勞權不彰，師道沉淪--臺灣高等教育教師評鑑制度分析 / 11

勞權不彰、師道沈淪--臺灣高等教育教師評鑑制度分析

戴伯芬 輔仁大學社會系教授 臺灣高等教育產業工會理事長

一、鉅變：高學歷難民的出現

隨著全球化與教育政策的鬆綁，高 等教育應市場需求而無限擴張，造成大 學參差林立、學位氾濫貶值的亂象，也 造就了一批就業市場無法吸納的「高學 歷難民」(Newsweek,2006)。在臺灣，除 了碩、博士生就業困難外，大專教師更 面臨空前的勞動權危機，部分大專校院 中的教師地位在過去十年之內發生鉅 變，從具有專業自主的知識菁英，轉為 承擔教育行政工作的一線勞工，從傳 道、授業、解惑的夫子，轉為討好學生 客戶的教育課服人員。 教師聘任與評鑑制度是影響教師 地位轉變的重要關鍵因素。過去臺灣大 專 院 校 一 直 維 持 戒 嚴 時 期 的 兩 年 短 聘，未能提供大學教師長聘制。為了保 障各級教師的勞動權，教育部遂於民國 84 年訂定「教師法」，教師聘任後除違 反 教 師 法 第 十 四 條 不 適 任 教 師 之 規 定，不得加以解聘、停聘或不續聘。但 是，大專教師聘約制度並未隨之調整， 仍 維 持 一 種 「 類 長 聘 制 」 ( 戴伯芬， 2012a)，即形式短聘而實質長聘1，雖然 教授領的是短期聘書，但是工作權大抵 受到國家保障，藉以穩定國家教育師 資，維護教師自主專業體制，培育專業 人才。 不過，近三年來大專專任教師人數 已減少了 526 人，其中私立大學專任教 師人數自 2008 年(97 學年度)後更減少 1_{大專教師的聘約初期是一年一聘，之後是二年} 一聘，所以教師法規定是實質長聘，但是就聘 約而言則是形式短聘。 了 1,059 人，占私校教師人數的 5%。 然而，在教育部統計中，從 2005 到 2012 年(94 到 101 年度)的教師停聘人數累計 有 25 人、不續聘人數則有 82 人，二者 合計卻僅有 107 人(參見表一)。為什麼 教育部統計僅有百餘教師停聘與不續 聘，但現實上卻有千餘位私校大學教師 消失？究其原因，即出在大學法中教師 評鑑制度的執行，教師減少的人數差距 說明教師不是被校方大量解聘，而是透 過 嚴 峻 的 勞 動 條 件 來 壓 榨 教 師 勞 動 力，並假客觀的科學評量制度逼迫教師 主動辭職。 自從 2005 年大學法修正之後，教 師評鑑制度已經成為壓榨大學教師學 術勞動產出、傷害教師專業自主與勞動 權的利器。大學法增訂第 19 條與第 21 條，授權各大學建立「教師評鑑制度」， 作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、 不續聘及獎勵之重要參考，並得於學校 章則中增列教師權利義務，同時亦得基 於學術研究發展需要，另訂教師停聘或 不續聘之規定納入聘約。因此，各大學 不僅可以透過教師限年升等條款與評 鑑，做為教師續聘與否的標準，更利用 教師評鑑制度，片面更改聘約，變更教 師教學時數、評鑑條件以及升等年限與 要求，造成許多大專教師因為評鑑或升 等不過而「被迫主動辭職」，以免承受 不適任教師的污名2_{，也為自己在學術} 2_{依教師法第 14 條，教師聘任後除有下列各款} 之一者外，不得解聘、停聘或不續聘： 1.受有期徒刑一年以上判決確定，未獲宣告緩 刑者。 2.曾服公務，因貪污瀆職經判刑確定或通緝有 案尚未結案者。 3.依法停止任用，或受休職處分尚未期滿，或

界留一條後路。 表 1 歷年公私立大學教師人數以及停聘、不 續聘人數 學 年 度 合計 公立 大專 院校 私立 大專 院校 合計 停聘 人數 不續 聘人 數 94 49,601 18,533 31,068 5 3 2 95 50,388 18,938 31,450 15 7 8 96 51,128 19,215 31,913 12 4 8 97 51,501 19,567 31,934 16 2 14 98 50,658 19,047 31,611 10 1 9 99 50,684 19,375 31,309 7 0 7 100 50,332 19,620 30,712 27 7 20 101 50,158 19,733 30,425 15 1 14 累 計 107 25 82 資料來源：教育部教育統計，https://stats.moe.gov.tw/files/ main_statistics/b.xls。

二、各國評鑑制度比較

恆諸世界各國經驗，不論是否具有 教師評鑑制度，國家皆會搭配不同資格 認定的長聘制，以確保教師的工作權。 各國教師的勞動概況可以依聘任方式 與 評 鑑 制 度 之 有 無 ， 分 為 三 類 ( 如 圖 一)。第一類是在公共化教育體制的歐 陸，教師須具專業資格認定，具有終身 聘用制，但沒有正式的評鑑，僅討論教 師成長與表現。建立在過去基爾特的專 業壟斷主義，主要歐陸國家，如芬蘭、 丹麥、奧地利、義大利，是透過教師團 體自律自發的專業倫理，達成教師自我 要求，雖然有少數國家會配合外部評鑑 因案停止職務，其原因尚未消滅者。 4.褫奪公權尚未復權者。 5.受禁治產之宣告，尚未撤銷者。 6.行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。 7.經合格醫師證明有精神病者。 8.教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違 反聘約情節重大者。 機制來淘汰不適任教師，如法國。第二 類 是 以 市 場 機 制 為 主 的 高 等 教 育 體 制，以美國為代表，雖具有制度上的評 鑑制度，教師評鑑與教師的職業生涯、 基本薪資、津貼及傑出表現有關，但同 時配合長聘制(tenure track)來保障教師 的勞動權，通常一位助理教授必須在職 涯前段接受評鑑，一直到正式升等為教 授，才能取得長聘資格，在激烈的職涯 競爭中只有少數助理教授可以順利通 過升等，競爭高的學校通過率大約只有 三成，一般學校大約在六成，才正式取 得長聘資格。 第三類的教師聘任制是從公共化 轉型為市場化機制的國家，如東亞的日 本、南韓以及臺灣。日本針對國立大學 教師導入教師評鑑，有八成一的國立大 學具有教師評鑑制度，私立大學僅有二 成五實施評鑑制度，且與教師的薪資、 津貼及傑出表現有關，但教師基本上仍 受到終身任用保障，顯示日本的評鑑制 度與教育公共課責相關，強調具終身職 保障的國立大學教授須接受評鑑檢視 (嶌田敏行等，2009)。南韓依教師職級 不同而有不同的教師評鑑，教授具有終 生職而不受評鑑，評鑑結果與教師的薪 資、津貼和工作權相關。然而，臺灣目 前的教師評鑑制度則是一體適用於所 有公、私立大學教師，因為缺乏長聘 制，評鑑結果與教師的職業生涯、基本 薪資、津貼及傑出表現呈現低度相關， 但是卻可能直接影響教師的工作權。 雖然各國教育制度不同，也發展出 不同的教師評鑑制度，但是教育具有專 業性與公共事業特性，極少將教師工作 類比於一般商業雇傭關係。因此，整個 教師評鑑制度的精神是在淘汰「不適任 教師」，而非淘汰教師(吳明孝，2012)。 如 極 力 主 張 評 鑑 績 效 主 義 的 彭 森 明 (2005:106)認為:「大學教師是知識技能 的傳承與開創者，享有崇高的學術地位 與自由，是一份高尚的職位。然而在今

日社會，此份職位本質上仍是受雇者， 有其一定的職責和績效要求。」 在主張教育市場化的新自由主義 思維下，教育部於 2006 年正式導入評 鑑制度，要求各校訂定各式的教師評鑑 辦法，做為考核教師績效的依據。在實 務上，臺灣的教師聘任在引入美國式的 管理與績效主義的教師評鑑制度，讓教 師從實質長聘轉為實質短聘，要求教師 必須達成「受雇者」的義務，且沒有日 本的公共課責概念，也無南韓的教授相 對的長聘制度保障。多數公立學校雖持 續保障資深教師的類長聘制度，但是不 論公、聘私立大學，教師均屬實質短聘 制，連教授的工作權都沒有保障。 教師評鑑制度(+) 美國、南韓 日本 (長聘/短聘雙軌) (國立大學為主的教師評鑑) 臺灣 教師短聘制(-) 教師終身僱用制(+) 歐陸國家 教師評鑑制度(-) 圖一 各國教師僱用與評鑑制度比較

三、臺灣：評鑑制度的扭曲與濫

用

由於教育部對校務評鑑的要求，部 份大專院校順勢制訂各類的教師限年 以及升等條款教師評鑑辦法，汰換不具 論文生產力的教師。從各大學的限期升 等條款來看，各校標準不一，且無公平 合理性可言。技職體系學校設定的升等 對象以講師為主，最短 3 年(中華科技 大學)，最長為 10 年(大同大學)。而一 般大學的限期升等規範對象也不再限 於助理教授，還擴大應用到副教授職級 (戴伯芬，2012b)。 另外一方面，不論公、私立學校都 對全體教師實施不同標準的教師評鑑 制度，教師評鑑分為研究、教學、服務 與輔導四大項，研究與教學比重大抵落 在 60~80% 之 間 ， 服 務 與 輔 導 則 佔 40~20%。大多數公立大學教師是三到 五年評鑑一次，部份私立大學與技術體 系學校卻做到每年、甚至每學期都做評 鑑，並且將評鑑結果公布，建立全校教 師分項的績效排名，以做為淘汰教師的 依據。 部份私校更變相地出現教師責任 積分制，以週期性的評鑑制度做為監控 大專教師的手段。以下用桃園某技術學 院為例，檢視學校如何透過評鑑制度來 壓迫教師。該校的教師評鑑共分為教 學、服務與輔導以及研究三大項，長達 八頁，合計 121 項，其中教學指標 54 項、服務輔導指標 46 項、研究指標 21 項。在教學基本分項目，除了一般上課 出勤、課程大綱與內容上網、成績送交 期程之外，還包含參與銜接教育、教學 輔導等，甚至連指導學生考上公職或研 究所、發表論文、參與競賽、自己或輔 導學生基本校務基本資料庫證照、參加 教師成長社團、辦理科普講座、校外實 習、系所排課、擔任實驗室或專業教室 等，每項最多可以加 3~15 分不等，再 加上最後一項的其他，幾乎窮盡所有可 以要求教師的教學項目，把原來學務行 政工作包裹到教師評鑑之中，要教師參 與推動所有校方學務行政。 在服務輔導指標方面，則把學校招 生與經營壓力完全轉嫁教師身上，像是 協助學校監考、辦理志工服務專案，而 高等教育問卷填答率、畢業生就業調查 問卷回收率、全班借書未達一百本等， 也是加減分數的參考，學生沒有退學者 可以加 2 分(有些學校則是扣分)、甚至 於個人捐款 3000 元或等值物品給學 校，每筆可以加 1 分，最多加 5 分；在 扣分項目，除了缺席各項行政會議需要 扣分之外，不配合協助學校行政者可以

扣 10 分，另外招生活動因故未到、未 參與學輔活動、高教問卷、畢業生調查 問卷回收率以及學生的職能平臺使用 率都在扣分的範圍內，而遭學生投訴查 證屬實者會扣 3 分，甚至連未要求學生 進行教室一分鐘環保清潔工作者也要 扣分。這些評鑑指標改變了過去臺灣的 師生倫理，讓教師淪為學校招生人員、 清潔監督人員，教師也被迫要極盡所能 地討好學生以自保，以教師捐款給學校 做為衡量教師的績效，逼迫教師為學校 奉 獻 財 力 來 提 昇 自 己 對 於 學 校 的 貢 獻，更違反勞動人權的基本信念。 在研究方面，除了研究計畫、產學 合作與論文發表之外，到海外交流、與 廠商簽訂合作意向書，以及到公民機構 進行研習者，都列入評分項目。所有研 究項目標準更因應校方要求而浮動調 整，校方可以透過評鑑警示制度督促不 及格教師每年寫研究改進報告。其中最 嚴重的是在技職體系學校中爆發的「假 產學案」3_{，不少私立技專校院自訂「專} 任教師研究/產學合作獎助辦法」，當作 評鑑指標之一，教師為滿足評鑑要求， 不得不自掏腰包，尋找廠商合作假產學 案。產學合作案簽約金必須在 5 萬元以 上，學校藉由教師的接案績效，衝高產 學合作計畫件數與金額，提昇「研究指 標」與「辦學成效」，以換取教育部的 獎勵經費。

四、結論：違反基本人權的教師

評鑑

衡諸世界各國的教師評鑑制度，皆 3_{尹委員祚芊自動調查︰據報載，為促使大學學} 術研究對國內產業產生助益，並將研發成果反 餽教學，以落實務實致用，教育部訂定「大專 校院產學合作實施辦法」，卻導致部分學校之教 師被迫與業者共謀偽造「假產學合作」詐領補 助款，相關機關是否善盡管理督導之責，認有 深入瞭解之必要乙案之報告 (102 教調 20) 。 是 在 具 有 勞 動 權 保 障 的 前 題 下 建 立 的，藉以保障大專教師的專業自主與學 術自由。歐陸的大專教師具有終身職保 障，卻沒有正式評鑑制度，仰賴的是教 師專業團體的自律；美國雖以市場機制 為導向，在市場競爭取得晉升資格者， 也受長聘制保障；日本的評鑑制度建立 在公共課責的概念，對象主要是享有長 聘制的國立大學教授，南韓則搭配教授 長聘制來保障教師勞動權。但是在台 灣，所有大專教師除了被迫接受惡化的 勞動條件，還得面對不確定的就業風 險。週期性的評鑑制度壓迫，讓缺乏終 身聘任保障的教師陷入職涯不安與學 術過勞的雙重痛苦中。而整個院校系所 也在評鑑淘汰制下，陷入績效積點的惡 性競爭，造成人人自危的全控制校園。 教育是責任制的良心事業，然而科 學化的評鑑制度指標不但多樣、無限制 地配合校務行政擴大，鋪天蓋地而來地 左右了教師所有的餘暇時間，讓大專教 師 陷 入 了 無 止 無 境 的 全 方 位 勞 動 困 境。「經濟、社會和文化權利國際公約」 (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) 第七條規定 「本公約締約各國承認人人有權享受 公正和良好的工作條件，特別要保證： 休息、閒暇和工作時間的合理限制，定 期給薪休假以及公共假日報酬。」大專 教 師 的 工 作 沒 有 一 般 工 作 的 業 績 標 準，也缺乏明確的工作內容劃分，教師 評鑑積分制度左右大專教師的生涯與 生活，也難怪大專校師成為過勞死的高 風險群4_。 4 葉芷芸，8 年 8 教授死於癌症世新嘆「過勞死 的學術界」，中時電子報，2011 年 10 月 29 日， http://tw.news.yahoo.com/8%E5%B9%B48%E6 %95%99%E6%8E%88%E6%AD%BB%E6%96 %BC%E7%99%8C%E7%97%87%E4%B8%96% E6%96%B0%E5%98%86-%E9%81%8E%E5%8 B%9E%E6%AD%BB%E7%9A%84%E5%AD% B8%E8%A1%93%E7%95%8C-213000924.html

美國的研究與教學中心(CRLT)認 為教學評鑑不是科學，而是持續學習的 過程，但假科學評鑑之名的教師評鑑制 度，不僅違反教師法對於教師勞動權的 保障，更損及教師的自尊、專業自主權 以及師生倫理，最嚴重的是要求教師與 學校共謀，破壞教育法紀與教育資源的 分配。教師評鑑所造成的高等教育勞動 體制沈淪，不僅是全體高教教師的悲 歌，也是臺灣整個研究能量的虛耗，弱 化臺灣知識份子的創新動能與社會參 與，更是造成教學品質下降的關鍵因 素。 最後，針對當前的教師勞動權問 題，除了保障學生的受教權益，落實不 適任教師的淘汰機制外，本文提出幾點 建議，第一，回歸教師法精神，建立合 理的教師長聘制度，健全教師職涯發 展；第二，設立各學門升等平臺，建立 適合不同學門的多元升等指標；第三， 教師評鑑應以改進教師教學研究之獎 勵為主，與教師聘僱脫勾。 參考文獻  吳明孝(2012)。大學教師是否可能 被大量解僱？－高等教育教師聘用問 題之法律問題及其分析。臺灣社會研究 季刊，頁397-312。  彭森明(2005)。大學教師評鑑制度 之研究。教育部委託專案研究計畫成果 報告(專案編號：94A1004EI)  戴伯芬(2012a)。高教危機中的集體 行動—台灣高等教育產業工會的反思 與實踐。臺灣教育雙月刊，677，頁2-9。  戴伯芬(2012b)。學術工廠中的新工 會主義：高教工會的經驗省思。臺灣社 會研究學刊，89，頁313-328。  嶌田敏行、奧居正樹、林隆之(201 0)。 大學評価．學位研究第10号，頁61-78。

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 Tagaya, Mitsuo (1999). Why Jan-

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