由氣候變遷角度論電業法電力排碳係數制度中地方政府之角色 - 政大學術集成
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(2) 謝辭 本篇論文的完成，首先要感謝指導教授傅玲靜老師的指導。從中學習到的不 僅僅是論文寫作本身，更是做學問以及研究的態度與方法。在正式撰寫論文前， 對於怎樣算是一篇好論文總是沒有答案。就我自身過去撰寫模擬法庭書狀的經驗 來說，也只是學習到書狀撰寫要緊扣法條與實務見解；而就撰寫課堂報告的學習 經驗來說，則是稍微學會如何介紹各家文章，與稍稍學會如何發掘制度上或實務 見解中或存之缺失。但對於論文寫作，到底一篇合格的論文該是什麼模樣？其中， 該多少「實然面」？該多少「應然面」？探討議題廣度應為如何？內容又該多深 入？坦白說，在正式撰寫論文之前，我都並未確切知悉。而老師則是一步一步引. 政 治 大 例如：老師一再強調，論文絕對不是比誰字數或頁數比較多，而應該要真正的有 立 導著我，指導我論文應具備的模樣。在這過程中，也破除了我很多以往的迷思，. 內容才是實在的（也因此曾經一夕之間被老師刪除了數十頁的內容）。對於老師. ‧ 國. 學. 的感謝，實在不是三言兩語能道盡的，再次謝謝老師的指導。 再者，十分感謝高仁川老師以及詹鎮榮老師擔任口試委員，給予我許多的啟. ‧. 發，也導正了我原先思考的盲點與誤區。二位老師所給予的意見對我受益良多，. Nat. sit. al. er. io. 指點。. y. 能有二位老師擔任論文之口試委員，著實在是學生的榮幸，再次感謝二位老師的. 此外，感謝碩士班上的同儕與學弟妹們，在生活之中或課堂之上彼此激勵，. n. v i n Ch 都使我的思維逐漸開闊與成長，並在生活中偶爾一同排遣壓力，能上生活多了一 engchi U 些趣味。而在碩士班的道路上，社團或系隊的夥伴與朋友或學弟妹們，也給予了 我許多思想上與做事方法上的啟發，十分感謝你們。而自小到大，一路走來的各 路好友們，更是我生活不可或缺的一部分，每次與你們的聚會或聊天，總能給我 許多能量。而本段所提及的人們，為免掛一漏萬就不特別指名道姓，還麻煩各位 不吝「對號入座」了，十分謝謝你們。 當然，特別感謝城宇自國考路上到論文寫作路上的一路扶持與幫忙，能讓我 專心做事之餘還多了陪伴，雖然我很少說謝謝，但其實許多事情我都是放在心裡 且十分感動的，謝謝你。 最後，感謝我的家人（包含總是給我許多心靈上的鼓勵但已經在天上的阿嬤） 。 無論我做什麼，你們總是默默地支持我與包容我，十分感謝你們。. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(3) 摘要 電業法於 2017 年修正時引入電力排碳係數，該係數同時亦是我國能源部門 減碳政策之工具之一。而碳排放之減少，係屬氣候變遷減緩政策之一環，又氣候 變遷乃是一大尺度並高度不確定性之事項，故此大尺度跨域性之事項涉及層面除 中央政府外，亦涉及各地方政府。基此，本文即欲探究地方政府於電力排碳係數 之角色。 而本文將先行介紹電業法修正之內容，並介紹電力排碳係數於電業法相關制 度中所發揮之功能，且將介紹，電力排碳係數於我國氣候變遷排碳減量政策中之 功用。又因電力排碳係數制度涉及氣候變遷治理，故本文接著將介紹氣候變遷之. 政 治 大. 相關法制原則，並介紹氣候變遷之治理模式。並介紹氣候變遷之各治理模式中， 地方政府之角色地位。. 立. ‧ 國. 學. 於介紹氣候變遷之相關原理原則後，本文將介紹美國法上，一件涉及地方政 府於氣候變遷法制所應扮演何種角色之爭議之實務案件。該案件乃涉及加州州政. ‧. 府為氣候變遷碳排放減緩所制定之「低碳燃料標準」 （Low Carbon Fuel Standard， LCFS） 。故本文將介紹美國法上與該案例有關之相關法治原則，以及該低碳燃料. y. Nat. al. er. io. 較借鏡之基礎。. sit. 標準制度。接著，本件將介紹此一案例之各層級之法院見解，並以此作為後續比. n. v i n Ch 定位出地方政府於氣候變遷治理議題之角色 i U e n g c。h分析電業法中與電力排碳係數相關. 最後，本文將綜整上開氣候變遷原理原則、治理模式以及美國法之案例比較，. 之種種制度當中，地方政府得如何發揮其角色功能，並針對現行電力排碳係數相 關制度，作出修法之建議方向。. 關鍵詞：氣候變遷、氣候變遷治理、氣候變遷法制、地方政府、地方治理、電業 法、電力排碳係數、低碳燃料標準. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(4) ABSTRACT. The amendment of the Electricity Law of 2017 introduced electricity carbon emission factor, which is one of the tools for Taiwan's policies relating to carbon reduction. The reduction of carbon emissions is a part of the mitigation policy of climate change which is a large-scale and highly uncertain matter. Therefore, this matter involves not only the central government but local governments. Based on this, this article aims to discuss the role of local government in electricity carbon emission factor of the Electricity Act. This article will first introduce the amendment of the Electricity Law, and then. 政 治 大. introduce the function of the electric power carbon emission factor in the relevant. 立. systems of the Electricity Law and the carbon emission reduction policy in Taiwan.. ‧ 國. 學. Since the institution of electricity carbon emission factor of electric power involves the governance of climate change, this article will then introduce the relevant legal. ‧. principles and the governance of climate change, and it will also introduce the role of local government in the governance model of climate change.. y. Nat. sit. After introducing the relevant principles of climate change, this article will. al. er. io. introduce a case concerning the role of local government in the climate change legal. v i n C h the mitigation U the California state government for e n g c h i of carbon emissions in climate n. system in U.S. law. The case involves the “Low Carbon Fuel Standard (LCFS)” set by. change. Therefore, this article will introduce the relevant legal principles related to this case in U.S. law and the institution of the Low Carbon Fuel Standard. Next, this article will introduce the court's opinions of this case and use it as a basis for subsequent comparison. In the end, this article will comprehensively summarize the principles thereof, the governance models and the case comparisons of U.S. law, clarifying the role of local government in the governance issues of climate change. This article also analyzes how the local government plays its role among the various systems related to electricity carbon emission factor in the Electricity Law and provides suggestions for amending the current systems related to electricity carbon emission factor.. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(5) Keywords: climate change, climate change governance, climate change legal system, local government, local governance, the Electricity Law, electricity carbon emission factor, Low Carbon Fuel Standard.. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(6) 簡 第一章. 目. 緒論 ............................................................................................................... 1. 第一節. 研究動機及研究目的................................................................................ 1. 第二節. 研究範圍之界定........................................................................................ 3. 第三節. 文獻回顧.................................................................................................... 4. 第四節. 研究方法.................................................................................................... 6. 第五節. 研究架構.................................................................................................... 6. 第二章. 電業法之修正及電力排碳係數制度之介紹 ............................................... 9. 第一節. 電業法 2017 年修正簡介.......................................................................... 9. 第二節. 電業法與溫室氣體減量有關之制度—電力排碳係數.......................... 14. 第三節. 小結—本文觀察...................................................................................... 23 氣候變遷之法制原則與治理模式 ............................................................. 25. ‧ 國. 學. 第三章. 立. 政 治 大. 溫室氣體與氣候變遷之影響概述.......................................................... 25. 第二節. 國際法上氣候變遷之法制原則.............................................................. 32. 第三節. 氣候變遷之治理模式.............................................................................. 38. 第四節. 小結.......................................................................................................... 49. sit. y. Nat. n. al. er. 美國電業管制制度及地方政府採取低碳措施之爭議 ............................. 51. io. 第四章. ‧. 第一節. i n U. v. 第一節. 美國電業管制制度概述.......................................................................... 51. 第二節. 對於地方電業管制之司法實務見解...................................................... 60. 第三節. 針對美國實務發展之反思...................................................................... 76. 第四節. 小結.......................................................................................................... 78. 第五章. Ch. engchi. 對現行法制之觀察及建議 ......................................................................... 79. 第一節. 電力排碳係數相關制度之主管機關─由分權制度與理論出發.......... 79. 第二節. 由氣候變遷角度觀察地方政府應發揮之功能...................................... 91. 第三節. 對現行法制之修法方向建議................................................................ 102. 第六章. 結論 ........................................................................................................... 103. 參考文獻.................................................................................................................... 105. I. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(7) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(8) 詳 第一章. 目. 緒論 ............................................................................................................... 1. 第一節. 研究動機及研究目的................................................................................ 1. 第二節. 研究範圍之界定........................................................................................ 3. 第三節. 文獻回顧.................................................................................................... 4. 第四節. 研究方法.................................................................................................... 6. 第五節. 研究架構.................................................................................................... 6. 第二章. 電業法之修正及電力排碳係數制度之介紹 ............................................... 9 電業法 2017 年修正簡介.......................................................................... 9. 第一節. 政 治 大. 第一項. 修法背景................................................................................................ 9. 第二項. 修法重點.............................................................................................. 10. 立. 電業自由化與市場競爭規範.......................................................... 10. ‧ 國. 學. 第一款. 電業組織變革與自由化.............................................................. 10. 第二目. 維護市場自由競爭之規範.......................................................... 12. 專責管制機關之設置...................................................................... 12. y. Nat. 再生能源之推廣.............................................................................. 13. 第三款. sit. 第二款. ‧. 第一目. n. al. er. io. 電業法與溫室氣體減量有關之制度—電力排碳係數.......................... 14. 第二節. i n U. v. 電力排碳係數之意義及功能.............................................................. 15. 第一項. Ch. engchi. 第一款. 電力排碳係數之定義及立法目的.................................................. 15. 第二款. 電力排碳係數之功能...................................................................... 16. 第一目. 於電業法之功能.......................................................................... 16. 第二目. 於溫室氣體減量及管理法之功能.............................................. 18. 第三目. 電力排碳係數相關制度為氣候變遷治理制度之一環.............. 20. 第二項. 電力排碳係數之計算.......................................................................... 21. 第三項. 電力排碳係數管制之權限歸屬.......................................................... 22 小結—本文觀察...................................................................................... 23. 第三節 第三章. 氣候變遷之法制原則與治理模式 ............................................................. 25. 第一節 第一項. 溫室氣體與氣候變遷之影響概述.......................................................... 25 溫室氣體之產生與增加...................................................................... 25 III. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(9) 第一款. 溫室氣體產生之原因...................................................................... 25. 第二款. 溫室氣體之增加.............................................................................. 26 全球暖化及氣候變遷之影響.............................................................. 26. 第二項 第一款. 對於全球暖化之預測...................................................................... 26. 第二款. 全球暖化及氣候變遷可能產生的效應.......................................... 27. 第三款. 我國面臨的威脅.............................................................................. 30. 國際法上氣候變遷之法制原則.............................................................. 32. 第二節 第一項. 永續發展.............................................................................................. 32. 第二項. 預防原則.............................................................................................. 34. 第三項. 代際正義.............................................................................................. 35. 政 治 大. 氣候變遷之治理模式.............................................................................. 38. 立. 上沖與下洗之治理模式...................................................................... 38. 第一項. 第二款. 上沖之意涵...................................................................................... 38. 學. 第一款. ‧ 國. 下洗之意涵...................................................................................... 39. 第一款. ‧. 下洗模式中地方政府治理之方式...................................................... 40. 第二項. 制定建築法規以改善能源效率...................................................... 40. Nat. y. 第三節. 第三款. 廢棄物收集與處理.......................................................................... 43. 第四款. v i n Ch 下洗治理模式與合作原則之關係...................................................... 45 engchi U. 第一款. er. 下洗模式應更受重視...................................................................... 45 下洗模式與合作原則之關係.......................................................... 47. 第二款 第一目. 合作原則之內涵.......................................................................... 47. 第二目. 我國於合作原則之落實—以溫室氣體減量及管理法為例...... 47. 第三款. 合作式聯邦主義.............................................................................. 48. 小結.......................................................................................................... 49. 第四節 第四章. al. 地方政府之公有財產管理.............................................................. 44. n. 第三項. sit. 區域與土地利用管理...................................................................... 41. io. 第二款. 美國電業管制制度及地方政府採取低碳措施之爭議 ............................. 51. 第一節. 美國電業管制制度概述.......................................................................... 51. 第一項. 聯邦能源管理委員會之權限.............................................................. 51. 第二項. 電力銷售之模式.................................................................................. 52 IV. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(10) 電業自由化之發展沿革...................................................................... 53. 第三項. 電業自由化之初始階段.................................................................. 53. 第一款 第一目. 1990 年代前................................................................................. 53. 第二目. 1990 年代..................................................................................... 54 1999 年第 2000 號命令之後：邁向當今之美國電業市場........... 56. 第二款. 對於地方電業管制之司法實務見解...................................................... 60. 第二節. 美國憲法最高條款及潛伏的商業條款.............................................. 61. 第一項 第一款. 最高條款及先占原則...................................................................... 61. 第二款. 潛伏的商業條款.............................................................................. 64 加州低碳燃料標準案.......................................................................... 65. 第二項. 政 治 大. 案件事實.......................................................................................... 66. 第一款. 立. 加州之低碳燃料標準：與電力排碳係數相仿之制度.............. 66. 第二目. 2011 年加州地區法院之判決 ..................................................... 68. 第三目. 2013 年第九巡迴法院之判決..................................................... 70. 第四目. 2015 年加州地區法院之判決..................................................... 71. 第五目. 2017 年加州地區法院之判決..................................................... 72. ‧. ‧ 國. 學. 第一目. y. Nat. sit. 2019 年第九巡迴法院之判決..................................................... 74. 第六目. 第四節. v i n C h ......................................................................... 對現行法制之觀察及建議 79 engchi U. 第一節. al. 小結.......................................................................................................... 78. n. 第五章. er. 針對美國實務發展之反思...................................................................... 76. io. 第三節. 電力排碳係數相關制度之主管機關─由分權制度與理論出發.......... 79. 第一項. 中央與地方分權之基本規範.............................................................. 79. 第一款. 憲法之規定...................................................................................... 80. 第二款. 地方制度法之規定.......................................................................... 80. 第三款. 電業法之規定.................................................................................. 81. 第二項. 我國分權制度之理論.......................................................................... 82. 第一款. 自治事項於實務上之判斷標準...................................................... 82. 第二款. 自治事項於學理上之判斷標準...................................................... 84. 第一目. 均權理論...................................................................................... 84. 第二目. 事務本質理論.............................................................................. 85 V. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(11) 第三目. 功能最適理論.............................................................................. 85. 第四目. 核心領域理論.............................................................................. 86. 第五目. 剩餘權歸屬說.............................................................................. 86. 第六目. 程序保障理論.............................................................................. 87. 第七目. 以保障地方自治優先之細膩操作之學說.................................. 88. 第八目. 本文所採之判斷標準.................................................................. 89 共同辦理事項.................................................................................. 90. 第三款. 本文觀察.............................................................................................. 91. 第三項. 由氣候變遷角度觀察地方政府應發揮之功能...................................... 91. 第二節. 地方政府於氣候變遷事項之角色...................................................... 91. 第一項. 政 治 大. 第一款. 地方政府於氣候變遷治理上應扮演之角色.................................. 91. 第二款. 美國法低碳燃料標準案之啟發...................................................... 93. 立. 對現行法制之修法方向建議................................................................ 102. y. Nat. 第六章. 電力排碳係數相關制度地方政府所應扮演之角色...................... 96. 結論 ........................................................................................................... 103. sit. 第三節. 電力排碳係數之管轄權限.............................................................. 95. ‧. 第二款. ‧ 國. 第一款. 學. 地方政府於電力排碳係數制度中應扮演之角色.............................. 95. 第二項. n. al. er. io. 參考文獻.................................................................................................................... 105. Ch. engchi. i n U. v. VI. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(12) 圖表目錄 圖 1：現行電業法架構下之電業架構 ...................................................................... 14 圖 2：電力排碳係數變化圖 ...................................................................................... 19 圖 3：臺灣年平均溫度距平變化圖 .......................................................................... 31 圖 4：美國電業區域供應商分布圖 .......................................................................... 60 圖 5：美國電業零售商分布圖 .................................................................................. 60 圖 6：加州電業排碳量變化圖 .................................................................................. 77. 表 1：電力排碳係數於電業法中之規定 .................................................................. 17. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VII. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(13) 第一章 第一節. 緒論. 研究動機及研究目的. 本文研究之發起動機，主要係源於 2018 年初，深澳燃煤電廠更新擴建計畫 之環境影響說明書第 1 次環境影響差異分析報告於 3 月 14 日經行政院環境保護 署（下稱環保署）環境影響評估委員會第 328 次會議決議通過1。2018 年 4 月時 任新北市副市長，並為同年 11 月新北市市長選舉之候選人侯友宜表示，若當選 2. 市長定會禁止核發生煤許可 。而地方政府核發生煤許可之依據，係空氣污染防制 法（以下簡稱空污法）第 28 條第 1 項之規定3，使用生煤者，應先向直轄市、縣. 政 治 大 而地方政府依空污法第 28 條，僅享有核發生煤使用許可之權限，並無禁止 立 使用生煤之管制權限。雲林縣於 2015 年曾制定「雲林縣工商廠場禁止使用生煤 （市）主管機關申請，經審查合格核發許可證後，始得為之。. ‧ 國. 學. 及石油焦自治條例」4，但環保署及經濟部經過討論，環保署於 2015 年 9 月 8 日 宣告雲林縣該自治條例為無效5。而環保署之主要依據，係依據空污法第 28 條第. ‧. al. er. io. sit. y. Nat. v. 行政院環境保護署環評書件查詢系統，1060373A 深澳發電廠更新擴建計畫環境影響說明書. n. 1. Ch. i n U. 第 1 次環境影響差異分析報告暨變更審查結論，2018 年 3 月 14 日第 328 次會議審查結論； 網. e n g址c h i. ：. https://eiadoc.epa.gov.tw/eiaweb/DownloadFiles.ashx?sHcode=1060373A&sFileName=A0328.pd f&sDir=eiaetc&sType=e（最後瀏覽日期：2019 年 7 月 8 日） 。 2. 新頭殼，2018 年 4 月 24 日：親自出海看深澳 侯友宜：禁止核發生煤許可 是我的立場；網 址：https://newtalk.tw/news/view/2018-04-23/121880（最後瀏覽日期：2019 年 7 月 8 日） 。. 3. 空氣污染防制法第 28 條第 1 項之規定： 「販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之 物質者，應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可證後， 始得為之；其販賣或使用情形，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報。 」。. 4. 自由時報電子報，2015 年 5 月 5 日：雲林禁燒燃煤 台塑：台灣工業將停擺；網址： http://news.ltn.com.tw/news/business/breakingnews/1318525（最後瀏覽日期： 2019 年 7 月 8 日） 。. 5. 自由時報電子報，2015 年 9 月 8 日：環署宣告雲林禁燒生煤自治條例無效 縣長不甩，網址： http://news.ltn.com.tw/news/life/paper/913438（最後瀏覽日期：2019 年 7 月 8 日） 。. 1. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(14) 1 項之規定6，販賣或使用生煤、石油焦係採取「許可制」之規範模式，而非如雲 林縣政府所採取之禁止制之規範模式，故進而認為上開雲林縣自治條例違反地方 制度法第 30 條第 1 項之規定，而函告無效。面對如此的結果，當時雲林縣李進 勇縣長乃主張反對環保署之見解，並欲聲請釋憲7。 由上述情形可知，燃煤電廠之運作因排放大量二氧化碳，地方政府目前對於 設置燃煤電廠之制衡手段多為空污法第 28 條規定之生煤使用許可證之核發。然 而，燃煤電廠議題所牽涉者雖為空氣污染事件，惟燃煤電廠排放物質之大宗為包 含二氧化碳在內之溫室氣體之排放，且燃煤即為二氧化碳排放最主要元兇8。因 此，本文即產生另一疑問： 地方政府對於產生高度污染及大量溫室氣體的燃煤 電廠，除依空污法禁發生煤使用許可外，於電業法對於電業之相關管制手段中， 是否有任何置喙之餘地？. 立. 政 治 大. 本文會思考到此等問題，乃因電業法於 2017 年 1 月 26 日全文修正公布時，. ‧ 國. 學. 將二氧化碳減量做為本法第一條明定之立法目的之一，並採用「電力排碳係數」 制度作為管制電力生產過程中二氧化碳排放量之措施，此為電業法修正前（以下. ‧. 簡稱舊電業法）所無之制度。因此本文即欲探究地方政府依據舊電業法，並無基 於減碳目的而對於電業介入管制，然而，修正公布後之電業法將減碳納入立法目. y. Nat. sit. 的，並採用電力排碳係數作為減少二氧化碳標準之時，究竟是否會產生不同之變. n. al. er. io. 化？抑或如同舊法時期，對於電業排碳之管制仍為中央高度管制之事項？且減少. v. 排放包含二氧化碳在內之溫室氣體，向來係與氣候變遷之議題有關，於電業法電. 6. Ch. engchi. i n U. 空氣污染防制法第 28 條第 1 項之規定： 「販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之 物質者，應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可證後， 始得為之；其販賣或使用情形，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報。 」。. 7. 幸福雲林電子報，2015 年 9 月 8 日：環保署函告《雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦 自治條例》無效. 侵害雲縣府自治立法權，雲林縣政府新聞，網址：. https://www.yunlin.gov.tw/News/detail.asp?id=201509080004（最後瀏覽日期： 2019 年 7 月 8 日） 。而關於雲林縣政府對於生煤使用之態度的後續發展為：在 2017 年時，雲林縣政府對於 10 張生煤操作許可以及 3 張生煤使用許可皆核准，遭到公民團體抗議；自由時報電子報， 2017 年 6 月 12 日 ： 13 張 燃 煤 許 可 證 全 核 准 公 民 團 體 轟 李 進 勇 打 假 球 ， 網 址 ： http://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/2097267（最後瀏覽日期：2019 年 7 月 8 日） 。 8. 鄭福田、中華民國環境工程學會編著，空氣污染控制與管理，頁 45，高立圖庫，初版三刷， 2018 年 2 月。 2. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(15) 力排碳係數之制度中，地方政府是否有及是否應有一定之管制權限，即激發本文 進一步研究之動機。 本文希望透過研究之結果，未來能提供法制設計上思考地方政府於電業碳排 放之管制應扮演之角色及可發揮之功能，以及其權力行使之方式。再者，本文特 別研究電力排碳係數之訂定及管理之權限劃分，以使地方政府在電業碳排放等電 業管制及氣候變遷之議題上，亦得發揮一定功能及享有一定權限，以達成中央政 府及地方政府合作減少碳排放而使氣候變遷現象減緩目標。. 第二節. 研究範圍之界定. 政 治 大 之電力排碳係數應符合電力排碳係數基準，並向電業管制機關申報。」同條第 2 立 電業法第 28 條第 1 項規定： 「公用售電業銷售電能予其用戶時，其銷售電能. 項規定： 「前項電力排碳係數基準，由電業管制機關依國家能源及減碳政策訂定，. ‧ 國. 學. 並定期公告。」同條第 3 項規定：「第一項電力排碳係數之計算方式、申報程序 與期間、審查、稽核、管理及其他應遵行事項之辦法，由電業管制機關定之。」. ‧. 經濟部基於電業法第 28 條第 3 項規定之授權，於 2018 年 2 月 9 日公布「電力排. sit. y. Nat. 碳係數管理辦法」，對於電力排碳係數及其基準、計算方式等事項，進行規定。. io. er. 此電力排碳係數之制度，一方面涉及電業管制，一方面涉及減少碳排放。如 上所述，減少排放二氧化碳等溫室氣體，向來屬於氣候變遷討論之議題。因此將. n. al. Ch. i n U. v. 電業管制、氣候變遷與中央地方分權等議題放在一起觀察時，將可發覺耐人尋味. engchi. 之處。電業管制在我國向來屬於中央高度管制事項，且為確保全國供電安全，由 中央管制向來亦無不合理之處。電力排碳係數之性質，其本質，是否「僅有」管 制電力之功能？其本質上是否僅是電力管制之手段？抑或是，其實，其背後之真 正目的即帶有「氣候變遷治理」之色彩，即為本文欲深究之處。蓋若是其帶有氣 候變遷治理之色彩，或氣候變遷治理實則為該制度設計真正之制度設計目的之時， 即不能僅用電力管制之角度思考其管制權限分配之議題。因為，此時該制度則須 多加考量氣候變遷治理之精神，故探究電力排碳係數之本質，即為本為之研究重 心之一。 然氣候變遷有關之議題，其應由中央或地方管理，實則值得吾人探究。若將 涉及氣候變遷之議題交由中央管理，或許可收整體跨區調整之利益；然而，若交 3. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(16) 予地方政府自治管理亦可收地方政府因地制宜之利益；抑或不應刻意限制該等事 項應交與中央或地方管理，而係更應著重彼此合作處理該爭議，或許可同時收中 央治理與地方治理兩者之利益，而更具效益。因此，於涉及氣候變遷治理之電業 管制議題上，究應如何分配中央與地方政府權限，方可收較大利益，並使承受二 氧化碳排放之電廠所在的地方政府對於相關議題而有行使權限之可能，即為本文 欲探究之議題。 本文之研究範圍，係以我國電業法於中央地方分權體制中，應如何回應當代 氣候變遷現狀為研究中心。而相較於我國新施行之電業法，美國法上針對電業自 由化以及中央地方分權已有成熟之見解，故本文探討地方政府管制電業法之管制 界線時，選擇以美國法作為參考對象。且本文擬以美國加州法制以及實務判決為. 政 治 大. 比較之對象，並輔以相關之碳排放統計數計變化，作為實證研究之參考。而之所. 立. 以選擇以加州為比較對象，係因加州州政府制定出如同我國限制電業碳排放量之. ‧ 國. 學. 低碳燃料標準，同屬氣候變遷治理之手段，且該標準所引發之爭議亦係有關中央 與地方權力分配之爭議，並經司法實務審判，亦經過存廢之過程。並且有實證研. ‧. 究數據，正好可供我國參考。我國 2017 年修正後之電業法有類似之標準，若能 以此作為參考，本文認為可供未來修法借鏡之對象。. y. Nat. sit. 而受限於筆者之語言能力限制，本文不對於美國以及我國以外之法制進行研. n. al. er. io. 究。且美國與我國於電業發展上均從集中管制走向開放，加上美國於電業自由化. v. 後實務上已有諸多判決，已然成熟，故本文選擇以美國為比較中心，因此不再對. Ch. engchi. 於其他國家法制及實務見解進行深入研究。. 第三節. i n U. 文獻回顧. 本文欲探討氣候變遷下之中央與地方政府之電業管制，雖有文獻探討氣候變 遷與電業管制之關係9，但其探討者並非以法學之角度出發，而係偏向社會科學. 9. 許世旻，初探氣候變遷與電廠運作之間的關係—以協和發電廠為例，史穗，頁 88-92，2018 年 4 月。. 4. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(17) 之我國實證經驗分析。亦有針對中央與地方之電業管制做出發之文獻10，但其探 討範之部分並未針對美國法以及美國實務見解進行深入介紹並與我國法制度進 行比較且非法學領域之研究11。且亦有部分之文獻探討地方能源治理，但仍偏向 非法學領域之研究12。而亦有文章係探討地方政府於氣候變遷下是否得作為行動 主體，並透過美國法之介紹作為對象13，然而，該文章未介紹我國電業法，且因 撰寫時間較早，未能介紹到修正之法制，故仍與本文有所不同。 而針對電業自由化以及電業法制度介紹之文章亦是有諸多文章介紹14，但其 等主要係介紹 2017 年修正後之電業法之若干條文之法體系解釋上之問題，而並 未深入結合地方自治與氣候變遷對之加以介紹。另有文獻係探討與本文主題相似 之地方電業管制與環境法律之議題，然切入角度與本文並未完全相同，該文獻係. 政 治 大. 以地方自治政府是否得制定加嚴標準作為探討核心，與本文並未設定地方政府具. 立. 體管制手段而係大方向探討與美國法制與實務運作之比較有所不同15。而另有文. ‧ 國. 學. 獻雖有介紹中央與地方分權體制於氣候變遷下應為之地方政府之角色，並介紹包 含美國在內之外國能源政策16，但該文章對美國之介紹重點為其能源政策，而未. ‧. 深入介紹美國法憲法以及能源法體系下，中央與地方衝突之案例，因此亦與本文 之著重之美國法實務發展之研究脈絡，仍存有重大差異。此外，有文獻探討能源. n. al. er. io. sit. y. Nat. 10. Ch. i n U. v. 黃俊杰，地方政府在綠能發展與管理之可行性分析，月旦法學雜誌，274 期，頁 31-46，2018 年 3 月。. engchi. 11. 趙永茂，氣候變遷與地方治理，止善，24 期，頁 49-66，2018 年 6 月。. 12. 涂靖昀，地方能源治理：以臺南市推動家戶太陽光電為例，國立臺灣大學社會科學院政治學 系碩士論文，2016 年 7 月。. 13. 高仁川，地方政府做為氣候變遷及環境治理的參與行動主體，台灣法學雜誌，213 期，頁 6990，2012 年 12 日 1 日。. 14. 陳信安， 論 2017 年電業法修正後之規範爭議─以再生能源相關規定為中心，月旦法學雜誌， 278 期，頁 197-211，2018 年 7 月。蔡岳勳，評析二零一七年新電業法─從管制機關定性與 市場競爭管制面之觀點，月旦法學雜誌，263 期，頁 120-135，2017 年 4 月。. 15. 吳國正，論地方自治團體管制二氧化碳排放立法爭議，國立中正大學法律學系碩士論文， 2017 年 6 月。. 16. 邱馨嫻，論氣候變遷下之能源治理─以地方政府角色為中心，國立臺北大學法律學系碩士論 文，2018 年 7 月。. 5. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(18) 法相關議題，然係以稅法角度為核心17，與本文以地方自治法制為中心並不相同。 故我國於文獻上，針對地方電業管制與氣候變遷並同時以美國法實務深入比 較之文獻並未有之，故本文即以此方向為切入點，以美國法實務案例作為實證之 資料，並與我國法制度做為相互比較，希冀以此比較提供我國未來電業管制法治 修正之方向。. 第四節. 研究方法. 本文之研究方法係以文獻研究法，故係以搜集與主題相關之文獻並加以分析 為研究中心。相關文獻之範圍涵括：國內外相關專論書籍、碩博士論文、期刊論. 政 治 大 遷法制與治理模式、環境法上基本原則、我國電業管制制度、美國電業之法制與 立 文、及相關法規等，加以進行閱讀、整理、歸納與分析氣候變遷之影響、氣候變. 實務見解之相關討論。. ‧ 國. 學. 我國電業法於 2017 年之修法，採電業自由化為其修正方向，但仍採取較高 度中央管制之立場。如此之作法究竟是否妥當存有疑慮。因此，本文以美國加州. ‧. 有關實務見解為實證比較對象，蓋美國加州亦制定類似我國電力排碳係數，同屬. sit. y. Nat. 減碳措施之低碳燃料標準，且該標準亦涉及能源議題，又衍生涉及之訴訟爭議亦. io. er. 係有關中央與地方政府權限分配之爭議，故本文選擇以此案例做為比較之對象。 據此，本文希望透過分析我國電業法之修正條文，以及涉及減碳標準之氣候. n. al. Ch. i n U. v. 變遷法制，加上美國加州之案例與我國法制度比較，期能藉由相關文獻之研究，. engchi. 加以分析我國電業法制目前之管制方式之良窳，進而針對現行電業法提出相關之 修法方向建議。. 第五節. 研究架構. 本文係介紹地方政府於氣候變遷法治下，對於電力管制之角色。而本文所涉 及之電業法電力排碳係數，為電業法 2017 年修正後甫新增之制度。故本文將先. 17. 張庭毓，我國開徵能源稅之法律問題研究，高雄第一科技大學科技法律研究所碩士論文， 2013 年 7 月。林庭歆，碳權交易之法制研究─以稅法為中心，嶺東科技大學財稅與會計資 訊研究所碩士論文，2013 年 7 月。 6. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(19) 介紹我國於 2017 年修正後之電業法，以及與電力排碳係數制度相關之溫室氣體 減量與管理法及政府部門之相關行動方案。 接著，因電力排碳係數乃涉及溫室氣體減量，而溫室氣體減量則涉及氣候變 遷，故本文將接著介紹與氣候變遷法制之法律原則。而在氣候變遷管理之介紹上， 因本文涉及次國家組織（本文焦點為地方政府）之介紹，故將一併介紹，探討各 層級政府於氣候變遷議題所應扮演之角色之上沖與下洗治理模式。再者，其中之 下洗模式乃是著重於次國家組織於氣候變遷議題下之角色，與本文息息相關，故 本文於此部分將特別介紹，外國學者對於下洗模式中，地方政府所得發揮之具體 功能為何之論述。而介紹下洗模式之同時，其他認為地方政府於氣候變遷治理上 具有重要地位之理論，以及強調中央政府應與地方政府合作之合作式聯邦主義， 本文亦將一併介紹之。. 立. 政 治 大. 而於氣候變遷相關之法律原則與治理模式介紹完畢後，本文將以與本文相似. ‧ 國. 學. 之制度：美國加州低碳燃料標準，及該制度所衍生之相關案例，做為比較對象。 該制度與本文所探究之電力排碳係數相仿，同屬氣候變遷治理手段之一，又同時. ‧. 涉及電業管制之部分，且該制度衍生之案例涉及中央與地方政府分權之爭議，故 本文認為，對我國探究中央與地方於氣候變遷之電業管制議題，具有參考價值，. y. Nat. sit. 故本文選擇該制度與衍生案例作為比較基礎。而於該部分，本文將概述與本文相. n. al. er. io. 關之美國法律，包含與聯邦管制相關之法律以及電業法律，並且概述美國電業管. v. 制現況。於制度介紹之後，將詳細介紹該制度所衍生之中央與地方衝突案例，以 供本文後續作為比較基礎。. Ch. engchi. i n U. 最後，於上開美國法之部分介紹完畢後，本文將切入探究地方政府於電力排 碳係數之角色。於該部分，本文將介紹我國對於中央與地方分權之相關法制及學 者見解，並結合前述氣候變遷治理模式之相關原理原則，以及前開美國法案例之 啟發作為基礎，推論地方政府於電力排碳係數制度中，所得扮演之角色以及所應 發揮之功能為何，並對現行法制提出修正方向之建議。. 7. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(20) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(21) 第二章. 電業法之修正及電力排碳係數制 度之介紹. 第一節 第一項. 電業法 2017 年修正簡介 修法背景. 在 2017 年電業法修法前，我國電業原係屬國營事業，因此原先之電業體系 乃具有高度公共性。但近年來，為提升整體國家競爭力及因應世界潮流，電業法 開始進行修法改革18。自 1990 年代起，為了因應世界上電業自由化與產業結構. 政 治 大 首先係於 1995 年先後辦理第一、二階段開放電業，於 1996 年行政院核定之 立 重要政策中，即提及電業自由化與民營化之推動。爾後，於 1998 年 2 月全國能 之調整19，開始推動電業自由化與民營化政策20。. ‧ 國. 學. 源會議即決定，建立電業代輸制度、建立電力交易所、分割配電業務以及核能與 水利維持國營電業發展21。. ‧. 而 2017 年修法，主要係因先前我國電業結構係以台灣電力股份有限公司（以. sit. y. Nat. 下簡稱台電公司）及數家民營發電業者與自用發電設備業者組成。而台電公司屬. io. er. 於一個公營且獨占之綜合電業，惟營運效率不彰，並阻絕投資者自由進入市場參 與電力建設，亦使用戶無法享有依其喜好或需求選擇供電來源與種類之購電選擇. n. al. Ch. i n U. v. 權22。並由於國際間經濟自由化以及各國逐漸推動電業自由化之立法改革之趨勢， 23. 因而促進本次修法 。. engchi. 18. 蔡岳勳，同註 14，頁 122。. 19. 如美國 1987 年之公用事業管制政策法（Public Utility Regulatory Act，PURPA of 1978） ；1989 年英國電業法（Electricity Act of 1989） ；1995 年日本電業法修正等國際趨勢，此部分可參照： 蔡岳勳，同前註，頁 123。. 20. 蔡岳勳，同前註，頁 122-123。. 21. 蔡岳勳，同前註，頁 123。. 22. 經濟部能源局，電業法修正草案條文初稿，電業法修正草案總說明，頁 1； https://electricitylaw.tier.org.tw/1050726%E9%9B%BB%E6%A5%AD%E6%B3%95%E4%BF% AE%E6%AD%A3%E8%8D%89%E6%A1%88%E6%A2%9D%E6%96%87.pdf （最後瀏覽日 期：2019 年 7 月 8 日） 。. 23. 蔡岳勳，同註 14，頁 124。 9. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(22) 此次修正重點，從電業法第 1 條即可看見端倪。修正前電業法第 1 條規定電 業法之立法目的僅為「為開發國家電能動力，調節電力供應，發展電業經營，維 持合理電價，增進公共福利，特制定本法。」。然而，2017 年修正之新電業法， 即將立法目的擴充為「為開發及有效管理國家電力資源、調節電力供需，推動能 源轉型、減少碳排放，並促進電業多元供給、公平競爭及合理經營，保障用戶權 益，增進社會福祉，以達國家永續發展，特制訂本法。」由條文之變動可知，2017 年電業法重大的變革包括：能源轉型、減少碳排放量、使電業市場多元供給，並 保障公平競爭。所謂能源轉型之部分即推廣再生能源，而減少碳排放量之部分主 要係電業法新增電力排碳係數之規定。又促進電業市場多元供給化與保護公平競 爭，即與電業自由化有關之修法。除此之外，2017 年電業法設立了電業管制專責. 政 治 大. 機關（第 3 條第 3 項），該部分亦屬重大變革。. 立. 綜上，本次電業法之修正，主要係希望建立一個具有公平性、多元性及前瞻. ‧ 國. 學. 性之電力市場；並希望透過制度的改動，以及持續檢視電力市場運作與發展，使 我國朝向發電業、輸配電業與售電業完全分離之電業自由化之目標24。. ‧. 第二項. 修法重點. y. Nat. io. al. er. 電業組織變革與自由化. n. 第一目. sit. 第一款 電業自由化與市場競爭規範. i n U. v. 舊電業法中，針對電業的定義規定於第 2 條：「本法所稱電業，謂應一般需. Ch. engchi. 用經營供給電能之事業。」然而，2017 年修正之電業法在第 2 條第 1 款，將電 業劃分為發電業、輸配電業與售電業。依第 4 條第 1 項之規定，除再生能源業者 外，電業組織均為股份有限公司。 所謂發電業，依第 2 條第 2 款之規定，係指「設置主要發電設備，以生產、 銷售電能之非公用事業，包含再生能源發電業。」而再生能源發電業，依同條第 3 款規定，則係指「設置再生能源發展條例第三條所定再生能源發電設備，以銷 售電能之發電業。」發電業，無論係非再生能源業者以及再生能源發電業者，二. 24. 經濟部能源局，電業法修正草案條文初稿，同註 22，頁 1。. 10. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(23) 者均開放由民間申設25。 而輸配電業，依第 2 條第 4 款規定，係指「於全國設置電力網，以轉供電能 之公用事業。」依電業法第 5 條第 1 項之規定，輸配電業仍由國營事業掌握，且 以一家為限，業務範圍涵蓋全國。此輸配電業為公用事業，目前即為台電公司。 之所以輸配電業規定以國營獨占經營之理由，依本條立法理由可知，係因電力網 具有公用性及自然獨占特性，且與公眾利益息息相關，故明定輸配電業由國家獨 家經營。此外，依第 6 條第 1 項規定，輸配電業者不得兼營發電業或售電業，且 與發電業及售電業不得交叉持股。 再者，售電業之部分，則分為一般售電業、代輸業者與綠能售電業者26。 至於售電業，依同條第 5 款規定，則為「公用售電業及再生能源售電業。」. 政 治 大. 公用售電業，依同條第 6 款規定，係指「購買電能，以銷售予用戶之公用事業。」. 立. 而再生能源售電業，依同條第 7 款規定，則係指「購買再生能源發電設備生產之. ‧ 國. 學. 電能，以銷售予用戶之非公用事業。」售電業則可分為一般售電業、代輸業者與 綠能售電業者27。而為配合電業變革，電業法第三章許可電業之部分亦配合調整，. ‧. 詳細規定發電業、輸配電業與售電業許可經營之條件。. 由此可之，目前電業法已將傳統獨占壟斷之電業區分發電業、輸配電業與售. y. Nat. sit. 電業，將各有其公司營運。相較於舊電業法不區分電力業者而採取壟斷式非自由. er. io. 市場之電業架構28，修正後之電業法區分了不同之電業樣態，並且分別由不同之. al. n. v i n Ch 民間力量得進入電業市場。現行電業法之修正，透過電業組織之改革，將電業市 engchi U 公司經營，甚且除輸配電業外，售電業與發電業均開放民眾申請設立經營，使得. 場改為不同層級相互配合，且為獨占之輸配電業不至影響自由市場。如此開放電. 業組織多元與開放民間進入之市場型態之組織改組，即希望為電業市場帶來多方 參與之市場競爭，希冀我國電業朝向電業自由化之路邁進。. 25. 陳信安， 論 2017 年電業法修正後之規範爭議─以再生能源相關法規為中心，月旦法學雜誌， 278 期，頁 200，2018 年 7 月。. 26. 蔡岳勳，同註 14，頁 127。. 27. 蔡岳勳，同註 14，頁 127。. 28. 經濟部能源局，電業法修正草案條文初稿，同註 22，頁 1。 11. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(24) 第二目. 維護市場自由競爭之規範. 修正之電業法為了避免自由化之市場出現不公平競爭之情形，亦詳細規範禁 止不公平競爭之情事。如第 6 條第 2 項規定：「輸配電業兼營電業以外之其他事 業，應以不影響其業務經營及不妨害公平競爭，並經電業管制機關核准者為限。」 第 11 條規定第 2 項規定： 「電力交易平台應充分揭露交易資訊，以達調節電力供 需及電業間公平競爭、合理經營之目標。」 而針對電業許可之部分，亦針對濫用市場地位之電業進行管制。如第 23 條 第 1 項乃規定電業有濫用市場地位行為，危害交易秩序，經主管機關裁罰者，電 業管制機關得查核其營業資料，並令限期提出改正計畫。甚至於該條第 2 項中， 針對濫用市場地位有危害交易秩序並經判刑確定者，明定管制機關得廢止其電業 執照。. 立. 政 治 大. 第二款 專責管制機關之設置. ‧ 國. 學. 舊電業法第 5 條規定電業主管機關，在中央為經濟部；在地方為直轄市政府 或縣（市）政府。而修正之電業法一改電業管制事項一律由經濟部為中央管制機. ‧. 關之作法，於第 3 條第 4 項新設立由中央主管機關指定設置之電業管制機關，負. sit. y. Nat. 責電業與電力市場之監督管理以及電業籌設、擴建與執照申請之許可及核准、負. io. er. 責電力供需之預測與規劃、管理公用售電業電力排碳係數之監管、處理用戶用電 權益之事項，管制電力調度以及電業與用戶爭議之調處、及負責調處受電業與再. n. al. Ch. i n U. v. 生能源業者之爭議。依第 3 條第 6 項規定，於經濟部指定電業管制機關前，其業. engchi. 務由經濟部辦理。而依第 3 條第 4 項立法理由說明29，該電業管制機關之立法， 系參考英、美、歐盟等先進國家作法，為推動電業自由化、管理電力市場及確保 用戶用電權益，而成立此一電業管制機關。 由此可知，此一新電業管制機關大底負責了主要之電業監管事項。而中央主 管機關之權限，依第 3 條第 2 項規定，為負責電業政策分析之研擬與推動、電業 工程監管及電力技術法規之擬定，電業設備監管及電力開發協助金提撥比例之公 告、電價與收費費率計算公式之政策研擬、核定與管理、另其他電力技術及安全 相關業務之監管等工作。可見，目前中央主管機關僅係負責電力政策與法規及監. 29. 經濟部能源局，電業法修正草案條文初稿，同註 22，頁 5（最後瀏覽日期：2019 年 7 月 8 日） 。 12. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(25) 管面之工作，而主要之電業管制工作則交由另一電業專責管制機關負責。. 第三款 再生能源之推廣 修正之電業法當中，為達成溫室氣體減量及管理法第 4 條第 1 項明定 2050 年溫室氣體排放較 2005 年減少 50%之減量目標，全力發展綠能而啟動國家能源 轉型30，並針對再生能源之方面進行特別化之管理，並且在電業改革中推廣再生 能源之使用。 對再生能源的特別化管理，由上述電業組織型態之管理即可看出端倪。電業 法第 4 條乃針對電業組織之規範，傳統電業組織型態均以股份有限公司為限，然 而再生能源業者之組織方式可由電業管制機關另行公告之。. 政 治 大 定，於輸配電業者因為發電業或自用發電設備設置者有電網互聯整併的需求時， 立 須優先與再生能源業者優先併網。而依第 45 條第 1 項之規定，傳統發電業者僅. 此外，修正後之電業法於推廣再生能源之方面亦不遺餘力。依第 18 條之規. ‧ 國. 學. 能將電力售予公用售電業，或售予輸配電業者作為輔助服務之用。然而，再生能 源業者卻可以不受此限制，可將其電力依同條第 2 項之規定，於設置電源線連結. ‧. 電力網時，得透過電力網轉供電能予用戶。而同條第 3 項復規定，再生能源業者. sit. y. Nat. 經電業管制機關核准者，得設置電源線直接供應電力予用戶。據此，再生能源業. io. er. 發電業者得直接供應電力予用戶，亦可透過輸配電業者代輸之方式供應予用戶。 當然，再生能源發電業者亦可循傳統電業之路徑，將其電能躉售予輸配電業者，. n. al. Ch. 再由輸配電業者供應予用戶端。. engchi. i n U. v. 由此可見，再生能源業者擁有較傳統電業更加多元之電力供給方式。亦即除 了躉售店業予輸配電業者外，亦可直接供應予用戶端或是透過輸配電業者代輸之 方式供應予用戶。且於電網整併時，有整併需求者，亦須優先與再生能源業者優 先併網。如此一來，將使得用戶可以因為電業法開放再生能源業者多元管道供應 電力，而可直接購買再生能源發電業所生產之電能，使再生能源業者於推廣其電 力能源時直接向用戶推廣，使用戶直接向其購買電能，如此作法確有助於再生能 源推廣之目的。此外，此舉措亦使用戶選擇多元化，使消費者得於自由市場上有. 30. 行 政 院 ，《 電 業 法 》 修 法 — 發 展 綠 能 ， 啟 動 國 家 能 源 轉 型 ， 2019 年 1 月 2 日 ， https://www.ey.gov.tw/Page/5A8A0CB5B41DA11E/2ae8bfb8-6014-49d1-b04e-75374fbd6096 （最後瀏覽日期：2019 年 7 月 8 日） 。 13. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(26) 更多之選擇，亦符合電業市場自由開放之目標。 而對再生能源之推廣上，針對自用發電設備生產電能之情形亦有推廣。依電 業法第 69 條第 1 項本文之規定，使用傳統發電方式而自用發電設備生產電能者， 其生產剩餘電力，原則上最多僅能銷售其總裝置容量之 20%予輸配電業者。然 而，若自用發電設備生產之電能之能源為再生能源者，依同條第 1 項第 2 款，得 將其生產之電能全部銷售予電業。 綜上所述，我國透過電業法導入電業組織改革與推廣再生能源之修法後，我 國電業架構發生種電變革。而修法後之電業架構，可參考下圖：. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. 圖 1：現行電業法架構下之電業架構. engchi. i n U. v. 資料來源：綠能報導31. 第二節. 電業法與溫室氣體減量有關之制度—電力排 碳係數. 電業法之修正，為達到能源轉型之目標，除一方面除推廣再生能源之外，另 一方面即為設計減少碳排放之制度，其中最重要者即為規範電力生產過程中之排 碳標準，即對於電力生產過程中二氧化碳排放量予以管制。. 31. 綠能報導，2017 年 2 月 14 日；https://energymagazine.tier.org.tw/Cont.aspx?CatID=&ContID=5 （最後瀏覽日期：2019 年 7 月 8 日） 。 14. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(27) 第一項. 電力排碳係數之意義及功能. 第一款 電力排碳係數之定義及立法目的 電業法之所以針對減碳進行規定，係因我國為因應氣候變遷，制定溫室氣體 減量管理法，而依溫室氣體減量與管理法第 4 條第 1 項之規定，已明白確立我國 溫室氣體減量期程為民國 139 年時，溫室氣體排放量應降為民國 94 年之排放量 之 50%以下。因此，電業法進行一系列的修正，便將減碳之目標明文地規定於電 業法中。而其中最重要的制度，即為與電力排碳係數有關之規定。 而電力排碳係數之制度，係 2017 年電業法修法中新增之排碳標準規定。所 謂電力排碳係數，依電業法第 2 條第 24 款之規定， 「係指電力生產過程中，每單. 政 治 大 產電力過程中，每單位發電量所產生之二氧化碳應低於政府公告之一定之數值。 立 依電力排碳係數管理辦法第 2 條之規定，電力排碳係數基準由電業法所新設置之. 位發電量所產生之二氧化碳排放量。」申言之，該係數乃係規範電力業者，於生. ‧ 國. 學. 電業管制機關定期公告；第一期自本辦法發布之日起至中華民國一百零九年十二 月三十一日；第二期開始以五年為一期，並於各期開始前六個月公告。目前電力. ‧. 排碳係數係由電業主管機關經濟部能源局公告，2018 年之係數為 0.533 CO2e/度 。. sit. y. Nat. 32. io. er. 而電業法之所有會新增此規定，依第 28 條之立法理由，係為落實能源政策，符 合國家減碳目標。故該條第一項明定公用售電業銷售電能予用戶時，其銷售電能之. n. al. Ch. i n U. v. 電力排碳係數須符合電力排碳係數基準。而其係數之規定，依同條第 2 項之規定及. engchi. 其立法理由，係為配合溫室氣體減量及管理法當中所設定之減碳期程，而電業管制 機關將依國家整體減碳方針，定期公告其係數標準。而我國之碳排放減量期程係規. 定，如前述係規定於溫室氣體減量與管理法第 4 條第 1 項，復按同條第 2 項之規 定：「前項目標，中央主管機關應會商中央目的事業主管機關，參酌聯合國氣候 變化綱要公約與其協議或相關國際公約決議事項及國內情勢變化，適時調整該目 標，送行政院核定，並定期檢討之。」因此，電力排碳係數即是為了達成我國於 民國 139 年時，能將排碳量降至民國 94 年之 50%以下之總體國家排碳期程之手. 32. 經. 濟. 部. 能. 源. 局. ，. 107. 年. 度. 電. 力. 排. 碳. 係. 數. ；. https://www.moeaboe.gov.tw/ECW/populace/content/wHandMenuFile.ashx?file_id=5341 （ 最 後 瀏覽日期：2019 年 7 月 8 日） 。 15. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(28) 段之一。 此外，依溫室氣體減量及管理法第 9 條第 1 項之規定，中央主管機關為推動 國家溫室氣體減量政策，應依我國經濟、能源、環境狀況，參酌國際現況及第 8 條第一項規定之分工事宜，擬訂國家因應氣候變遷行動綱領及溫室氣體減量推動 方案，會商中央目的事業主管機關，報請行政院核定後實施。此外，同條第 3 項 則規定國家能源、製造、運輸、住商及農業等各部門之中央目的事業主管機關， 應依溫室氣體減量推動方案，訂定所屬部門之溫室氣體排放管制行動方案，其中 包括該部門溫室氣體排放管制目標、期程及具經濟誘因之措施。據此，國家能源 之中央目的事業主管機關，即經濟部，應針對溫室氣體管制訂定溫室氣體排放管 制行動方案，其中包括溫室氣體排放管制目標、期程及具經濟誘因之措施。. 政 治 大. 基此，電業法中與電力排碳係數有關之規定，係為達到溫室氣體減量與管理. 立. 法第 4 條第 1 項要求之減碳期程而制定之措施。. ‧ 國. 學. 第二款 電力排碳係數之功能 於電業法之功能. ‧. 第一目. 1、公用售電業排碳基準：電力排碳係數最主要之功能，即為電業法第 28 條. y. Nat. sit. 第 1 項規定：「公用售電業銷售電能予其用戶時，其銷售電能之電力排碳係數應. er. io. 符合電力排碳係數基準，並向電業管制機關申報。」本條即在課與公用售電業銷. al. v i n Ch 即達成國家減碳目標，以及落實溫室氣體減量及管理法相關減量期程之規定。除此 engchi U n. 售電能之時，應當符合電力排碳係數之基準，用以落實前述本法之立法目的，亦. 之外，電力排碳係數，於電業法中亦於其他規範中有其功能，以下介紹之。. 2、輸電業輔助服務費用審定：電業法第 9 條第 1 項規定輸配電業者依調度 需求，以及因發電業以及自用發電設備者之申請，須提供必要之輔助服務。而依 同條第 2 項之規定，輸配電業者得因提供該服務向受服務者收取費用。而該費用 依同條第 3 項之規定，得依電力排碳係數訂定，並經電價費率審議會審議通過。 3、調度費用優惠審定：電業法第 10 條第 1 項及第 2 項則規定再生能源發電 業或售電業所生產或購售之電能需用電力網輸送者，得請求輸配電業調度，並按 其調度總量繳交電力調度費。輸配電業應依其轉供電能數額及費率，向使用該電 業設備之再生能源發電業或售電業收取費用。而該費用依同條第 3 項，得依電力 排碳係數之規定訂定。並且依同條第 4 項之規定，該費用得依電力排碳係數予以 16. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(29) 優惠。 4、發電業與輸配電業申請與擴建許可衡量要件：電業法第 13 條規定，發電 業及輸配電業於籌設或擴建設備時，應填具申請書及相關書件，報經事業所屬機 關或直轄市、縣（市）主管機關核轉電業管制機關申請籌設或擴建許可。而第 14 條規定，電業管制機關為前條第一項許可之審查，除審查計畫之完整性，並應顧 及能源政策、電力排碳係數、國土開發、區域均衡發展、環境保護、電業公平競 爭、電能供需、備用容量及電力系統安全。 5、免提撥盈餘以鼓勵發電業自發性減排：電業法第 64 條係有關電業年度盈 餘分派提撥基金之規定，而該基金係用來作為加強機組運轉維護與投資降低污染 排放之設備及再生能源發展之用。依該條第 4 項之規定，發電業生產電能之電力. 政 治 大. 排碳係數優於電業管制機關依第 28 條第 2 項所定基準者，則無須依本條之規定. 立. 提撥盈餘作為基金之用，帶有鼓勵發電業者自發性降低排碳量，而以無須克以盈. ‧ 國. 學. 餘之方式變相鼓勵之。. 6、電力網轉供自用審查基準：電業法第 70 條第 1 項第 1 款規定，自用發電. ‧. 設備設置者裝設之用戶用電設備，應在其自有地區內為之。而自用發電設備生產 之電能之電力排碳係數優於電業管制機關依第 28 條第 2 項所定基準者，得透過. y. Nat. sit. 電力網轉供自用。. er. io. 又電業法亦針對不符合電力排碳係數之業者訂定罰則。若未依第 28 條第 2. al. v i n Ch 百五十萬元以上一千五百萬元以下罰鍰，並得限期改善；屆期未改善者，得按次處 engchi U n. 項規定進行電力排碳管控者，則依第 74 條第 1 項第 6 款之規定，將處以新臺幣一. 罰。. 綜上所述，電力排碳係數於現行電業法之規範功能可參考下表： 表 1：電力排碳係數於電業法中之規定. 受規範電業別. 條文. 規範. 說明. 發電業. 第9條. 輔助服務費用. 得依電力排碳係數訂定，並經電價費率審議 會通過。. 第 10 條. 電力調度費. 1、針對再生能源發展業。. 轉供電能費. 2、得依電力排碳係數訂定，並經電價費率 審議會通過。. 17. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(30) 3、另依電力排碳係數予以優惠，優惠辦法 並由中央主管機關制定。 第 14 條. 第 64 條. 籌設、擴建設. 電力排碳係數納入電業管制機關之審查申. 備的申請許可. 請許可時考量因素之一。. 盈餘利用限制. 1、原則：須提撥特定比例作為相關低污染 設備、再生能源發展之用。 2、例外：生產電能之實際電力排碳係數高 於公告值。. 輸配電業. 公用售電業. 第 14 條. 第 28 條. 籌設、擴建設. 電力排碳係數納入電業管制機關之審查申. 備的申請許可. 請許可時考量因素之一。. 政 治1、銷售電能之電力排碳係數應符合電力排 大. 銷售電能之電. 立 力排碳係數. 第 74 條. 碳係數基準。. ‧ 國. 學. 2、違反者，電業管制機關得處以相當之罰 鍰，並得命限期改善。. 於溫室氣體減量及管理法之功能. sit. y. Nat. 第二目. ‧. 資料來源：關鍵評論網33. io. er. 電力排碳係數之規定，除前述屬於我國減碳期程之制度之外，亦屬於溫室氣 體減量與管理法第 9 條第 1 項規定由該法之中央主管機關（環保署）擬訂、行政. n. al. Ch. i n U. v. 院核定後實施之氣候變遷行動綱領及溫室氣體減量推動方案之一環。. engchi. 如前所述，依溫室氣體減量與管理法第 9 條第 3 項之規定，國家能源之中央 目的事業主管機關（即經濟部）應依環保署之溫室氣體減量推動方案，訂定溫室 氣體排放管制行動方案。而依溫室氣體減量及管理法施行細則第 6 條之規定，溫 室氣體排放管制行動方案之內容，包括：一、現況分析；二、所屬部門溫室氣體 排放管制目標；三、推動期程；四、推動策略及措施，包括經費編列及經濟誘因 措施；五、預期效益。而經濟部已於 2018 年 9 月就我國當前狀況訂定「能源部. 33. 關鍵評論網，2018 年 2 月 21 日，倪茂庭、林木興，新電業法「電力排碳係數」若無配套， 難以促進綠能發展；https://www.thenewslens.com/article/89651（最後瀏覽日期：2019 年 7 月 8 日） 。. 18. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(31) 門溫室氣體排放管制行動方案（第一期階段）」34。該行動方案之內容，除載明推 廣再生能源政策之外，亦載明電力排碳係數之成效以及電力排碳係數希望達成之 減碳目標。 排碳成效之部分，依經濟部之管制行動方案所載，由於我國能源之低碳電力 占比提升，民國 94 年至 104 年電力排碳係數呈逐年下降趨勢，由 0.559 公斤 CO2e/度下降至 0.528 公斤 CO2e/度，年均下降 0.6%35。而民國 94 年至 106 年全 國電力排碳係數之變化情形，則如下圖所示：. 政 治 大. 立. ‧. ‧ 國. 學 sit. y. Nat. n. al. er. io. 圖 2：電力排碳係數變化圖. i n U. v. 資料來源：財團法人台灣綠色生產力基金會，服務業節能服務網36. Ch. engchi. 而該管制行動方案亦記載能源部門運用電力排碳係數之減碳目標。依目前之 電力排碳係數趨勢推估，能源部門希望能於民國 108 年時將電力排碳係數降至. 34. 能 源 部 門 溫 室 氣 體 排 放 管 制 行 動 方 案 第 一 階 段 （ 核 定 本 ）， 2018 年 9 月 ； https://demo.acubedt.com/rwd_ghgrule/admin/resource/files/01%E8%83%BD%E6%BA%90%E9 %83%A8%E9%96%80%E6%BA%AB%E5%AE%A4%E6%B0%A3%E9%AB%94%E6%8E%9 2%E6%94%BE%E7%AE%A1%E5%88%B6%E8%A1%8C%E5%8B%95%E6%96%B9%E6%A 1%88(%E6%A0%B8%E5%AE%9A%E6%9C%AC).pdf（最後瀏覽日期：2019 年 7 月 8 日） 。. 35. 能源部門溫室氣體排放管制行動方案第一階段（核定本） ，同註 34，頁 6。. 36. 財 團 法 人 台 灣 綠 色 生 產 力 基 金 會 ， 服 務 業 節 能 服 務 網 ； https://www.ecct.org.tw/ReadFile/?p=News&n=d18b62e0-0a4d-44b0-a0a5-538bcd4065ed.pdf（最 後瀏覽日期：2019 年 7 月 8 日） 。. 19. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(32) 0.504 公斤 CO2e/度，於 109 年時降到 0.492 公斤 CO2e/度，114 年時降成 0.394 公斤 CO2e/度，而目前希望能於 119 年時降至 0.376 公斤 CO2e/度37。 此外，依目前的管制行動方案所載，經濟部針對溫室氣體排放量目標為，109 年時能源部門溫室氣體排放量為 3,223.7 萬公噸 CO2e；同年電力排碳係數之階 段目標為 0.492 公斤 CO2e/度38。而所設定之第一階段管制目標為，105 年至 109 年能將總排碳量控制為 16,313.9 萬公噸 CO2e 以下，並將電力排碳係數之平均值 控制於 0.517 公斤 CO2e/度以下39。 由上述可知，我國目前能源部門於其溫室氣體排放管控行動方案中，明確地 使用電力排碳係數作為其減碳工具之一。. 治 政 大 電業法於 2017 年修正時，方將減碳納為電業法第一條之立法目的之一。而 立 電力排碳係數係正是於此次修正時，甫納入電業法之新制度。又依電業法第 28 電力排碳係數相關制度為氣候變遷治理制度之一環. 學. ‧ 國. 第三目. 條之立法理由可得知，電力排碳係數係為落實能源政策，符合國家減碳目標而制 定出之制度。此外，同樣依立法理由，電力排碳係數係為配合行政院環境保護署. ‧. 「溫室氣體減量及管理法」相關減量期程之規定，及國家能源及減碳政策，故衍. y. Nat. 生之制度。且自電業法其他與電力排碳係數相關之制度40可觀之，我國電業除透. io. sit. 過電業法第 28 條要求售電業之售電應注重其排碳量，亦透過服務費用審定、調. n. al. er. 度費用審定等方式，希望各層級之電力業者注重碳排放量符合標準，以配合電力 排碳係數逐年調降計畫，達成逐年減碳之目標。. Ch. engchi. i n U. v. 據此，電力排碳係數其依電業法之法條文義觀之雖然係管制公用售電業銷售 電能予其用戶時，其銷售電能之電力排碳係數應符合電力排碳係數基準。然而， 其背後主要之立法目的實則係為推動溫室氣體減量期程，以落實溫室氣體減量與. 37. 能源部門溫室氣體排放管制行動方案第一階段（核定本） ，同註 34，頁 9。. 38. 能源部門溫室氣體排放管制行動方案第一階段（核定本） ，同註 34，頁 9。. 39. 能源部門溫室氣體排放管制行動方案第一階段（核定本） ，同註 34，頁 10。. 40. 此些制度包含：1、公用售電業排碳基準（電業法第 28 條第 1 項） ；2、輸電業輔助服務費用 審定（電業法第 9 條第 1 項至第 3 項） ；3、調度費用優惠審定（電業法第 10 條第 1 項至第 4 項） ；4、發電業與輸配電業申請與擴建許可衡量要件（電業法第 13 條及第 14 條） ；5、免 繳納盈餘提撥基金鼓勵發電業自發性減排（電業法第 64 條第 4 項） ；6、電力網轉供自用審 查基準（電業法第 70 條第 1 項第 1 款） 。 20. DOI:10.6814/NCCU201900982.
(33) 管理法第 4 條第 1 項之溫室氣體減量期程。 此外，依前所述，目前能源部門溫室氣體減量與管理法第 9 條第 1 項所擬訂 之溫室氣體減量推動方案中，亦係將電力排碳係數作為能源部門之減碳手段之一。 甚且，能源部門亦將電力排碳係數之調降，作為該部門落實溫室氣體減量之指標 之一。 基此，從電力排碳係數於電業法第 28 條之立法理由，以及能源部門之溫室 氣體減量行動方案中可觀察出，電力排碳係數表面上雖看似僅係電業管制手段。 然而，其本質係為我國溫室氣體減量之手段之一。甚且，可謂其真正目的係透過 電業管制之手段，進行溫室氣體減量之工作。 據此，電力排碳係數實際上應是我國溫室氣體減量政策中之一環，亦即，其. 政 治 大. 係屬我國減碳政策中，能源部門減碳工作之一項工具。申言之，與其說電力排碳. 立. 係數為單純電業管制之手段，毋寧將其本質歸類為溫室氣體減量之手段，更符合. ‧ 國. 第二項. 學. 該制度之本質。. 電力排碳係數之計算. ‧. 至於電力排碳係數之計算，依電力排碳係數管理辦法第 3 條第 1 項之規定，. sit. y. Nat. 電力排碳係數計算公式如下：電力排碳係數＝（發電業躉售公用售電業電量之電. io. 之電力排碳量）÷公用售電業總銷售電量。. n. al. Ch. 同條第 2 項則說明上開公式之名詞定義：. engchi. er. 力排碳量＋自用發電設備設置者躉售公用售電業電量之電力排碳量－線損承擔. i n U. v. 一、電力排碳量等於，某燃料種類之燃料使用量，乘以該燃料產生之燃料熱 值，在乘以 4,186.8 之係數，再乘以 10。嗣後，再減去，9 乘以該燃料之特定溫 室氣體排放係數，復承以 10 後，再減去 3 乘以特定溫室氣體暖化潛勢值；上述 所有數值之總和，即為電力排碳係數。以數學計算式為：ΣiΣj 燃料使用量 i×燃 料熱值 i×4,186.8×10-9×燃料溫室氣體排放係數 ij×10-3×溫室氣體溫暖化潛勢 j。 其中，i 為燃料種類，j 為溫室氣體種類。 二、發電業者躉售公用售電業電量之電力排碳量為，特定發電業者之電力排 碳量，成以發電業躉售予公用售電業之電量，再除以發電業毛發電業之總和。數 學計算式為：Σm［發電業電力排碳量×（發電業躉售公用售電業電量÷發電業毛 發電量）］m。其中，m 為各發電業者。）。. 21. DOI:10.6814/NCCU201900982.
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