第五章 由治理機制重新思考立法院與監察院調查權
第二節 治理、調查與人權
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式，迫使行政機關妥協。然立法院政黨運作色彩明顯，容許短期利益 的交換，許多事務得經由協商、交換，而變更政策。而監察院的調查 權具有要求行政機關改善或懲處違失人員之效果，在英國、瑞典等國 則透過監察使的運作，發揮相當效果。尤其針對警察濫權及軍官風紀 等部分，瑞典監察使即受到民眾肯定124。國際監察組織所訂之「監察 法基準建議書」，亦建議各國應於憲法中明載保障監察使獨立行使職 權，不受其他機關干涉相關條文，期能避免行政及司法專制與腐化。
尤其當內控機制面臨的行為主體是首長（甚至是元首）時，「內部控 管力」往往失靈；而此時人民因為資訊不透明，亦難發揮監督效果，
唯有透過外部控管力，才能讓真相大白，並使違失者受到應有的懲 處，清白者亦可受到平反。
第二節 治理、調查與人權
馬斯洛（Abraham Harold Maslow）提出需求層次理論，主張人 類價值體系存在生理、安全、人際、自尊及自我實現五大需要。前三 者係低階需要，透過外部條件就可以滿足；後兩者為高階需要，需透 過內部因素才能滿足125。
資料來源：參考 Maslow (註 125)
圖 五：馬斯洛之需求層次圖
124 Mats Melin, Some Experiences of 200 Years of Parliamentary Ombudsmanship. 於臺灣監察院演 講稿, 2009 年。
125 Maslow, A.H., A Theory of Human Motivation, Psychological Review, vol. 50, 1943:
http://psychclassics.yorku.ca/Maslow/motivation.htm，最後瀏覽日期：103 年 10 月 14 日.
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一、滿足人民高階需求
以中外歷史觀之，君王時代的社會階層鮮明，國家權力為少數貴 族把持，多數人民的需求係以滿足低階需要為主，只要君王及官員能 讓人民有飯吃，安全無虞，則不太會產生不滿或叛變情事。此外，君 王時代人民資訊有限，中央在做什麼，其實與人民並無直接關係，民 眾不會也不想知道。有鑑於此，對官員的制衡或監督之主要目的，多 在滿足君王皇權統治；至於官員是否貪贓枉法、陷害忠良或殘害百 姓，並非君王最關心的事，亦非調查權的重心。另一方面，由於社會 處弱勢的人居多，對具有調查權力的官員又無直接的利益關係，故御 史關心君王的自利動機恐怕勝過對百姓或社會謀福的理念。
18 世紀以後，隨著中產階級的增加，社會需求也由低階需要逐 漸轉為高階需要，加上人對尊重和自我實現的需要是無止境的。進入 憲政體制後，人民享有參政權，選舉制度帶給統治者即（繼）位的壓 力，讓統治者權力與人民權益產生聯結，而官員的廉能無形也成為統 治者政績的一項指標。在此情形下，人民開始懂得要求官員，並爭取 自己的權益；當然也對制衡或監督政府所設計之組織，賦予更大的期 望與要求。
本文認為國會的調查權在傳統上係以制衡為其目的，但當人民強 調高階需求時，國會應以聽取民意為要務，由議員本於代議政治精 神，替選民服務並扮演好監督行政機關職責。對監察機關而言，傳統 調查權係以事後防弊及對行政機關或人員違失究責，亦將轉換為替人 民伸張正義、保障人權的角色。換言之，調查權的角色隨著人民需求 的提升，轉型為更積極、主動且貼近人民的角色。
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資料來源：作者自行整理
圖 六：治理機制與需求關聯圖
二、調查權的轉型－提升市場力與自律力
傳統國會或監察機關的調查權係以維繫君權或維護國家安定，避 免行政機關及官員有違法或失職情事為其目標，但這些舉措通常和人 民權益關聯性較低，且較為間接。然當太平盛世，國家採行民主政治 又當經濟發展達一定程度後，國家對人民的重要性降低，此時人民的 需求必向上提升至高階需求，而對被尊重及權益的維繫需求將提升。
在資本主義帶動下，人民追求的不僅是低階的生理與安全需求，在教 育程度提升，加上媒體提供相對較多的資訊，讓統治者無法再透過行 使調查權來無止盡的強化自身權力。此時，若調查權仍嚴守對行政機 關的牽制及除弊，將難以讓人民有感，而易被評為沒有必要的浪費。
參酌西方國會及監察使的運作，已逐漸朝向保障人權的角色。例 如國會的重心在聽取民意，以作為論政參據；監察使更是積極處理人 民陳情，並對行政機關提出各項建議，以求善治及人權保障。我國的 監察機關，除得透過糾正權要求機關改善外，另對官員擁有糾舉及彈 劾權力，按理對人民的保障應更為積極有效。
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三、促進人權保障
各國憲政制度多係植基於 18 世紀的工業革命，及 19 世紀的自由 主義；然現在經濟發展情況已與當時有很大的差異，人民的需求亦提 升至自尊等高階需要，當然對政府及憲政的看法亦與當時不同。
不論三權或五權之憲政體制，其調查權的運作亦應有所調整，以 因應現代社會需要。除既有的制衡、除弊力量外，更應透過立法院及 監察院之調查權行使，促進對行政機關市場力及自律力等治理機制的 運作，如此得以較低的代理或交易成本，達到較佳的治理效果，也更 能強化政府的善治。
（一）立法院調查權之市場力運作
立法機關並非我國固有制度，而係參考西方國會制度下之產 物。然現今多數西方國家的國會係採上、下議院兩院制，與我國單一 國會制有極大差異。西方人民習慣向選區（下議院）議員陳情，下議 院議員得代表選區人民立場提出立法建議，惟法案最後仍需送上議院 做最後定奪；由於上議院議員多半非由選舉產生，較能從專業、客觀、
務實角度，對法案進行最終實質審理。我國立法委員不時接獲選民陳 情，或對公共議題提出建議，此類案件均屬立法委員對「選民服務」
的範疇。又立法院為議事殿堂，不論分區或不分區立委均有相對的議 事權，且具濃厚政黨屬性。由於其對行政機關法案及預算得以把關，
擁有相當大的權力；加上立法院乃各地區選民代表所組成之代議政治 實體，個別立法委員不能代表多數民意，故其調查權之行使應透過法 定程序交付決議後實施，仍應有其必要性。
立法委員的組成原應反映各種區域或族群特性之民意，經融和 後透過合議制形成共識（可接受的方案），故個別立法委員參與陳情 抗議事件，多被歸為立法委員個別的行為，且個別立法委員受限於其
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代表性，不宜直接介入行政機關的政策或司法機關（包括法院審理及 檢察署偵辦）個案，以免妨害五權憲政體制之運作。
由於立法委員代表各種群體，故亦屬市場力的範疇，具有市場 監督性。當人民需求轉向高層次的需求，反映出來的即為民意高漲之 現況，此時立法院之調查權，亦應由制衡機制轉向市場監督機制。而 對於有爭議或重大歧見之行政作為，若行使國會調查權時，應強調客 觀正當的反映民意，供執政者作為政策選擇參據，而不宜以調查權或 預算審查等手段作為杯葛行政機關的利器，再透過非正式的黨政協 商，交換所關切的利益，以保障政策執行對多數人民權益之維持。
（二）監察院調查權之自律力運作
監察院承襲御史制度，在我國非屬新創，在憲法上定位為最高 監察機關。自古在君權主義下，當百姓受到官員迫害，往往只能向柏 台御史申訴冤情。國父孫中山先生則保留此我固有歷史傳統，讓監察 權獨立與西方的三權並列，期能讓行政權有所顧忌，同時避免國會獨 大。
然 2000 年 4 月第 3 屆國民大會第 5 次會議，再次修正憲法增修 條文，將監察院監察委員、院長、副院長任命之同意權，移立法委員 行使。換言之，現行監察院監察委員、院長、副院長，由總統提名，
經立法院同意後任命126。2005 年第三屆監察院院長、副院長及監察 委員任期屆滿，依 2000 年 4 月 25 日公布之中華民國憲法增修條文第 7 條第 2 項規定，總統應向立法院提名第四屆監察委員。惟第五屆立 法院程序委員會以表決多數通過暫緩編列議程報告事項。嗣第六屆立 法委員於 2005 年 2 月 1 日就職後，總統復於 2005 年 4 月 4 日請立法 院依第一次咨文提名名單行使第四屆監察院人事同意權。該案仍送立
126 參考監察院網站：http://www.cy.gov.tw/ct.asp?xItem=2916&CtNode=1321&mp=1，最後瀏覽日 期：103 年 10 月 14 日。
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法院程序委員會。該委員會持續表決通過該案「暫緩編列議程報告事 項」。經司法院大法官釋字第 632 號解釋127：
監察院係憲法所設置並賦予特定職權之國家憲法機關，為維繫 國家整體憲政體制正常運行不可或缺之一環，其院長、副院長 與監察委員皆係憲法保留之法定職位，故確保監察院實質存續 與正常運行，應屬所有憲法機關無可旁貸之職責。為使監察院 之職權得以不間斷行使，總統於當屆監察院院長、副院長及監 察委員任期屆滿前，應適時提名繼任人選咨請立法院同意，立 法院亦應適時行使同意權，以維繫監察院之正常運行。總統如 消極不為提名，或立法院消極不行使同意權，致監察院無從行 使職權、發揮功能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞，自為 憲法所不許。
直至 2008 年總統改選，同年始進行第四屆監察委員提名及同意 程序，並於同年 8 月 1 日就職。惟 2013 年第四屆監察委員任期將屆，
總統提名第五屆監察委員時，又因人選被外界認為屬「馬友友」，而 遭媒體及立法委員大肆批評。2013 年 7 月 4 日立法院於第一次行使 監察委員同意權時，以佔據領票口不讓其他委員領票、投票方式，強 烈杯葛128。7 月 29 日立法院第二次行使監察委員同意權，被提名的 29 位監察委員中，有 11 位未獲立法委員同意，致 2013 年 8 月 1 日
總統提名第五屆監察委員時，又因人選被外界認為屬「馬友友」，而 遭媒體及立法委員大肆批評。2013 年 7 月 4 日立法院於第一次行使 監察委員同意權時，以佔據領票口不讓其他委員領票、投票方式，強 烈杯葛128。7 月 29 日立法院第二次行使監察委員同意權，被提名的 29 位監察委員中，有 11 位未獲立法委員同意，致 2013 年 8 月 1 日