外，作偽證或拒絕配合調 查者，議長應以書面移送聯邦地區檢察官偵辦27。美國聯邦最高法院 很早即承認此種強制調查權，並視此乃憲法默示國會附隨權的一部 分。只要國會調查權不任意干預私人權利，則其調查權即屬國會必要 且適當的權力。
美國參眾兩院都有調查權，調查工作多由常設委員會擔任，或另 派一個特別委員會擔任，有時兩院各派若干議員組成聯合委員會，負 責調查任務。委員由院長指派，委員會得傳訊人員、調閱文件。國會 尚有常設的調查組織，協助國會進行調查。
美國參眾兩院都有調查權，調查工作多由常設委員會擔任，或另 派一個特別委員會擔任，有時兩院各派若干議員組成聯合委員會，負 責調查任務。委員由院長指派，委員會得傳訊人員、調閱文件。國會 尚有常設的調查組織，協助國會進行調查。