農地重劃能阻止農地細碎化與違規使用嗎？ —台南市八老爺重劃區之實證分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系. 碩士論文. 私立中國地政研究所. 農地重劃能阻止農地細碎化與違規使用嗎？. 政治大 —台南市八老爺重劃區之實證分析. 立. 學. ‧ 國. Can Farmland Consolidation stop the Fragmentation and Illegal Use of Farmland？. An Empirical Study of Ba Lao Ye Farmland Consolidation Project. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. 研. 中. 究. Ch. engchi 生：邱鈺婷. i n U. 指導教授：林子欽. 博士. 丁秀吟. 博士. 華. 民. 國. 一. ○. 四. v. 年. 六. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 摘要農地面積的大小，對於農業經營成本與耕作效率的影響甚鉅。根據規模報酬遞增法則，單筆土地面積愈大，機械化耕作的農地生產效率就會提高；相對地，其農業經營單位成本就會愈低。然而，由於社會經濟環境的變遷，導致了農地被分割情形增加，單筆農地面積越來越小。因此，實施農地重劃最主要目的在於農地本身型態的調整，其重劃內容包含細碎坵塊之合併（每坵塊面積擴大與標準化）等等。但是，隨著時間遞嬗，已完成農地重劃地區可能再面臨農地細碎問題，使得農地重劃目標與效益無法彰顯。故本研究目的在評估「農地重劃對於整合/擴大農地規模之成果」以及「農地產權關係處理與農地面積的關聯性」，並探討「農地重劃後優良農地違規使用的問題」。本研究選定台南市柳營區八老爺農地重劃區作為研究地區。為檢視台灣農地細分問題，本研究第一階段首先進行農地細碎程度的衡量，利用 Januszewski Index 與 Gini 係數等 2 項指標加以分析本研究地區農地重劃前後至現今之農地細碎程度。並將研究期間分為重劃前、重劃後與現況。最後，分析「購買農地違規興建工廠使用」與「購買丁種建築用地合法興建工廠使用」之成本差異，藉此得知農地違規使用所需付出的代價如何。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. sit. io. n. er. Nat. y. ‧. 研究結果可發現，本研究地區實施農地重劃後達到整合農地面積平均化之效果，但未達到面積擴大效果。此地區於民國 76 年（農地重劃後）到民國 103 年止，其 Januszewski Index 皆反映出農地平均面積於實施重劃後變小、更加細分，並無實現當初農地重劃政策之擴大面積目標。另外，Gini 係數最大值出現在民國 75 年（農地重劃前），最小值出現在民國 76 年到 al 民國 81 年，顯示農地重劃後農地面積分配平均。但就整體分析可知，實施 v i n Ch 農地重劃後各筆農地面積雖分配平均，但農地細分情形並未獲改善，反而 U i e h n c g 至今更加嚴重，導致農地重劃擴大農地面積之效益難以顯現。而在產權分析方面，農地重劃確實簡化產權共有關係。在此分析中，農地重劃後共有農地總筆數與總面積的比例下降許多，且農地重劃後所有權總人數大幅減少，產權型態大多為單獨所有，這也顯示出實施農地重劃確實能達到產權關係簡化的效益。最後，可發現實施農地重劃後之地區其違規使用成本低廉，藉由「購買農地違規建工廠使用」與「購買丁種建築用地合法建工廠使用」之成本差異分析，可發現農地違規使用所需付出成本很低，亦顯示實施農地重劃後，本區域之農業生產環境將因遭受破壞而變得更差。因此，本研究建議政府應建立農地重劃土地登記資料，並在實施農地重劃時設立主要與次要目標，最後透過制度設計來提高違規使用成本，以保護這些經政府投入大量設施改良之優良農地不會遭受破壞、流失。關鍵字：農地細碎化、農地重劃、農地違規使用、規模報酬遞增.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) Abstract The size of farmland has a strong effect on the operating costs of agriculture and farming. According to the law of increasing returns to scale, when a parcel of land becomes larger, it will be easier to farm using machines to reduce its average production cost. However, following the changes in the socio-economic environment, farmland tends to be split, and becomes smaller and smaller in size. Therefore, the main purpose of farmland consolidation is to reconfigure farmland into well-shaped parcels. However, as time goes by, farmland in the consolidation areas may face fragmentation problem again which causes farming difficult to achieve scale economies. Therefore, this study aims to assess "the effect of farmland consolidation / land scale increase "and" the connection between farmland ownership and farmland scale, and also to discuss "illegal use of land that follows farmland consolidation. ". 政治大 We selected Ba Lao Ye farmland consolidation project in Tainan as the 立 study area. We divided study periods into “before consolidation”, “after. io. sit. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. consolidation” and “the current state”. In order to examine the issue, we must first understand the fragmentation degree of farmland. Januszewski Index and Gini coefficient are employed to measure the level of farmland fragmentation before and after farmland consolidation. We then analyze the difference in costs between "illegal to factory on the farmland “and “legal factory on the designated industrial zone", to learn the economic incentive of violating land use regulations.. er. n. The results clearly show that farmland consolidation projects can a l parcels, but is not able itov increase their average equalize farmland size among nindicates that average size size. Between 1987 and 2014,Cthe Index U h Januszewski e n gconfiguration chi of farmland has become smaller and even more broken after farmland consolidation. Furthermore, Gini coefficient was at the maximum in 1986 (before consolidation), and minimum during 1987 to 1992. Those figures overall show that farmland was allocated equally in size after farmland consolidation, but afterwards the problem of fragmentation was still present and even getting worse over time. As far as ownership structure is concerned, farmland consolidation can actually simplify the complexity of joint-ownership. Implementation of farmland consolidation, has reduce the total area of farmland in joint-ownership and the number of joint-owners by which to achieve the economic benefits of a simplified structure of single ownership in farmland. Finally, “illegal factory on the farmland “was found to incur low costs than “legal factory in a designated industrial zone”. The large difference in production costs suggests that agricultural production in this kind of area may suffer.

(6) contamination due to environmental deterioration. In conclusion, this study suggests that the government should establish the ad hoc land registration information system for farmland consolidation areas, and establish primary and secondary objectives for them. Lastly, design of a new institution may raise the hurdle costs of converting farmland into other uses so as to prevent the loss of high-quality farmland.. Keywords: farmland fragmentation, farmland consolidation, illegal use of farmland, increasing returns to scale. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 目. 目第一章. 次. 次. 緒論 ..................................................................................................... 1. 第一節. 研究動機與研究目的 .................................................................. 1. 第二節. 章節安排與研究流程 .................................................................. 5. 第二章. 文獻回顧............................................................................................. 7. 第一節. 農地細碎對農業生產之衝擊 ...................................................... 7. 第二節. 農地規模報酬遞增與規模經濟理論 ........................................ 11. 第三節. 農地重劃效益探討 .................................................................... 16. 立. 政治大. 第三章研究設計 ............................................................................................. 23 研究範圍與研究期間 ................................................................ 23. 第二節. 研究方法 .................................................................................... 29. 第三節. 資料說明 .................................................................................... 32. ‧ 國. ‧. y. Nat. 實證結果與分析............................................................................... 37. sit. 第四章. 學. 第一節. 農地細碎程度分析 .................................................................... 37. 第二節. al 農地重劃後農業生產環境分析 ................................................ 50 iv. er. n. 第五章. io. 第一節. Ch. n U engchi. 結論與建議....................................................................................... 57. 第一節. 結論 ............................................................................................ 57. 第二節. 未來研究與政策建議 ................................................................ 59. 參考資料 ........................................................................................................... 61. I.

(8) 農地重劃能阻止農地細碎化與違規使用嗎？ —台南市八老爺重劃區之實證分析. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. II. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 表目錄. 表目錄表 1-1. 民國 91-100 年非都市土地「農牧用地」平均面積 ......... 2. 表 2-1. 台灣農業戶數與耕地面積統計表 .................................... 13. 表 2-2. 民國 51、52 年農地重劃前後稻穀生產量比較 .............. 21. 表 2-3 53 年農地重劃區重劃前後／內外稻穀生產量比較 ....... 22 表 2-4. 坑子口等五個重劃區與非重劃區農機台數之比較 ........ 22. 表 4-1. 研究地區農地敘述統計 .................................................... 38. 表 4-2. 歷年農地之 Januszewski Index ......................................... 40. 表 4-3. 歷年農地之 Gini 係數 ....................................................... 41. 表 4-4. 農地重劃前後與現況農地面積與產權狀況 .................... 46. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 農地重劃前後總農民數與其擁有坵塊數量狀況 ............ 47. 表 4-6. 農地重劃前後與現況各筆農地所有權人數 .................... 48. 表 4-7. 民國 89 年至 103 年八老爺重劃區違規案件 .................. 50. y. Nat. 八老爺農地重劃區內農地現況違規使用資料 ................ 52. io. sit. 表 4-8. ‧. 表 4-5. 臺南柳營區八老爺農地重劃區實價登錄交易資料 ........ 53. 表 4-10. l C 臺南市柳營區丁種建築用地實價登錄交易資料 .......... 54 ni. 表 4-11. 實價登錄土地移轉平均總面積與平均單價資料 .......... 54. er. 表 4-9. n. a. hengchi U. v. III.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. IV. Ch. engchi. i n U. v.

(11) 圖目錄. 圖目錄圖 1-1. 研究流程 .............................................................................. 6. 圖 2-1. 長期平均成本線 ................................................................ 11. 圖 2-2. 台南縣麻豆重劃區重劃前地籍圖 .................................... 19. 圖 2-3. 台南縣麻豆重劃區重劃後地籍圖 .................................... 19. 圖 3-1. 八老爺農地重劃區位置 .................................................... 25. 圖 3-2. 八老爺農地重劃區範圍（重劃前） ................................ 25. 圖 3-3. 八老爺農地重劃區現況照片 ............................................ 26. 圖 3-4. 八老爺農地重劃區範圍（重劃後） ................................ 27. 圖 3-5. 資料研究期間示意圖 ........................................................ 28. ‧ 國. 學. 圖 3-6. 政治大八老爺農地重劃區農牧用地分布圍（黃色區域） ........ 27 立. 圖 3-7 Lorenz 曲線 ........................................................................ 31. y. sit. 農地重劃前後農地面積分配圖 ........................................ 39. er. al 農地面積型態示意圖 ........................................................ 42 iv n. 圖 4-2. 八老爺重劃區航照圖套繪地籍圖影像 ............................ 34. io. 圖 4-1. 農地重劃對照清冊紙本 .................................................... 33. Nat. 圖 3-9. ‧. 圖 3-8. 圖 4-3. n U i 年 Gini 係數與 JI ............. 43 e n g c h103 民國 75 年（重劃前）至. 圖 4-4. 民國 76 年（重劃後）至 103 年 Gini 係數與 JI ............. 44. 圖 4-5. 農地重劃前後總農民數與其擁有坵塊示意圖 ................ 47. 圖 4-6. 農地面積變化示意圖 ........................................................ 49. Ch. V.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. VI. Ch. engchi. i n U. v.

(13) 第一章. 第一章. 緒論. 緒論. 台灣由於地狹人稠，加上地形複雜等因素，導致農地不僅坵塊零細，且田間排水不良、灌溉不便此等因素使得農業經營效率甚難提升（台灣省政府地政處，1987）。尤其在國外農產品競爭日趨劇烈的情況下，更加突顯我國農業競爭力、提升農業生產效率的重要性，我國政府有鑑於此遂實施農地重劃，以期達到坵塊面積擴大與標準化、每單位面積農作物產量增加、減少農地設施維護管理費用與農業經營勞力費用支出等目標。然而，經過時序演變，已完成農地重劃之農地可能再度面臨細碎化問題，有些農地可能會發生細碎速度更快或細分更嚴重的情形，使得農地重劃擴大耕作規模. 政治大大小，與農業經營成本、耕作效率息息相關，隨著社會經濟環境變遷，近立的初衷無法實現，是故農地重劃的意義與目標有檢討之必要。而農地規模. er. sit. y. 研究動機與研究目的. io. 一、研究動機. Nat. 第一節. ‧. ‧ 國. 討重劃後之農地規模變化情形。. 學. 年來台灣法定耕地1有逐漸變小的趨勢，本文擬由此農地利用角度出發，探. n. 農地面積的大小，對於農業經營成本與耕作效率的影響甚鉅（郭伊彬， a v. i l C n 1994）。在相關文獻的實證結果亦可發現土地總價與面積之關係並非線性， hengchi U. 並可能存在邊際規模報酬遞增之現象（黃方欣，2012），且根據土地規模報酬遞增法則，單筆土地面積愈大，在機械化耕作下的農地生產效率也就提高，相對地，其農業經營單位成本就會愈低。然而近年來，法定耕地面積有逐漸變小的趨勢。據內政部（統計處）統計資料顯示，台灣地區截至 91 年底之非都市土地使用分區總面積為 218 萬公頃，其中按農業發展條例第 3 條第 11 款定義計算之法定「耕地」面積約有 74.4 萬公頃，是從事農業生產的精華農地，但如表 1-1 所示，民國 91 年法定耕地之平均每筆用地面積，均為 0.25 公頃，然屬於精華耕地之特定. 1. 農業發展條例第三條所定義之「耕地」。 1.

(14) 農業區農牧用地面積卻是 0.2 公頃，其次一般農業區為 0.23 公頃，皆小於平均面積 0.25 公頃。另在民國 100 年，其法定耕地的平均每筆用地面積則為 0.24 公頃，其中特定農業區之耕地面積平均為 0.19 公頃，其次一般農業區為 0.22 公頃，以皆小於 0.24 公頃。由此可見，將民國 91 年與民國 100 年之統計結果相比較，法定耕地面積已有變小趨勢，尤其是在糧食生產具有重要地位的特定農業區與一般農業區，其平均每筆耕地面積更是狹小，此對於農業經營效率可能會有較大的影響。表 1-1. 農牧用地. 農牧用地. 每地之平均面積筆數面積（公頃）（公頃／每筆）（筆）. 1,433,241. 270,877.27. 0.19. 180,955.99. 0.23. 784,297. 175,203.5. 0.22. 44,034. 18,441.70. 0.42. 46,787. 19,203.88. 0.41. 763,407. 270,017.84. 0.35. 876,995. 295,990.89. 0.34. 2,996,567. 743,870.78. 0.25. 3,141,320. 761,275.55. 0.24. y. ‧ 國. 學. 0.2. 立. 274,455.25. Nat. 小計. 每地之平均面積面積（公頃）（公頃／每筆）. 政治大. 筆數（筆）. 特定農 1,406,551 業區一般農 782,575 業區. 法定森林區耕地山坡地保育區. 100 年. ‧. 使用分區. 91 年. sit. 項目. 民國 91-100 年非都市土地「農牧用地」平均面積. er. io. 註：國家公園區內並無農牧用地資料來源：內政部統計年報. n. al 由於社會經濟環境的變遷，導致了農地分割移轉等情事增加，又因公 iv C. n. he 共建設需要徵收部分農地，分割的案例也增加不少；此外，土地也會因為 i U ngch. 繼承而遭分割，促使農地單筆面積趨於細小零散，影響農業經營效率降低，導致農作收益日漸減少，尤其台灣糧食自給率一年比一年低，仰賴國外進口糧食以供應國民的每日三餐，在面臨世界各國農產品輸入的影響，糧食價格也會隨著糧食貿易市場波動，若發生天災人禍，還可能面臨糧食不足的困境（張莉雯，2011）。故如何增加我國農業競爭力、提升農業生產效率，便是農業政策重要目標，因此農地細小趨勢如未加以改善或防止，日後可能對於台灣農業發展造成更大的負面衝擊。鑒於法定耕地規模越來越細小，農地重劃的實施應可使此情形獲得改善。農地重劃乃高度發揮土地合理利用，提高單位面積產量的一種有效的綜合土地改良措施，即農地重劃最主要目的在於，農地本身型態得到合理 2.

(15) 第一章. 緒論. 的調整，故在農地型態調整方面，其內容包含：細碎坵塊之合併（每坵塊面積擴大與標準化）、農戶耕地使用集中（以確保農地之完整性）等，這些相關作法皆在促進農地更經濟更充分地利用，以發揮土地潛力使單位面積產量增加、農戶經營更便利以及節省農作勞力與費用。換句話說，因為重劃，將使農地有所改良，其效果可分為生產效果、交通效果等，其中生產效果部分則包含每單位面積農作物產量增加、農地設施維護管理費用與農業經營勞力費用之節省。但是，隨著時間演變，已完成重劃地區可能再次面臨農地細碎化問題，使得農地重劃目標與效益無法彰顯。反觀目前研究對農地重劃之分析，往往只著重於重劃完成之多功能效益之評估（邱燕華，2008）、工程設施與環. 政治大遷（陳意昌，2004）等研究，對於實施重劃後農地規模、分割情形及後續立境之提昇（張昌鈴，2013）、行政執行問題檢討（傅鈺秀，1996）、景觀變發展問題則無深入研究。再則，雖然我國對於農地規模擴大的農地政策也. ‧ 國. 學. 持續推動，例如小地主大佃農政策，然而農地細分問題在國內農地問題探討與研究上仍尚未獲得重視。. ‧. 本研究擬由農地規模細碎化角度出發，選定農地重劃區為研究範圍，. Nat. sit. y. 觀察農地重劃完成之農地，農地面積是否有達成擴大規模效益，且在時序. er. io. 遞嬗下，農地面積是否會有細碎化情形產生，並進一步將產權因素帶入農地重劃分析中，再進行成本差異分析來探討農地重劃後農地違規問題，期. n. al. iv. n 能更全面的掌握農地重劃地區內農地面積細分趨勢，以及重劃區內農地違 C hengchi U. 規問題，並提出相關政策建議。. 3.

(16) 二、研究目的經歷時序的更替，已完成農地重劃之農地可能再度面臨細碎化問題。故本研究擬藉由農地利用角度對農地重劃實施目標進行檢視，並將探討時間遞嬗下，農地重劃後農地面積之細碎化情形作為研究重點，本研究認為即使是完成重劃的農地，亦會隨著時間經過，而無法阻止農地再次被細分，對於農地利用可能有負面之影響，故農地重劃政策即有必要重新檢討。本研究藉由相關文獻收集與分析，探討農地規模與生產效率關聯性，以及農地重劃實施目標與成果，並以實際的農地重劃區案例作為說明進行實證分析，藉以了解在經過時間的遞嬗，衡量農地重劃區內之農地面積細碎化程度變化，以及農地重劃區之變遷結果對於農地利用之衝擊。最後根. 政治大. 據實證結果與分析，對於現行農地重劃政策提出建議。. 立. 綜上，本研究之研究目的整理如下：. ‧ 國. 學. （一）整理出研究地區中農地面積等相關資料，分析農地重劃前後至今重劃區內農地面積細碎化程度，來評估重劃於整合/擴大農地規模之成果。. ‧. （二）將產權因素帶入研究中，檢視本研究地區各筆農地產權情形，並分析. y. sit. Nat. 產權關係處理與農地面積的關聯性。. n. 情形，並提出相關政策建議。 a. 4. er. io. （三）再透過違規使用及合法使用成本差異分析，來檢視重劃地區農地違規. iv l C n hengchi U.

(17) 第一章. 第二節. 緒論. 章節安排與研究流程. 因此，本節基於研究動機與目的，建立本研究的章節安排與流程。將於章節安排中概略說明本研究後續各章節的內容，並將之圖示於研究流程中。. 一、章節安排本研究共可分五個章節，內容包含：緒論、文獻回顧、研究設計、實證結果與分析，以及結論與建議。除第一章緒論外，各章節之安排如下說明：第二章文獻回顧，將分為三部分，首先，第一部分探討農地細碎化與. 政治大模報酬遞增理論來闡明，農地面積的擴大集中對農地利用的意義與影響。立農地違規使用對於農業耕作所產生的影響為何。接著，第二部分以土地規. ‧ 國. 學. 最後，第三部分藉由檢視農地重劃的目標與實施效益，來討論農地重劃對. 於農地規模的影響與重要性，以作為後續實證研究之基礎。第三章研究設計，則說明本研究資料處理過程與研究方法，而第四章實證結果與分析，. ‧. 將分成農地細碎程度分析、合法使用與違規使用成本差異比較分析兩大部. sit. y. Nat. 分，即設計兩個階段的實證分析，選定一農地重劃地區作為研究地區：第. io. er. 一階段先以既有技術，包含 Januszewski Index 與 Gini，衡量研究地區內農地的細碎程度，第二階段則將進行重劃後地區農地違規使用及合法使用成. n. a. v. l C 本差異分析。第五章為結論與建議，以前述章節為基礎論述最終之發現， ni 提出後續研究與政策建議。. hengchi U. 5.

(18) 二、研究流程本研究之研究流程如圖 1-1 所示。圖研究動機 1-1 研究流程（完成農地重劃之耕地面臨細碎化問題）. 研究目的（以農地細分角度衡量重劃之擴大規模效益是否達成）. 文獻回顧. 立. 研究設計. 研究資料. ‧. Ch. 土地細碎程度衡量. engchi. i n U. v. 農地重劃對照清冊. 土地登記簿謄本標示部及所有權部. 違規與合法使用成本差異分析. 結論與建議. 6. y. sit. n. al. er. io. Gini 係數. 實證結果與分析. Nat. Januszewski Index. 學. 研究方法. 農地重劃實施效益. 土地規模報酬遞增. ‧ 國. 農地細碎化與違規使用. 政治大.

(19) 第二章. 第二章. 文獻回顧. 文獻回顧. 本章針對農地細碎化、農地違規使用、土地規模經濟與農地重劃進行文獻回顧。先由農地細碎與違規使用之定義與所衍生之問題出發，次探討土地規模報酬遞增與規模經濟理論對於農地的影響，最後，說明農地重劃係為解決農地細碎化的主要方式，並探討其對於農地生產之效益。. 第一節. 農地細碎化與農地違規使用. 政治大許多學者與相關研究在探討「農地細碎化」的問題時，都會分析「農立地細碎化」對於農業生產力的影響為何（Nguyen et al.，1996； Wan and 一、農地細碎化. ‧ 國. 學. Cheng，2001； Chen et al.，2009），藉由實證分析的方式，來闡釋農地細碎化對於農業發展所產生的結果，並衡量其結果的正面影響性與負面影響. ‧. 性何者較大（Kawasaki，2010）。故本節將先對於「細碎化」進行定義，再. sit. y. Nat. 探討「農地細碎化」對於農地耕作所造成的影響。. io. er. 所謂的「細碎化」，通常指的是細小或不完整的碎片，意即由原來的所屬個體分離。因此，土地細碎化係指單一農場包含許多空間上分離的區塊. n. a. v. l C 之情形，在國際上所強調的「細碎化」之考量為，各使用者所利用的農地 ni. h. U. i 距離等狀態作為主要議題 h塊 n，g與c 區區塊數量、區塊大小、區塊形e狀. （Demetriou，2014）。而農地細碎，則是指一個農場係由許多彼此分散的土地所集合而成，這種現象在日本甚至其他國家，都是普遍的現象（Kawasaki，2010)。而本研究所探討之農地細碎化如上所述，係指農地面積的細小與分散性，在空間上呈現細碎化的情形。由於細碎化係各農地區塊間包含著複雜大量的網絡（例如：樹籬、石牆及溝渠）其造成土地的浪費，因為有部分的土地（特別是小區塊的土地），其區塊邊緣依舊荒蕪。另外，農地細碎化，更會使得圍籬的成本，與所有權人間區塊邊境的鄰接衝突增加（Bentley， 1987）。 7.

(20) 除此之外，「農地細碎化」另外一項問題則是：小面積與區塊形狀不規則，因為現代機械使用會因此變得困難，甚至不可能施行。上述問題所導致的結果為：農地生產力降低、農民所得因而減少，因此農地面積、農地生產力與農民淨收入應該有著正相關的關係。近年來，中國大陸對於農業發展的相關研究中，也開始重視高度細碎化的農地結構對於農業生產所產生的負面效果。許多學者指出農地細碎化將導致生產力流失（Nguyen et al.，1996； Wan and Cheng，2001； Chen et al.，2009），Tan et al.（2008）發現細碎的農地結構，與較高的勞動成本具有關聯性，然而，當無更近一步調查實際勞力分配機制時，依然無法清楚證實農地重劃可以增加農業勞力。. 政治大. Lili Jia、Martin Petrick（2011）對於中國農地細碎化與農村勞動人口外. 立. 移之關聯性，作出更深入的研究。其利用 time-demeaned translog 生產函數. ‧ 國. 學. 估計出農地細碎化對於勞動生產力的影響，再運用 wooldridge（1995）之時間序列樣本 selection 模型來估計，農地細碎化對於農村勞動人口外移的. ‧. 影響。其生產函數估計結果指出，農地細碎化確實導致農業勞動生產效率降低，相對地，農地的重劃反而能使農事耕作更具吸引力，也將減少農村. Nat. sit. y. 勞動人口外移的情形。Lili Jia、Martin Petrick（2011）更發現在其他條件不. er. io. 變的情況下，愈細碎的農地其生產力將愈低。這些生產力的流失，係由於農地細碎化所引發之勞動生產效率降低。而當更多重劃後的農地將使農耕. n. al. iv. n 工作更具吸引力，且因此降低農村勞動供給外移之情形，這些發現都顯示 C hengchi U. 出「農地細碎化」與農村勞動供給外移之議題密切相關。Tan et al.（2008）亦指出，為了要彌補農地細碎化所致的負面影響，擁有愈細碎農地的農民在耕作時，就愈需要更多的勞動力。綜上所言，通常對於農地利用角度而言，農地細碎被視為一種不利的現象，乃是因為其會造成生產成本的增加，以及致使規模經濟效益降低。因此農地細碎化具有負面效果因其會減少產出，或增加生產成本。關於農地細碎化對於生產成本的影響，許多學者皆有嘗試進行相關研究（Blarel et al.，1992；Nguyen et al.，1996； Wan and Cheng，2001； Hung et al.，2007； Rahman and Rahman，2009），然而，其大多數的研究結果由於是運用生產函數來進行分析故無法全面性地反映細碎化成本。因此，為 8.

(21) 第二章. 文獻回顧. 了改善這項研究缺失，有些學者提出利用成本函數的概念來估計但卻無法分析到細碎化所帶來整體性的影響，只能分析到負面影響（Jabarin and Epplin，1994； Ali et al.，1996； Tan，2005； Tan et al.，2008）。因此，上述文獻無法顯示出，農地細碎化對農業的影響是正面或是負面效果。直到 2010 年，Kawasaki 的研究才開始分析農地細碎化對農業的影響是正面或是負面效果。其利用日本稻米產量的時間序列資料分析農地細碎的正面與負面影響，以及探討此兩種影響何者具有較大的影響力。Kawasaki （2010）實證結果顯示，農地細碎化確實會增加農業生產成本並且抵銷其規模經濟之效益，此外，其所造成之負面影響性隨著農地規模而增加。故農地細碎對於農業發展其實具有正面與負面的兩種影響性。然而上述實證. 政治大細碎化所額外增加生產成本的 2.5-18.5%，故農地細碎化所帶來的效益是遠立. 結果雖然指出農地細碎化能降低風險，但其所降低風險的金錢價值，僅占低於其所增加的生產成本。這樣的結果確實顯示出，農地細碎化的確是日. ‧ 國. 學. 本稻米生產效率上的障礙。整體而言，比起其所增加的正面效益，農地細碎化反而會導致農業生產較大的負面效果。. Nat. y. ‧. 二、農地違規使用. sit. 除了農地細碎化問題值得重視之外，農地違規使用問題也是影響台灣. er. io. 農業生產的另一項課題，長年以來，政府基於維護農業生產環境、保障糧. n. 食安全、資源保育及國土保安，乃於都市土地及非都市土地劃分農業區， a v. i l C n 進行農地使用管制，而且在非都市土地違規使用案件中，不論以筆數或面 hengchi U 積，違規使用最多的用地就是農牧用地（林森田，2007）。. 由於欠缺有效的土地使用監督機制，無法提高農地違規使用的附帶成本，肇致農地違規使用的嚴重問題一直未能妥適解決，亦使農地農用無法被落實。其實，土地價格一般取決於使用之類別與強度，比起建地，我國農業用地長期以來因其取得與持有成本較為低廉，故產生違規使用情形嚴重。以農地違規設置工廠而言，其發生原因可分為三種，第一，因為其無法達到某些法定規範，而選擇違法經營，再者，為接近市場，有些工廠不願遷入偏遠的合法工業區，第三種則為最普遍亦為最主要的情況，經營者貪圖農地違規的低廉成本，佔用農地設廠。然而，更多時候是這三項原因同時存在的，換言之，一間不合乎環保規範汙染嚴重的工廠，可以設在接 9.

(22) 近市場的低廉農地，此種情形若不加以遏止，將對農業生產環境產生不小的衝擊（顏愛靜，2003）。. 三、小結即使農地細碎具有使生產風險降低的好處，但這項好處仍舊遠低於土地細碎的成本，農地細碎化在衡量正面與負面影響後，仍是其所帶來的負面影響較為嚴重。故由上述研究可知，在中國農地細碎化會導致農村勞動人口外移，而農地細碎對於日本稻米生產效率亦是一種障礙，反觀台灣的農業生產情形，與中國、日本情況相當接近，皆是以稻米為主食的國家，因此農地細碎對於台灣農業生產會帶來的負面影響也不容忽視。另外，農地違規使用的低廉成本導致農地違規使用的問題一直未能解決，也將對台. 政治大. 灣農業生產環境產生衝擊。故台灣在農地面積有限情況下，「分析農地細碎. 立. 化與農地違規使用」便是非常重要的課題。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 10. Ch. engchi. i n U. v.

(23) 第二章. 第二節. 文獻回顧. 農地規模報酬遞增與規模經濟理論. 前一節談到農地細碎化，即農地面積愈來愈狹小，將不利於農業機械化耕作，對於農業生產將造成生產效率下降、作物產量降低，以及生產成本增加等負面影響。在這樣的情形下，農地規模擴大對於農業經營應該會有正面效益，而關於農地規模擴大對於農業生產的影響為何，可從規模報酬遞增與規模經濟理論探討之。. 一、規模報酬遞增關於規模報酬遞增理論，首先應該談到長期平均成本線，其有三種可能的形狀，其中，長期平均成本隨著產量增加而遞減即為其型態之一，故. 政治大 2-1 中 Q1 以前，這即顯示生產上有規模報酬遞增的現象。因此，所謂規模立報酬的遞增，是指要素價格與生產技術水準不變下，規模的變動造成平均若長期平均成本線隨著產量增加而遞減，則表示該廠商有規模經濟，如圖. ‧ 國. 學. 成本的變動，而除了面積規模擴大外，導致規模經濟的成因尚包括：要素的專業分工、設備的不可分割性、大規模採購與副產品之利用等（張清溪、. ‧. 許嘉棟、劉鶯釧、吳聰敏，2004）。. n. al. LAC. er. io. sit. y. Nat. 成本. Ch. engchi. i n U. v. 數量. Q1 圖 2-1. 長期平均成本線. 二、農業規模經濟如上所述，擴大生產規模引起經濟效益增加的現象就可稱為「規模經濟」（Economies of scale）。若將其與農地規模概念相結合，即為「農業規模經濟」，也就是本研究所要探討的現象。李建德在 1990 年對於農業規模經濟有完整的詮釋，說明如下： 11.

(24) 「農業規模經濟」即為農業生產或經營規模的擴大而引起的成本下降和產出增加的情形。因此，關於本研究所關心的農地面積方面，在規模報酬遞增與規模經濟理論下，係指生產要素的增加將可達到規模經濟，而在第一級產業中土地為最重要的生產要素，故農地規模的擴大，將使得農業生產成本下降與產量提升。（一）農業規模經濟的途徑：內部規模經濟而農業規模經濟，其實可透過內部規模經濟的途徑來獲得。本研究所探討的主要是「農業內部規模經濟」，即指隨著農業產出量的增加而發生的單位成本下降，例如，在農業經營中，透過土地規模的擴大，適量地投入物質技術，以及勞動力的有效節省，從而提高了土地產出率而產生規模效. 政治大. 益，即屬於農業內部規模經濟效益。顯然地，結合規模報酬遞增與規模經. 立. 濟理論所言，農業規模經濟的產生，是因為生產規模擴大，導致產量提高. ‧ 國. 學. 也降低了長期生產的平均成本，並因此而得到長期利潤的增加。（二）實現農業規模經濟的形式：擴大農地面積. ‧. 而對於農業的規模經營，在擴大規模過程中，所運用到的新要素，與. y. Nat. 各要素配置的結果，就會使原來所投入的要素，有些增加較多，有些增加. sit. 較少，有些沒增加，甚至有的根本不再使用。因此，若用不同的要素指標. er. io. 來衡量農業經營規模，其意義就會不同。對此，大多數研究仍認為「土地. n. al 面積仍然是衡量農業生產規模的決定因素」，在評價農業生產規模大小時， iv C. n. hengchi U 仍然可以只採用衡量土地面積的相關指標。正是從這個意義上來說，因此農地面積的擴大就是實現農業規模經濟的基本形式。. 三、台灣目前農地規模發展情形透過上述理論討論，反觀目前情形，由於台灣光復初期實施第一階段土地改革，包含民國 38 年三七五減租、民國 40 年公地放領與民國 42 年耕者有其田，然而當時農地改革對於農業發展有貢獻亦有留下若干農業問題，其中包括農地零散化及小農經營缺陷，故也正因第一階段農地改革的關係而埋下台灣早期農地狹小零散之農業問題（江璧帆，2007）。然而台灣近年來經濟快速發展，但農業面積結構並未跟著調整，使得農場規模非但沒有增加，反而有逐漸縮小之趨勢，以致農業生產效率降低、 12.

(25) 第二章. 文獻回顧. 經營成本偏高，農產品因而缺乏競爭力。此外，工商業急遽發展也創造大量就業機會，致使農業勞力產生短缺情形增加，而農業機械化耕作的必要性也隨之提高。惟農業機械化的實施，仰賴較大的農場規模方能順利推動，而台灣農地面積普遍狹小，並不適合自行購置農業機械實施現代化農業經營，即使勉強施行，亦將無法充分利用機器設備，反會導致過度投資，增加成本，徒使生產不經濟（顏愛靜，1991）。故為扭轉此農業發展頹勢，需先擴大農場規模，方克有濟。政府部門為擴大農場經營規模，並促進農業經營效率，自民國 98 年起正式推動小地主大佃農政策，藉由整合狹小土地，以機械共同經營，並透過政府提供農地出租與承租獎勵、企業化經營輔導、農地銀行媒合租賃等優惠措施，鼓. 政治大. 勵無力或無意耕種之農民或地主出租農地，吸引專業農民與產銷班投入擴. 立. 大農場經營規模。. ‧ 國. 學. 四、台灣農地規模變化情形. 根據農委會 2004 年到 2012 年的資料(如表 2-1)，可發現台灣農戶數於. ‧. 2004 年至 2009 年是呈現逐年下降的趨勢，農戶平均農地面積一直維持在 1.10 公頃，但在 2010 年以後台灣農戶數開始增加，而農戶的平均農地面. y. Nat. n. al. 台灣農業戶數與耕地面積統計表. er. io. 表 2-1. sit. 積則明顯逐年減少，持續減少至 2012 年的 1.03 公頃。. 時間. Ch. 農業戶數. 耕地總面積. v i農戶耕地面積 n U. 單位：戶、公頃. 2004. chi 759,716.00e n g835,507.00. 2005. 767,316.00. 833,176.00. 1.09. 2006. 756,366.00. 829,527.00. 1.10. 2007. 751,338.00. 825,947.00. 1.10. 2008. 748,276.00. 822,364.00. 1.10. 2009. 744,147.00. 815,462.00. 1.10. 2010. 776,724.00. 813,126.00. 1.05. 2011. 777,473.00. 808,294.00. 1.04. 2012. 779,375.00. 802,876.00. 1.03. 1.10. 資料來源：農委會統計年報，http://win.dgbas.gov.tw/dgbas03/bs7/calendar/calendar.asp?selorg=26. 13.

(26) 由此可知，目前台灣大多數農民每戶之耕地面積狹小，平均約為 1 公頃。以如此小的耕地規模，很難實行有效率的農業經營，而為提高農業經營效率，藉此激發農民生產意願，促進農地利用，增加農業生產，最基本策略是促使農業經營便有利。利潤的創造通常可從降低生產成本或提高產品價格兩方面著手，但調整農產品價格可能會影響物價波動，故降低生產成本，才是創造利潤正確的途徑。再由台灣農民耕作方式變遷情形觀之，早期台灣是屬於人力耕耘時代，農地坵塊之大小與形狀皆不甚重要，坵形面積狹小亦無明顯之缺點。惟後來經過耕作技術的進步，牛馬代替了人力耕作，坵塊過小導致耕作效率無法提升。到如今利用耕耘機耕作的時期，坵形的寬窄影響農耕的次數與效. 政治大. 率，因此必須利用農地重劃來擴大農地的坵塊面積，來提高耕耘機的耕作. 立. 效率（內政部，2005）。. ‧ 國. 學. 而關於農場大規模的經營方式，Karl Kautsky 認為其優點包含：(1)大規模農場的田埂減少，同時亦可節省勞力、(2)充分利用生產資材與役畜，. ‧. 節省成本、(3)可以利用大型農業機械、(4)大規模灌溉與排水設施的利用、 (5)可享受分工的利益等等。故就農業生產來說，隨著農場規模擴大而希望. Nat. sit. y. 增加其生產量，使其達到規模擴大後的最適產量，不但要增加單位面積的. er. io. 作物產量，同時也必須提高農業機械的利用率，才能降低生產成本。. n. 如表 2-1 所示，2012 a 年台灣的耕地總面積為 802,876 v 公頃，農戶總數. i l C n 為 779,375 戶，平均每戶耕地面積只有 U h e n g c1.03 h i公頃，以如此狹小的農場經營規模，想要推行農業機械化，十分困難，同時要以這樣小規模的經營收入，. 希望維持一家生活也不容易，因此兼業農戶也愈來愈多，於是兼業農戶對農業經營的熱忱逐漸減低，土地利用度亦漸趨降低。因此，農業機械化是農業現代化的一項有效途徑，但要實現農業機械化，則非擴大農場規模不可。因為農業機械化的實施必須更大的資本投資，此種投資將形成農業經營的固定成本，因此所增加的投資必須充分加以利用，提高資本投施的利用度，才能擴大農業生產，降低經營成本。提高經營集約度或土地利用度，固然是增進資本利用度的有效方法之一，但集約度的提高總有一定的限度，而無法無限制的提高，所以要增進資本設施利用度，非擴大農場規模不可，因此農場規模的擴大成為農業機械化的必要 14.

(27) 第二章. 文獻回顧. 條件。綜合上述分析，台灣目前農業策略上重要的措施，應屬擴大農場規模，乃無庸置疑（高源平，1984）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 15.

(28) 第三節. 農地重劃效益探討. 前兩節探討了農地細碎化對於農業生產有負面影響，而農地在規模報酬遞增法則下，會有規模經濟的產生，因此，細碎農地的整合便是本研究接下來要探討的課題。Bentley（1987）指出，農地政策制定者認為農地細碎化情形是農業不效率的主因，且其必須被透過法律方式予以排除。故農地重劃是傳統解決農地細碎化的方法（Demetriou，2014），而台灣農地重劃政策之推行亦行之有年。本研究接著將簡述台灣農地重劃的定義、實施原因與成效。. 一、農地重劃內涵. 政治大劃條例的發布，使其成為農地重劃明確且獨立的法源依據，惟關於農地重立劃之定義在相關法令中並無明文規定，係在農地重劃條例第六條規定農地. 1946 年農地重劃所參考之法源為土地重劃辦法，直到 1980 年農地重. ‧ 國. 學. 重劃區勘選原則：「直轄市或縣（市）主管機關因左列情形之一，得就轄區內之相關土地勘選為重劃區，擬訂農地重劃計畫書，連同範圍圖說，報經. ‧. 上級主管機關核定，實施農地重劃：一、耕地坵形不適於農事工作或不利. y. Nat. 於灌溉、排水者。二、耕地散碎不利於擴大農場經營規模或應用機械耕作. sit. 者。三、農路、水路缺少，不利於農事經營者。…….農地重劃區之勘選，. er. io. 應兼顧農業發展規劃與農村社區建設，得不受行政區域之限制。」儘管如. n. al 此，在農地重劃的相關研究中，許多學者對於農地重劃的看法十分相近。 iv n U engchi 首先，由農地重劃實施方式觀之，農地重劃係將區域內不合經濟利用. Ch. 之農地加以重新規劃，建立標準坵塊，並配置農水路，使得每一坵塊均能臨路、直接灌溉及排水，以及改善農業生產環境（蕭輔導，2001），故可知農地重劃之精神乃在於重新劃分土地經界，以交換分合的方式，將每一農戶分散之農地予以集中；畸零細碎之農地將被重新調整合併，藉此改善農場結構，進而擴大農場經營規模（劉健哲，1996）。再則，農地重劃之意義可被分成狹義與廣義兩種，狹義的農地重劃如前所述，係指將原來畸零狹小不適於農事工作的農地予以交換分合方式，區劃整理成一定標準坵塊，藉以減少田埂，增加農地面積，以及消除農地間的交錯、分散及形狀不整等問題。然廣義的農地重劃係指在原本做法下， 16.

(29) 第二章. 文獻回顧. 再同時配合建築農路、興修水利，改良灌溉排水，及適應機械化之經營，從而減少勞力成本，增加生產效率，促進農地利用之合理化與高度化（林英彥，1991；內政部，1984）。然不論是狹義或廣義的農地重劃，其目的皆在於增加農地面積及生產規模、增進農地利用並配合農業機械作業，以降低農業生產成本來提高農業經營效率，改善農業整體生產環境。因此，可以說農地重劃為一綜合的農地利用改良計畫，透過農地所有權人間的集體行動，藉由農地坵塊交換分合及共同提供設施用地方式，重新配置生產設施以降低農業生產之交易成本，其成果不僅可提昇農業生產效率、增加農民生產所得，在土地使用管制制度下，亦可維護農地繼續為農業使用（丁秀吟，2012）。. 政治大. 二、農地重劃之實施原因與成效. 立. 台灣自民國 42 年實施耕者有其田後，農地筆數增加，農地細分造成管. ‧ 國. 學. 理、耕作、灌溉及排水、農具及農作輸送上等嚴重不便（內政部，2005）。在如此背景下，政府在民國 47 年試辦農地重劃，民國 49 年開始實施農地. ‧. 重劃計劃。. y. Nat. 因此，台灣早期（民國 47 年至 60 年）農地重劃實施原因為土地與設. sit. 施使用雜亂失序、坵塊形狀與面積不利農業機械耕作，而晚期（民國 61 年. er. io. 至 80 年）其實施原因為坵塊畸零狹小、農戶農地分散及農水路缺乏，導致. n. al 田間排水不良灌溉不易（劉健哲，1996）。由此可知，台灣地區未實施重劃 iv C. n. hengchi U 的農地，其大部分面積狹小、坵塊零亂與農水路缺乏，將不適合農事耕作，. 加上產權複雜導致管理困難，因此，透過農地重劃的方式，將使上述缺失獲得改善（蕭輔導，2001；李鴻毅，1991；林英彥，1991；許松，1995）。如上所述，可歸納出農地重劃實施的主要原因為坵塊畸零狹小、田間灌溉排水不良及農路缺乏等不利於農業經營的問題，因此台灣之農地面積過小與擴大農地規模的必要係實施農地重劃主要精神所在。而自從台灣實施農地重劃以來，不少學者、專家及相關政府研究報告均對於農地重劃的成效予以正面的評價。本研究根據國內外相關研究與評估報告書內容，整理並歸納出農地重劃完成之農地效益，說明如下：. 17.

(30) （一）農地集中分配將分散的農地集中分配（詳見圖 2-3 與圖 2-4），便於日後耕作管理，如此還能因農地重劃後經界明確，權利分明，而使農民間人際關係改善，消弭產權糾紛。再則，土地權利由複雜趨於單純，且重劃後土地方整，界樁明確，可杜絕界址糾紛，便利地籍管理（林英彥，1991；Juhana Hiironen， 2010）。（二）改善農場結構及促進擴大農場經營重劃後每一坵塊面積平均擴大兩倍以上，且形狀方整，使農場結構改善，不僅便利農業機械化之推行，且有利於農業委託經營、共同經營與合. 政治大. 作經營之推行。另外，農地重劃將畸零細碎的土地予以調整合併分配，重劃後每宗坵塊面積平均皆有擴大，坵形方整便於機械耕作（蕭輔導，2001；. 立. Holger Magel，1995；Juhana Hiironen，2010）。. ‧ 國. 學. （三）田坵直接灌排可行. 係指田間灌溉及排水的改善，也因此原有豪雨或風災所致之積水情形. ‧. 施可消除，施肥率隨之提高，每單位面積生產量亦增加（行政院農委會，. sit. y. Nat. 2009）。. er. io. （四）改善田間交通、節省勞力及土地權利簡化. n. a 田間農路暢通，使得堆肥使用量增加，有利土壤改良而產量增加，且 iv l. n. Ch 幹線農路寬直，與省、縣、鄉、鎮公路銜接，更便利機耕及農作物之搬運， i U e ngch. 另外，重劃前的共有土地於重劃後大多分配為單獨所有，土地權利趨於單純、方便管理（蕭輔導，2001；行政院農委會，2009）。（五）改善農業生產及農村生活環境重劃後坵塊擴大方整，農水路較直又完整，有助於農村景觀的美化（蕭輔導，2001；Holger Magel，1995）。. 18.

(31) 第二章. 文獻回顧. 政治大. 立台南縣麻豆重劃區重劃前地籍圖. 圖 2-2. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 2-3. Ch. engchi. i n U. v. 台南縣麻豆重劃區重劃後地籍圖. 資料來源：劉瑞煌，2002，台灣之農地重劃，土地問題研究季刊，p.32. 再則，台灣各階段所實施的農地重劃，其評估結果均對於農地重劃之效益看法相近，進一步說明如下：民國 73 年之「改善農業結構增進農民福利有關政策措施與法規之比較研究報告」指出，自民國 48 年起，台灣地區開始辦理農地重劃，迄 72 年已歷 25 載，計完成 582 農地重劃地區，317,354 公頃，平均每年約完成 19.

(32) 13,000 公頃，成績尚稱優異。綜觀農地重劃功能主要在於擴大農地坵塊面積且使其形狀整齊，便於實施農業機械化，提高勞動生產效率。又由於每一坵塊均可直接面臨灌排水路及農路，並使農家耕地坵塊集中化，便於田間管理及生產作業，不僅可節省勞力提高經營效率，亦可增進生產、降低成本、協助農業現代化。並指出農地重劃之直接效益有便利機械化耕作、提高勞動生產效率、降低生產成本、農地坵塊集中便於管理、水利改善提高單位面積產量等，而間接效益有改善田間景觀、減少糾紛改善農民人際關係，以及地價上漲等成果（殷章甫、劉健哲，1984）。民國 76 年之「台灣省加速完成農地重劃五年計畫評估報告」亦指出，從民國 70 年至 74 年五年計畫完成的農地重劃面積為 61,310 公頃，參加農. 政治大支付 74%，農民負擔 26%，在農地重劃過程中，農民感受到政府有在為他立. 戶有 157,154 戶其重劃經費之支出計新台幣 73 億 521 萬 9 千元，其中政府們做事情，而產生很大的政治效益，但此處的效益評估僅以經濟效益為主。. ‧ 國. 學. 故其將農地重劃的經濟效益分為對參加重劃者效益與對國民經濟效益兩方面。就對參加重劃者之效益而言，內容包含改善農場經營使坵塊集中且. ‧. 數量減少、直接臨路與排水之坵塊比例上升、便利使用農業機械促進生產. sit. y. Nat. 成本減低、單位面積產量增加、農地重劃後地價上漲等效益。雖農地重劃有許多效益，惟其中有些需要農民行為配合，如地價上漲等，若農民不處. io. a. er. 分其土地，則此效益無法彰顯，因此大部分農民所能得到的效益，是生產. n. v l 量的增加與生產成本降低，若農水路工程能有良好的維護，估計此效益可 ni Ch. U. engchi 維持十年或二十年。最後，對於國民經濟之效益，則為促進國民所得增加，. 以及減少區域經濟上的差距，有助於經濟平衡發展（台灣省政府地政處， 1987）。民國 84 年「台灣省實施農地重劃效益之評估報告」則將農地重劃效益分為 30 項指標予以探討，而農地重劃之效益可分為改善農業結構方面與改善生產環境兩方面，其中在改善農業結構成果部分，包含每宗土地共同持有人數減少、人際關係改善程度提升、平均每農戶擁有坵塊數減少、每宗坵塊面積擴大、土地集中率提高、農民共同合作經營情形增加，及農民對土地方整性便於農機具操作之滿意程度提高等。另在改善生產環境成果部分，包含農民往返農場與住所之時間減少、農場面臨農路路寬增加、直 20.

(33) 第二章. 文獻回顧. 接臨灌溉排水之坵數增加、田間給水排水滿意度提高，以及土地買賣嘉義市價上漲等（傅鈺秀，1995）。而由數據上來看，農地重劃確實會有「節省勞力減少生產成本」與「增加農業生產」之效益。如表 2-2、表 2-3 所示，51、52 以及 53 年度農地重劃區之稻穀生產量，均在重劃後大幅地增加，此外，表 2-3 更顯示出重劃區內的稻穀產量較重劃區外的稻穀產量高（台灣省地政局，1964）。此外，農地重劃亦確實有利於農業機械化的推展，因為重劃後農路拓寬、坵塊面積擴大等結果，均有助於農業機械的操作使用。根據農林廳在坑子口等五個農地重劃區之研究，如表 2-4 顯示，重劃後農業機械使用確實有普遍增加的現象，非重劃區只使用耕耘機 148 台，重劃區所使用的耕耘機增加到. 政治大. 173 台，增加了 20％（土地改革訓練所，1978）。. 立. 表 2-2. 民國 51、52 年農地重劃前後稻穀生產量比較. n. al. y. er. io. sit. Nat. 重劃後增產（％） 47.21 31.24 37.17 25.05 30.05 32.86 33.78. ‧. ‧ 國. 學. 51 年農地重劃區重劃前後稻穀生產量比較重劃前（公斤）重劃後（公斤） 7,560 11,129 7,516 9,864 7,126 9,755 8,279 10,353 7,400 9,624 8,059 10,707 7,656 10,242 52 年農地重劃區重劃前後稻穀生產量比較重劃區名稱重劃前（公斤）重劃後（公斤） 3,910 5,119 雲林引西圳 3,827 4,981 雲林永定厝 4,378 5,885 台中龍井 3,850 4,910 苗栗鹽館前 3,320 4,640 苗栗海口 3,700 4,760 苗栗蘆竹湳 4,203 5,748 彰化外埔 3,642 4,891 高雄土庫 3,854 5,116 平均資料來源：台灣省地政局，1964，台灣農地重劃。重劃區名稱雲林引西圳彰化三條圳彰化外埔南投北投埔苗栗蘆竹湳高雄小港平均. Ch. engchi U. v ni. 重劃後增產（％） 30.92 30.12 34.42 27.53 39.76 28.65 36.75 34.30 32.50. 21.

(34) 53 年農地重劃區重劃前後／內外稻穀生產量比較. 表 2-3 重劃區名稱. 重劃前後產量比較重劃前產量重劃後產量比較（公斤）（公斤）（％） 5,239 6,543 24.89 高雄小港 3,764 5,658 50.06 雲林引西圳 4,203 5,794 37.85 彰化外埔 3,647 4,413 21.00 彰化竹塘 4,378 5,882 34.35 台中龍井 4,537 5,893 29.89 南投北投埔 3,700 4,889 32.13 苗栗蘆竹湳 3,048 3,824 21.00 花蓮豐田 4,064 5,362 31.93 平均資料來源：台灣省地政局，1964，台灣農地重劃。. 表 2-4. 重劃區內外產量比較重劃區內產重劃區外產比較量（公斤）量（公斤）（％） 6,543 5,523 18.45 5,658 4,108 37.73 5,791 4,592 26.17 4,416 4,192 5.22 6,007 5,238 14.68 5,898 5,296 11.27 4,889 3,799 28.69 3,824 3,460 10.00 5,378 4,526 18.82. 坑子口等五個重劃區與非重劃區農機台數之比較. 政治大. 重劃區別非重劃區重劃區重劃區超過台數（百分比）農業機械類別 12 18 6(50%) 動力插秧機 62 85 23(37%) 聯合收割機 148 173 30(20%) 耕耘機 33 67 24(73%) 抽水機 23 36 13(57%) 動力噴霧器 54 106 52(96%) 半自動噴霧器 322 490 158(48%) 總計 1.7 2.0 平均每戶台數資料來源：土地改革訓練所，1978，土地重劃研討會議專輯，pp.73-74。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 22. Ch. engchi. i n U. v.

(35) 第三章. 研究設計. 第三章研究設計由第二章文獻回顧定義，本研究探討了農地細碎化與違規使用對於農業生產的負面影響，再提出土地規模報酬遞增與農業規模經濟理論，顯示出相對於農地細碎化，農地規模擴大對於農業生產具有相關正面效益，最後談及農地重劃即可達到農地規模擴大的目的。接下來，本章將介紹本研究之研究範圍、研究期間，並簡述研究方法，最後說明實證分析之細節與資料處理過程。. 第一節. 立. 政治研究範圍與研究期間. 大. 為達上述研究目標，具體作法如下：. ‧ 國. 學. 一、研究範圍. ‧. 本研究選定台南市為研究範圍，因為其屬於台灣傳統農業發展主要縣市，且其歷年農地重劃地區面積與數量相當多，全市各區完成農地重劃比. Nat. sit. y. 例亦頗高，故希望透過農地重劃對照清冊、農地重劃區地籍範圍圖等資料. er. io. 之探討，瞭解本研究所選定之案例地區農地重劃完成後農地規模變遷情形，以便探究現行農地重劃政策之效益與問題，並進而提出建議，以作為政府 a. n. v i l n Ch 部門日後農地重劃政策修正與檢討之參考。檢視台灣地區各縣市農地重劃 engchi U 完成地區統計資料後，說明選定台南市柳營區八老爺農地重劃區為案例之原因及其環境概況作。（一）選擇研究地區之原則 1.完成農地重劃時間為民國 65 年以後之地區根據內政部地政司各縣（市）辦理編定公告日期資料顯示，台灣地區各縣市其非都市使用編定實施期日大約是在民國 65 年至 75 年間陸續完成，故在民國 75 後台灣地區非都市土地使用編定系統漸趨成熟，而合併前之台南縣與高雄縣則早在民國 65 年開始實施非都市土地使用編定。因此本研究農地重劃案例之選擇，係依民國 65 年以後完成農地重劃後之地區為原則進行挑選。 23.

(36) 2.完成農地重劃已有一段時間之農地重劃區本研究欲選取一個農地重劃完成之案例，依據其重劃前後與現況各時點之面積來進行比較，以分析在時空背景不同之情形下，其農地重劃完成前後與現況之農地面積之變化，故該地區須符合完成農地重劃已有一段時間之條件。依據上述原則，本研究將台灣地區各縣市農地重劃完成地區統計資料進行歸納整理後，初步選定皆位於台南市柳營區八老爺重劃區為研究案例。（一）研究地區概況—台南市柳營區如圖 3-1、圖 3-2、圖 3-3、圖 3-4 與圖 3-5 所示，八老爺重劃區係民國. 政治大台南市北方，北以急水溪及龜重溪會流於北端，與新營區、東山區成為天立然界線；南接龜仔港與六甲、下營兩區為鄰界，東西約 16 公里，南北約 4. 76 年完成之農地重劃區，面積為 221 公頃，其區位較接近柳營區，其位於. ‧ 國. 學. 公里，總面積為 61.292 平方公里，地勢為東西長方形，東面之尖山、鳥湖、山豬陷、麻埔等地帶多有丘陵起伏，果毅後地區以西面之地帶則概為平原。. ‧. 此區為典型農漁畜業，其土地面積約 62 平方公里，其中，農地面積為 3,988. y. Nat. 公頃，林地面積 1,289 公頃，另外，而農地中台糖土地約有 500 公頃，其. er. io. sit. 主要農產品有稻米、甘蔗、洋菇、菱角等，而其亦有酪農業之發展。八老爺重劃區當時係屬於農地重劃模範區，因此如上所述，此農地重. n. a. v. l C 劃區較符合本研究內容與案例挑選原則，故由此便可比較在不同時空條件 ni. h. U. engchi 下，完成農地重劃區內農地規模變遷之研究。. 24.

(37) 第三章. 研究設計. 新營市區. 柳營市區. 圖 3-1. 立. 八老爺農地重劃區位置. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 3-2. Ch. engchi. i n U. v. 八老爺農地重劃區範圍（重劃前）. 25.

(38) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 3-3. 26. Ch. engchi. i n U. v. 八老爺農地重劃區現況照片.

(39) 第三章. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 八老爺農地重劃區範圍（重劃後）. 圖 3-4. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat 圖 3-5. 研究設計. Ch. engchi. i n U. v. 八老爺農地重劃區農牧用地分布圍（黃色區域）. 27.

(40) 二、研究期間本研究地區係於民國 76 年實施農地重劃，因此本研究將從民國 75 年（農地重劃前）、民國 76 年（農地重劃後）至民國 103 年（現今）來進行分析，故本文資料研究期間如圖 3-6 所示。. 民國 75 年. 民國 76 年. 實施農地重劃以前. 民國 103 年. 實施農地重劃以後. 圖 3-6 立. 治政資料研究期間大資料研究期間示意圖. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 28. Ch. engchi. i n U. v.

(41) 第三章. 第二節. 研究設計. 研究方法. 為檢視台灣農地細分問題，以評估農地重劃對於擴大農地面積之效益是否達成，本研究第一階段首先須進行農地細碎程度的衡量，利用 Januszewski Index 與 Gini 係數等 2 項指標加以分析本研究地區農地重劃前後至現今之農地細碎程度。. 一、農地細碎程度的衡量本研究所稱之土地細碎係著重於耕種土地面積狹小，許多研究顯示農業單位耕種土地的細分是影響農業生產力高低的部分原因，是以耕地愈小，愈難產生規模經濟或聚集經濟，使的農業單位耕種各筆土地成本愈高，生. 政治大因此相關研究會以數學技術衡量耕地的細碎程度，故本研究將使用過去研立究中衡量農業單位的土地細碎程度相關公式，用以衡量研究地區農地細碎. 產力降低（Nguyen et al.，1996； Wan and Cheng，2001； Chen et al.，2009）。. ‧ 國. 學. 程度。. 二、農地面積細碎程度指標. ‧. 由農地利用角度觀之，耕地面積報酬遞增應為主張農地規模擴大之主. Nat. sit. y. 要原因，而大面積農地因節省勞力耕種成本、便於農機具運作等原因應較. er. io. 小面積農地更適於耕作使用，故農地面積越大其對耕作使用應會產生正面效果，反之，若農地面積越細碎，則農民將因生產成本之增加而造成耕作 a. n. v i l n Ch 效率降低。因此，針對農地面積細碎程度之衡量上，除運用敘述性統計方 engchi U 法外，本研究將參考過去文獻探討農地細碎程度所使用之量化指標進行轉換、計算，而相關指標說明如下：（一）Januszewski Index（簡稱 JI) 在土地細碎程度衡量上，本研究以農地為研究對象，所定義之土地（農. 地）細碎係指農地分散於不相連區位上之謂，並將研究重點放在土地（農地）細碎。 JI 為 Januszewski 在 1968 年所提出，其係為以往最常使用之土地（農地）細碎程度指標（Simion，2008）。其定義如公式 1 所示，n 代表土地筆數，𝑎𝑖為第 i 筆土地面積，而 A 則為總面積，其數值代表一地區整體之土地細碎程度。數值範圍介於 0 至 1 之間，越靠近 0 表示土地細碎程度越高。 29.

(42) 故當土地數量上升、平均土地面積變小或土地面積分配越不均時，JI 將降低，即土地細碎程度將較高。公式 1. JI =. √𝐴 ∑𝑛𝑖=1 √𝑎𝑖. 而在計算 JI 時，需要的變數為第 i 筆土地面積，此資料可由土地登記簿謄本中取得。由於台灣土地登記制度係為強制登記，土地若經變動則須經登記始生效力，在土地登記簿謄本中可得知在一定期間內特定土地於特定年度的面積大小，故本研究在研究設計中選擇 JI 進行實證分析。（二）吉尼係數（Gini Coefficient，簡稱 Gini 係數）. 治政大所謂的 Gini 係數，多用於衡量社會所得分配不均的情形，其概念係將立社會中每人所得由低至高依序排列，並計算每人所得佔社會總所得之百分 ‧ 國. 學. 比，最後將總所得累積百分比對應至人口累積百分比，則可繪製出 Lorenz 曲線（Lorenz Curve)，如圖 3-7 虛線所示。當人口累積百分比與所得累積. ‧. 百分比完全對應時，即代表所得最低之一定比例（例如，10%)人口所獲取. y. Nat. 的所得，佔總所得同樣比例（10%)，此時的社會所得不均程度為 0。此外，. n. a. er. io. 均的情形。. sit. 當 Lorenz 曲線偏離代表絕對平均的 45 度線時，則表示社會中存在所得不. v. l 曲線及絕對平均的 45 而 Gini 係數即為 Lorenz n i度線所夾部分面積（圖. Ch. U. e n g c h i 3-5 中之 A+B 部分)，故 3-5 中之 A 部分），除以 45 度線以下的面積（圖 Gini 係數之定義如公式 2。公式 2. G=. 𝑀 𝑀+𝑁. ，0 ≤ G ≤ 1. Gini 係數與 JI 相同，皆介於 0 至 1 之間。其值愈靠近 0 代表社會中所得分配平均，而當 Gini 係數愈接近 1，則代表社會所得分配不均的情形。. 30.

(43) 第三章. 研究設計. 所得累積百分比. A B 0. 人口累積百分比. 圖 3-7 Lorenz 曲線. 治政大趙岡（2008）採用 Gini 係數套用於土地分散程度之衡量上，其透過歷立史相關農地調查所獲得的數據，運用 Gini 係數實證當時地權分配情形。其 ‧ 國. 學. 亦指出因為 Gini 係數屬於為無單位指數，故可針對不同空間與時間之資料進行比較分析。綜上所述，本研究將利用 Gini 係數衡量研究地區的土地面. ‧. 積分配程度，乃將研究地區視為社會總體，將每筆土地視為一家戶，並以. sit. y. Nat. 土地面積替代所得。. 本研究將研究期間分為重劃前、重劃後與現況，分別計算研究範圍中. io. a. er. 各筆土地之敘述性統計結果及研究地區整體之 JI 及 Gini 係數，合併觀察. n. v l 其數值在此三時點的變動趨勢，以掌握研究地區土地細碎程度與土地面積 ni Ch. U. engchi 不均之發展情形，並進一步與農地重劃效益問題進行連結解釋。三、農地違規使用成本分析. 此部分的分析最主要在估算「購買農地違規興建工廠使用」與「購買丁種建築用地合法興建工廠使用」之成本差異概略分析，藉此得知農地違規使用所需付出的代價為多少。一般而言，購買農地違規興建工廠使用所支付之成本，應包含「購買農地價額」與「違規使用罰鍰」，故該成本應等於「農地交易平均單價」乘上「土地面積」，再加上「受處分之機率」乘上「罰鍰數額」。而在工業區購買丁種建築用地合法興建工廠使用，所需成本應為「購買丁種建築用地價額」，即「丁種建築用地交易平均單價」乘上「土地面積」。 31.

(44) 第三節. 資料說明. 為了解該地區農地重劃前後至現今，其各筆農地面積變動情形，本研究擬利用農地重劃對照清冊來取得農地重劃前後各筆農地之面積變數，及其他相關資料，再藉由土地登記謄本整理出農地重劃後至民國 103 年該區各筆農地之面積變數及其他相關資料，並配合內政部營建署城鄉發展分署之國土規劃資料與農地違規使用裁罰資料，來彙整出現今該農地重劃區農業違規使用狀況，以作為接下來實證研究之基礎，以下將說明上述資料內容。. 一、資料來源. 政治大依據前節研究方法中，用以衡量土地細碎程度的 JI 與 Gini 係數，皆立. （一）農地重劃對照清冊. ‧ 國. 學. 需要研究地區內每筆農地面積作為變數。另外，由於農地重劃後直轄市或縣市主管機關於辦理土地分配完畢後，會將分配結果紀錄於農地重劃對照. 清冊中，故在農地重劃對照清冊中詳細地記載了每筆重劃區內土地面積、. ‧. 公告地價、補償金額、重劃前後各筆土地之使用分區及用地類別、各筆土. sit. y. Nat. 地重劃前後分割與合併情形、每位所有權人擁有之土地及其持分情形等，. io. er. 如圖 3-8 所示，內容包含：農地重劃前後之地段地號、面積、使用分區與用地類別、所有權持分情形、所有權人數等資料。. n. al. 32. Ch. engchi. i n U. v.

(45) 第三章. 研究設計. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. 圖 3-8. engchi. i n U. v. 農地重劃對照清冊紙本. （二）土地登記簿謄本根據土地登記規則第 85 條規定：土地總登記後，因分割、合併、增減、地目變更及其他標示之變更，應為標示變更登記。故需彙整土地登記簿謄本標示部內之土地面積、公告現值、公告地價等資料，並配合異動索引及異動清冊來確認每筆農地何時分割或合併。另外，本研究亦由土地登記簿謄本取得現今研究地區內農地所有權人數，以利進一步之產權分析。 33.

(46) 綜合以上資料，本研究整理研究地區農地重劃前、後至民國 103 年各筆農地歷年土地面積、所有權人及持分之變動資料，以作為實證研究之各變數指標基礎。（三）內政部營建署城鄉發展分署之國土規劃資料以及農地違規裁罰資料為探討農地重劃後至今，研究地區其農業生產環境現況使用情形，本研究透過內政部營建署城鄉發展分署所建立之國土規劃資料分組入口網資料，如圖 3-9 運用航照圖套繪地籍圖方式以得知各筆農地現今使用概況。另外，運用台南市政府地政局所提供：民國 89 年至民國 103 年非都市土地違規裁罰統計數據來分析研究地區農業生產環境維護問題，本研究. 政治大. 可藉此將現今各筆農地使用概況與其做比較，進一步作為後續統計分析之基礎。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 3-9. 34. Ch. engchi. i n U. v. 八老爺重劃區航照圖套繪地籍圖影像.

(47) 第三章. 研究設計. 二、資料處理程序與內容（一）農地細碎程度指標之數據建立為衡量本研究地區之農地細碎程度，需計算其 JI 與 Gini 係數以進行比較分析，故於農地重劃前後農地資料處理部分，首先，將「農地重劃對照清冊」紙本內各所有權人所有之土地資料建立電子檔，內容包含每筆土地農地重劃前後之地段地號、土地面積、所有權人、單價及分區用地類別，再從中挑選出分區用類別為特定農業區農牧用地之土地，重新建立以「地段地號」為基礎本研究地區農地重劃前後所有農地資料。因此，可藉此取得農地重劃前後農地之面積數據資料，即民國 75 年以前（實施農地重劃以前）、民國 76 年（完成農地重劃）此兩時間點各筆農地面積。再者，農地. 政治大. 重劃後至今農地資料處理部分，本研究係利用「土地登記謄本之標示部及. 立. 所有權部」來整理農地重劃後（民國 76 年以後）至今（民國 103 年）研究. ‧ 國. 學. 地區歷年之農地面積變動情形，並透過異動索引與異動清冊以掌握各筆地號分割、合併之時間點，建立農地重劃後 27 年間研究地區各筆農地歷年面. ‧. 積數據。. （二）運用農業環境現況使用資料. y. Nat. sit. 利用內政部營建署城鄉發展分署所建立之航照圖套繪地籍圖彙整出. er. io. 各筆農地現今使用概況，並配合土地登記簿謄本標示部所登記之合法農舍. n. al 或建物資料，進行比對，若該地號謄本上查無合法農舍與建物註記，但航 iv C. n. hengchi U 照圖上卻顯示有建物則視為違規使用情形，故藉此統整出農地現況違規使用資料。總結以上，透過農地資料整理與農地細碎程度指標建立、農地重劃前. 後至今面積變動情形及農地重劃區農業違規使用狀況之探討，來分析農地重劃是否能阻止農的細碎化。期能自整體研究地區農地面積變化狀況（如農地重劃前後至今總農地面積、平均農地面積、農地面積標準差及共有農地面積與筆數等）呈現實施農地重劃後至今，對於農地規模本身與農業違規使用狀況之影響。. 三、資料處理問題雖然臺灣的土地登記制度採行強制登記機制，即物權變動非經登記不 35.

(48) 生效力，而使得登記內容相當完整，但由於本研究所選擇的資料範圍音資料量相當龐大，且距今年代久遠，故部份資料內容將受到限制，說明如下：（一）農地重劃對照清冊辨識困難本研究係透過農地重劃對照清冊來建立農地重劃前後研究地區內各筆農地之地段地號、面積、持分情形、分區用地類別等原始資料，然而農地重劃對照清冊保存年代已相當久遠，其紙張薄而易破，且當初又以人工謄寫方式記錄上述重劃資料，因此難免發生字跡模糊不清、難以辨識之情況，導致彙整資料的困難。針對此狀況，若為共有土地，則本研究先嘗試判讀字跡模糊者之資料內容，並以判讀結果與其他建檔完成之共有土地資料進行比對是否為相同土地。若相關資料不符合，則為資料缺失，將其從樣本資料中剔除。. 立. （二）農地重劃登記人員誤繕. 政治大. ‧ 國. 學. 如前述資料整理狀況，本研究在建立原始土地資料電子檔時，亦發現有當時登記人員誤繕土地面積、所有權人、持分、分區用地別等情形，有. ‧. 些誤繕狀況透過與其他相關資料比對後可修正成正確資料內容，然有些誤. y. Nat. 繕狀況將無法修正成正確資料，因此本研究亦會將有此情況之土地列為資. n. er. io. al. 36. sit. 料缺失，將其從樣本資料中剔除。. Ch. engchi. i n U. v.