第五章 對現行法制之觀察及建議
第二節 由氣候變遷角度觀察地方政府應發揮之功能
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
一種是有關辦理健保業務的相關行政經費；第二種是全民健保之保險費部分。而 前者屬於中央立法並執行事項，故其經費應由中央負擔；後者之部分，大法官認 為憲法第155 條與第 157 條，及憲法增修條文第 10 條第 5 項及第 8 項句首所稱
「國家」，應係兼指中央與地方而言。依此解釋方式，健保業務應屬中央與地方 共同辦理事項，而地方對於健保保費之支付，有協力負擔之義務。有論者即以此 指出，大法官於本號解釋中，創設出「共同辦理事項」（或稱作「協力義務事項」
338）339。
第三項 本文觀察
依電業法第 3 條第 4 項之規定，電力排碳係數之監督與管理由電業管制機 關負責。又依電業法第28 條第 2 項之規定，電力排碳係數之基準由電業管制機 關依國家能源及減碳政策訂定並定期公告。以及依同條第3 項，電力排碳係數之 計算方式、申報程序與期間、審查、稽核、管理及其他應遵行事項之辦法亦係由 電業管制機關制定之。
由前開之規定可知，現行電力排碳係數之主管機關即應為中央之電業管制機 關。然而，若深究電力排碳係數其本質，參照本文第一章第二節之說明，則會發 現其背後帶有溫室氣體減量之目的存在。因此，若欲深究其主管權限之應然設計，
不應侷限於電業法之規定，而應由該制度之本質探究著手。
第二節 由氣候變遷角度觀察地方政府應發揮之功能
第一項 地方政府於氣候變遷事項之角色
第一款 地方政府於氣候變遷治理上應扮演之角色
自本文第三章第二節所述之氣候變遷法制原則中可得知，氣候變遷法制設計 上，須注重永續發展原則與代際正義原則，且應依預防原則，治理者應先行預防 氣候變遷之惡化，故於制度規劃上，氣候變遷制度規劃應具有時間上之宏觀性。
而在空間上，氣候變遷議題涉及的是全球性之議題，具有高度空間之跨域性，故 於規劃上需具備空間上之宏觀性。而如此需具備時空宏觀思維之治理制度，本文
338 法治斌、董保城，憲法新論，元照出版，五版一刷，頁 489，2012 年 9 月。
339 吳庚，憲法理論與政府體制，三民書局，增訂四版，頁 645，2016 年 9 月。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
認為，實則不應侷限於中央或地方政府任何一方，毋寧更應重視彼此合作，以兼 顧各個地方之需求方得使空間規劃更具宏觀性，且得更易於傾聽各個地方之聲音，
於此需長時間規劃之制度上，方得不至於長期之忽視某地方之意見，如此一來，
對治理者而言方得做到面面俱到。
且如本文第三章第三節治理模式所探討者，地方政府具有其因地制宜以及敏 捷迅速之優勢，而中央政府則握有整體國家之資源，二者若得秉持合作原則之精 神，相互合作配合方得取彼此之長並補彼此之短，方得而無所缺失。亦有論者指 出，氣候變遷屬於全球性之現象，地方政府因具有貼近民眾之性質而盡職具有不 可替代之地位。據此，合作原則在氣候變遷事項上，乃有高度應用之必須性。且 當氣候變遷此等高度不確定性之事項，透過地方政府使利害團體或民眾進一步參 與，以尋求解決方案，亦屬應肯認之作法340。
又自前述諸多論者所提及，無論是自下洗模式之觀察，或自合作原則之角度 出發之論點，抑或自合作式聯邦主義之精神觀察。吾人均可得知，氣候變遷議題 下，地方政府具有其不可忽視之重要地位，正因如此，中央更應著重與地方政府 彼此之合作。且前述論及我國地方自治體制亦可知，我國自司法院釋字550 號解 釋已降，已於釋憲實務上認可中央與地方彼此合作之共辦事項，而以共辦事項之 意旨延伸，搭配環境基本法第4 條第 1 項所載之「各級政府應共負環境保護之義 務與責任」及第 21 條所規定之「環境事務各級政府均應各級政府應積極採二氧 化碳排放抑制措施，並訂定相關計畫，防止溫室效應」，可得知我國已於實定法 上肯認合作原則與氣候變遷下中央與地方彼此均應積極負起二氧化碳抑制措施，
故中央與地方之合作原則實則已於我國實定法中有具體明文規範。
另有論者指出，依環境基本法第4 條及第 21 調當中之精神及意旨，中央與 地方仍應係共享環境保護事項之立法及制定權。因此，中央與地方二者之間於環 境保護事項，應共同合作協力。換言之，環境保護事項應屬於二者之合作事項341。
據此，無論係自國際上氣候變遷治理原則與治理模式，或自我國地方自治之 釋憲實務以及學理，及我國之實定法上，均可得知，對於氣候變遷議題，中央與
340 王毓正，地方自治團體因應氣候變遷挑戰於法律上之可能性與侷限─以氣候變遷是向與垂
直分立之探討為中心，台灣環境與土地法學雜誌，2 期，頁 164，2012 年 6 月。
341 陳慈陽，同註 312，頁 148。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
地方二者皆應秉持合作原則之精神彼此合作，故中央並不可忽視地方於氣候變遷 議題之角色，而地方則應盡其力與中央合作應對氣候變遷之現象。
第二款 美國法低碳燃料標準案之啟發
美國與我國間制度上相仿之處，即為兩國於電業管制上均傾向高度中央管制。
美國由聯邦能源管理委員會做監管，而我國於修正後之電業法第三條以觀，未來 或有專門之中央監管機關，現狀則由經濟部監管，無論如何均為中央監管機關加 以管制。另一制度相仿之處，即為開放民間業者參與電業，亦即電業自由化。因 此，兩國於制度上確有相似之處，具有可比較性。
觀之美國與我國於制度上首先出現之差異乃在於美國多了潛伏的商業條款 之限制。觀諸美國憲法以及歷年法院判決可發現，針對地方電業管制最大之法律 障礙即為潛伏的商業條款建築之屏障。當初制定此條款之時，也並非專門針對電 業發展而生，豈料，卻造成於 2011 年之時，加州州政府無法因氣候變遷等環境 保護因素主張進行地方電業管制。因此，美國當今地方綠能發展最大之阻礙，即 是源自於憲法之障礙。
惟自環境法基本原則中之合作原則觀之，乃是希望各個層級政府、人民一同 攜手合作保護環境。再者，自氣候變遷治理之角度觀之。碳排放之減緩直接應對 者係氣候變遷之減緩，而氣候變遷乃是具有全球影響性大尺度議題者，此一影響 乃是全體人類所需共同承擔者，更應重視彼此去國家中心之合作之重要性，中央 政府對待地方政府之時，乃應盡力尋求符合下洗治理模式之機會。蓋無人可逃離 氣候變遷之影響，更無理由區分彼此。
且地方政府如同美國學者所述，本身即可對於氣候變遷議題作出即時的應對，
其效能未必不足。再者，針對大尺度之氣候變遷議題，實則無需設置過多限制，
以阻礙有心為氣候變遷議題盡一份心力者之努力，故而，中央政府更應當注重下 洗趨勢下次國家層級之角色與功用。
然而，美國法院先前針對地方政府為了處理氣候必遷議題所採取之電業管制 仍是偏向保守態度，即便如加州州政府，其甚且已明確主張是其乃係基於環境保 護所制定之激勵措施，然此等電業管制亦被法院認為侵犯聯邦管轄之權限而不合 法。而加州另一明確針對氣候變遷而制定之電業管制措施：針對電業供應商之低 碳燃料排放標準，於曾亦受到法院認為部分具有商業歧視效果，而認為該部分乃
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
不合法。由此可知，即便州政府係基於地方減低二氧化碳排放此一目的出發希望 為氣候變遷盡其一份心力之展現，莫可奈何遭受憲法之障礙而無法制定其政策。
從美國法架構以觀，畢竟法院需受到憲法之限制，此也是憲政國家必然之局 面。因此，美國州政府先前所面臨之局面乃是莫可奈何，也是必然之局面。蓋無 論氣候變遷如何之加劇，抑或州政府角色如何之重要，或州政府之措施如何之有 所成效，在面臨憲法限制的情形，其均無法擺脫其界限。
惟此等中央高度管制之局面之結果，僅係使得地方政府不斷希望透過各種政 策試圖打破中央之限制，而希望能為溫室氣體減量盡力。惟中央政府或因自身利 益受影響之電廠或其他州政府，則僅因自身利益或純粹因法律之限制，而對電業 管制之州政府提起訴訟。詎料，此等訴訟之局面往往是兩造花費了訴訟之時間與 金錢成本，而使得原先具有環境意識之政策送入墓地，其獲得者僅是業者獲得了 些許之經濟利益。如此之局面，使得訴訟雙方均無獲得環境利益，甚至使加州之 電業排碳量增加，反倒為了某造之些許經濟利益付出龐大之成本─全球繼續承擔 高碳排放量所造就之氣候變遷此一無可估量之巨量成本。
本文並非認為業者之經濟利益無須維護，然而，一造之經濟利益在面對氣候 變遷此一長遠以及攸關全人類之議題上，其利益乃是可謂渺小，蓋氣候變遷如前 述以對我們所生長之地球造成衝擊，無論是乾旱、熱量或暴雨，其背後帶來之影 響乃是危急無數人之生命、身體與財產安全，而電廠之經濟利益並非難以回復之 重大損害，於此利益損害比較之下，殊難想像應當保障電廠經濟利益而輕忽氣候 變遷所帶來之影響。
所幸，美國第九巡迴法院於2019 年之判決，開始注意到 2018 年加州之森林 大火等災害，開始注重氣候變遷已然發生之事實，亦認為原告之主張太過生硬之 操作過往法院實務見解，而忽視氣候變遷之現實狀況。該判決給吾人最大之啟發
所幸，美國第九巡迴法院於2019 年之判決，開始注意到 2018 年加州之森林 大火等災害，開始注重氣候變遷已然發生之事實，亦認為原告之主張太過生硬之 操作過往法院實務見解，而忽視氣候變遷之現實狀況。該判決給吾人最大之啟發