第五章 由治理機制重新思考立法院與監察院調查權
第一節 治理與調查權
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第五章 由治理機制重新思考立法院與監察院調查權
本文將治理機制分成管制、市場及自律力三類，而我國對行政機 關之違失方面，得分別由監察院及立法院調查120。然此種雙軌作法有 何實益，或與治理目的之達成有何助益，或可由治理機制加以探討。
第一節 治理與調查權
我國將監察院定位為最高監察機關，從外部監督機關之立場，查 察行政機關與公務人員之違失情事，以防止政府弊端，促進善治；立 法院之調查權則係本於其職權所需，而對行政機關擁有調查權限，以 產生行政制衡力量，避免行政權無法節制。其實二者分屬監督防弊及 制衡濫權兩種運作力，可以形成行政治理的管制力量。
一、管制力的運作
不論立法院或監察院的調查權，究其本質均屬管制力的範疇。在 立法院的調查權下，透過對行政機關的法案及預算審駁之權，使行政 行為在財務及法規面上直接受到立法機關的節制，以至於其投機的可 能性會降低，但相對也使行政運作的效率大打折扣，而產生政策落 後、未能因應現狀或政策無法快速調整等機會成本。至於監察院的調 查權係對行政行為進行事後監督把關，當行政機關發生違法失職情 事，監察機關將進入調查調序，並依調查結論對機關或人員究責，包 括對違失公務人員得以行彈劾、糾舉之權；對違失機關得提出糾正，
促其改善。透過上開究責機制，將使行政機關從事違法行為的成本提 高，故而減少代理人投機的可能性。然監察機關在調查時，若不瞭解 行政機關的運作情況，亦可能造成行政機關疲於奔命，或不敢放手做
120 法務部廉政署及調查局亦可因案對行政機關進行調查，惟該等調查應屬司法或刑事之調查之 謂，與行政不法之調查有間。例如法務部廉政署係負責防貪、肅貪等業務，透過機關內部政風 機制之建立，對行政機關防貪業務進行宣導並查察相關不法；調查局屬司法調查機關，主要任 務為維護國家安全與偵辦重大犯罪（如貪污、瀆職、賄選、洗錢等刑事犯罪）。
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創新性業務，以免動輒得咎。
表 四：調查權產生治理效果與成本表
調 查 權 目 的 治 理 目 的 交 易 成 本 機 會 成 本 立法院調查權 監督、制衡 降低投機誘因 監督、報告成本 效率降低 監察院調查權 懲罰、究責 提高投機成本 組織成本 不敢創新
資料來源：作者自行整理
綜上，為制衡行政機關權力及達防弊究責之效，我國採取立法院 與監察院的雙軌調查制度，以降低行政機關濫權，或因自利、投機而 造成違法失職。然調查權的介入與對行政機關的干預，是否真能達到 制衡或防弊目的，尚難評估，不過其所帶來的有形交易成本及無形機 會成本，卻顯而立見。
由治理的經濟面出發，管制力相較市場力及自律力，其成本最 高。若能逐步將治理方式導向市場或自律機制，或可大幅降低交易成 本及機會成本。
二、市場力的導入
要導入市場力，首重資訊透明化。代理問題與交易成本之發生，
往往與密閉的資訊或資訊不對稱相關。而要發揮公民團體或媒體輿論 之市場力，政府資訊需要適度公開。所公開的範圍更應重新界定，除 相關法規函令外，更應將非具機敏性質之各種政策決定過程適度讓外 界瞭解。透過公開資訊的方式，才能落實責任釐清與事後違失究責之 目的。
然而市場力的導入，亦有其限制。謹分析如下：
（一）側重民生攸關議題
近來常有公民監督政府呼聲，然仔細分析，欲以市場力監督政 府，通常侷限在社會民生相關的議題，且該議題需對多數人權益有影
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響性質者，較易引發共鳴及引起大眾的關注。
（二）最適方案決策更為複雜
政策的決定往往是「價值選擇」的問題，而在政策妥協下，往往 得出的僅是最適方案，並非最佳方案。由於多數公共政策同時會產生 正面與負面的效果，例如像蘇花公路之開發案即同時涉及環保與經濟 發展之衝突，政府機關需透過專業評估及多方意見之交流，獲取最適 當的結論，作為政策推行的方向。而市場力的導入若面臨涉入者的專 業度不足，或其背後反映特殊具目的性群體的操弄，將使問題更複雜 化，甚至模糊焦點，反不利施政與革新
。
（三）多元衝突與民粹主義
市場力乃各種意見的集合，對於影響層面較大且正反聲音均存在 的議題，例如核四該不該廢，十二年國教該不該推等，往往因意見過 於分歧且無交集，而產生社會的衝突；此時若再加入政黨的介入，所 產生的社會成本，往往更難評估。傳統希臘許多政策交付公民討論與 決議，但易流於民粹主義；究應採民粹文化或菁英政治，在快速變化 的環境且人民對事務瞭解不一等情況下，似乎菁英政治有其必要性。
只是，如何挑出真正的菁英，乃代議政治一大問題。
三、自律力的推行
第三種方式係透過長期的教育、良善的組織文化，來內化行政機 關朝向善治之自律精神。正如同英國的最上院法官，係由具聲望的大 律師中挑選，其法律見解、學養及能力均已受到肯定，且因本身已有 相當財富，故外界相信其不會受到金錢等誘惑。在此情形下，根本毋 須對其作任何管制、約束，其裁判公正性與客觀性均受到各界肯定。
透過自律力之治理機制，毋須設計監督、組織機制，故其成本最
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低，效果最好；然自律力的運作，有賴人員的長期培養，以及良善制 度與組織文化之建構，非短期一簇即成。
四、善用治理避免政府失靈
不管政府或大企業，只要有權力就可能面臨腐敗121。本文以為要 降低此類問題，可由治理觀點來探討，透過三種治理機制加以解決：
第一個層次是運用外部管制力來約束組織不法或不當行為。第二層係 基於市場或人民監督機制來促使組織有所警惕，不敢恣意妄為。第三 層是透過自發性的內省與自律，強化自我法規遵循力122。
亞里斯多德在深入反省其師蘇格拉底的命運悲劇後，提出「法治」
的定義：「所的法治，應包含兩種意義：已成立的法律獲得普遍的服 從，而大家所服從的法律，應該是本身制定良好的法律123。」
行政及司法往往是侵犯人民權益的主要來源。公務機關常以「依 法行政」為理由，要人民遵循，但如果所依的法，本身就是「惡法」，
人民打從心裡不會服氣。在需求層次低的社會，人權很容易被惡法踐 踏；而較高需求層次的社會，人民重視自尊的展現，對於惡法往往會 勇於抗爭，或透過各種抱怨及陳情管道，力求改變現況。
本文強調自律力的運作，乃治理的理想狀態；若能有效發揮，將 使組織、交易及機會成本最低，且效果通常較佳。然而由於人有自利 動機，加上資訊不透明等因素，要管理如此龐大的政府體系，實不易 單純透過自律力運作，且要真正達到自律目標，恐耗時甚長。
外部管制力在對行政權進行調查及懲處上較為迅速，可與司法機 關之執法力互補。立法院的調查權可以透過杯葛法案或凍結預算等方
121 史帝芬•摩爾（Stephen Moore），李芬、樹林、郭瑞、王軍，《權力與腐敗：政府和大企業的腐 壞核心（Power and Corruption）》，北京：新華出版社，2000 年，頁 5。
122 Tsou, Sophie H. and Wang, Whitney H. (鄒筱涵、王惠珍), Public Satisfaction, and Capability, Integrity, and Accountability of Financial Regulators, Emerging Markets Finance and Trade, vol. 44 (4), 2008, pp. 101-111.
123 亞里斯多德（Aristotle），淦克超譯，《亞里斯多德的政治學》，臺北：水牛出版社，1990 年，
頁 53-68 。
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式，迫使行政機關妥協。然立法院政黨運作色彩明顯，容許短期利益 的交換，許多事務得經由協商、交換，而變更政策。而監察院的調查 權具有要求行政機關改善或懲處違失人員之效果，在英國、瑞典等國 則透過監察使的運作，發揮相當效果。尤其針對警察濫權及軍官風紀 等部分，瑞典監察使即受到民眾肯定124。國際監察組織所訂之「監察 法基準建議書」，亦建議各國應於憲法中明載保障監察使獨立行使職 權，不受其他機關干涉相關條文，期能避免行政及司法專制與腐化。
尤其當內控機制面臨的行為主體是首長（甚至是元首）時，「內部控 管力」往往失靈；而此時人民因為資訊不透明，亦難發揮監督效果，
唯有透過外部控管力，才能讓真相大白，並使違失者受到應有的懲 處，清白者亦可受到平反。