第四章 美國電業管制制度及地方政府採取低碳措施之爭議
第一節 美國電業管制制度概述
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第四章 美國電業管制制度及地方政府採 取低碳措施之爭議
第一節 美國電業管制制度概述
第一項 聯邦能源管理委員會之權限
1920 年，聯邦電力委員會（Federal Power Commission）依據聯邦水電力法
（Federal Water Power Act）成立，為現今聯邦能源管理委員會（Federal Energy Regulatory Commission）之前身。聯邦電力委員會係各個電廠成立之機關，任務 同時包含管理州際間與能源有關（電力、天然氣等）之產業活動，提供消費者公 正、合理、無歧視的電價費率。於1935 年聯邦水電力法改名為聯邦電力法（Federal Power Act，FPA），聯邦電力委員會的管制權力則更進一步擴大到所有州際間電 力之傳輸。1977 年，美國國會將 FPC 重新改組為美國聯邦能源管理委員會，具 體任務就是確定電力批發價格的公正與合理性164。
電力事業分別受到州和聯邦兩個層級之監管。州法規範圍，擴展至公用事業 之營運、費率和最終用戶問題。聯邦部分，通常涉及公用事業的電力批發價格，
包括州際間之輸電和轉售電力銷售165，其監管機關即為聯邦能源管理委員會。於 傳統監管模式下，州際輸電率都由聯邦能源管理委員會批准，該委員會監管州際 輸電和公共事業的發電活動，但該委員會並不監管政府所有之公用事業或大多數 之 合 作 社166， 此 未 受 管 轄 之 事 業 與 合 作 社 通 常 被 稱 為 非 管 轄 實 體 （ non-jurisdictional entities）167。電力事業投資者擁有的公用事業在對客戶的責任、系
164 許瑜芳、陳俐妏、黃詩文、陳彥豪，美國電力事業與代輸制度介紹及英、美、日代輸制度比
較，電力電子，13 卷 5 期，頁 80，2015 年 9 月。
165 See NAVIGANT CONSULTING,INC., ELECTRIC MARKETS RESEARCH FOUNDATION,EVOLUTION OF THE ELECTRIC INDUSTRY STRUCTURE IN THE U.S. AND RESULTING ISSUES, prepared for: Electric Markets Research Foundation, viii (2013); http://docplayer.net/1085149-Evolution-of-the-electric-industry-structure-in-the-u-s-and-resulting-issues.html (last visited: July 8, 2019).
166 Id.
167 Id.
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統要求、融資安排和零售價格方面受到國家監管。雖然聯邦能源管理委員會之監 管範圍並非絕對，惟該委員會將其許多監管範圍擴展到非公用事業，並且要求擁 有州際商業使用的輸電線路公用事業公司須於不歧視的基礎上，向所有遵守規範 之客戶提供輸電服務168。
較特別的是，由於德克薩斯州（State of Texas）的大部分輸電網與州際輸電 網沒有相互連接，該州不受聯邦能源管理委員會之費率管制。在德克薩斯州，因 電力為州內傳輸，故州監管機構負責批准傳輸速率，以及監管該州電力事業的其 他所有方面169。
第二項 電力銷售之模式
美國目前向消費者輸送提供電力，可分為二種模式：傳統模式與零售選擇模 式。傳統模式是將提供電力之服務為垂直一體化之整合，其中各種服務被「捆綁」
成一整體。所謂一體式之整合，即意味著所有能源生產、能源輸送（傳輸和分配）
服務以及輔助、零售等服務，都由一個實體提供。因此，用戶並沒有選擇其他供 應商提供這些服務的選擇權，而公用事業的費用完全由監管機構或管理機構行使 公共權力確定170。
相較於上述的模式，於零售選擇模式下，用戶則可以自由地選擇其電力服務 之組成。因此，用戶可選擇其所受之服務係部分或全部由特定能源供應商提供。
在此種模式下，客戶可能經常更換他們的能源供應商，非公用事業能源提供商可 以自行制定電力價格，但公用事業的傳輸費用和相關服務費用由監管機構確定171。
傳統的公用事業定價（或費率制定）係以成本為基礎，而因為訂價是以成本 為基礎，此將促使公司營運上會謹慎地評估定價，並以此回收成本。172。
用戶選擇零售選擇模式係於 20 世紀 90 年代引入，以應對一些地區相對於 批發市場成本的高監管價格。許多消費者團體發現零售競爭很有吸引力，因為新
168 See NAVIGANT CONSULTING,INC, supra note 165, at viii.
169 See NAVIGANT CONSULTING,INC, supra note 165, at viii.
170 See NAVIGANT CONSULTING,INC, supra note 165, at iii.
171 See NAVIGANT CONSULTING,INC, supra note 165, at iii.
172 See NAVIGANT CONSULTING,INC, supra note 165, at iii..
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興批發市場的價格大大低於公用事業公司規定的零售價格173。但零售選擇亦受有 批評，部分零售市場上遲遲未能投入於家用住戶，其原因係零售供應商由於規模 相對較小，其成本無足供應其積極地服務住宅客戶174。
第三項 電業自由化之發展沿革
上述電力銷售之零售選擇模式，主要與美國電業自由化之發展有關。而電業 自由化，則係源自於1999 年聯邦能源管理委員會通過第 2000 號命令（Order No.
2000 of 1999.12.20）175開放組織獨立營運商，歷經各州政府制度之調整，逐步形 成當今自由電業市場。
第一款 電業自由化之初始階段
第一目 1990 年代前
於20 世紀 60 年代和 70 年代發生了一系列事件，使得美國電業發展產生制 度上變化176。首先係 1965 年發生之東北大停電事件，該事件引發了人民對用電 可靠性的擔憂；嗣後，於1970 年通過的清潔空氣法（Clean Air Act，CAA）177及 其1977 年修正案，規範政府單位必須檢討及不斷修正控制空氣汙染物質的排放 標準（包含硝酸、亞硝酸、亞硝酸鹽、硝酸鹽，亞硝胺、和其他致癌和潛在致癌 的氮氧化物衍生物）178。如此之作法，增加了公用事業為減少污染排放的成本。
1978 年，美國國會試圖通過立法來解決這些壓力。首先，為減少美國對外國 石油的依賴，並開發可再生能源和替代能源，1978 年公用事業監管政策法（Public Utility Regulatory Policies Act，PURPA）179通過之後，電力市場對自由市場之力 量更為依賴180。該法要求公用事業公司應盡量控制其成本，免去其營運上之可避
173 See NAVIGANT CONSULTING,INC, supra note 165, at iv.
174 See NAVIGANT CONSULTING,INC, supra note 165, at iv.
175 18 CFR Part 35.
176 See NAVIGANT CONSULTING,INC, supra note 165, at ii.
177 42 U.S.C. §7401 et seq..
178 See NAVIGANT CONSULTING,INC, supra note 165, at ii.
179 16 U.S.C. § 2601 et seq..
180 See NAVIGANT CONSULTING,INC, supra note 165,, at ii.
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免成本，因而允許公用事業可向替代能源供應商購買電力181。
此外，該法允許符合聯邦能源管理委員會所要求的運營和效能標準的非公用 設施（稱為「合格設施業者」，Qualifying Facilitie，QF）進入批發市場182。合格 設備業者本身不受服務成本監管，支付給合格設備業者的價格也並非基於其發電 成本183。亦即該法引入了更大程度的市場力量，來設定批發電力成本。
而於20 世紀 80 年代後期，公用事業對參與批發市場之交易興趣增加。部分 公用事業因其預期之需求增長未達成，發現自身之發電過剩。此外，監管機構認 定部分事業之一些成本花費係因經營不慎所致，故拒絕讓公用事業按費率收回該 成本，導致公用事業試圖基於市場價格在批發交易中出售電力184。
第二目 1990 年代
1990 年代出現了兩項重要的法令，為能源市場的自由市場發展奠定了基礎。
第一個是1992 年聯邦能源政策法（Energy Policy Act）185的通過，該法主要係希 望提供電業市場相關之激勵因素。第二個則是聯邦能源管理委員會1996 年發布 第888 號命令（Order No.888）186，提供批發電價市場中市場競爭之基石。
1992 年聯邦能源政策法案是市場發展的重要推動因素。首先，該法創建了 一個新的電力供應商類別，即豁免批發發電業者（Exempt Wholesale Generators，
EWG），擴展了聯邦能源管理委員會以市場為基礎的費率政策和開放輸電系統的 趨勢187。豁免批發發電業者與合格設備業者一樣，是批發生產商，不在零售市場 銷售電力，也不擁有輸電設施。其不受監管，可以收取基於市場機制的費率。豁 免稅批發發電業者的增長，象徵著向提高批發電力市場競爭水準又邁出了一步188。
而1996 年之第 888 號命令的另一個同樣重要之部分，係要求電力傳輸業者 在功能上拆分他們的服務。公用電力傳輸業者，被要求將發電、輸電和輔助服務
181 Public Utility Regulatory Policy Act of 1978, Sec. 101.
182 Public Utility Regulatory Policy Act of 1978, Sec.210 (2).
183 See NAVIGANT CONSULTING,INC, supra note165, at 8.
184 See NAVIGANT CONSULTING,INC, supra note165, at 9.
185 42 U.S.C. §13201 et seq.
186 75 FERC 61, 080.
187 Energy Policy Act of 1992, TITLE VII.
188 See NAVIGANT CONSULTING,INC, supra note 165, at 8.
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之各項服務拆分開來。且該命令要求業者，將其輸電服務與公司的其他商業活動 分開，並要求公用事業公司以向自己提供傳輸服務的相同方式，向他人提供批發 交易的傳輸服務189。此係為了防止原先縱向一體化之公用事業中可能出現偏袒和 歧視性之作法190
嗣後，同為1996 年通過之第 889 號命令更進一步要求所有投資者擁有的公 用事業公司參與開放存取即時資訊系統（Open Access Same‐Time Information System，簡稱 OASIS）191，此措施即是將市場資訊無差別式之公開，有助於競爭 性電力市場的運作192。
於此同時，批發電力市場也發生了這些變化，越來越多的州也在尋求依靠市 場競爭性之零售商之電力供應。20 世紀 90 年代，美國部分地區亦引入了電力零 售選擇之制度，以應對一些地區的高監管價格193。部分地區之消費者發現零售業 競爭對其等深具吸引力，因為批發市場價格遠低於受監管之公共事業價格，此反 映出前述過剩的發電容量（壓低批發能源價格）以及受監管之價格將增加廠商之 生產成本。而此些結果也引起了消費者之擔憂，即消費者發現，由公用事業公司 監管機構審查之發電規劃實則存在價格上較高之缺陷。而相對於較高價之傳統監 管模式，零售選擇模式則將監管之部分限縮在電業商電力傳輸及分配之部分194。
最終有15 個州，加上哥倫比亞特區，實施了零售選擇。此措施通常需要現 有的公用事業公司放棄其發電業務，而成為一家純有線傳輸和分配公用事業公司。
其中，部分州乃強迫他們的公用事業公司將公用事業擁有的發電業務分割予不隸 屬之非監管實體；其他州只允許他們創建附屬的代工子公司；還有一些州只要求 公用事業的傳輸和/或分配功能中，將分營運與管理二者分離（即功能分離）。在 重組後的州，政策制定者面臨一系列新問題，包括市場規則的制定、指定不進行 零售選擇的最後手段供應商，以及純有線公司的成本水準。因而使得一些採用自 由市場競爭之州因面臨市場條件之挑戰，導致放棄重組，最終回歸傳統監管模式
其中，部分州乃強迫他們的公用事業公司將公用事業擁有的發電業務分割予不隸 屬之非監管實體；其他州只允許他們創建附屬的代工子公司；還有一些州只要求 公用事業的傳輸和/或分配功能中，將分營運與管理二者分離（即功能分離）。在 重組後的州，政策制定者面臨一系列新問題，包括市場規則的制定、指定不進行 零售選擇的最後手段供應商，以及純有線公司的成本水準。因而使得一些採用自 由市場競爭之州因面臨市場條件之挑戰，導致放棄重組，最終回歸傳統監管模式