第五章 對現行法制之觀察及建議
第一節 電力排碳係數相關制度之主管機關─由分權制度與理論出發
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第五章 對現行法制之觀察及建議
如本文第二章第二節第三項所述，現今電力排碳係數相關制度之監督及管理 之主管機關，係由中央主管機關指定之電業管制機關負責，然對地方政府之角色 未有規定。
惟電力排碳係數係屬溫室氣體減量管制之手段之一，而從溫室氣體減量與管 理法觀之，地方政府並非對氣候變遷治理亦非全無權限。依溫室氣體減量與管理 法第15 條之規定，直轄市、縣（市）主管機關應依行政院核定之推動方案及中 央目的事業主管機關訂定之行動方案，訂修溫室氣體管制執行方案，報請中央主 管機關會商中央目的事業主管機關後核定。基此，地方政府亦得訂修溫室氣體管 制執行之方案，代表其亦屬我國溫室氣體減量政策之一員，故應不可忽視其存在 之角色，而目前對電力排碳係數之相關制度，卻均未規定地方政府所得扮演之角 色，實屬對地方政府角色之忽視。
據此，既該制度係屬溫室氣體減量之制度，係屬應對氣候變遷之制度之一，
則應重視前開所述地方政府於氣候變遷之角色地位，依合作原則與諸多治理模式 之意旨，及美國法院判決之啟發，吾人應重視地方政府於該制度之角色。
故本文以下將從傳統之地方自治分權理論及前述之氣候變遷治理原則作為 論述核心，分析電業法中有關電力排碳係數之相關制度，地方政府究竟應扮演何 種角色。並於本章後半，提出本文對現行電力排碳係數相關制度之修法建議。
第一節 電力排碳係數相關制度之主管機關─由分權 制度與理論出發
第一項 中央與地方分權之基本規範
我國對於中央與地方政府之分權規定，具有「總則」性質之規定主要有二者，
其一為我國之根本大法─憲法，另一則為規制地方權限之地方制度法。除此之外，
涉及個別行政法領域之中央與地方分權之規範部分，則又有所涉領域之相關個別 行政法規定。於電業之部分，即為電業法。以下本文則分別就憲法、地方制度法、
電業法分別介紹各該法律之中央與地方分權之制度介紹。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第一款 憲法之規定
我國首先於憲法中規定中央與省、縣之個別權限。於憲法第107 條中列舉規 定中央專管事項；而我國憲法第108 條則規定中央立法並執行或交由省縣執行之 事項，又憲法於第109 條中規定省立法並執行或交由縣執行之事項，惟已遭憲法 增修條文第九條之規定凍結。而關於縣立法並執行之事項則規定於憲法第110 條。
至於針對上述條文未規定之事項，憲法則設有第111 條之規定用以解決此等 爭議，該規定為：「除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十 條列舉事項外，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，
有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時，由立法院解 決之。」其規定之區分標準：「如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性 質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。」，即為 所謂之均權理論311。
而依憲法第107 條至第 110 條之規定，其中均未有針對電業管制事項明文區 分應屬何等層級之政府之職責，故本文繼續介紹地方制度法及電業法之規定。
第二款 地方制度法之規定
地方制度法於第18 條至第 20 條，則分別規定直轄市、縣（市）、鄉（鎮、
市）之自治事項，而與氣候變遷及電力排碳係數較相關者，當為環境保護事項。
本法第 18 條乃規定直轄市之自治事項，其規定為：「下列各款為直轄市自治事 項：……九、關於衛生及環境保護事項如下：（二）直轄市環境保護。」；而同法 第19 條則規定縣（市）政府之自治事項，其規定為：「下列各款為縣（市）自治 事項：．．．．．．九、關於衛生及環境保護事項如下：（二）縣（市）環境保 護。」。
由上可知，對於環境保護事項，地方制度法乃有權限劃分，於該法第18 條 第9 款第 2 目，賦予直轄市對環境保護事項自治權限。而於該法第 19 條第 9 款 第2 目，則賦予縣（市）政府針對環境保護事項自治之權限。然而學者指出，此 部分之規定乃過度概括，實則無法清楚具體上地方政府對環境保護事項之權限究
311 詳述之部分，可參照本章本節之第二項第二款第一目之均權理論之介紹。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
係為何，故仍存有模糊空間312。
再者，以本文探討之中心電業管制觀之，上開之規定實則並未有針對電業管 制事項之規定，故可知地方制度法上未有規定地方政府是否具有電業管制之自治 權限，仍應回歸與個案相關之法規細究地方政府權限為何，故仍應視電業法之規 定觀察我國針對中央與地方分權之規範。
第三款 電業法之規定
我國電業法第3 條則針對中央與地方權限區分作出詳細之規定，電業法第 3 條乃規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在 縣（市）為縣（市）政府。」，而中央主管機關應辦理之事項依2017 年修正後之 電業法第 3 條第 2 項乃包括，電業政策之分析、研擬及推動。全國電業工程安 全、電業設備之監督及管理。與電力技術法規之擬定，和電業設備之監督及管理。
並對電力開發協助金提撥比例作出公告。針對電價之部分，乃需對電價與各種收 費費率及其計算公式之政策研擬、核定及管理，以及處理其他電力技術及安全相 關業務之監督及管理。而本次修法新設置之電業主管機關，依電業法第3 條第 4 項，該機關辦理事項包括：電業及電力市場之監督及管理；電業籌設、擴建及電 業執照申請之許可及核准。負責辦理電力供需之預測、規劃事項。針對本文關切 之重點，公用售電業電力排碳係數進行監督及管理。針對用戶用電權益之監督及 管理，並負責電力調度之監督及管理。以及處理電業間或電業與用戶間之爭議調 處；並負責售電業或再生能源發電設備設置爭議調處。並且，依電業法第3 條第 6 項，於中央主管機關指定電業管制機關前，第 3 條第 4 項之中央電業管制機關 負責之事項乃由中央主管機關辦理之。
至於地方政府之部分，依電業法第3 條第 3 項，直轄市、縣（市）主管機關 之權責為：應辦理轄區電業籌設、擴建及電業執照申請之核，及協助辦理用戶用 電設備之檢驗，並處理電業與民眾間有關用地爭議之處理；以及，進行電力工程 行業、電力技術人員及用電場所之監督及管理。
由上開規定可得知，雖然該條規定電業事項之主管機關於直轄市時為直轄市 政府，於縣（市）時為縣（市）政府。然而，該條第3 項實際賦予地方政府之權
312 陳慈陽，從二十一世紀環境國家之國家保護義務論中央與地方在氣候變遷調適立法的憲法
權限分依據與界限，臺灣環境與土地法學雜誌，1 卷 2 期，頁 148，2012 年 6 月。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
限僅有四項權限，分別為電業相關執政之核轉、協助用戶檢驗設備、處理電業與 民眾用地爭議、相關人員及技術人員與用電場所之監管，相較於中央主關機關於 電業法第 3 條第 2 項之權限，以及同條第 4 項可指定電業管制機關辦理之事項 之權限而言，可說遠遠不及之。從而，可知我國對於電業監管之主要權責、規劃 乃屬於中央政府之權限，而非規定予地方政府。
第二項 我國分權制度之理論
由上述可知，我國於環境保護事項上係於地方制度法中規定地方政府享有自 治權限，然而其具體權限為何並不明確，僅有環境保護事項此等非常籠統之文字 描述，其內涵究竟包括何事項，難以自法條文字中推敲，故需細究與其規範事物 相關的個別法規。而在電業與管制之事項上，依電業法以及再生能源發展條例，
則均屬於高度中央監管之事項。
然而，若電業管制與能源發展上同時涉及環境保護事項之時，究竟應優先由 中央以電業管制為由介入監管，抑或由地方依地方制度法賦予之權責，以環境保 護為由行使其地方自治權限，則未有明確規定，而應探究此事項於我國分權制度 下究應如何分配之。故本文以下將介紹學理及實務見解，針對中央與地方分權之 事項之詳細判斷標準，以供吾人進一步判斷此等具有爭議空間之事務，其究竟應 交給中央或地方進行事務管轄。
第一款 自治事項於實務上之判斷標準
地方自治理論發展上，向來有諸多爭議，如單就地方自治之本質，即有固有 權說、承認說、制度性保障說、人民主權說313等等。然而，此等對於地方自治本 質之爭論之理論，僅是上位的表明各個學說對於地方自治此一概念，其究竟是基 於人權保障或是歷史因素或是國家承認等的爭論。然而，此等爭論過用抽象，過 於上位，不免淪為盍各言爾志之空談。然於具體個案上，實用性不大，故本文基 於篇幅不加以探究。而本文研究重心在於，針對地方管制電業一事是否為自治事 項。因此，本文以下段落，將把論述重心放置於究竟該如何判斷何謂「自治事項」
一事。
所謂之自治事項，依地方制度法第2 條第 2 款之定義，自治事項係指，地方
313 蔡茂寅，地方自治之理論與地方制度法，頁 23-34，2006 年，新學林，增補版。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
自以上可知，目前我國實務對於是否為自治事項並無提供統一判斷標準316， 且僅係法條文義之操作爾。然而，針對法未明定事項應如何解決？或法雖有明文，
然實際操作上出現爭議時究應如何處理？未可知悉。且針對法條間似有扞格時，
究竟應優先操作何者？最高行政法院選擇以地方制度法為操作依據，然而為何如
究竟應優先操作何者？最高行政法院選擇以地方制度法為操作依據，然而為何如