目 錄
第壹章 緒論---4
第一節 研究動機與研究目的---4
第二節 研究方法與限制---6
第三節 文獻檢閱---7
第四節 章節安排---8
第貳章 國家安全戰略的意義---10
第一節 國家安全的現代意義---10
第二節 國家安全戰略的內涵---12
第三節 國家安全機制與行動---13
第四節 國家安全戰略的效果---16
第參章 東北亞國際環境與南韓安全---18
第一節 東北亞的首要衝突熱點－朝鮮半島---18
第二節 東北亞的其他政治衝突問題---22
第三節 東北亞經濟合作---23
第四節 東北亞共同關切議題與安全前景---25
第肆章 南韓的國家安全目標---27
第一節 南韓的國家安全內涵---27
第二節 外在因素---28
第三節 內在因素---30
第四節 冷戰結束後的南韓安全議題---33
第伍章 南韓的國家安全威脅---35
第一節 全球化的浪潮---35
第二節 北韓核武發展---36
第三節 日韓領土之爭---38
第四節 經濟的建設與重整---40
第陸章 南韓的因應作為---43
第一節 加強國際經濟競爭力---43
第二節 加強國防建設---45
第三節 對北韓和解政策的持續與重估---49
第柒章 結論---53
附錄---56
附錄 1.---56
附錄 2.---58
附錄 3.---62
參考書目---63
表 目 錄
表一、南韓與主要國家進貿易額統計---44
表二、東北亞各國武裝力量員額裝備配置表---45
圖 目 錄
圖一、美國與南韓軍事指揮系統及組織表---48
圖二、駐韓美軍主要單位分佈圖---49
邁入二十一世紀南韓國家安全戰略
國立政治大學外交系教授兼主任 李 明第 壹 章
緒 論
第一節 研究動機與目的 韓國在上個世紀曾經飽受殖民主義荼毒與戰火蹂躪，1910 年朝鮮半島它曾 被日本合併，1918 年在第一次世界大戰後威爾遜（Woodrow Wilson）提倡建立 國際聯盟（League of Nations）、並提出「十四點和平計畫」的鼓舞下，要求民族 解放與獨立，同年三月爆發「三一事件」，結果是以日軍殘酷鎮壓結束，但民族 志士的抗爭則從未停止，直到 1945 年日軍戰敗，朝鮮半島才脫離日本掌控。但 因為二次大戰後的美蘇對立局勢已然形成，朝鮮半島旋又由美蘇兩國以雙邊協定 劃設北緯 38 度線作為接受日軍投降的分界，蘇聯則指使金日成從蘇聯返國，在 北方樹立親蘇政權，破壞朝鮮半島統一的局面。1948 年 8 月，南韓在聯合國監 督之下進行自由選舉，成立大韓民國；同年 9 月，北韓則在蘇聯支持下，成立朝 鮮民主主義人民共和國，形成對立的僵局，自此朝鮮半島分裂至今，已閱六十年。 1950 年，當時金日成受到中共席捲中國大陸的勝利所鼓舞，認為以其軍力，不 旋踵及可以軍事力量攻克南韓，因此在當年的 6 月 25 日發動韓戰。韓戰發生後， 美國所代表的民主國家陣營在聯合國控訴北韓侵略，並在 27 日召開安全理事會 議，決定介入，鏖戰三年之後，終於在 1953 年 7 月結束韓戰。 韓戰的結果，使民主與共產陣營的對立強化，南北韓在戰爭當中的敵對至今 仍無法全面化解或消除，韓戰也推遲了南北韓的現代化數十年之久。不過由於外 力的介入，南韓終於在韓戰的淬煉當中挺立，在廢墟當中重新建設，創造出 1970 年代初期的經濟奇蹟。因此，在南北韓對抗嚴重的情勢下，北韓的軍事武力發展 是南韓威脅的重大來源。直至今日，北韓仍不介意其民眾的生活痛苦，以民生工 業作為犧牲，積極發展軍事工業，從不排除以軍事方式達成國家統一的目標。雖 然南韓的政權更迭至今，已經使南韓擺脫威權體制，正式邁入民主國家之林，也 放棄了以往的武力統一政策，但北韓從未改變的統一政策、以及不時出現的冒險 主義傾向和挑釁動作，構成南韓的安全威脅，則始終存在。 南韓的經濟在 1960 年代之後逐漸發達，使國家逐漸脫離貧困。建基於政府 發展導向策略指導的大型企業注重研發、並投注大量資源，中小企業同時向同類 型國家汲取經驗，中華民國就是當時南韓效法的對象，舉凡中小企業扶植政策、 加工出口區的建構等，均成為南韓日後經濟發展的助力。南韓的經濟發展在 1970 年代，使它成為知名的亞洲四小龍之一。1980 年代，美蘇冷戰尚未結束，南韓 的經濟已經高速發展拉大了和北韓的經濟差距，南韓自信心增強之後，大力進行 經濟外交，在 1980 年代末期，兩韓在國際社會均有斬獲，大多數國家與南北韓同時維持邦交，也就是雙重承認的狀態。南韓在軍事武力的建樹，也早非過去的 原始落後，重工業的發展，使南韓軍事工業同樣起飛，國家安全多一份保障。這 是軍事方面勝過北韓的地方。 南韓在朴正熙總統時代，施行威權統治。他在 1961 年 5 月不流血政變成功 之後，掌握政權長達十八年，他在當政期間，歷經南韓的第三和第四共和，威權 體制政治在第四共和時代集其大成。第四共和從 1974 年至 1979 年朴正熙被刺為 止，又稱「維新體制」。朴正熙美其名為「維新體制」，事實上為的是制止反對勢 力的存在或滋長，但形成了社會極大的反抗與不安，南韓的經濟雖然在朴正熙提 倡的儉樸精神與兢兢業業下，有長足的進步，但政治上的禁錮與壓制，使朴正熙 政府備受國際質疑為高度不民主或威權國家。南韓的經濟發展在彼時相當亮麗， 雖然如此，卻無法進一步掩蓋社會的撕裂與對威權政府的離異心態，朴正熙終於 在 1979 年 10 月一場政變被刺殺，其政權也立即土崩瓦解。原任總理崔圭夏所領 導的政府備受質疑，無法建立一番新的氣象，在人心思變當中，軍事將領全斗煥 率領若干軍人進行政變，在 1979 年 12 月推翻了崔氏政府，旋即取得政權。 全斗煥時代的政府如同當年的朴正熙，以不當方式奪得政權，受到南韓各方 質疑，特別是來自全羅道人士的反對，但 1980 年 5 月全斗煥命令軍人以武力在 全羅南道的光州市進行武力鎮壓，反對的聲浪沈寂，但卻是南韓政治史上的最大 污點。全斗煥在 1987 年原擬選定盧泰愚為其繼承人，寄望自身能在盧氏當選新 任總統之後，得以保全身家性命。但盧泰愚拒絕聽從，改以宣布「六二九宣言」， 號召將進行政治民主化改革。其部分目的蓋在區隔自己與全斗煥勢力，另外則是 因應民眾心理需求，抒發社會對長期威權主義的反彈，最後則是跟隨國際政治的 民主化浪潮。早在 1986 年，菲律賓人已經將馬克仕（Ferdinand Marcos）驅逐出
境，並另選阿奎諾（Mrs. Aquino）夫人為新任總統，是為「人民力量」（people’s
power）的成功。有鑑於此，盧泰愚的決定開啟了南韓的民主化新頁，也為美國 學者杭亭頓（Samuel P. Huntington）所稱的「第三波民主化」在遠東做了另一個 註腳。南韓的民主政治發展，道路非常崎嶇，但民主化也使南韓受到更多的國際 支持，與國民的信心成為正比，更相得益彰，成為國家安定的基石。 南韓民主化至今已將近二十年，在盧泰愚之後，其間又經過金泳三、金大中 等總統的經營。金泳三總統在任時，南韓發生嚴重的金融危機，國際貨幣基金會 （International Monetary Fund, IMF）接管南韓經濟，指揮其財政、歸併或裁撤其 不良企業，又使南韓在一兩年之內再次振興，目前不但恢復了金融危機前的水 準，其平均國內生產毛額甚至在 2005 年超越了台灣。南韓的國家安全威脅來源 頗多，不過大體上可區分為軍事的、政治的和經濟的各部分。軍事的部分即是思 考如何因應北韓的軍事威脅以及核武發展、長遠來看，還包括如何因應日本的成 為「正常化國家」以及中國大陸的崛起。政治方面，則無非需思考如何促進國內 的社會和諧、以及頻繁的政治活動如何不使社會不同政黨、地域、或階層不再尖 銳敵對，以及如何與大國維持和平穩定的關係，這又牽涉到外交戰略的層次議 題。倘若是外交議題，則南韓處在大國之間，處境更是微妙困難，將無犯錯的空
間。經濟上的議題，則首要考量將是如何推動進一步的經濟發展，以及民眾所得 的快速成長、以及取得資源能源的保證等。這些議題，都在考驗新時代、也正是 邁入新世紀的南韓政府的重要課題。吾人看南韓政府如何因應，正足以提供我國 的借鏡，藉助於興利除弊，有助於維護我國的國家安全。 第二節 研究方法與限制 一、研究途徑 研究途徑（research approach）厥為研究的視角（angle）、或賴以解釋、求證、 引伸的路途、方式或者是方法，它是貫穿整項研究的路徑，從這些路徑當中，研 究者得以根據一些定理、模型、以及架構，提出合理的假設、解決一些疑惑、建 立正確的陳述、或成就其研究的效力。因此，綜合而言，研究途徑也是一種研究 者的固定取向（orientation）。本文的研究途徑，可約略區分為兩種：即系統研究 途徑（system approach），和戰略研究途徑（strategic approach）。
1. 系統研究途徑：此為藉助於 David Easton 的觀念，將南韓與國際政治 視為動態的互動部分，國際政治是大環境，南韓是在此大環境當中的中小國家（南 韓在和周邊國家相比，並非強權），南韓如何認知世界、以及其威脅、甚至是未 來的威脅趨勢，均有助於瞭解南韓的因應對策。關於安全，對南韓威脅最大的莫 過於北韓共產政權。而南韓內部也有不同的黨派利益、甚至區域主義、他們對於 世界或安全威脅的認知又彼此不同，這些因素在南韓內部政治當中，都是無法排 除的影響力。這些影響力的衝突、妥協和加總，及成為南韓的國家安全政策，針 對其外部威脅產生回應，再以回應和外部因素接觸，產生事件(events)，再回饋 至南韓，產生新的回應政策，成為動態的（dynamic）過程。 2. 戰略研究途徑：雖然同屬於追求國家安全，但傳統的戰略研究通常側 重的的是軍事安全，認為軍事安全最足以仰賴，保障己國的不被敵方入侵，而國 防安全幾乎也等同於軍事安全。學者將這樣的研究取向歸類為現實主義學派尊奉 的圭臬。和這些國防事務有關、如何爭取國家勝利的方式和作為，就是「戰略」 了。1 在施行戰略構想及作為時，必須兼顧意志（will）和理性(rationality)，美
國現實主義大師摩根索在《國際政治》（Politics among Nations）一書當中，對於
國民士氣（摩根索用 will 一字）的描述相當深入，他認為國民士氣是重要的無形 國家力量；美國另一學者克萊恩（Ray S. Cline）則認為士氣更是決定可感受的國 家力量的重要因素。現代的戰略觀，不應只是圍繞在軍事安全的領域當中，軍事 安全固然重要，但在安全威脅多元化、安全威脅資訊化、安全威脅組織化、安全 威脅跨國化、安全威脅現代化的趨勢下，國家安全的領域早已擴張，而涵蓋著傳 統安全和非傳統安全兩大塊，這兩大塊缺一不可。除了講求「意志」或「士氣」， 理性也是施行戰略的必須因素，而戰略的推動，也無非是理性發揮至極致的過 程。Johua S. Goldstein 在論及外交政策的制訂時，認為理性佔據相當的重要性。
其一，各國的領導人都是千挑百選出來的優秀份子，他們有相當的領導統御才 能，應該知道如何化簡馭繁；其二，他們都應該是努力地位增強自身的國家利益 而作為，他們知道什麼才是他們所想要的；其三、他們應該知道損益比如何，換 言之，他們不會為了小的利益而花費極大的代價。其四、事實上各國的價值和利 益也都大同小異，每個國家都希望自己的力量增大一些，此即為 intersubjective preferences.2 戰略研究及其作法，亦應做如是觀，即理性作為需在戰略當中佔 據主要的地位。 二、研究方法 研究方法所言，主要是將現有資料消化、解釋和引伸的方式，和研究途徑相 較，研究途徑像是戰略，而研究方法似乎較像是戰術。本論文所欲引用的研究方 法計有下述三種，惟這三種研究方法，並非各自獨立不相干，適度的交錯合作， 有加大的效果： 1. 歷史研究法 即是將過去南韓的國防安全做背景整理，比較其前後的差別與其原因，歷史 研究法在解釋南北韓對抗、韓日恩怨情仇、以及美韓軍事關係時，特別有其價值。 2. 文獻分析法 南韓近年來的國防政策，多見於其總統對外宣言、重要發言、以及國防部發 佈的國防白皮書。這些資料若充分蒐集，當有益於理解南韓對於二十一世紀時 期，其在國防上的認知和政策。 3. 比較研究法 南韓自從金大中總統向北韓推動「陽光政策」之後，南韓政界主張對北韓採 取鴿派政策的人士，便與過去的鷹派作風完全切斷關係，鴿派人士認為鷹派作 風，將導致北韓政權的崩解，並不利於朝鮮半島的穩定，因此，必須積極促使北 韓作自我的變化，最好是「軟著路」（soft landing）以不致損及南韓的利益。南 韓現任總統盧武鉉亦採取此種態度，並且加重了其力道，命名為「和平與繁榮政 策」，此取和北韓接近的策略。但其效果，卻以 2006 年 10 月 9 日的核子試爆收 場，其收效見仁見智。惟吾人可以就盧武鉉的政策，其優缺失加以比較。並也可 以與其前任加以比較。 第三節 文獻檢閱 現有的關於南韓的國家安全資料，可說種類相當繁多，但因為站在不同的角 度，可能看法也各異。南韓的資料具權威性的政府出版品，可以國防部出版的《國 防白皮書》（Defense White Paper）為代表，但現有的資料只出版至 2004 年的一 期，最近聽聞 2006 年的一期即將出版，但尚未蒐尋得到，這是美中不足的地方。
2
Joshua S. Goldstein, International Relations (New York: Pearson and Longman, sixth edition, 2005) , pp. 68-70.
另外，南韓統一部所屬韓國統一研究院（Korean Institute for National Unification, 簡稱 KINU）出版期刊 International Journal of Korean Unification Studies，也是重 要的參考資料，此外，KINU 也不定期地出版相關的書籍，參考價值頗大。。另
一期刊《韓國國防季刊》（Journal of Korean National Defense）也有多篇論文。慶
南大學遠東問題研究所（Institute of Far Easter Studies, Kyungnam University）出 版之 Asian Perspectives 亦多專論。韓國國際交流財團（Korea Foundation）出版 的 Korea Focus 則包羅了政治經濟文化各層面，涵蓋面較廣。韓國之外的期刊， 則多見於《遠東經濟評論》（Far Eastern Economic Review）、《亞洲調查》（Asian
Survey）等重要期刊。 第四節 章節安排 本研究共分七章，關於、章節的安排，則略述如下： 一、 緒論 1. 研究動機與目的 2. 研究方法與限制 3. 文獻檢閱 4. 章節安排 二、國家安全戰略的意義 1. 國家安全的現代意義 2. 國家安全戰略的內涵 3. 國家安全機制與行動 4. 國家安全戰略的效果 三、東北亞國際環境與南韓安全 1. 東北亞的政治衝突 2. 東北亞的經濟合作 3. 東北亞共同關切議題 4. 東北亞安全前景 四、南韓的國家安全目標 1. 南韓的國家安全內涵 2. 冷戰結束後的南韓安全議題 3. 外在的因素 4. 內在的因素 五、南韓的國家安全威脅 1. 全球化的浪潮 2. 北韓核武發展 3. 日韓領土之爭 4. 經濟的建設與重整 六、南韓的因應作為 1. 加強經濟競爭力
2. 加強國防建設
3. 對北韓和解政策的持續與重估
第 貳 章
國家安全戰略的意義
「國家安全」這個名詞相當常見，但是其內涵為何，則少有定論。提到國家 安全，一般人腦海裡浮現的便是國防二字，彷彿國家安全就是國防或軍事的同義 詞，指的不外乎軍事作戰等部分。然而隨著全球化的進程發展，國與國的疆界漸 漸模糊，甚至連國家這個名詞的定義也開始產生質變，因此，國家安全的傳統定 義勢必將跟著轉變，為國家安全找出現代意義是本章的首要目標。除國家安全 外，「國家安全戰略」則是另一個常見的名詞，究竟國家安全與國家安全戰略的 關係為何，將在本章第二節進行討論。最後，隨著國家安全意義的改變，本章將 探討國家安全戰略內涵是否亦有變化，什麼樣的國家安全機制與行動才能達成構 築國家安全最佳的功效。 第一節 國家安全的現代意義 什麼是安全？安全是一個相當複雜的概念，並不只是軍事的層面，還包含政 治、經濟、社會和環境等不同的面向。3 儘管安全的概念牽涉數個面向，但是通 常吾人論及安全時，指的通常仍是以國防和軍事為主的層面，所求的基本上便是 免於受到他人的武力攻擊與侵犯。而國家安全的概念是在 1943 年首次提出，所 指的主要是軍事安全的定義。4 從字面上可看出，國家安全所希望確保免於受到 他人武力攻擊與侵犯的主體是國家。因此傳統上，國家安全是指處於國際無政府 狀態下的國家，希望能免於受到他國武力攻擊與侵犯的目標。 然而，隨著全球化的發展，交通工具與通訊科技的發達，國家與國家的界限 日趨模糊，許多當代的安全問題，諸如恐怖主義、跨國犯罪，都是跨越國界進行 的。現代世界的種種發展，無論是正面地創造人類福祉的經濟活動，或是負面的 污染問題，以及犯罪、疾病等傳播擴大，都已經跳脫國家疆界所能拘束的範圍， 挑戰了國家維護國家安全的能力，也隱含了對傳統國家安全和主權國家體系的穿 透。這些現象都使國家安全所處的外圍戰略環境產生重大改變。原先以歐美國家 主導下的現實主義國家安全觀念也因為強調以主權國家為主要的分析單位，國家 之外是國際無政府的原始狀態等假設，開始變得不合時宜。現實主義國家安全概 念強調國家間的利益不協調，國家目的時常發生衝突，甚至導致戰爭。為了維護 國家利益而發動戰爭，犧牲的是個人權利甚至生命，這更和目前蔚為風行的人權 普世價值觀也發生扞格。5 如前所述，安全是一個包含諸多面向的複雜概念，國家安全也是如此。雖然3 Barry Buzan, “Is International Security Possible？ ,” in New Thinking About Strategy and
International Strategy, ed. Ken Booth（London：HarperCollinsAcademic, 1991）, pp . 31.
4 許濤，〈安全觀變化與東亞和平〉，刊於閻學通，金德湘編，《東亞和平與安全》﹙北京︰時事出 版社，2006﹚，頁 75。 5 張建邦總策劃，邵玉銘審校，《跨世紀國家安全戰略》（台北：麥田出版股份有限公司，民國 87年），頁 32-36。
國家安全一詞被使用得相當廣泛，但始終是一個模糊概念，對不同的人有不同的 涵義。傳統上國家安全的定義被限縮在國防軍事層面，以致主要被認為是針對軍 事威脅的軍事性防禦手段，但這種界定法已經被證實是過於狹隘。國家安全其實 是牽涉到比軍事力量使用更廣更多的事務。雖然軍事力量仍舊是國家安全的一個 重要成分，然而歷史卻已經證明軍備競賽的結果，往往形成所謂的「安全困境」 （Security Dilemma），為國家帶來更少的安全。因此在為國家安全賦予新的現代 意義時，除軍事面向外，包含經濟、外交和社會等不同面向的更廣泛國家安全定 義是必要的。6 所以現代的國家安全，指的除了以軍事防衛手段使國家免於受到 他國軍事力量的侵犯外，還必須運用政治、經濟、外交等面向的力量，來防備國 家免於受到其他國家或個人來自於運用不同面向力量對於國家的侵犯與威脅。7 同時，除了國家安全的內容發生變動外，國家安全也不再僅僅是靠國家自己 來達成。許多前述的跨國界安全威脅，光靠一個國家自身是無法有效解決問題和 防禦問題的。換言之，以往以鄰為壑，減損他國安全就是增加本國安全而反之亦 然的國家安全觀已經不合時宜，國家安全的主體觀念已經從單一國家漸漸擴充為 複數國家，必須靠這些國家共同努力合作，各國的國家安全才能獲得鞏固。 因此，面對全球化與後冷戰時期的來臨，當代的國家安全必須賦予新的現代 意義。此一新的國家安全觀包含兩個部份，一個是綜合安全，這是國家安全在內 涵與概念上的全方位化、多層次化，另一個則是合作安全，這則是國家安全主體 個數與互動行為的變化。 綜合安全部分則區分為傳統安全和非傳統安全。傳統安全包含國家主權、領 土完整、軍事、軍備和軍控裁軍等安全領域，這些傳統安全領域雖然部分內容因 為全球化和後冷戰時代國際局勢改變的影響，但只要主權國家仍是國際體系內主 要行為者的情況一日不改變，這些傳統安全領域仍不可偏廢。另一個部份則是非 傳統安全，包含了經濟安全、生態安全、社會安全、資訊安全和文化安全等現代 安全新興領域。8 合作安全則是因應各類新興的跨國家安全威脅而產生的。由於安全威脅性質 的改變，國家安全已經不是冷戰時代的零和安全模式，一國的安全損失和敵對國 家的安全所得總和不見得是恰好為零。在新的安全威脅面前，雙輸，甚至是所有 國家都輸的情況比比皆是。例如 2004 年 12 月的南亞大海嘯，南海周邊國家都遭 受重大的人命和財產損失。泰國的損失的同時，印尼也受損失，其他週邊國家也 是如此。面對此類的共同安全威脅，強調國界的觀念已經沒有意義，只有相關國
6 Daniel J. Kaufman, Jeffrey S. McKitrick and Thomas J. Leney ed., U.S. National Security
（Toronto： D.C. Heath and Company, 1985）, pp. 3-4.
7 例如 1997 年索羅斯﹙George Soros﹚狙擊東南亞各國匯市引發東南亞金融風暴，就是一種對於
國家安全非傳統威脅。這次攻守雙方使用的不是軍事力量或是武器，而是外匯存底和資本。
8
家共同合作，才能保證各國的安全。9 因此在廿一世紀的今日，國家安全已經具備多元化和多樣化的意涵，不再只 限於單純的國防軍事方式來捍衛國家「領土主權」的完整不受侵害性，經濟、環 境生態等過去未受重視的項目也成為國家安全的一環。國家安全內涵的擴充所改 變的不只是國家安全的目標，影響所及包含遂行這些目標的國家安全戰略規劃、 機制和行動，都因而產生重大轉變。 第二節 國家安全戰略的內涵 由於現代的國家安全意義產生改變，使得國家安全戰略的內涵也必須跟著改 變。闡明國家安全戰略內涵之前，首先必須要解釋何謂「戰略」。「戰略」是從英 文”Strategy”一詞翻譯而來，最早的來源是古希臘文的”stratos”，指的是軍隊，再 從而衍生出”strategos”一語，指的是將軍或領袖，接著衍生出”strategeia”一詞， 是指戰役或者將道﹙Generalship﹚。梅齊勒﹙Paul Gideon Joly de Maizeroy﹚首先 在其著作 Theorie de la guerre 中使用「戰略」一詞﹙Stratégie﹚，將其界定為「作 戰的指導」﹙the Conduct of Operation﹚。10
國際關係學界把戰略學視為是國際關係底下的一個分支學門，是以國際關係 的軍事層面作為研究對象。11 在國際關係學界，通常將戰略研究的目的視為「了 解國家發生戰爭或衝突的原因以及贏得戰爭的方法」。12 換言之，一般國際關係 學界所稱的戰略，其意涵和國家安全類似，指的不外忽是國防與軍事範疇的手段 方法。
英國戰略學者李德哈特（Sir Basil Henry Liddell Hart, 1895－1970）便將「戰
略」稱之為「分配和運用軍事工具，以來達到政策目的的藝術」。13 因此，國家 安全戰略，指的就是如何運用軍事工具或力量來達成國家安全目標的藝術。但是 在後冷戰的今日，當國家安全的概念有所轉變，戰略的意義也會隨之改變。因為 國家安全的內涵已經擴充為多元化與多樣化的內容，光是軍事手段和力量已經不 足以支應國家安全的新內涵。所以李德哈特認為一般戰略家僅注重於兵力的分 配，卻忽略了政策目的。這種情況是不合乎現代戰略需求的，因此他更提出「大 戰略」（Grand Strategy）觀念，認為軍事力量僅是「大戰略」諸多工具的其中一 種而已，更應該運用財政上的壓力、外交上的壓力、商業上的壓力，甚至道義上 的壓力來削弱敵人的意志，同時「大戰略」的眼光也必須透過戰爭的限度看到戰 9 例如印尼在此次海嘯災後的 2005 年 1 月即表示將推動與周邊國家共同合作建立跨國海嘯早期 預警機制，這便是合作安全的一項體現。 10 鈕先鍾，《西方戰略思想史》﹙台北：麥田出版股份有限公司，民國 86 年﹚，頁 14。 11 Ken Booth and Eric Herring, Strategic Studies. Keyguide to Information Sources
﹙London：Mansell, 1994﹚, p.19.
12 林碧炤，〈國際衝突的研究途徑與方法〉，《問題與研究》，第 35 卷第 3 期：頁 2﹙民國 85 年﹚。 13
鈕先鍾譯，李德哈特（Basil H. Liddel Hart）著，《戰略論：間接路線》﹙台北﹕麥田出版股份 有限公司，民國 85 年﹚，頁 404。
後的和平。14 法國戰略學者薄富爾﹙André Beaufre, 1902－1975﹚也提出類似的戰略觀點， 即「總體戰略」的概念，此一概念即等同於「大戰略」，就是美國學界常稱的「國 家戰略」。15 至於國家安全戰略，其實就是國家戰略，只不過名稱略有不同，國 家安全戰略在名詞用語上將戰略的主題「國家安全」更明白點出而已，二者內涵 其實是一致的。16 所以國家安全戰略其實就是國家戰略、大戰略或總體戰略。 國家安全戰略要迎合後冷戰時期全新的趨勢，也勢必有所改變，不能和以往一樣 僅以軍事手段或行動來達成國家安全目標，李德哈特和薄富爾對於大戰略或總體 戰略的看法，則恰好為國家安全戰略的現代意義指出一個方向。 薄富爾認為當代的戰略不只是單純地處理軍事的問題，因為核子武器的出 現，造成嚇阻理論的興起，使得原本在傳統武器時代國家所保有的軍事行動自由 受到限制，加上冷戰和平跟戰爭合一的特質，所以必須將戰略的層次擴充。他提 出將戰略視為一種思考方式，在政治、軍事、外交、經濟等領域都必須有戰略來 加以指導，而在此各個「分項戰略」﹙Overall Strategy﹚之上，則必須有個「總體 戰略」來加以統合。17 薄富爾的總體戰略理論內涵，顯示出因應當代新安全觀的出現，經濟等非傳 統安全的概念在規劃國家安全戰略時也必須加以顧及，軍事權力固然不應該放 棄，但有時也必須考量將軍事力量退居輔助位置，甚至某些情況必須完全依靠非 軍事權力來達成國家安全目標（例如經濟整合與消弭國際投機客對外匯市場的狙 擊），這便是綜合安全的觀念。而李德哈特對規劃與執行戰略時要能夠預見戰爭 後和平的期許，恰好也呼應了國家安全不是零和競賽，而是合作安全的訴求，以 往減人一分安全等於增己一分安全的零和思維已經不合當前局勢的需求。總合薄 李二氏的觀點，正是音應後冷戰時期戰略環境變化下新時代國家安全戰略該有的 內涵。 第三節 國家安全機制與行動 「國家安全機制」指的是制定國家安全戰略與執行此一戰略的體系與制度。 往昔因為國家安全和化國防劃上等號，因此國家安全戰略的制定與執行多半由國 家的國防或軍事機關來負責，其他機關組織雖或有參與，或有協助，但均是處於 輔助的地位。由於現代意義的國家安全觀同時包含綜合安全與共同安全，範圍甚 廣，牽涉事務極多，光靠負責軍事的國防或軍事機關已經無法負荷，因此機關間 的整合與任務編組是必須的趨勢。同時許多安全威脅並非單一國家能夠加以解 14 同前註，頁 405。 15 鈕先鍾，《孫子三論》﹙台北﹕麥田出版股份有限公司，民國 86 年﹚，頁 257。 16 鈕先鍾，《戰略研究入門》﹙台北：麥田出版股份有限公司，民國 87 年﹚，頁 32。 17 鈕先鍾譯，薄富爾（André Beaufre）著，《戰略緒論》﹙台北﹕麥田出版股份有限公司，民國 88年﹚，頁 38-41。
決，因此，必須靠各國相互協調，形成共同解決的機制，來採取行動。 以日本為例，日本的國家安全戰略決策與執行，不但牽涉到日本本國的國家 安全，還必須考慮與盟邦美國的相互合作與支援。因為，美日安保條約第 5 條規 定當日本遭受武裝攻擊時，日美兩國應採取聯合行動，所以日本自衛隊在執行防 衛任務時，是必須和駐日美軍合作的。為了使駐日美軍和日本自衛隊的共同行動 能形成對於潛在侵略者的嚇阻，並且使安保條約更有效率地運作，美日於 1978 年簽訂美日安保合作指針，並於 1997 年更新新的指針。為了促進雙方在美日安 保合作指針下共同努力來確保其效力，2000 年 9 月每日正式成立雙邊共同協調 機制，來協調兩國彼此間的行動。此一雙邊協調機制不但跨越美日兩國國防與外 交單位，日本更將相關局處首長人員均納編入內，以期在必要時能夠提供協助與 支援。18 同時為了支援這些機制的變化，增加自衛隊運作上的相關法制健全是必要 的。日本從 1995 年開始便針對後冷戰時期的國家安全內涵轉變與戰略環境變化 進行了一連串的法制建立與修訂。1995 年修訂〈防衛大綱〉；1996 年與美國共同 提出〈美日安保聯合宣言－邁向廿一世紀的同盟〉；1997 年修訂〈防衛合作指 針〉、〈自衛隊法〉修正案和〈海上保安廳法〉修正案等三項周邊事態法制（Situations
in Areas Surrounding Japan, SIASJ）；2001 年通過〈反恐怖特別措施法〉等反恐三
法制；2003 年通過〈應對武裝攻擊事態法〉等有事三法制。這些法制的建立， 也使日本在美日合作上有了法源依據。面對後冷戰時代的國際戰略新局勢，日本 決定基於美日兩國在這些法制下的共同合作來達成維持區域和平安全的目標。19 國家安全觀的變化，也引發了國家安全行動的改變。除了保衛國家領土主權 完整，尚有其他的行動是僅以軍事力量為輔助，甚至是非軍事化的。美日雙方在 周邊有事的狀態下也有雙邊合作的軍事力量的非戰爭性行動。這些行動包含難民 的解救安置行動，搜索與救援行動，非作戰撤僑行動和確保維護國際和平與穩定 的經濟制裁能生效的行動。20 南韓在 2004 年國防白皮書中，將朝鮮半島的穩定，南北韓共同的繁榮和東 北亞區域安全的確保界定為其國家安全目標；而不是以消滅北韓政權，或是單純 武力嚇組北韓入侵為足。這樣的國家安全目標設計使得南韓在國家安全行動上也 有了不同以往的非傳統作為。除了繼續發展美韓兩軍間的聯盟關係和相互信賴 外，韓國國軍更以追求多面向的國際合作為任務。21
18 Tomohiro Okamoto, “Prospect of Japan-U.S. Security Cooperation,” in King-yuh Chang, ed.,
Political and Economic Security in Asia-Pacific, pp. 71-75.
19 Philip Yung-ming Yang,”RapporteurReport
：U.S.Relationswith Asian Allies,” in King-yuh Chang, ed., Political and Economic Security in Asia-Pacific, p. 165.
20 Tomohiro Okamoto, op. cit., pp. 77-78.
21 The Ministry of National Defense, the ROK, Defense White Paper 2004
（Seoul：The Ministry of National Defense, the ROK, 2004）, p. 52.
在非軍事政府部門方面，雖然南北韓雙方仍處在停戰的階段，但是為了促成 南北和解，達成南北韓共同繁榮的目標，南韓也在 2000 年開始了民眾赴北韓旅 遊的行動（北韓亦同時開放有小部分民眾赴南韓旅遊），除了增加南北人民間的 彼此認識外，也可降低彼此緊張，並利用金剛山等風景區的旅遊，為北韓帶來一 些收入，穩定北韓的經濟。22 另 一 個 非 傳 統 的 國 家 安 全 機 制 與 行 動 則 是 「 信 心 建 立 措 施 」 （Confidence-Building Measures, CBMs）。信心建立措施就內容論，可分為廣義 與挾義。狹義的信心建立措施，較偏重軍事意涵的探討與查證措施的建立，例如 歐洲安全合作會議（Conference on Security and Cooperation in Europe, CSCE）於
198 簽署的〈斯德哥爾摩信任暨安全建立措施文件〉（Stockholm Document on
Confidence and Security Building Measures of 1986）；廣義的信心建立措施涵蓋了 經濟、貿易、科技、環保及人權等議題，涵蓋了綜合性安全與合作性安全的觀念，
例如同一會議於 1975 年達成的〈赫爾辛基最終議定書〉（Helsinki Final Act）。23
除了歐洲，亞太國家也對於信心建立措施的觀念採取積極態度。南韓在 1991
年和北韓簽訂了〈和解、互不侵犯及交流合作協議〉（Agreement on Reconciliation,
Nonaggression, and Exchange and Cooperation）與〈朝鮮半島非核聯合宣言〉（Joint
Declaration for Non-Nuclear Peninsula），以具體行動來積極實踐信心建立措施的
機制。24 東南亞國家則引用綜合性安全與合作性安全的概念，來進行彼此間的對話， 降低區域衝突與紛爭，以強化區域安全並增進繁榮。「東協區域論壇」（ASEAN Regional Forum）便是信心建立措施在此區域內的具體展現。藉由東協區域論壇 此一機制，集合想法相同或分歧的亞太國家進行安全對話，化解彼此之間的猜忌 與不安。25 上述歐美與日韓東南亞等各國的這些行動都和傳統著重軍事力量在作戰行 動中運用或投射的國家安全行動差異甚大，顯示出從安全觀念的改變，進而引發 國家安全觀內涵的擴充，再到國家安全戰略的轉變，最後更影響到國家安全機制 和行動的採行。在全球化蓬勃發展與冷戰後安全威脅改變的現代，國家安全的一 系列概念、戰略、規劃、機制和行動，都發生了重大的變革。 22
The Ministry of unification, the ROK, Peace and Cooperation：White Paper on Korean Unification
（Seoul：The Ministry of Unification, the ROK, 2001）, pp. 98-108.
23 張哲明、李鐵生，〈「信心建立措施」概念的回顧與展望〉，刊於陳鴻瑜編，《信心建立措施的 理論與實際》（台北：台灣綜合研究院戰略與國際研究所，民國 90 年），頁 1。 24 林正義，〈東協區域論壇與南海信心建立措施〉，刊於陳鴻瑜編，《信心建立措施的理論與實際》 （台北：台灣綜合研究院戰略與國際研究所，民國 90 年），頁 26。 25 林正義，前揭文，頁 25。
第四節 國家安全戰略的效果 國家安全戰略內涵的擴充與改變，使得往昔以軍事作戰決勝或軍事力量嚇阻 而能立竿見影的立即效果產生的可能性大為降低。由於要考量多樣化的國家安全 目標，軍事權力的使用經常必須配合其他的國家權力來交互運用，因此，很多時 候是必須經過長時間才能產生效果的。 同時，在國家安全的行動上，因為戰略環境的改變，形成了許多典範競逐的 狀態。目前約略有七大國家安全戰略機制與行動典範（Paradigm）爭論仍在進行， 採取預防外交還是先制防衛（Preemptive Defense）；戰略對外顯示時應該要模糊 還 是 清 晰 ； 應 該 是 採 取 勸 服 的 方 式 還 是 強 硬 的 態 度 ； 採 取 多 邊 主 義 （Multilateralism）還是單極主義（Unilateralism）；對外該以維持和平（Peace
Keeping）為主還是直接進行政權轉變（Regime Change）；依賴傳統盟邦還是另
行建構意念聯盟（Coalition of the Willing）；運用的軍力該採取發展壓倒性力量還
是軍事轉型。26 雖然，國家安全內容的擴充與多元化已漸漸在各國形成共識，各式新的安全 議題也被納入考量，但是因為現階段尚處於國家安全戰略機制與行動的典範轉型 （Paradigm Shift）期，所以即使各國認識到綜合性安全與合作性安全的重要，但 是傳統國家安全考量仍是無法捨棄的思維。 以朝核問題為例，美國與日本並非沒想過以外科手術方式消除北韓的核武設 施，27 但是後冷戰時代的國家安全並非只要保全本國的國家安全即可，同時本 國的國家安全還必須依靠其他國家的共同協助。所以，安全戰略環境的轉變，也 使北韓周邊國家均同意採取合作對話的方式，而非武力來化解朝核危機。日韓兩 國也分別與北韓進行對話，試圖以和北韓達成和解的方式來消除北韓的疑慮。28 美國與日本雖然提出了先制打擊的主張，但最後還是決定透過六方會談與通過聯 合國制裁案的方式，來勸服北韓放棄核武計畫。然而，這並不保證當時機合適時， 美國與日本不會採取外科手術式先制攻擊來消除北韓的核武設施。 另一個例子則是亞太經濟整合的衝突。到底是採取中國大陸與東協較為屬意 的中日聯合主導 ASEAN 加三模式，還是美國希望的 APEC 模式擴充，也存在著 26
Alexander Chieh-chen Huang, “Paradigm Shift ＆ Strategy Vacuum： United States in the Asian0Pacific Region,” in King-yuh Chang, ed., East Asian Security（Taipei：Foundation on International ＆ Cross-Strait Studies 2005）, pp.37-38.
27 John Lewis Gaddis, “Grand Strategy in the Second Term,” Foreign Affairs, vol.84, no.1
（January/February 2005）：3-4.ThomasP.M.Barnett,ThePentagon’sNew Map：War and Peace in the Twenty-first Century（New York：The Penguin Group, 2004）, p. 40. 李明、何思慎，〈地緣 政治與中共對東北亞支外交戰略〉，刊於中華歐亞基金會編《地緣政治與中共外交戰略》（台北： 中華歐亞基金會，民國 95 年），頁 102-105。
28 RobertA.Scalapino,“Asian-Pacific Security－The CurrentBalanceofPower,”Australian Journal
爭議。而爭議的背後，仍舊是區域經濟主導權此一和國家主權類似的安全觀。舊 有國家主權的思維即使是在綜合性安全觀點的經濟議題中，仍舊無法被免除。
所以，面對現代觀點的國家安全戰略，在規劃上仍必須正視傳統安全觀與非 傳統安全觀在決策上的理念角逐競爭，以及機制和行動上的典範爭論。這些爭議 也會影響到國家安全戰略的效果。
第 參 章
東北亞國際環境與南韓安全
後冷戰時期的東北亞地區，形成為了美國、中國大陸、俄羅斯和日本權力角 逐與競和的場所。許多本區域既存的問題都可能形成對區域安全的重大危機。朝 鮮半島南北對峙是冷戰遺留下來的歷史餘緒，本是區域安全的一大重心所在。隨 著 1993 年以來的一連串北韓飛彈試射和核武危機，朝鮮半島在本區的安全議題 上的重要性更加顯著。日俄兩國的北方四島領土糾紛、中日間的釣魚台/尖閣群 島領土糾紛、日韓間的竹島/獨島領土糾紛，也為此區域的安全投下變數。東中 國海的油田議題隨著中國的崛起和日本「正常國家」的推動，也成為國際注目的 焦點所在。台灣問題也同時緊扣著美中日台四方的利益得失，對東北亞區域的穩 定也有重大影響。 第一節 東北亞的首要衝突熱點－朝鮮半島 東北亞最顯著的政治衝突，首推朝鮮半島問題。年來北韓的一連串飛彈試射 和核武研發，乃至於 2006 年 10 月 9 日的試爆事件，更使得從冷戰開始延宕至今 懸而未解的朝鮮半島問題增添許多變數。一切紛擾與問題的起源是來自於南北韓 的分裂與對峙。 一、駐韓美軍問題 美國在韓戰前夕的政策主軸是對蘇聯共產主義的「圍堵」，雖然 1947 年國務 卿馬歇爾（George Marshall, 1880－1959）指出「政策目標是恢復歐亞兩洲的權 力平衡」29 ；但是重點是放在歐洲，亞洲地區並不是美國關注的焦點。韓戰爆 發後，杜魯門政府改變了原始不管朝鮮半島的政策，轉而選擇了較明確的政策目 標：重申大韓民國的合法性地位，利用聯合國軍事行動圍堵共產勢力擴張，並建 立一個統一、獨立和民主的韓國。艾森豪政府並於 1953 年 10 月 1 日與南韓簽訂 了〈美韓共同防衛條約〉，藉此條約將武裝部隊駐紮在南韓，嚇阻共產集團在東 北亞的擴張。30 美韓共同防衛條約簽訂開始，整個東北亞的安全與防衛就是以美日安保條約 與美韓共同防衛條約為基礎，形成了美國在東北亞安全上的兩大支柱。美國盡全 力履行防衛南韓的承諾，1961 年開始的年度美韓「鷹」演習（Annual US-ROKEagle）、1976 年開始的年度美韓「團隊精神」演習（Annual Team Spirit of the
US-ROK Combined Forces ）、乃至於 1990 年開始兩年一次的「環太平洋亞洲國
家」軍事演習（Biannual Rim of the Pacific Asian Countries），都是美韓聯軍針對
29 Seyom Brown, The Faces of Power
（New York：Columbia University Press, 1994）, p. 33.
30 Chae-Jin Lee,“U.S.Policy Toward South Korea,”in Donald N.Clark ed.,Korea Briefing 1993
（Boulder：Westview Press, 1993）, pp. 56-57; Gary A. Donaldson, America at War Since 1945 （Westport, London：Praeger Publishers, 1996）, pp. 59-60; 朱松柏，《南北韓的關係與統一》（台 北：台灣商務印書館股份有限公司，民國 93 年），頁 24。
防衛所共同進行軍事合作的演練。31 除了確保美韓兩軍戰時能熟悉彼此戰略戰 術，促成通力合作外，同時也是提醒北韓：千萬不要低估或誤判美國與南韓的軍 事合作與防衛南韓的決心。 為維持朝鮮半島局勢穩定，以美韓共同防衛條約確保南韓的安全一直是美國 自韓戰以後就確立的政策。32 駐韓美軍的存在便是美國履行對南韓安全保證的 最佳展現，同時也象徵著美國嚇阻北韓入侵南韓的決心。33 即使冷戰結束，東 西方和解，圍堵政策不再；但是嚇阻北韓南侵、維繫南韓安全的政策至今依然不 變，以後也會繼續維持下去。雖然，南韓與美國之間的關係是處於依賴者與被依 賴者的不對等關係，但這種不對等關係隨著時間的轉變，已經漸漸轉變成為一種 夥伴的關係。34 但是駐韓美軍的存在對北韓而言，則是如同芒刺在背，欲除之而後快。於是 駐韓美軍撤離的議題便成為北韓經常主張的訴求，在屢次朝核問題談判時，北韓 均會拿出來當作談判的條件。 二、美韓間對北韓的政策矛盾 以美韓共同防衛條約確保南韓的安全和駐韓美軍的存在來嚇阻北韓入侵始 終是美國自韓戰以後就確立的政策。雖然其間尼克森政府與卡特政府有減少或撤 出駐韓美軍的行動，改以日本為東北亞安全防衛的重心。但雷根上台後立即改弦 更張，採行所謂「雷根主義」，試圖與蘇聯共產集團進行「新冷戰」的對抗，因 此雷根政府不但重新維持駐韓美軍的存在，並協助大韓民國國軍現代化。 然而，雷根的作法雖然獲得了南韓政府的歡迎，但卻也引起南韓人民對美國 過度干涉的不滿，引發了反美的聲浪。35 因此美韓之間雖然是同盟關係，但是 南韓的民族主義讓雙方之間的關係仍存在衝突點。特別是金大中的陽光政策與盧 武炫的和解政策與小布希政府對北韓的強硬態度間產生矛盾，也讓雙方在朝核問 題上有不同態度。 在朝鮮半島安全方面，原本小布希的態度是不和北韓恢復談判的，同時他也 嚴厲批評了金大中的「陽光政策」。36 不過 911 事件發生後，雖然有 2002 年「邪 惡軸心」的宣示；加上北韓於同年 12 月驅逐國際原子能總署的檢查人員，宣布 重新啟動核子反應爐；隔年 1 月宣布退出「核子不擴散條約」，2 月宣布退出韓
31 Byung-ok Kil, Security Policy Dynamics（Burlington, U. S. A.：Ashgate Publishing Company, 2001）,
p. 55.
32 Chae-Jin Lee, op. cit., pp. 56-57; Gary A. Donaldson, op. cit., pp. 59-60.
33 Gregor, A. James and Maria Hsia Chang, The Iron Triangle（Stanford, California：Hoover Institution,
Stanford University, 1984）, pp. 66; 73.
34 ThomasH.Henriksen,“North Korea’sTwo Kimsand American Foreign Policy”,in North Korea
after Kim Il Sung（Stanford, California：Hoover Institute Press, 1997）, pp. 151-152.
35 Chae-Jin Lee, op. cit., p. 58. 36
戰停戰協定，更於南韓總統盧武炫就職前夕向日本海試射飛彈予以挑釁。2006 年 7 月 5 日北韓還在美國獨立紀念日（同時美國時間為 7 月 4 日）試射飛彈；10 月 9 日 更 是 直 接 宣 示 進 行 核 子 試 爆 。 然 而 ， 北 韓 這 一 連 串 的 戰 爭 邊 緣 （Brinkmanship）行動卻沒有使小布希政府採取如同對伊拉克一樣展開先制攻 擊，反而開始和北韓接觸，表達願意與北韓就朝鮮半島和平與穩定進行公開會 談，支持六方會談架構。37 這除了是因為美國本身投入反恐戰爭中，已無多餘 兵力資源和心力來支應第二場戰爭，中俄乃至於南韓等周邊國家反對的態度也是 重要的原因。盧武炫總統更是反對美日一再對北韓施壓，使得美韓之間私下的心 結更顯嚴重。38 三、飛彈試射與核武發展問題 北韓在 1990 年代一連串的核武與彈道飛彈測試是其爭取行動自由的戰略行 動。隨著 1990 年代初期蘇聯瓦解、東歐民主化、中國大陸改採改革開放路線等 一連串改變；中俄這北韓兩個過去的盟友選擇與美國和解，並與美國和南韓建 交，使得北韓這個堅持共產制度的國家形單影隻。39 經濟衰退、國內飢荒與天 災嚴重、金日成（Kim Il-sung, 1912－1994）的衰老以及之後的死亡，都對平壤 政權的存續帶來威脅。為了維繫其政權，平壤方面必須做出改變的決定，但是貿 然的開放或是改革及可能反而危及到其政權本身的存續。 因此，北韓採取了新政策：改變鎖國態度、對外接觸。北韓相信對外接觸最 快的方法是透過美國，因此平壤方面很早就希望能和美國和解。40 但是要能使 美國直接和北韓談判，北韓需要的是足夠的籌碼，而研發彈道飛彈和核子武器便 是北韓能夠擁有的籌碼。 北 韓 於 是 宣 稱 將 在 1993 年 6 月 12 日 退 出 〈 核 子 不 擴 散 條 約 〉 （Non-Proliferation Treaty, NPT），雖然北韓早在 1985 年在美國透過蘇聯的施壓 下加入〈核子不擴散條約〉，但從未確實遵守其規定。41 1993 年 6 月 11 日，在 北韓宣布退出〈核子不擴散條約〉生效日的前一天，美國在日內瓦與北韓進行了 高層會談。42 最後美國和北韓簽訂了〈核子協議架構〉（Agreement Framework） 暫時化解危機。其的主要內容有： 37
James M. McCormick, American Foreign Policy and Process（Belmont, California：Thomson Wadsworth, 2005）, p. 221.
38
林正義，〈北韓飛彈試射及東北亞的反應〉，《戰略安全研析》，第 16 期：頁 7（民國 95 年 8 月）。
39 Thomas H. Henriksen, op. cit., p. 152.
40 Chong Bong-uk ed. North Korea：Uneasy, Shaky Kim Jong-Il Regime（Seoul：Naewoe Press, 1997）,
p. 142.
41
Michael J. Mazarr, North Korea and the Bomb（New York：St.Martin’sPress,1995）, p. 41.
42 Young Whan Kihl,“Confrontation orCompromise？Lessonsfrom the1994 Crisis,”inYoung Whan
Kihl and Peter Hayes ed. Peace and Security in Northeast Asia（Armonk, New York：M. E. Sharpe, Inc., 1997）, p. 183
1. 美國將會幫助北韓設置輕水式反應爐，取代現有的石 墨式反應爐，並在 2003 年期提供總發電量 200 萬千瓦 的輕水式反應爐，所需費用由新設立之國際財團43 共 同負責。同時美國將於本協議架構簽署後 6 個月內， 代表該國際財團與北韓簽訂有關輕水式核子反應爐的 契約。美國也會在 3 個月內提供北韓每年 50 萬噸的重 油來替代能源。相反地，北韓則應該停止石墨式反應 爐運作並予以拆除，而拆除過程必須由國際原子能總 署監控。北韓於新式反應爐設置期間應將 5000 千瓦實 驗用反應爐取出之廢燃料棒置於安全環境中，同時不 得進行再提煉。 2. 美國和北韓雙方追求彼此間政治、經濟關係正常化。 雙方同意互設聯絡辦事處，並在共同關心議題有所進 展時建立大使級外交關係。 3. 雙方共同為朝鮮半島非核化、安全與和平而努力。美 國保證不會使用核子武器來威脅北韓，北韓則應同意 履行朝鮮半島非核化宣言，同時恢復與南韓的會談。 4. 雙方為加強國際間防止核子擴散而努力。北韓應重回 〈核子不擴散條約〉，並同意履行條約義務，接受國際 原子能總署例行與特別檢查，在輕水式反應爐設置完 成前，國際原子能總署為查證北韓核子物質的正確性 與完整性，得採取必要措施。44 然而，北韓似乎將發展核子武器與彈道飛彈的戰略是達成其政策目標的最有 效方式，1998 年又發生了大浦洞一號飛彈試射事件，造成日本、南韓與美國等 相關國家的嚴重關切。雖然北韓始終不承認發射的是飛彈而辯稱是人造衛星，但 就軍事觀點而言兩者其實是無區別的，能夠發射人造衛星便已經具備了發射洲際 彈道飛彈的能力。45 北韓又於 2002 年宣布重新啟動核子反應爐，隔年 1 月宣布退出〈核子不擴 散條約〉，並於 2005 年進行試射飛彈和核子試爆，對整個東北亞的地區安全形成 了嚴重的威脅。 43 此即 1995 年 3 月 9 日由美國、日本與南韓於紐約發起成立的「朝鮮半島能源開發組織」（Korean Peninsula Energy Development Organization, KEDO）。
44 朱松柏，〈美國與北韓簽訂核子協議及其影響〉，《問題與研究》，第 34 卷第 1 期，頁 13-14（民
國 84 年 1 月）。
45
第二節 東北亞的其他政治衝突問題 一、區域內各國領土糾紛 東北亞地區主要國家之間，都存在著領土糾紛。日本和南韓之間有竹島/獨 島的領土爭議；中國大陸、台灣與日本之間則存在著釣魚台列嶼/尖閣群島的領 土糾紛；日本和俄羅斯則存在著澤捉等北方四島的領土爭議。這些領土問題，雖 然暫時未釀成重大衝突，但卻對於東北亞地區諸國長期上的政治合作埋下了爭執 的伏筆。加上日俄、中日、日韓、中韓、俄韓、中台、日台等各方雙邊歷史上的 恩怨和現實政治上的衝突，也為領土爭議的解決增加阻力。 除了領土問題外，因為領土爭端而產生的「專屬經濟海域」（Exclusive
Economic Zone, EEZ）的範圍與漁權問題也困擾著中國大陸、台灣和日本三方。
中國大陸與日本之間更因此而就東海油田的歸屬與開採問題產生爭執。這項問題 為中日兩國原本已因歷史問題和小泉純一郎（Junichiro Koizumi）首相參拜靖國 神社而生的政治摩擦添加變數。 二、中日政治衝突 近年來中國大陸的經濟快速成長，使得中國崛起已經成為一個事實，對東北 亞區域安全未來形成了禍福未定的影響。而日本從泡沫經濟崩潰中復甦，挾其舊 有的經濟權力和龐大的自衛隊軍力，意圖讓日本重回「正常國家」（Normal State） 的道路，也為東北亞地區的安定增加了變數。中日傳統的歷史恩怨情仇，更為兩 大區域強國間的未來關係蒙上了不安的陰影。 由於中國大陸長足的經濟成長和軍事革新，使其「崛起中霸權」（Hegemony Rising）的印象深植人心。而興起中的霸權將會無可避免地挑戰現有國際體系並 威脅現有霸權國家地位的想定，和中國近百年來遭受列強侵略的特殊歷史經驗， 也使其崛起讓美日等強國乃至於印度等周邊國家感到恐懼。46 日本在小泉純一郎首相的執政下，修改和平憲法第 9 條規定；防衛廳升格為 省和自衛隊正名為軍隊；爭取聯合國常任理事國席位等政策並不因其於 2006 年 去職而有所停止。新任首相安倍晉三（Shinzo Abe）甫上任之初，為了改善中日 關係而旋即放問北京，但是這些小泉政府時期已經規劃好的政策，在被視為小泉 接班人的安倍晉三首相任內勢必不會有太大的變化。而這些日本邁向「正常國家」 的行動，在中國大陸眼裡則被解讀為軍國主義復甦。因此兩國之間的關係未來能 有多少好轉的空間，仍在未定之數。
46 Michael D. Swaine and Ashley J. Tellis, Interpreting China’sGrand Strategy：Past, Present, and
Future（Santa Monica, CA：RAND, 2000）, pp. 1-5.BrahmaChellaney,“Forestalling Strategic Conflictin Asia,”Far Eastern Economic Review（November 2006）：22-33.
中日之間另一個問題：台灣問題，也是影響此區安全的一個重要議題。由於 中國大陸始終堅持台灣是中華人民共和國的一省，不放棄對台動武，引發了日本 的關注。由於台灣臨靠日本從南海運輸的生命線，一旦台灣落入中國大陸的控 制，對日本的國家安全與生存會產生影響，日本則於 1999 年通過〈周邊事態因 應措施法〉等所謂周邊事態三法制，將台灣納入美日安保的區域內，來反制中國 大陸的對台動武企圖。北京對此則視為是美日對中國大陸的新圍堵，使中美日三 邊的關係走向更加牽動了東北亞的安全局勢。 原本已經錯綜複雜東北亞各國間的政治關係和歷史恩怨，加上美國在此區域 的存在；中國大陸的崛起和日本的「正常國家」化，使得東北亞的區域安全情勢 更形複雜。 第三節 東北亞的經濟合作 二次世界大戰結束後，東北亞地區是處於東西兩大集團對抗的態勢，先是韓 戰，接著是冷戰。冷戰結束後，又有前述許多政治上的對立產生。然而，這並不 代表東北亞地區各個國家注定永遠處於對立的局面。事實上，早在冷戰結束以 前，東北亞各國間的關係已經逐漸改善，中美日韓等國之間的關係也開始漸漸發 展，中韓兩國也從非官方的關係一路發展到建交。47 改善東北亞各國間關係一個很重要的因素，便是亞太地區經濟的蓬勃發展。 因此談論經濟合作不能僅以東北亞為限，必須包含整個亞太地區來討論。1997 年亞洲金融風暴，使各國認識到區域內沒有建立起一個有效率的經貿體系是這次 風暴形成的數個重要原因之一，因此亞太各國間更緊密的經濟整合是必須的。由 於中國大陸經濟實力的增長，以及日本經濟的復甦，2004 年底的東南亞國家國 協（the Association of South-East Asian Nations, ASEAN）高峰會做出了重大的改 變，以往東協加三高峰會以東協國家為主軸，中日韓為輔助的模式就此改變，將 漸漸走向以中國大陸或日本甚至是中日兩國共同主導東亞區域整合的發展模 式。48 原本堅持整合必須以東南亞國協國家為主體的東南亞國協，開始接受了 中日兩大區域經濟強國的領導，邁向亞太區域整合。 亞太區域的經濟整合代表區域內國家願意在經濟議題上充分合作已達成互 利繁榮的新局。然而，亞太區域的經濟整合議題卻出現分歧。形成此一分歧點的 原因是亞太國家在東協加三的整合模式中除了因為政治議題而排除了台灣與南 韓外，更加此區最大經濟體美國給排除在外。面對這類排除區域外國家美國的作 47
Mark R. Bean, Cooperative Security In Northeast Asia：A China-Japan-South Korea Coalition Approach（Washington, D.C. : National Defense University, 1990）pp. 7-8.
48
金榮勇，〈形成中的東亞共同體〉，《問題與研究》，第 44 卷第 3 期：頁 33，38﹙民國 94 年 5、 6月﹚。
法，有論者認為這是一種新興的區域主義。49
面對此一新興的區域主義，美國、澳大利亞等在亞太區域有利益，但傳統上 非屬亞洲的國家，則希望透過組織新的自由貿易區或是在亞太經濟合作組織 （APEC）的基礎上擴充為一個自由貿易區，將本國納入，以免被東協加三給排
除在區域經濟整合之外。50 然而，2006 年在越南舉辦的亞太經濟合作組織年會，
美國積極希望能推動「亞太自由貿易協定」（Free Trade Agreement Asia Pacific,
FTAAP）的提案卻有所落空。此次亞太經濟合作組織年會發表的〈河內宣言〉承 認建立亞太自由貿易協定有其實質困難，因此決議將建立亞太自由貿易協定作為 未來的遠景進行研究，各會員國可於下次非正式領袖會議時提出各自可行的構 想。表面上是亞太自由貿易協定的觀念為亞太諸國接受，但是實際上則是代表此 一議題未能獲得會員國一致的支持。 除了是否將美澳等非傳統亞太國家納入經濟整合以外，另一個經濟整合上的 問題是和政治衝突分不開的，那就是領航者為何者。前面提到，東協國家已經接 受了以中日為主導的發展模式，但是中日兩國本身在政治上便有相當大的利益衝 突，兩國在經濟議題上也不見得就沒有衝突點。因此，究竟是以中國大陸為主導， 抑或是以日本為主導，還是讓中日兩國共同主導，都有可能產生問題。 以 1997 年的亞太金融風暴為例，中國大陸本來可以讓人民幣貶值來減低本 國的損失，但是中國大陸卻沒有選擇此一以鄰為壑的作法，反而努力維持人民幣 的匯率不變，並且和治下的香港共同合作，以二者合計龐大的外匯存底來抵抗國 際投機客的炒作，贏得了亞太國家的肯定。51 中國大陸此次行動也等於為其所 稱的「睦鄰、安鄰、富鄰」的三鄰政策提供背書，使得原本音中國崛起而感到害 怕的亞太國家開始對於中國大陸有不同觀感，「中國威脅論」（China Threat）的 聲浪也漸漸減少。 在 1997 年採取自保的日本，相對於中國大陸的行為，則帶給了其他亞太區 域國家較多的惡感。然而日本本身的經濟規模，使得其他亞太國家仍不得不重視 其發言權。所以在亞太區域經濟整合的過程中，日本的地位仍舊重要。 中日之間的紛爭確實為亞太經濟整合帶來某種程度的變數，但是中日兩國之 間也不見得沒有合作的空間。中國的優勢主要在於豐富了勞動力，而日本則掌握 了資本和技術優勢，雙方經濟與其說是競爭關係，倒不如說是互補關係。同時一 49
Claude Barfield and Jason Bolton 稱這是一種東亞的新區域主義，參見 Claude Barfield and Jason Bolton,“Korea,theU.S.,Chinaand Japan：The RiseofAsian Regionalsim,” Pacific Focus, vol.20,
no.1（Spring 2005）：242-245. 另外就新區域主義的意涵另有不同的解讀，參見蘇浩，《從啞鈴 到橄欖：亞太合作安全研究》（北京：世界知識出版社，2003），頁 167-168。
50 Claude Barfield and Jason Bolton, op. cit., pp.251-253.
51 David Shambaugh, “China Engages Asia,” International Security, vol.29, no.3 （ Winter
國的經濟成長與富裕，可使鄰國也跟著富裕起來。52
因此只要能解決彼此間的 政治紛爭，中日在經濟上的合作並非不可能。
隨著中日韓等國經濟實力的成長或復甦，東北亞區域的經濟合作空間將較以 往來得更加廣闊，彼此間的經濟依存也會加深。雖然東協加三在經濟整合上排除 了美國、北韓和台灣，但是東協區域論壇（ASEAN Regional Forum, ARF）卻也 接受北韓擔任觀察員。而亞太經濟合作組織則涵蓋了美中日韓、東協國家與台 灣。雖然各經濟組織的成員不同，彼此對於區域經濟整合的路線看法也分歧，但 可以確信的是，經濟合作將會是亞太區域降低衝突的一大助力，只要能夠壓制排 他性的區域主義，採取外向包容性的區域主義來處理經濟整合問題，亞太地區的 繁榮前景將值得期待。 依據新興非傳統國家安全觀的看法，因為國家安全是綜合性安全，經濟安全 是國家安全不可分割的一部分，區域經濟合作與整合亦能促成國家安全。同時區 域經濟合作與整合亦有助於合作性安全的推廣。東北亞的經濟整合也能夠為區域 內的政治衝突尋求化解和合作的空間。 第四節 東北亞共同關切議題與安全前景 由於東北亞地區有著政治衝突與經濟合作的獨特戰略環境，使得東北亞區域 國家共同關切的議題始終充滿著政治性的原因與經濟性的解決方式。目前東北亞 國家較為關注的議題主要有兩項，一個是朝核問題，另一個則是中日兩國之間發 展與衝突的問題。 一、朝核問題 朝核問題目前唯一的解決機制似乎就剩下六方會談。由於北韓在 10 月 9 日 的核子試爆，使得聯合國安全理事會在 2006 年 10 月 14 日通過了第 1718 號決議 案，採取聯合國憲章第 7 章第 41 條的措施來制裁北韓，對北韓採取禁運奢侈品 的措施。53 但此種禁運方式似乎成效不彰，一來中俄等較同情北韓的國家與北 韓有陸地接壤，邊界之間的貿易和走私活動相當難以控管。另一方面，即使美日 兩國得到中國大陸的同意，在北韓周邊水域設置海上攔截檢查線，亦可能有漏網 之魚，況且美日劃出的攔截區域亦不可能百分之百涵蓋北韓接鄰的全部水域。 另一個更大的問題是，究竟奢侈品的定義為何，第 1718 號決議案中並未加 以明白規定。事實上這類奢侈品的定義也確實難以界定，於是本號決議案中僅就 禁運的武器和材料設備與技術有做明白的規定，奢侈品乙項僅有標題而已。54 所 以 1718 號決議案雖然態度強硬，但其可行性其實不高。 52 葉自成，《中國大戰略》（北京：中國社會科學出版社，2003），頁 271。 53 The United Nations Security Council, Resolution1718（2006）
（New York：United Nations, 2006）, p. 3.
因此，整個朝核問題除非美日等國自行發起，或經聯合國安全理事會決議通 過依憲章第 7 章授權組織聯合國軍隊北韓動武外，目前似乎僅剩下六方會談這個 機制。然而六方會談自 2003 年召開首輪會談至今，已經歷經了五個回合的談談 停停。安理會第 1718 號決議案通過後，北韓雖然同意恢復 2005 年 11 月中斷的 第五輪六方會談，但是本次六方會談自 2006 年 12 月 18 日到 22 日於北京召開並 未達成任何協議，僵局仍舊維持。 儘管如此，六方會談至少提供了一個東北亞各相關國家齊聚和平會談解決問 題的場合，以合作性安全的觀點而言，仍有其存在的必要性。況且六方會談除了 是解決北韓核武問題的溝通管道外，若能繼續存續，也許有發展成另一個模式的 東協區域論壇，對東北亞區域的安全與穩定，未嘗不是一件好事。 二、中日間矛盾衝突 除了日本首相參拜靖國神社與教科書竄改侵略史實等歷史恩怨外，中國大陸 與日本間的矛盾衝突更充滿了實質的利益紛爭。兩國之間尚有釣魚台列嶼/尖閣 群島和東海油田上的領土與資源紛爭；台灣和周邊事態定義爭執；美日安保針對 中國大陸的圍堵，與日本修改和平憲法第 9 條使自衛隊正式成為名副其實的軍隊 等問題。這些爭議點使得中日兩國在許多議題上是處於競爭，甚至敵對的態勢。 中國大陸的崛起與日本邁向「普通國家」的主張在東北亞地區確實令人有兩 國可能極發生衝突的觀感。然而，如本章第二節所述，撇開政治上的紛擾，中日 之間在經濟上其實存在許多共同利益，合則兩利，分則兩害。雙方若能在亞太經 濟整合的議題上攜手合作，不但能穩定東北亞地區，更是全亞太地區之福。作為 亞太最具政經權力的兩個大國，中日在許多問題上能夠合作為區域各國提供協 助，不但能成為區域穩定的關鍵力量，更對其本國未來的國際地位提升有長遠的 幫助。 目前雖然中日兩國在政治上的爭論不斷，但是目前雙方高層亦有意彼此克 制，不使彼此間的爭端進一步擴大，這是個好現象。中國大陸藉由舉辦六方會談， 向周邊國家宣示其作為一個負責任大國的決心。日本雖然在核武問題和導彈問題 上對北韓採取強硬立場，也對北韓遲遲無法拿出誠意解決過去幾十年日籍人士被 綁架事件而對北韓相當不滿，但仍然參加歷次六方會談。這是因為一個非核化的 朝鮮半島對中日兩國來說都是利益所在。此外，兩國也都積極參與亞太經濟區域 整合的運作。顯見中日兩國的衝突矛盾點中還是有可以彼此合作與妥協之處。
