第二章 調查權定性與各國調查權
第一節 國家與調查權
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第二章 調查權定性與各國調查權
第一節 國家與調查權 一、國家權源
馬克斯·韋伯（Max Weber）界定國家乃具合法使用暴力的壟斷權
（A monopoly of the legitimate use of physical force）2，因此國家獨享 一些如武裝部隊、公務人員、法院、和警察等政府部門。在國際關係 的理論上，只要一個國家的獨立地位被其他國家所承認，這個國家便 能踏入國際的領域，而這也是證明其自身主權的重要關鍵。
（一）西方國家權力主張
從西方世界來看，17、18 世紀強調天賦人權，君主要取得權力 係基於神命，於是兩個不同思維的立場交錯複雜的運作：一是消滅封 建制度，建立具有領土、管理、殖民意義上的巨大國家；另是隨著宗 教改革和反宗教改革掀起的運動，期望人民獲得精神上的統治和引 導；當然也導致兩股勢力的消長：國家（君主）集權及分權 （dispersion）
與宗教運動3。
西方君主通過繼承或征服獲得君權，而君主和君權之間並無根本 性或自然本質上的連結。君權是脆弱的，常常面臨威脅。傅柯（Michael Faucault ） 認 為 ， 西 方 國 家 為 強 化 及 保 護 君 權 ， 產 生 治 理
（governmentality）的藝術。君權可以理解爲聯結君主及其領土和臣 民的紐帶：君主一方面要辨認危險，包括危險來自何方、存在於什麽 東西之中、危險的嚴重性，包括什麽是最危險的，什麽是最不危險的。
2 馬克斯•韋伯（Max Weber），林榮遠譯，《經濟與社會》，北京商務印書館，1997 年 12 月，頁 731。
3 Faucault, Michael, Governmentality, The Foucault Effect: Studies in Governmentality with Two Lectures by and An Interview with Michael Foucault, edited by Graham Burchell, Colin Gordon and Peter Miller, 1991, pp. 87-104.
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其次，君主要發展操縱力量的藝術，以確保君權。為強化對領土及人 民的占有及領導，西方從古老的基督教牧領模式，發展出外交與軍事 技術。至 18 世紀工業革命後，另一鞏固君權的力量產生，即經濟的 發展。衡諸 18 世紀以後，歷史上的戰爭雖有以宗教或外交為由，但 背後的主因卻脫離不了經濟問題，就連移民政策，其實背後也可視為 經濟革命的延伸。
1788 年春法國旱災，因飼料不足而大規模的屠宰牲畜，造成以 牲畜的排泄物為主的法國農田肥力不足而大量閒置，致使法國大革命 前夕麵包價格大幅上漲，患病人數和死亡率增加，經濟問題惡化。又 因先前法國路易十五過度參戰皆未能打贏（尤其七年戰爭4），導致國 庫空虛，然貴族階級卻仍過奢華生活，使人民經濟負擔更形加重，引 爆 1789 年法國大革命。1791 年 9 月法國制憲議會制定一部以「一切 政權由全民產生」之三權分立憲法，規定行政權屬於國王、立法權屬 於立法會議，司法權屬各級法院，自此法國成為君主立憲國家。1799 年 11 月 9 日拿破崙發動霧月政變，迫使督政辭職，驅散立法議會成 員，組成執政府5。
1748 年法國哲學家孟德斯鳩（Charles de Secondat, Baron de Montesquieu）在《法意》一書，更將立法、行政與司法定為對等地 位，提出「三權分立」架構，使權力可以互相制衡，並成為現代民主 政治的主流。
4 七年戰爭發生在 1754 年至 1763 年，而其主要衝突則集中於 1756 年-1763 年。當時世界上的主 要強國均參與了這場戰爭，其影響覆蓋了歐洲，北美，中美洲，西非海岸，印度，以及菲律賓
（資料來源：維基百科，
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5 維基百科，
http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E9%9B%BE%E6%9C%88%E6%94%BF%E5%8F%98，最後瀏覽日 期：103 年 10 月 22 日。
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（二）中國的封建權源
從中國歷史分析，中國長期存在超穩定系統，透過宗族的力量，
使中國封建社會長期延續達三千年之久。雖帝國不斷的形成、被推 翻、又再形成，且得由帝國的興衰看出中國社會結構的周期性及停滯 性6，然中國封建制度卻一直存在並主掌著人民的生計。
中國式組織系統一直重複著封建的循環體系：新王朝開始，官僚 人數少且廉潔，機構效率高。但由於官僚封建與低薪制，造成官僚利 用權力謀私利，行政效率低落，為了加強控制，需要更多的機構與人 員，造成惡性循環；若皇權本身腐化，便將外戚與宦官帶入一體化結 構，來監控官僚機構。隨著王室腐化，官僚機構膨脹，國家開支增加，
人民賦稅隨之增加，而當腐化到一定程度便形成改革的動力。但歷代 王朝前期和中期的變法改革，往往是成功或有效的，而後期的改革往 往註定要失敗，反應出隨著無組織力量增長及社會結構老化，變法效 果和成功機率亦跟著遞減。此變革關鍵在於封建大國只能用官僚機構 來進行改革。因為執行者是人，一旦機構腐敗，執行政策的就是無組 織力量本身，造成政策不是無法落實、就是反而成為鑽營取利、弊病 叢生之源頭7。
中國封建制度存在數千年之久，而王室腐化的同時，往往也是外 部經濟發生問題之際。由於中國幅員廣大，自秦始皇採中央集權後，
地方仍需指派官員，負責行政及司法事宜。然為鞏固君王權力，自秦 朝即設有御史制度，具有監察百官之性質。
君王時代，皇權至上。即使當朝立有法典，但君王所說的話勝過 一切。而任事用法的官員，在辦與不辦、判與不判、罰與不罰中，享
6 金觀濤、劉青峰，《興盛與危機－論中國封建社會的超穩定結構》，臺北：谷風出版社，1987 年，頁 126-160。
7 鄒筱涵、王惠珍，〈政府組織變革之公務員滿意度研究：以行政院金融監督管理委員會為例〉，
第二屆「全球化與行政治理」國際學術研討會，桃園縣：開南大學顏文隆國際會議中心，2007 年，頁 3-4。
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有極大的取捨力。加以中國幅員廣大，至地方更是鞭長莫及，要建立 一統帝國，實需加入外部監督者，一能減少弊端，二能體察民情，更 重要的是，可以實現皇權統治的另一項權力。然諷刺的是，賦予御史 權力後，亦可能帶來更多腐敗的權力。於是監察的制度不斷複雜化，
到明清除設有都察院之監察御史外，另設巡察地方的派遣監察御史
（明為巡按、清稱巡按御史）；清朝尚有御史巡行京城之制，稱巡城 御史，及督察漕運的巡漕御史等8。
（三）領導的權力基礎
西方國家將領導權力來源分為五個權力基礎9：
１、合法權 （legistimate power）：透過被公認之社會及法定系統 而賦予能影響他人的合法權力。
２、強制權 （coercive power）：領導者藉由威脅懲罰，得以迫使 他人服從的權力。
３、獎賞權 （reward power）：領導者透過給予獎賞或提供鼓勵，
而使人效命的權力。
４、專家權 （expert power）：領導者藉由其在某些特定領域所具 備的專門知識或技能，使他人信服之權力。
５、參考權 （referent power）：領導者因具有某種人格特質，使 人敬仰崇拜而產生相當之影響力。
中國的權力思想，則可由孔子在論語提及「足食、足兵、民信」
8 監察院網站，〈中國監察制度沿革〉，
http://www.cy.gov.tw/ct.asp?xItem=2916&CtNode=1321&mp=1，最後瀏覽日期：103 年 10 月 23 日。
9 French, J. P. R. Jr., and Raven, B., The bases of social power. In D. Cartwright and A. Zander (eds.), Group dynamics, New York: Harper and Row, 1960, pp. 607-623.
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觀之。在孔子的思想中，「足食、足兵、民信」乃統治者的權力基礎10， 意即國家需以經濟條件、軍事實力、和治理正當性作為穩定國家的主 要權源。
仔細分析，君主的合法權與參考權和孔子所言「民信」相當，往 往是穩定國家之必要權源；獎賞及專家權不確定性較高，且影響範圍 與效果有限，較適用企業領導人或學術地位崇高的學者，君主很難單 憑此類權力管理一國及其人民。強制權可以一次對全體人民施予，具 有範圍廣大及恫嚇能力，歷史上不少西方及中國君王皆以強制權作為 統治手段。「足食」與「足兵」往往被視為君主的職責，也是其權力 的來源，然君主統治是否能長治久安，則有賴治理的藝術，也就是達 到「民信」的境界。進入民主憲政國家後，憲法為根本大法，「足食」
與「足兵」成為行政權的要務。然為防止行政權獨大或產生弊端，故 在憲政理論中，又須透過權力分立及制衡機制，例如以司法權及立法 權抑制行政權的獨大，以促進「民信」。
在三權分立的思維中，調查權乃立法及司法權得以發揮功效，並 制衡行政權的基礎。從人民觀點，欲使國家有效治理，需透過對行政 權之調查，以監督政府施政有無違法失當，使得調查權成為監督及制 衡政府的最佳手段。
二、調查權的起源與目的
政治乃權力的形成、分配和運用，故有關政治學的權力焦點應放 在研究政治權力的結構、權力的分立與權力的分配11。權力分立的意 義在於對原始存在、統一的國家權力予以節制，特別是為保障個人的 自由，須透過權力的分配、區隔以及控制與審查的制度，限制國家權
10 論語《顔淵篇》：「子貢問政？子曰：足食、足兵、民信之矣。子貢：必不得已而去，於斯三 者何先？曰：去兵。子貢：必不得已而去，于斯二者何先？曰：去食。自古皆有死，民無信不 立。」
11 Lasswell, Harold D., Politics: Who Gets What, When, and How, first published in 1948, MA: Peter Smith Publisher, 1990, p.161.
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力，防止專權。此處所謂限制國家權力，最重要的即是行政權，故早 期西方國家先將司法權由行政權中獨立出來，再透過國會之監督制衡 機制，讓行政權有所節制。
（一）調查權的起源
由於外界難以有效窺視行政權的運作過程，欲監督制衡行政權，
勢必透過調查的手段。例如英國國會多數黨議員往往擔任行政要職，
反對黨欲制衡其權力，則有賴調查權，始得為之。而其他多數國家之 國會議員與行政要員往往各自獨立，使調查權成為國會監督行政機關 重要要件。
由另一個角度來看，國家要穩定，需符合所謂「民信」，或以「合 法權」為基石。我國憲政體制雖將監察權獨立於立法權之外，以防止 國會濫權，大法官釋字第 613 號解釋更指出：
作為憲法基本原則之一之權力分立原則，其意義不僅在於權力 之區分，將所有國家事務分配由組織、制度與功能等各方面均 較適當之國家機關擔當履行，以使國家決定更能有效達到正確
作為憲法基本原則之一之權力分立原則，其意義不僅在於權力 之區分，將所有國家事務分配由組織、制度與功能等各方面均 較適當之國家機關擔當履行，以使國家決定更能有效達到正確