第四章 治理理念與治理機制
第二節 代理成本說
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二、傅柯治理模式
傅柯將治理分為三個層面：道德（治理自我）、經濟（治理家庭）、 政治（治理國家）。馬基維利的君王論只提及將主權和治理分開，以 顯示君王的榮耀；而傅柯的「治理」則將上述三種治理串連，主張欲 治理國家須先治理自我，君王必須以身作則；向下則透過政策行政
（police），使家庭、個人都能符合法治，以實現國家的治理。
在傅柯的觀點下，主權是君主權力的核心，而治理則是主權的實 踐。由其提出道德（治理自我）、經濟（治理家庭）、政治（治理國家）
的概念，可發現與中國自孔子強調「修身、齊家、治國、平天下」的 概念相通，由修身取得領導者的正當性，進而強調國富民強，以致於 君王應為經濟發展而強化軍事、外交及民生之重商主義，在重商主義 的帶動下，統治者得以聚斂財富、充實國庫、建立軍隊來貫徹他的政 策。在此作法下，最快速（但不一定有效）的治理手段便是法令規章。
而法令規章之落實則與監督、調查與執法相關，故傅柯強調牧領、外 交－軍事技術及治安乃西方國家治理化（governmentality）的基本現 象。
第二節 代理成本說
代理理論係基於傳統經濟學對人性追求自利（self-interest）及投 機 （ opportunism ） 假 設 下 ， 主 張 組 織 內 或 組 織 間 存 在 主 理 人97
（principal）與代理人（agent）間之目標衝突，致使主理人設法透過 部分機制，促進代理人追求主理人目標98，例如透過員工認股等方式，
使管理者的利益與業主（股東）的利益連結，只要公司賺錢，公司股 票價格即會上漲，於是員工的經濟報酬跟著增加，而時達到股東的最
97 在法律知識範疇內，主理人習慣稱「本人」。基於部分文獻內容係由公司之代理問題出發，為 免論述時產生誤解，本文使用「主理人」論述。
98 Jensen, M. & Meckling, W., Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure, Journal of Financial Economics, vol. 3, 1976, pp. 305-360.
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終目標。之後學者陸續將代理理論運用於會計、經濟、行銷、政治科 學、組織行為及社會學管理議題。
一、代理問題
代理理論係指人在追求自利的前提下，由於主理人與代理人具資 訊不對稱問題，使代理人可能做出有利於代理人本身，但損及主理人 利益之情事。
一般而言，代理問題之前提為代理人追求自己利益極大化，此情 況普遍存在於各組織及各種合作或雇用關係中。代理問題最初被用於 解釋股東與經理人之間之問題，在此情形下，股東因擁有公司股份，
可視為公司之主理人，而經理人係受股東委託，擔任對公司管理之 職，故可視為代理人。由於公司之經營係由經理人在負責，股東平時 對經理人監督不易。此時，如經理人具自利動機，往往會做出有利於 自己但損及公司整體報酬或主理人利益之情事。例如經理人可能基於 個人享受等目的，而使用公司的錢來購置豪華辦公室或購買昂貴名牌 汽車；或做出不利於股東之經營決策，例如大量增資，而稀釋股東對 盈餘分配之請求權，但卻未將資金做充分之運用等不利於股東福利之 作法。
綜合而論，代理理論關係著管理主理人與代理人關係的最佳效率 契約決定，並企圖針對代理關係中的兩大問題加以解決：第一項代理 問題發生於主理人與代理人的期望目標有所衝突時，此時代理人可能 基於自利動機，而損及主理人的權利。另一項代理問題則係針對主理 人來探討，當主理人與代理人對風險所持的態度不同時，若主理人無 法驗證代理人行為的正當性，可能產生風險分配的問題。此處的問題 是主理人與代理人因為對風險有不同程度的偏好，例如對是否擴廠、
或進行海外投資等重大決策，常因彼此對方案各有偏好，而產生衝突 情事。
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代理理論的運用範圍及於合作行為中，主理人與代理人間存在目 標衝突與風險態度不一致的基本代理結構之關係中，故代理結構得適 用於各種總體問題（如管理政策），及個別現象（如責難、印象管理、
欺騙及其他各種私利的表現）。近來代理理論亦常被用於解釋購併與 多角化策略、董事會關係、股權與融資結構、垂直整合及創新等組織 現象中。表三彙整對代理理論之說明。
表 三：代理理論說明
主 要 概 念 主理與代理關係應反應資訊的效率及風險承擔成本 分 析 單 位 介於主理人與代理人之間的契約
對 人 假 設 自利、有限理性、風險規避 組 織 假 設 參與者間有目標衝突
考量效率
資訊存在不對稱
契 約 問 題 道德風險、逆選擇、風險承擔
資料來源：修正 Eisenhardt99, p. 59
若欲解決代理問題，通常有兩種方式可以選擇：（一）監督機制：
主理人可透過監督代理人方式，降低代理人從事自利行為之能力。
（二）誘因機制：主理人可提供相當誘因，連結主理人與代理人之目 標，使代理人行為與主理人期望一致，並朝共同目標努力。
二、代理成本
組織可透過監督或誘因機制，以避免代理問題之產生，惟各種機
99 Eisenhardt, Kathleen M., Control: Organizational and Economic Approaches, Management Science, 31 (2), 1985, p. 59.
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制均有其成本存在。這些成本100包括：
（一）監督成本
主理人透過監督，可提供代理人行為之資訊，進而降低代理風險 並提供組織效率，但欲防止代理人從事自利行為而採用監督方式，雖 可增加資訊透明度，但亦產生額外監督成本。
（二）組織設計成本
為防止代理人從事自利行為，主理人可能設計許多報告制度或控 管程序，此勢必產生許多組織設計額外成本，且間接降低組織的回應 速度與彈性。
（三）機會成本
代理人在各種監督或控管機制約束下，可能產生無法及時反應市 場變化，而使公司獲利機會降低之成本。
陳敦源101由公共組織管理者角度出發，認為代理成本主要來自於 資訊不對稱與監控不完全所造成的「逆向選擇」（adverse selection）
與「道德危機」（moral hazard）。例如對於委託外包的政策，公部門
（委託人）可能在監控成本過高的情況下無法完全監控，代理人（承 包商）因此有可能隱藏行動或是策略性的釋放資訊來應付委託人的監 控，違背了契約所簽訂的內容，形成道德危機。是以，公共管理者常 面臨監督能力培養的挑戰，且對於商品必須具備一定的專業知識，才 能夠扮演好看守荷包的角色，並製造議價的空間與可能性。
100 Jensen, M. & Meckling, W., Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure, Journal of Financial Economics, 3, 1976, pp. 305-360.
101 陳敦源，〈誰掌控官僚體系？從代理人理論談台灣官僚體系的政治控制問題〉，公共行政學報，
第 4 期，2000 年，頁 99-129。
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三、代理成本與政府治理
組織一旦擴大到國家，由於政府乃多種機關或官員之組成體，往 往使監督上更為困難。在資訊不對稱情況下，將使機關或官員追求自 利可能性增加。為使機關或官員行為符合人民期許或當政者的目標，
需透過監督與制衡機制，以減少代理問題發生之可能；又為防止機關 或官員投機，更需憑藉背後懲治力，讓其不敢為所欲為。此可由圖二 予以說明。
資料來源：作者自行整理
圖 二：代理問題與調查權力概念圖
如圖二所示，代理問題可能因實體距離而增加，故需透過監督及 懲治力量降低此問題。立法院的調查權可以提升對行政機關的監督能 力，而達制衡之效；監察院的調查權則扮演對行政機關懲治力，而降 低行政機關投機或發生代理問題的可能性，進而防止弊端發生。然不 可諱言的，這些調查或制度設計，亦可能同時增加行政機關機會成 本，或降低行政效率，需予權衡，不容忽視。
國家與人民 實體距離
監督問題
資訊不對稱
代理問題
解決機制
．監督制衡
．懲治力量