論文題目：
從幼托整合政策研究軌跡看幼教政策未來發展方向應思考之問題
作者姓名：簡楚瑛
任職機構：國立政治大學幼兒教育研究所教授 通訊地址：台北市文山區指南路二段 64 號 電話：02-29393091-62209從幼托整合政策研究軌跡看幼教政策未來發展方向應思考之問題
壹、前言 近 10 幾年來，幼托整合之政策是學前教育界中最常被談論的議題之一。有 許多相關的專論文章、專案研究報告、博碩士論文探討過這個主題，提出了許多 建議及解決之策略（如：張惠蓉，1992；林佩蓉，1994；張孝筠，1998；邱志鵬， 1991；邱志鵬、陳正乾，1994；盧美貴，1996；林佩蓉，1999；廖鳳瑞，1999； 廖鳳瑞、馮燕，1999；盧美貴、蘇雪玉，1999；翁麗芳，2000；劉毓秀、邱志鵬、 馬祖琳、翁麗芳等，2003）。本文擬分析過去所進行之有關幼托整合政策研究的 重要文獻，探討各研究之重點與特色，比較其間之差異性、釐清其間的趨勢脈絡 而提出筆者對幼教政策未來發展方向應思考之問題。 貳、幼托整合研究之軌跡的分析 在政策研究中，政策研究者所持之理念以及觀點，往往影響著研究以及建議 的走向。本段將幼托整合研究軌跡分四類型說明，此四類型為（一）幼教系統、 保育系統分立，彼此之間無互動關係；（二）保育系統單向往幼教系統發展；（三） 幼教與幼保系統雙向交流；（四）幼教與幼保系統加入婦女系統。 （一）幼教系統、保育系統分立，彼此之間無互動關係 此類型的研究 (張惠蓉，1992；林佩蓉，1994；張孝筠；1998)多屬意見調 查結果的反應,較乏具體建議的提出。研究內容中對於幼稚園和托兒所間的劃分 皆從實然面的角度去分析問題，認為幼稚園和托兒所間只有行政單位職掌上的分 野，至於兩者的服務目標、工作內容、服務的對象與時間皆相同。研究指出，由 於幼稚園和托兒所在行政上係分屬兩個機關，各用各的法令制度運作，不僅造成 資源、人力上的浪費，且形成教保品質不一的問題呈現，尤其嚴重的問題是幼稚 園和托兒所都做教學的工作，但兩者的立案標準與師資水準的要求不一致。故此 階段的研究提出相關部門針對幼托合一或分開，應作一全盤性的協調與溝通的呼 籲。此階段的研究並未提出打破幼教系統、保育系統分立關係的具體觀點或建議。（二）保育系統往幼教系統單向發展 此類型的研究（邱志鵬，1991；邱志鵬、陳正乾，1994；盧美貴, 1996；林 佩蓉 1999）亦開始有較多元的角度與觀點出現，同時有較具體的建議提出。 邱志鵬（1991）以及 邱志鵬、陳正乾（1994）的研究中認為幼教現場之混 亂情形係源於幼稚園與托兒所之現況與法規兩者間嚴重脫節之故。因此就幼稚園 與托兒所之間的功能、法規及現況等定位問題從歷史發展的角度重新做一釐清的 分析。建議中提出兩個方案來定位幼稚園與托兒所的發展：甲案：幼稚教育以 5 歲為分野，以公家辦理之國小附幼為實行主體，不強迫參加，朝普及與免費方向 發展，將來考慮與國小一、二年級合併成為國教體系中之非正式教育。乙案：幼 稚教育以 2 歲或 3 歲至入國民小學前為對象，國小附幼辦理 5-6 歲兒童之幼稚教 育，3-5 歲開放給私人辦理。此研究的建議係以年齡來劃分幼稚園與托兒所的定 位，雖然建議還是偏於行政管理單位的劃分,但是在此研究中,發展幼兒學校的概 念首次在幼托整合的研究報告中出現。 盧美貴（1996）研究整理各國幼兒教育的相關文獻就各國幼兒教育的功能及 定位做分析，並配合訪談問卷調查方式來了解現狀中幼教工作人員在實務中所發 揮的功能，以及家長、教師和保育員對於幼兒教育的定位的看法。研究的建議是 師資合流培育,讓具有大專學歷之教保工作人員可以進修幼教學程；建立證照制 度；廣設公立幼稚園；建立多元形式的托教機構；但行政管理上若托兒所有收 4-6 歲幼兒，則師資、設備..等都規定均須與幼稚園一致；將小學 1、2 年級與 幼稚園合併為幼兒學校。幼兒學校的名稱首次出現；此研究並未從管理角度，以 年齡來切割幼稚園與托兒所，而是以設立之標準一致為訴求；提出師資合流培育 的概念,主張保育系統人員可至幼教系統修幼教學程。 林佩蓉（1999）的研究較針對幼托師資培育和幼教老師的福利問題提出建 議，她建議廢除幼保科，建立完整且長期幼教師資之培育制度；幼保系統的可以 修幼教學程的學分,以取得證照；幼師可至托兒所工作，年資應予承認。 此階段研究建議的特性是：幼保體系人員可朝向幼教體系發展；提出證照制 的建議；同時，幼兒學校的概念與名稱出現，其意義是它擴大或延伸了幼教法定 上的定位範疇，將幼稚園與托兒所的定位問題從管理、法規、及功能角度之分析， 轉到幼兒教育範疇與學制之改變的上去了。 （三）幼保與幼教雙向交流且互通 幼教聯合會（1998）發起之「為幼兒而走」的運動中提出了 3 項基本訴求， 其中幼托合一的訴求是：（1）行政資源整合：將幼稚園、托兒所的行政管理的督 責合於一，且由教育部及內政部聯合設立「中央幼教委員會」，來共同處理幼托 的事務；（2）幼托師資的開放及合流：由於幼托分流所帶來最大的困擾是幼稚園
與托兒所之間不能互通師資，因此提出師資任用合流。且對於師資合流培育的部 分，認為雖然將幼教師的學歷為大學，但是與目前幼教環境要達到如此高標準的 時機尚未成熟，因此文中認為學歷的提升，並未能改善幼教師資嚴重缺乏的現 狀，所以提出可以採用教師職務分級制，即透過一定的教學經歷與學歷，可以區 分主教和助教來進行教學，進而達成不同學歷和經歷的教師合流。此訴求不僅強 調工作人員的學歷，也看重其工作的經驗，並依據幼教現況的情況，因此提出教 師分級制的呼籲。 廖鳳瑞（1999），馮燕、廖鳳瑞（1999），盧美貴、蘇雪玉（1999）針對幼兒 教育及保育人員培育的體系提出分級證照制度及課程之具體建議。 此類型的研究較偏向幼兒教育及保育人員培育體系的互通，因此分級制、證 照制度及課程之規劃成為此類型研究之重點。此類型的研究不僅主張提供幼保系 統進入幼教系統的管道，同時認為幼教系統的人員若想在幼保系統工作，就也需 修相關的學分或課程。此類型的研究將幼教和幼保系統人員視為在同一工作場域 中的合作伙伴，各有各的職掌。 （四）幼教、幼保、婦女三系統並置 自 2001 年 5 月 教育部與內政部共同成立「幼托整合推動委員會後，委託學 者邱志鵬、劉毓秀、翁麗芳、馬祖琳、馮燕等成立一專案研究小組，進行幼托整 合專案研究。歸納而言這個專案研究的特色為： 1.研究目的不再以幼教品質為惟一的訴求，而是從社區理念、社會福利、教 育機會均等的原則、社會正義等角度做思考的切入點。在追求真正落實照顧弱勢 族群幼兒、公共資金的公平分配、城鄉差異降低等訴求理念下，幼托整合案的設 計是放在整體社會架構下所設計的一種整合式制度，因此同時考慮到家庭功能、 社會機能以及教育的訴求（參附件一）。 2.擴大研究定義之範圍：以年齡言，以 0-8 歲為規劃之範圍；以服務對象而 言，不僅是服務幼兒而已，婦女、家庭、社區等均在研究整合範圍內；涉入之系 統不僅是教育或福利系統而已，還包含護理系統；經營的組織除了公立、私立外， 還強調非營利組織之功能與角色的重要性；服務的地點不限於學校，課後托育、 保母系統也均在整體規劃範圍內。 3.首次在維持與提升教育品質呼聲中提及社會成本效益之概念。該小組主張 幼托制度之設計應注重提升整體社會之成本效益，讓一般家庭能夠輕鬆負擔，並 使政府有能力購買充分的服務讓弱勢兒童使用。為達此目標，除了多元化的營利 托教機構之外，需要逐步建立一個互利、共決、共享的非營利公共托教體系（附 件二）。 4.強調加強非營利組織經營模式的介入,期望將幼教生態由自由市場之營利
生態朝向公共福利照護之社會福利生態方向轉變。 5.再次地提及學制上的改革與幼教間的發展關係。 6.從生態角度角度思考幼托整合的問題。 整體來說，四類型研究精神的相同點在於：都體認到幼兒教育與幼兒托育擁 有相同的目標、相同的工作內容和相同的服務對象，因而形成有幼托整合之必要 的共識；第二類型的方向朝向管理單位的劃分，將 4-6 歲的托兒所服務納入幼教 體系，4 歲以下則歸為內政部，亦即重點在區分幼稚園與托兒所的功能與管理單 位的定位；第三類型的方向強調師資上雙向流動的彈性，幼稚園與托兒所的師資 合而為一，第四類型的方向則從公共托教體系方向談幼托整合的問題。第四類型 的提案涉及的層面與層級最廣、連動性大、變動性劇烈 參、幼教政策未來發展方向應思考之問題 一、幼托政策照顧對象之焦點的問題：孩子 vs. 孩子/婦女/家庭/老師/業者/社會 幼托政策照顧對象之焦點從最初以孩子為主,強調師資水準、注重親職教 育，希望透過老師、家長的力量，提供幼兒適性成長的環境，至社會福利觀念的 加入，照顧對象擴大為孩子/婦女/家庭/老師/業者/社會多層面的兼顧，希望整 合諸層面以建構全方位的公共托教系統。由此可見，幼托政策研究之觀照對象已 單純由幼兒轉移至家庭甚至整體社會。全方位公共托教系統的觀點有其起源的文 化、社會與經濟立論的基礎，台灣的文化、社會與經濟生態現況是否合適與需要 建構一個全方位性的公共托教系統？是一個需要研究及公開討論的議題。孩子是 屬於誰的？父母的？社會的？國家的？孩子的歸屬問題確定後,幼兒教育與相關 問題之責任歸屬問題定位後,幼教政策規劃方向才能確立。 二、幼托人員資格認定與任用的問題：專業主義觀點 vs.志工主義觀點
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學界希望提升托教之品質，幼托工作人員希望提升自己的社會地位與薪資待 遇，因此在學歷上的要求幾乎多以學士為標準。可是工作場域環境不良，造成合 格的幼托人員大量的流失；業界聘用不合格人士依然可以運作；現在公共托教系 統進一步的加入婦女系統人員進入，因此在幼托人員資格認定與任用的問題上是 學歷取向？還是證照取向？還是能力取向？值得進一步的研究。三、幼托整合案定位與焦點的問題：是「教育 vs. 保育」 還是「教育觀點 vs. 福 利觀點」；焦點是幼兒還是社會？ 幼兒的教育與照顧應予以兼顧，亦即教育與保育兼具，此已形成共識，這是 以幼兒的角度在看幼托整合的問題,；在行政管理單位之整合時就面臨了是強調 「教育觀點」（教育部主管）還是「福利觀點」（內政部主管）的二分的型式；第 四案整合的著眼點是整體的社會。大家在談幼托整合之前是否應先將一些概念再 與以釐清,相信此將有助於幼托未來整合之順利性。 四、多元幼托機構之提倡及其管理機制之建立 隨著政府權力分散化(decentralization)、福利服務民營化(privatization) 等福利多元主義(welfare pluralism)思潮的興起，強調政府、企業、非營利組 織共同參與社會服務的趨勢已普遍為世界各國所接受(鄭怡世，1999)。台灣非營 利組織的發展與社會脈動發展息息相關，它是由民間力量的推展，促成政府制度 的改變，以補足政府執行能力的不足(蕭新煌•孫志慧，2000)。政府應建立對非 營利組織的管理機制，以使非營利組織之發展更健全。 目前幼教的提供機構者除了早期的公部門、私部門外，現今增加了公設民營 制度，將來帶入非營利組織之概念後，家長有更多元之選擇機會，此時多元幼托 機構管理機制之建立更是件刻不容緩的事。
參考文獻
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地區幼兒園審議委員會 地區公共托教系統 （非營利托教機構） 0-4 歲公立托 兒所 其他
附件一 台灣公共托教體系幼兒機構之構想草圖：
機構之外另有居家進行幼兒照護工作之保母托育系統 4-6 歲 幼兒園 兒童醫院 0-2 歲幼兒 園 3-5 歲幼兒園 行政機構 5-6 歲公立 幼兒園 其他 （各種型態托 教機構） 兒童諮商中心台灣公共托教系統草圖說明：
1. 幼兒園，係指以入國民小學前之幼兒為教保工作對象之機構。 有各種形態（5∼6 歲對象、3∼6 歲對象…、以托育為主、以特殊學習為主）、 各種性質（公立、私立、公私融合）者。 2. 虛線表示浮動關係。各幼兒園在地區幼兒園審議委員會評鑑通過後進入公共 系統，並接受補助；然於每（二）年的定期評鑑下，各幼兒園可能出入於公 共系統內外。 3. 幼兒園執行教保工作者為教保師；教保師之外，得配置護理人員、心理諮商 人員、營養師、餐廚技工及專門行政人員執行醫護、餐點及行政業務。各職 種人員配置比例由地區幼兒園審議委員會訂定。 （幼兒人數未滿 1 歲者在 8 人以上，未滿 2 歲者在 20 人以上，2 歲以上 者在 50 人以上者；或幼兒總人數在 91 人以上者，需配置護理人員。） (未滿 1 歲者在 10 人以內，未滿 2 歲者在 25 人以內，2 歲以上者在 60 人以內者，可配置兼任護理人員；其上者則需配置專任護理人員，或可 以兩名以上兼任人員代抵專任護理人員。) (幼兒人數在 91 人以上者，需配置專任行政人員（得由專任園長兼之）； 心理諮商人員、營養師、餐廚技工之配置可以專任、特約或兼任方式聘 置。） 4. 幼兒園系統之外，另有居家執行幼兒照護工作之保姆托育系統。 （資料來源：2002 年 翁麗芳 台灣地區幼稚園與托兒所整合模型之分析與評 估研究之第一期報告書）附件二 營利托教機構與非營利公共托教體系結構圖
