核能安全之風險溝通

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科技部補助專題研究計畫成果報告

期末報告

核能安全之風險溝通

計畫類別：個別型計畫計畫編號： NSC 102-NU-E-004-002-NU 執行期間： 102 年 01 月 01 日至 103 年 02 月 28 日執行單位：國立政治大學公共行政學系計畫主持人：杜文苓共同主持人：高淑芬、陳潁峰計畫參與人員：碩士班研究生-兼任助理人員：林夏苹碩士班研究生-兼任助理人員：黃郁芩碩士班研究生-兼任助理人員：趙婙君碩士班研究生-兼任助理人員：呂家華碩士班研究生-兼任助理人員：張景儀大專生-兼任助理人員：張靜茹大專生-兼任助理人員：劉元富大專生-兼任助理人員：曾宏燁博士班研究生-兼任助理人員：李翰林處理方式： 1.公開資訊：本計畫可公開查詢 2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：否 3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考：是，經濟部能源局、台電、原子能委員會

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中文摘要：日本福島核災後，台灣運轉中的核電廠是否安全，成為全國上下共同關切的重要議題，核安風險溝通議題可說是我國政府必須正視的重要課題。因此，本研究欲探究，在台灣當前核能爭議的脈絡下，科技官僚在核能安全之民眾風險溝通議題遭遇哪些瓶頸和困境？致使困境產生的原因為何？本研究透過國內核能相關會議資料的蒐集分析、各國核能風險溝通機制分析、以及辦理「與公眾溝通工作坊」中與執行核安溝通業務相關官員之互動討論，系統性地整理與歸納現行公部門的核能風險溝通模式在程序與內容面向上的問題；並從風險溝通與審議式民主的理論視角出發，探討當今核安風險溝通困境之所在，期待打破既有溝通框架的限制，為找尋解方創造新局提出不同典範性的思考。中文關鍵詞：風險溝通、核能安全、公民參與、科技官僚

英文摘要： After Fukushima Daichi Nuclear Disaster, the safety of nuclear plant has become an important issue which concerned laypeople most in Taiwan. It pushed Taiwan nuclear technocrats to pay more attention on risk communication issue of nuclear safety. However, their hard work shows no positive effect so far. This essay discusses the reasons why the risk communications held by technocrats are ineffective. Through analysis of the meeting minutes of nuclear power related

public hearings and EIA meetings, review of the risk communication process of the selected countries, and interactive discussions with the technocrats in the ＇public communication workshop,＇ the research demonstrates the limitation of the current

communication and provides brand-new solutions. 英文關鍵詞： Risk communication, nuclear safety, public

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科技部補助專題研究計畫成果報告

（□期中進度報告/■期末報告）

核能安全之風險溝通

計畫類別：□個別型計畫

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整合型計畫

計畫編號：MOST 102- NU -E-004 -002 -NU

執行期間：2013 年 1 月 1 日至 2014 年 2 月 28 日執行機構及系所：國立政治大學公共行政學系計畫主持人：杜文苓共同主持人：高淑芬、陳潁峰計畫參與人員：黃郁芩、趙婙君、張景儀、劉元富、李翰林、呂家華、張靜茹、曾宏燁本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 _0__ 份： □執行國際合作與移地研究心得報告 □出席國際學術會議心得報告期末報告處理方式： 1. 公開方式：

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非列管計畫亦不具下列情形，立即公開查詢 □涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢 2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：

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否 □是 3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考 □否

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是，（請列舉提供之單位；本部不經審議，依勾選逕予轉送）原能會、經濟部台電公司、能源局 中華民國 103 年 5 月 27 日

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中文摘要... V 英文摘要... VI 壹、研究背景與目的 ... 1 貳、文獻回顧 ... 3 一、環境政策的科學知識生產與風險建構的社會過程 ...3 二、後常態科學、公眾參與及制度設計 ...5 三、風險溝通相關理論 ...7 四、風險治理新典範倡議與治理機制 ... 11 參、研究流程與方法 ... 25 肆、現有核能安全溝通所面對程序面的問題 ... 33 一、溝通程序問題之分析 ... 33 二、工作坊中有關溝通程序的討論 ... 35 三、程序面問題的回應－公眾溝通的實踐與公民參與之架構 ... 38 伍、現有核能安全溝通實質內容分析 ... 40 一、核能安全相關會議記錄內容分析 ... 40 二、工作坊中有關風險溝通內容層次的探討 ... 47 三、核能溝通實務之提問與回應 ... 51 四、風險溝通的實質意涵與治理效能強化 ... 55 陸、結論 ... 58 一、研究發現 ... 58 二、研究建議 ... 60 三、後續研究建議 ... 63 參考資料... 64 附件... 69 附件一：科技部補助專題研究計畫成果報告自評表 ... 69 附件二：科技部補助計畫衍生研發成果推廣資料表 ... 70

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表目錄

表一：三種風險議題的溝通必要元素以及評估標準 ... 10 表二：核廢料政策之溝通模式 ... 14 表三：各國核能政策之溝通模式 ... 15 表四：核能安全風險議題與風險溝通場域一覽表 ... 25 表五：「如何與公眾溝通」工作坊參與者 ... 29 表六：與民眾溝通工作坊議程 ... 30 表七：核能安全溝通活動盤點 ... 33 表八：達成公眾溝通之指標 ... 38 表九：「核能安全公聽會」會議記錄編碼 ... 40 表十：信任的要素 ... 57

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圖目錄

圖一：傳統應用科學至後常態科學的演化 ... 6 圖二：不同文化價值類型的群體對於風險的態度 ... 8 圖三：風險辯論中不同程度的關注 ... 10 圖四：IRGC 風險治理架構 ... 13 圖五：瑞典放射性廢棄物最終貯置場選址流程圖 ... 16 圖六：加拿大核廢選址流程 ... 19 圖七：核能安全溝通問題魚骨圖 ... 36 圖八：象限分布結果（討論一） ... 48 圖九：象限分布結果（討論二） ... 49 圖十：象限分布結果（討論三） ... 50 圖十一：象限分布結果（討論四） ... 51

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中文摘要 日本福島核災後，台灣運轉中的核電廠是否安全，成為全國上下共同關切的重要議題，核安風險溝通議題可說是我國政府必須正視的重要課題。因此，本研究欲探究，在台灣當前核能爭議的脈絡下，科技官僚在核能安全之民眾風險溝通議題遭遇哪些瓶頸和困境？致使困境產生的原因為何？本研究透過國內核能相關會議資料的蒐集分析、各國核能風險溝通機制分析、以及辦理「與公眾溝通工作坊」中與執行核安溝通業務相關官員之互動討論，系統性地整理與歸納現行公部門的核能風險溝通模式在程序與內容面向上的問題；並從風險溝通與審議式民主的理論視角出發，探討當今核安風險溝通困境之所在，期待打破既有溝通框架的限制，為找尋解方創造新局提出不同典範性的思考。關鍵字：風險溝通、核能安全、公民參與、科技官僚。

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英文摘要

After Fukushima Daichi Nuclear Disaster, the safety of nuclear plant has become an important issue which concerned laypeople most in Taiwan. It pushed Taiwan nuclear technocrats to pay more attention on risk communication issue of nuclear safety. However, their hard work shows no positive effect so far. This essay discusses the reasons why the risk communications held by technocrats are ineffective. Through analysis of the meeting minutes of nuclear power related public hearings and EIA meetings, review of the risk communication process of the selected countries, and interactive discussions with the technocrats in the “public communication workshop,” the research demonstrates the limitation of the current communication and provides brand-new solutions.

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壹、研究背景與目的 臺灣自產能源不足，高度依賴進口能源，因此如何持續地供應穩定的能源，以降低工業生產成本，維持國家經濟成長，並同時兼顧環境保護與降低溫室氣體排放，是台灣國家發展與政策思考的重大課題。石油危機之後，政府為執行能源多元化，過去相繼成立的三座核電廠，於近年將陸續達到運轉期限，面臨除役與否與提前除役的整體經濟與就業衝擊（梁啟源、郭博堯，2003）等議題。新增的核四廠在復工興建快完成的同時，也面臨了台灣社會針對其不採統包、數位儀控系統的問題以及違規變更設計…等問題，質疑核四廠安全性，核四未來是否商轉，也是爭議不斷。不論是核電廠附近社區居民或是台灣公眾，在2011年3月日本福島核災後對台灣核電廠可能有的環境與健康風險有高度擔憂，且不信任政府核能的管理能力（何容君等人，2012）1_{。此外，知名科學研究期刊「自然」}_（Nature）與美國哥倫比亞大學合作，以人口密度作為評估核能風險的指標，發現世界各國核電廠風險排名中，台灣的核二廠名列核能風險第二高（核二廠30公里半徑內約有550萬人），核一廠名列核能風險第三高（核一廠30公里半徑內約有470萬人），且台北市與新北市都在這核能風險估計的空間範圍內（Butler, 2011）。若核安事件發生，在高人口密度的北台灣要如何疏散與避難，以防止輻射污染影響範圍內的民眾免於不必要的輻射傷害，是核能安全議題之一。日本福島核災發生後，台電表示，台灣四座核廠設置的高度均在十二公尺以上，皆高於福島核電廠，因此防海嘯沒問題。但台電公司在2011年5月向經濟部國營會進行核能總體檢報告中卻也坦承，台灣運轉中三座核能電廠的防海嘯能力不足，可能無法應付日本福島發生的海嘯2_{。此外，核能發電除核能運轉安全性} 外，高階與低階輻射廢料如何妥善處理、溫排水對核電廠附近海域生態的衝擊，以及核電廠鄰近社區居民健康等議題，都似乎還未能找到妥善的處理方式與確切的科學解答。不過，針對部分國人要求廢除核電廠，前行政院長吳敦義表示，台灣能源90%仰賴進口，因此不能貿然廢核。台灣核能發展與未來存廢問題牽涉層面複雜而廣泛，但在現今三座核電廠運轉、核四預定商轉、以及高階與低階核廢料處理未決的條件下，台灣社會無法迴避核能安全相關課題。在前述脈絡下，本計畫主要研究內容有三： 1. 整理與分析國內在核能相關議題上的風險溝通模式，如核廢政策環評中的公聽會、核二廠再運轉之聽證會、選址之台電地方說明會等。透過深度訪談、參與觀察與工作坊的進行，瞭解現有溝通模式在風險認定、評估與管理上的效果與侷限。 1_{何容君等人（2012) 在 2011 年 8 月到 2012 年 2 月針對三座核電廠臨近社區、核四預定地之居} 民，以及北台灣與南台灣一般居民（共 2819 位)進行問卷調查，發現 2011 年日本福島核災後，台灣民眾對核電廠可能有的環境與健康風險有高度擔憂，且不信任政府核能的管理能力。研究對象中有 56%民眾反對核四運轉，贊成的 44%其中有七成認為替代能源比例至少應提升到 20%。 2_{自由時報電子報：}_{http://www.libertytimes.com.tw/2011/new/may/8/today-life3.htm}_。

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2. 進行國際間（例如：日本、美國、韓國…等）核安議題的風險溝通案例的蒐集分析，剖析公部門於案例中所扮演的角色與職能，以及該案例成功或失敗之原因，提供國內此議題之溝通建議。 3. 辦理「如何與公眾溝通」工作坊。由上述研究成果出發，設計具有「審議民主」之工作坊，從溝通程序與溝通內容兩個面向，探討核能溝通過程中處理不同環節的課題，以協助公部門執行核能風險溝通的相關成員，在執行相關業務時，能夠掌握風險溝通的本質，從而增進核能安全溝通之成效。並希望透過工作坊的討論，瞭解既有核能風險溝通困境，並反思造成困境的內外部侷限，從解析限制出發，思索打破既有溝通框架的限制，共同思考改善溝通情境的可能途徑，為台灣核能風險治理豎立新典範而努力。

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貳、文獻回顧 一、環境政策的科學知識生產與風險建構的社會過程 核能安全引起的爭議問題已不再純粹是一個自然科學的問題，它涉及相當多的不確定性與爭議，包括健康、倫理、經濟、社會等疑慮，有關核廢政策環評、核二廠再運轉、核四是否商轉與核廢選址…等議題，已經逾越了傳統工程科學技術所能夠處理的評估範圍。面對充滿不確定的環境風險，以及複雜多樣的環境知識與資訊，如何化解環境爭議，進行有效治理，是當今公共決策的莫大挑戰。 Nelkin（1975）認為，政策制訂者喜歡將他們的決定界定為技術而非政治，這使得決策看起來理性、客觀而有效率，可以擺脫利益衝突的紛擾。而傳統決策所倚賴的科技官僚模型，就是將「客觀知識」與「主觀價值」截然二分，並預設了決策的行政序列、科學知識的價值自由度、以及科學家的政治中立與無私化。這類決策模型高度影響了美國政治界與科學界的主流認知，不過，也遭受到許多批評。 Weingart（1999）認為此模型過於簡化科學家涉入政治決策領域的問題，無法禁得起實證的考驗。Wagenaar與Cook（2003）也指出，嘗試將不穩定、意識型態驅動以及充滿衝突的政治世界放入理性科學的知識規則，把知識簡化為技藝這樣的政策認識論，阻礙了我們在政策分析上更深入的探索。後實證觀點提供環境決策知識建構一個有用的分析視野。面對常常無法以金錢衡量的風險成本，以及既有科學尚無法掌握的未知性，傳統實證取向的政策分析（如成本效益分析），常無法解決風險決策過程面臨的難題。Stone認為，政策目標並非總是清楚明確，即使有共同贊成的目標，也可能存在競爭性觀點主張。在政策制訂過程中，決策者常會控制決策相關的選項數目與種類突顯自己的偏愛，運用議題框架的設定或貼標籤的技巧，讓自己偏愛的結果成為唯一選項。在「理性、客觀、中立」的帽子下，可能只是突顯既定政策擁有最佳分析結果的偏見（朱道凱譯，2007，Deborah Stone原著） Wynne（1994）指出環境爭議裡風險的建構是政治過程，要面對多元的利益衝突以及意識形態論述爭議，也是一個長期的社會工程。周桂田（2004）進一步論述風險建構揭露了科學不確定性的過程，基本上緊扣於科學由社會建構的事實，科學已非純粹內在理性邏輯的運作，它必然同時牽涉到外在社會關係。Beck（1986: 276）認為政治和經濟的變數對科學知識的運用影響頗大，而直接到過來影響科學的生產，因此，知識受到強烈的衝擊，科學的真理是被「他者」假設並支持的，放大來看，「他者」包括社會系統的政治傾向、經濟利益、風險壓力的大小等，而這等於說科學變為「定義權力過程的科學」。Jussawalla（2003）與杜文苓（2006）皆提出一些研究指出服膺於創新、快速發展市場運作邏輯的高科技產業，投入無數的資金、人才、資源於產品的製造與應用。但與此產業相關的工業衛生，環境安全等研究，投入卻屈指可數，僅有的研究也限於美國、亞洲與歐洲並沒有相關職災數字與研究報告的出版（LaDou, 2006）。Fischer（2001）指出沒有所謂「價值中立」的科學研究，科學家必須面臨社會選擇，尤其當科技研究發現被引入價

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值利益高度歧異的社會時，實難自外於委託關係與政治權力結構的影響。而相應在此的，政治經濟因素介入科學知識生產及應用，卻快速的戳破了科學的客觀地位，並透析出科學實踐者「準恣意性」判斷的不確定性內容中，隱含著政治觀點的協調、贊助者立場及利益等政治變數，這也印證了科學研究就是政治過程之說的道理（Latour, 1991）。事實上，奠基於實證主義觀點所主導的環境政策脈絡，科學被視為是客觀的，普世且具有權威的。科學理性的反覆辯證與握有科學知識詮釋的專家，在面對科技風險的複雜性、不確定性與變異性時，扮演相當重要的角色（Renn, 2005）。但從科學知識不確定性與複雜性的觀點，Beck（1986）指出科學專家所宣稱的真理是建立在科學的「假設」和「資料」上，而假設僅是一種推測過程，並不代表完全正確，而資料則是製造生產出來的，因此所謂的「事實」是科學製造出來的，「不同的電腦，不同的專家，不同的研究實驗室－生產不同的事實」。Fischer （1990）指出科學發現本身，往往具有高度的不確性，政府公部門經常需要在不完美的知識下進行決策，這樣的不確定性，致使風險爭議不斷。此外，在政府決策過程中，基於不同價值/認同立場的科學社群往往針對各自的研究發現進行相互批評與競爭，面對科學知識的不確定性，環保團體與政府部門賦予可進行管制決策的知識不同門檻，政府部門往往主張需要有更多研究來證明風險的存在，作為延後管制的策略（Kao, 2012）。另外Davis（2002）以流行病學研究為例，其所應用的統計邏輯，較適合用來描述證實過去的傷害，而非預測未來的風險。統計研究方法對於顯著性的要求，往往無法證實某個化學物對人體有顯著的影響，但流行病學的任務之一，應該包括預防未來的傷害，因此，當統計上未達顯著門檻時，不代表就能夠忽視可能帶來的風險。不過，對於上述的限制，卻常在環境管制政策或標準制定中被風險管理者忽略，管制標準制定的基礎仍大量依賴具有統計顯著性的科學證據，因此科學假設檢定的邏輯，也使科技技術在運作過程中的風險隱而未見。風險管制單位對於科技所製造出之科學證據產出與風險論述邏輯是建基於參考科學專家的意見，而科學專家則依據科學工具、實驗室，製造大量的統計數據，進而形成科學家認定的事實，提供政府部門所謂的「科學證據」制訂管制標準，作為公共政策的決策，甚至作為風險管理/治理的依據。民眾對科學正當性認知的危機或質疑，往往被視為是民眾無知、不理性及對科學的誤解。針對民眾科技知識上的間隙（gap）則主張透過科學教育或單向訊息傳遞來彌補或增加民眾對科技發展的接受度（Irwin, 1995），這種思維正受到不斷的挑戰。政府部門或科學所界定的風險有時候並不能完全涵蓋風險的社會經驗，民眾對危險技術物的反應實際上是受到既有價值、態度、社會互動與文化認同的影響（Renn et al., 1992）。地方居民對科技風險判斷所展現對社會與政治價值的敏感度卻往往被專家所忽略（范玫芳，2008；Fiorino, 1990；Slovic, 1999）。心理學派率先比較專家與一般民眾的風險認知差異，並獲知民眾面對科技風險的認知態度不同於專家，主要原因為民眾對風險控制的不確定性、恐懼、不瞭

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解等因素（Slovic et al., 1980；Holtgrave and Weber, 1993）。社會經濟學派則提出更廣泛看待環境風險認知的向度，認為風險認知的形成除心理因素外，社會經濟因素亦扮演重要角色。風險認知之分析應有系統性地的擴及社會因素包含：政府信任、資訊處理、風險對財產價值與健康威脅，投資於降低風險的消費態度等，而主張環境風險知覺態度與相關決策形成的多元向度（Pidgeon, 1998；蕭代基， 1996）。風險社會理論認為個體因無法自外於科技風險威脅的現代化反思困境，致使環境爭議與鄰避（Not-In-My-Backyard, NIMBY）情結，常成為個體面對風險社會問題時展現的一種反射現象（洪鴻智、王子文，2003）。從社會科學理論角度來看，強調社會經濟、文化、組織特質在居民風險知覺形成的重要性（Johnson

and Covello, 1987；Lash et al., 1996；丘昌泰，1997）。個體風險知覺的形成，除

資訊處理或資訊不對等外，尚涉及個體所屬的社區環境，自我社會經濟特質與對風險源的價值觀以及個體與群體的互動等。Renn等人（1992）與Kasperson 與

Jhaveri（2005）曾引用社會學習理論，提出「風險的社會擴大」（social amplification

of risk）概念。其等認為想要瞭解社區或民眾如何面對環境風險，應從民眾在社會中扮演的角色出發。Kasperson 與Jhaveri（2005）與Renn 等人（1992）定義所謂「風險的社會擴大」即指個體對潛在危險事件（或設施）的風險感知與風險行為之形塑，會藉由心理、社會經濟、制度與文化的互動而強化（或弱化）。風險的社會擴大機制中，視群體為風險的社會擴展站之一，個體為群體的一員，故個體的風險態度不僅源於本身的風險態度，也會因所處群體特性而有不同的風險態度。綜上所述，民眾對科技風險知覺的產生，具有社會與集體風險評估特質，深受資訊品質與主觀風險評估的影響，透過社會化的過程可能產生擴大（或弱化）效應，並常與專家或行政官僚體系的風險判斷不同，此現象經常出現在民眾對風險資訊的不信任及鄰避設施的衝突與抗爭過程中。所以政府部門如能瞭解民眾或不同利害關係人風險知覺形成的特性，將利於研擬符合該社區特質之環境風險管理與溝通策略，有助於風險課題的處理，降低社會衝突。 二、後常態科學、公眾參與及制度設計 面對現代科技快速發展所引發的社會倫理、社會正義或環境風險，我們該如何來進行評估？我們是否需要有一套新的科學觀來看待這樣的科學爭議或科學

不確定性呢？在此問題脈絡下，Funtowicz 與 Ravetz 提出了「後常態科學」

（Post-Normal Science）的主張，指出現今具有高度複雜性、高度異議及高度不確定性後果的科學皆屬於這個領域，其最重要的特色是「事實的不確定性、價值具有爭

議、利害關係高及決定相當緊迫」（Funtowicz & Ravetz, 1992: 254）。換言之，面

對核四是否商轉、低階核廢料儲存選址…等議題，人們可能必須重新思考與探討安全以及不同的風險爭議評估範圍與領域（Funtowicz and Ravetz, 1992；周桂田，

2001）。從圖一我們可以明顯地看出，從傳統的應用科學演變到所謂的後常態科

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是應用科學（相關變數爭議較低，具有較多的共識）。圖一：傳統應用科學至後常態科學的演化資料來源：Funtowicz 與 Ravetz （1992）。後常態科學指出科學的不確定性普遍存在，但由於發展的層次不同，而迴避了不同的問題。在較低的應用技術層次上，科技和社會具有較多的共識，涉及的風險程度並不高。而在中間的層次，由於關連較多的資訊與價值判斷，對科學知識的運用通常佐以訓練有素的諮詢方式，包括使用量化工具並輔以質性研究的判斷，以降低不確定性的風險。然而，由於知識及應用變數的複雜性逐漸升高，仍具有一定程度風險，例如醫學根據醫藥專業及病情資訊所進行的判斷，仍無法完全排除風險的存在。在第三個層次上，由於科技知識的研發與應用，涉及了科學內、外相當的變數，並關聯到不同價值選擇的判斷問題，因此不確定性和爭議性相當的高，非單一學門所可以解釋與決定，整體的風險評估則應分佈在除科學風險以外之社會、倫理、生態風險上，重視問題的複雜性與風險利害關係的廣泛性（劉華美、周桂田，2006）。換句話說，對應這三個層次之科學整體系統的實踐，愈涉及複雜科學，其不確定性與風險愈高，價值關聯之社會脈絡愈顯重要，科學也就必須擺脫舊有風險評估的思考方式，肯認因其所引起之各領域的風險衝擊，開放對不確定性的討論與評估，由社會、倫理與生態理性來和科學共同對話、溝通。Breyer（1993）提出科技專業決策的觀點，強調政府應創造一個來自各方領域風險專家所組成的決策機制，在民主監督的原則下，檢視公共政策中的議程設定。迥異於我國新興科技政策僅重科學評估之風險管理模式（周桂田，2000; 2004），後常態科學的取向應較能解決本案例之簡陋評估內容與責任迴避之爭議。晚近發展出的許多「參與式」、「審議式」的科技評估，也強調透過科學、一般公眾、與利害關係人的互動，打破科學與公眾審議的藩籬。Bucchi與Neresini （2007）認為社會行動與溝通在科學知識的界定上扮演重要角色，常民知識應被視為環境知識生產的重要要素。Chilvers（2008）的研究指出，審議過程中常民與

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專家應有高度、對稱、批判性的互動，以呈現科技評估過程的多元觀點、不確定性與潛在假設。Renn（1999）在風險治理的討論中，提出了涵納專家與常民幾個新的治理制度設計概念，他認為，新的政治參與必須要具備（1）選擇的多樣性：議題必須具備數個不同的、各有好壞的選擇。（2）暴露均等：在這些選項中，應盡量讓當地民眾所暴露的負面危害是均等的（公平原則）。（3）個人經驗：公民必須對議題具有相當的經驗，讓他們有足夠的信心來參加議題的學習與討論決策。（4）主辦者的開放性。（5）在主要利害關係人和決策者中設立監督委員會。這些制度設計，主要是試圖建立一個更為公平、民主與彈性開放的風險治理政治。 Corburn （2005）主張，應打破現有支配風險評估的治理框架，邁向Jasanoff （2004）的「共同生產」（co-production）框架。在此框架中，決策本身就是一門「跨科學」的學問，政治決策不再把科學當成是給定的（given），而會去質問科學是如何被實行溝通和使用，以及知識生產與運用的某種偏好，所以決策中需要專業者與常民的不斷協商。同樣地，Bucchi 與Neresini（2007）從科技民主的觀點，強調公眾參與可提供掌握知識共同演化與共同生產的可能性。他們主張創造一個讓專業科學家與政治社會學家觀點可以融合的「混合論壇」（hybrid forums），修正原本決策權與過程由專家主控的缺失。綜合上述，欲發展一個好的核能科技治理架構，首先要將核能風險與組織管理、經濟社會發展、未來可持續發展等課題相整合，以降低風險決策的不利後果。其次在執行核能科技政策過程中應充分考慮到風險和不確定因素，留出一定的空間與靈活度來應變。再者，透過在科學活動中「擴大同儕審查社群」（extended peer review community）的機制（Ravetz, 1971），有效地協調各方的利益和需求，整合各方的資源和力量，化解爭議和矛盾，爭取共識的達成。而且，這種機制必須建立在一致、合理和民主的方式之上。最後，風險的有效治理還需要不同領域的科學家與政策決策者之間、不同專業領域專家間、專家與社會大眾、風險利害關係者間的溝通等。雙向甚至多向的溝通機制在核能科技風險治理中相當重要。 三、風險溝通相關理論 （一）風險溝通的核心內涵為使風險溝通有效，我們不僅需要認識到風險爭議的不同層次，更需了解社會中各種不同文化類型群體的風險知覺。因此，風險溝通過程與內容必須依照社會中不同文化類型社會群體的利益和關切來特別設計。如果溝通者沒有進一步地思考對方到底在說甚麼，只是簡短幾句話回應，或者以冗長的論述回應，卻未與閱聽者關心的主題對焦，都可能會引起另一方的挫折或憤怒。因此，從不同文化角度來看風險溝通與風險管理是重要的。（二）不同文化價值類型的群體對於風險的態度人類學家和文化社會學家依據不同價值觀，區分出四到五個不同的社會群體（Douglas & Wildavsky 1982; Rayner 1990; Thompson et al. 1990; Wildavsky & Dake

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1990; Schwarz & Thompson 1990）。這些不同的群體包括：企業家、平等主義者、官僚、各階層的個人和隱士。不同的群體對風險議題有各自不同的觀點，他們在群體凝聚力（the degree of group cohesiveness，他們對特定一個社會群體的認同

程度），以及網格（the degree of grid，人們接受和尊重各層級和程序規則的正式

系統）的程度也有所不同，因此在風險溝通上需要制定相應的態度和策略。這些不同文化價值的群體對風險不同的態度與看法請見圖二。

圖二：不同文化價值類型的群體對於風險的態度

資料來源：本研究團隊整理。

（三）風險溝通的四大功能

風險溝通的目的基本上有四大功能類型（Covello, Slovic & von Win 1986）; National Research Council 1989; OECD 2002）：

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一般公眾）對風險的了解，包括有關人類健康和環境的風險；這類型溝通必須考慮到溝通對象主要的風險認知模式（啟蒙功能）。 2. 幫助人們改變他們的日常行為習慣以減少他們在生活和個人健康上的風險（行為改變功能）。 3. 促進民眾對處理／管制風險機構的信任和信譽（credibility）（建立信任的功能）。 4. 提供對話程序、解決衝突的替代方法以及管制風險有效並具有民主精神的規劃（參與的功能）。（四）風險溝通的層次德國社會學者 Renn（2003：5-7; 2010:82-84）指出，在風險爭議辯論中，有三個層次的衝突（見圖三）。第一個層次涉及機率、風險水平（exposure levels），劑量-反應之關係（dose-response relationships）以及潛在的損害程度等事實論據（factual arguments）。第二個層次的辯論涉及機構處理風險的能力。在這個層面上，爭論的焦點在於風險和利益的分配公平與否，以及風險管理機構的可靠性（trustworthiness）。第三個層次的衝突環繞在不同的社會價值觀、文化的生活方式與其對風險管理的影響。這意味著單單在第一、第二層次的溝通，例如提供風險資訊或採用雙向對話，可能不足以找到一個可以使全部或大多數利益相關者接受的解決辦法，特別是在健康風險影響缺乏實證的確定性時，風險溝通應該涉及三個層次。在第一層次的溝通是提供最準確的事實性知識，包括在科學知識裡尚存的不確定性和模糊性。此時，雙向溝通是必需的，以確保該資訊已經被理解，而且閱聽者（audience）所關注的技術問題有全部被討論到。在第二層次的風險溝通，它需要風險管理機構有能力並願意盡其所能地依管制標準來規範與限制公眾暴露於有害物質裡的永久保證。很多人可能會懷疑風險管理機構達成上述任務的能力，並缺乏對管制機構管理的信任。在此情況下，為了獲得人們對管制機構與事業單位的信任，風險管理者、事業單位、利益相關者和公眾代表之間持續的對話是必要的。風險管理機構必須繼續展現出它會有效率、有能力並開放地回應公眾需求等的努力。在第三層次的溝通，它需要新的另類形式的利益相關者的參與，如調解（mediation）、公民論壇（citizen panel），或由受影響的利益相關者和公眾代表組成的公開論壇（open forum）。這種參與者的包容性（inclusion），是要在每一種不同的情境下反映出其相關價值，尋求解決的方案，是所有參與者認為可以接受或至少是可忍受的方法，並藉此建立彼此相互信任和相互尊重的氛圍。然而，風險管理機構常將高層次的衝突重新界定成低層次的風險衝突。例如將第三層次的衝突作為第一或第二層次的衝突處理。第二層次的衝突作為第一層次衝突處理。它試圖把重點放在風險管理機構擅長的技術證據。因此，風險管制機構（或事業單位）往往使用事實論據（第一層次）來論理與回應受影響的利益

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相關者的價值關注（第三層次）。或者，風險管理者往往誤解公眾這部分的關注為“非理性”的。公眾在受挫後往往轉向以直接行動進行抗議活動，並最終產生對系統的不信任與信任破產。這三個層次的風險溝通有各自必要元素，溝通是否有效，也有各項的評估標準，請見表一。圖三：風險辯論中不同程度的關注資料來源：本研究自行整理。表一：三種風險議題的溝通必要元素以及評估標準層次衝突的議題溝通的必須元素評估標準 1 技術專業資訊交換 ─ 閱聽者是否可以獲取資訊 ─ 可理解性 ─ 對公眾關心議題的關注 ─ 對框架問題的肯認 2 經驗相互對話 ─ 在利害關係人與公共和效能之間配對可靠性 ─ 公共期望 ─ 對公眾需求採取開放的態度 ─ 常規性的諮詢 ─ 被普遍同意的處理危機程序 3 價值與世界觀對話與調解 ─ 在所有被影響的團體中給予公平的代表權 ─ 處理所有團體在辯論中所關心的議題

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層次衝突的議題溝通的必須元素評估標準 ─ 主要利害關係人的參與 ─ 包含性高以及透明的決策過程資料來源：整理自Renn（2003; 2010）。 四、風險治理新典範倡議與治理機制 2001年歐盟執委會提出歐盟治理白皮書（European Commission, 2001），針對科研創新或科技風險之決策進行總體性的檢討與規劃，以確保科技管制與決策的品質，並獲取公眾的信心。尤其關於科學與社會的對應關係更提出一系列的思考，強化處理在科技風險社會下，如何積極的發展公民精神，強化社會參與科學決策之治理與發展。

2002年歐盟訂定「科學與社會行動綱領」（Science and Society Action Plan）

（European Commission, 2002）規範風險治理運作的範疇以做為決策的基本規制，在進行對敏感、爭議性科技管制時，風險治理在執行上應包括風險認定（risk

identification），風險評估（risk assessment）、風險衡量（risk evaluation）、風險管

理（risk management）及風險溝通（risk communication）。其中針對風險事件涉及

科學不確定性的領域，區分了風險評估以做為認定風險的科學基礎；另一方面就風險事件有科學不確定性時，開始重視「風險溝通」與「公眾參與」作為風險管理的指導方針。科技風險社會的時代背景使得傳統相對狹窄的技術性的風險管理越來越難以滿足現代社會和未來社會發展的需要，它超越了純粹管理的概念和範疇，成為整個國家和社會的治理議題。如何建立一套良善的科技風險治理格局，成為當今社會需要共同思考和面對的問題。更由於核能科技風險的動態性、複雜性、危險性與不確性，更需要建立一整套完善有效的治理機制。

由瑞士政府支持成立的「國際風險治理協會」（International Risk Governance

Council, IRGC）繼歐盟之後於2005年進一步提出更有系統的風險治理模式與架構，

如圖四所示，IRGC風險治理架構；包括「前評估（pre-assessment）、「風險評估」

（risk assessment）、總體風險衡估（risk appraisal）、「風險管理（risk management）

與「風險溝通」（risk communication）。」前評估主要於掌握風險議題的多樣性及不同行動團體對風險的認定不同；「風險評估」包含三個核心內容：對危險的定義及判斷、暴露與受傷的評估、對可能性與嚴重程度做出風險判斷；「總體風險評估」包括了：對人體健康與環境的科學性評估、相關的社會關懷及經濟評估（Renn, 2005: 34）；「風險管理」致力於規避風險、降低風險、移轉風險、以尋求安全的保持；「風險溝通」包括風險框架的界定、風險的過程、風險決策的民主程序以及風險管制的內涵。從另外一個角度而言，風險治理在運作上作為一個統整的策略，風險溝通與風險的認定、評估、決策，都變成整體的一環，並循環式的影響每一個步驟（Gerrard et al., 1998）。

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以下，我們更細緻的介紹幾個有核能發展背景的國家，在風險溝通制度改善上所做的努力。我們嘗試瞭解，在不同的社會脈絡中，各國會發展出什麼模式，設定什麼樣的目標，想要解決什麼樣的困局？他們如何實踐相關之溝通程序，相關單位又需要投資什麼樣的能力、資源與時間？本研究綜合整理有核能課題處理豐富經驗的瑞典、加拿大、芬蘭與英國等四個國家的溝通模式與機制，並依照所處理的議題，分別製作為表二和表三。

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圖四：IRGC 風險治理架構資料來源：IRGC（2005）。先前評估（pre- assessment) 掌握議題的多樣性掌握不同行動團體的風險認知風險評估（risk assessment）對危險的定義及判斷暴露與受傷的評估風險的判斷: 可能性與嚴重性總體風險評估（risk appraisal) 對人類健康與環境的科學評估相關的社會關懷及經濟評估風險管理（risk management) 規避風險降低風險移轉風險尋求安全的保持風險框架的界定風險評估的過程風險決策的民主程序風險管制內涵

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表二：核廢料政策之溝通模式瑞典加拿大源起 1980年代開始。 1960年代開始。背景初期由科技官僚推動選址過程，但欠缺民主和正當性，因而在過程中為民眾所抗拒；瑞典政府為解決上述問題，開始推動對話（dialogue）政策。在 2009 年， NNW （ Nuclear Waste Council）開始推動資訊透明計劃（transparency programme），可說是對話政策的轉捩點（ Hanberger, 2012）。起先是以閉門的方式進行管理，但在1970 後期漸感閉門模式的不足；先是成立核廢管理計劃，在1994年開始推動對話機制（Seaborn Panel），但有學者認為此討論小組仍未能廣納利害關係人而導致成效有限，因而促成核廢料管理法案和NWMO的出現。（Johnson, 2007）核廢料與處理單位 SKB（瑞典核燃料與廢棄物管理公司），是核廢料管理的專責機構，也是選址提案的主要負責單位。

NWMO （ Nuclear Waste Management Organization）為主持選址的機關，也是進行審議民主流程的推手。審議程序與推動單位由屬於官方的NNW「核廢料委員會」（Nuclear Waste Council）進行推動，由不同領域的研究者和專家所組成的獨立委員會；職責除了提供政府必要資訊外，也是利害關係人、一般民眾取得關鍵資訊的管道。 NWMO為了保證過程的公正，聘請了第三團體監督運作，活動包含至少20場諮詢對話，包含六十份經過同儕審查、方法與意識型態多元的學術論文。諮詢過程也包含在全國各地舉辦、超過120場的資訊公開會議（session）為確保獨立性，NWMO聘請第三方來經營對話會議，第三方再向NWMO匯報會議成果。 NWMO並舉辦了兩次工作坊，一次是討論技術層面，參與者是來自企業、NGOs、和公部門的專家，另一次是的與會者則是原住民、核電工人、環境主義者、學者、以及宗教組織的成員。特點 1. 對話政策中，將瑞典兩大環保團體正式列席。 2. 設有環境法庭。環境法庭也派代表參加專家會議。 1. 著重於不同領域方法論的專家交流。 2. 獨立第三方經營對話會議並提供資料。（Johnson, 2009）資料來源：本研究自行整理。

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表三：各國核能政策之溝通模式芬蘭英國源起早在1960年代，已有透過公投決定核能去留的經驗。 2003年提出的能源白皮書中，記載了對全體公民諮議的承諾。背景位於北極圈附近，地質特別脆弱，因此在進行如核電廠等大型建設的環境影響評估時，芬蘭政府為能增加政策的接受程度，將公民參與和審議式民主作為促成社會共識政策的基礎方法。（Strauss, 2010）在「讓能源公司可以選擇投資新的核電廠是符合公眾利益的」的前提之下，英國政府推出公民諮議，藉由公民、利害關係人、社區民眾的會議討論，將各方意見納入決策考量，達成資訊公開透明化和公民審議的理想。程序推動機關核電廠商業、企業和法規改革部（BERR）協調機關根據核子能源法案規定，核能設備許可程序之協調單位為就業與經濟部（ Ministry of Employment and Economy）。

BERR委託專案公司M推動諮議流程，由資深公務員組成小團隊進行領導。Central office of information （COI）在公部門中扮演行銷的核心，故BERR任命COI在整個諮議過程與部門間緊密的工作。特點 1. 主要是以環境影響評估法作為政策討論的平台（與我國類似）。 2. 即使核能設備已取得興建許可，仍保留受影響之族群和註冊之環保團體針對興建許可，於高等行政法院提起上述的權利。 1. 設有資訊公開網路平台，促進網路諮議，大量收集民眾回饋。 2. 規模非常龐大，整體公民諮詢會議耗時二十週，預算高達240萬英鎊，與會民眾將近1000人。 3. 獨立專案公司負責主辦活動與彙整報告。資料來源：本研究自行整理。（一）瑞典經驗－對話型政策（dialogue policy）從二戰以來，核能政策一直在瑞典具有高度爭議，且核廢料管理政策上，對許多公民和利害相關人來說，欠缺民主和正當性，而在1980年代，由科技官僚控制的放射性核廢料處理模式，為民眾所抗拒，促使瑞典改變管理模式。為解決上述問題，瑞典開始推動對話政策，解決正當性流失的問題。瑞典主要的政策發展有「宣傳」（demonstration）和「對話」兩種模式。一

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Management Company），但其所主導的「宣傳」政策下在核廢料管理的做法，是為一種由上至下、未經諮詢的途徑。因而壓抑了民眾對話的可能性，效果不彰而宣告失敗（Elam et al., 2009）。為能促進更廣泛的民眾對話機制，對話政策改由政府推動，成立國家核廢料處置委員會（National Council of Nuclear Waste，NW

Council），以一個專家會議形式，提供民眾有關核電廠之資訊，是決定用過核燃

料長期處理方式的關鍵角色。在2009年，國家核廢料處置委員會開始推動資訊透

明計劃（transparency programme），可說是對話政策的轉捩點（Hanberger, 2012）。

核廢的最終解決方法，必須被認為是安全且可持續的。為能增加政府最終貯置場（repository）政策的接受度，貯置決策必須獲得公民接受。因此瑞典政府成立了國家核廢料處置委員會，並於2009年頒布透明化計畫（Elam et al., 2009）。

本研究根據文獻（Elam、Sundqvist, 2009；Elam et al., 2009；（Elam et al., 2013）

對瑞典核廢料管理政策，整理出流程步驟如下（詳情如圖五）：圖五：瑞典放射性廢棄物最終貯置場選址流程圖資料來源：本研究團隊整理 1. 確認議題 SKB 提出核廢料處置場的安全分析報告書（SR-KBS），集中在處理核廢料與貯存庫的問題，但後來擴大到處理選址所在地的兩個地方自治區 Oskarshamn 和 O¨ sthammar 的相關資訊。

2. 團體與委員會的規劃（發展委員會的命令）

瑞典政府以發展廣泛對話為政策之目標，而其政策包含的內容如下所述：首先，政府和國會委任瑞典核能與核廢管理公司（SKB）去研究不同的解決方案、做出建議，提供政府最終貯置的申請書。之後，為了正當化最終解決

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方案，並且為核廢問題決定一可持續的解決方案，政府指定國家核廢料處置委員會作為顧問，為公眾提供核廢和其他能源資訊。國家核廢料處置委員會在長期解決方案中，扮演正當性的關鍵角色。NW 協調會在 2007 年發展的透明化計畫是對話政策的基石。 3. 團體進行議程設定和政策規劃 NW 協調會發展的「透明化計畫」有三大目標，分別是：一，增進協調會給政府建議之功能、二，因為相關之知識不足，有發展核能議題方面知識的必要、三，當利害相關人在檢視 SKB 處理核廢料貯存場之行為時，成為提供資源的角色。在參與成員方面，國家核廢料處置委員會 NW 協調會邀請多方行動者參與對話會議，包括環保 NGOs、地方自治市、管理核廢料的官方部門、核廢管理公司 SKB 等等，以達成確認核廢議題面向的目的、研究、溝通和公共觀察。這些行動者接受財務支持以參與溝通程序、在核廢議題上發表論點，並提出政策回應。國家核廢料處置委員會舉辦了共計 7 場向媒體公開的公聽會，環境組織有權可向其提出質問，透過公聽會的辯證與意見蒐集，促進決策的制定。其公聽會的主題如下： (1) 深度鑿孔－核廢最終處置的替代方案？ 2007.3. (2) 瑞典核能設備的退役。2007.12 (3) 核廢最終貯置的系統性分析。2008.4. (4) 選址。2008.6. (5) 核廢議題的參與和民主。2008.12. (6) 與水接觸後產生的銅腐蝕。2009.11. (7) 誰對核廢說真相？2009.12 在政策選擇和法規制定方面，瑞典核能與核廢管理公司（SKB）提交最終處置的申請後，環境法庭和瑞典核廢安全管理局成為重要的行動者，其與 SKB 的申請可能合作產生環境法案與核能法案。這些機構的專業評估皆是積極幫助政府確立核廢的最終決策，但政府並未宣示將依循這些機構的評估，政府亦會尋求國家核廢料處置委員會的建議。在利害關係人的參與上，共有以下的利害關係人族群會涉入這個核能政策設定圈（Hanberger, 2013）： 1. SKB：是核廢料管理的公司，只有 SKB 有權能去管理核廢料，也只有它擁有資源並研究核廢料處理的方式。因此，有人認為這是核廢料管理上的結構性問題，因為它被賦予了管理核廢料之權限，其命令形同準政府決策，致使該公司具有重要的政策地位。 2. 國家核廢料處置委員會：是負責建議的單位，由不同領域的研究者和專家所組成的獨立委員會，領域包括倫理道德、社會科學等；責任之一是提供國家其他機構、地方政府、和相關利害關係人可用資源。

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3. 環境法庭（Environmental Court）

4. 瑞典輻射安全管理局（Swedish Radiation Safety Authority）：3 和 4 都

是負責監督並確定 SKB 有無依循環境法案和核能法案在運作。

5. 兩個地方政府：the Regional Council in Kalmar and Uppsala county。

6. 兩個自治市：Oskarshamn and Osthammar；5、6 會邀請當地的參與者

加入核廢料處理的對話政策。

7. 兩個環保團體：MKG（NGO for Nuclear Waste Review）和 Milka。

瑞典政府建立對話政策與透明化計劃的背後立意，不僅僅在於讓核廢料管理政策能順利推動，亦強調核廢料議題能呈現出多元的觀點，同時也期許制定政策的論點和基本數據能公開透明化，並透過與利害相關人的對話來強化政策正當性。

（二）加拿大

加拿大的核能管理計劃早在1960年代業已開始，但為不開放參與的閉門式管

理方式，主導者為能源礦物部（Department of Energy, Mines and Resources）、原

子能控制局（Atomic Energy Control Board）和Atomic Energy of Canada Limited

（AECL）。但在1970後期，為解決核廢料問題而感到閉門管理模式上的不足，而

出現要求政府制定專責的核廢料管理計劃以供大眾討論，加拿大聯邦政府很快地落實前項建議、成立了直屬於AECL的加拿大核廢料管理計畫，但開放大眾討論的建議直至1989年才被落實。獨立的環評委員會在1989年成立，於1990~1992年間舉辦了一系列有關核廢選址的會議，並於1994年召開公聽會，並於1997年稱其為Seaborn panel（NWMO, 2005）。Seaborn panel可分成三個階段：

第一階段聚焦於社會對於核廢料管理的看法。第二階段著重AECL提出的技術觀點。最後一階段是提出方案並著眼於接受度與安全性（Johnson, 2007）。然而，在Seaborn panel模式中，由於對於利害關係人定義狹隘，排除了宗教團體、在地居民團體等反對陣營的參與，且政府與工業組織在公聽會時將焦點放置於專業技術上，並未考量到社會、倫理和環境層次，因此促使「核廢料管理法案」的出現，也迫使NWMO （Nuclear Waste Management Organization）的創立。「核廢料管理法案」於2002年11月生效，法案中新著重的內容有以下兩點：第一點，法案中要求在考慮風險時除了經濟觀點之外，必須同時考慮倫理，環境等等的因素。第二點，反對團體以嚴格的方式控制其運作，如要求其在財政上遵守預算等等（Johnson，2007）。 NWMO在推動過程中，為能得到一個安全且民眾接受度告的核廢場址，設計了一個追求審議民主原則的流程，其中包含至少20場與民眾的對話場合，以廣納各種價值觀、利益取向。而這些對話模式建立背後奠基的資訊，是60份經過同儕審查、透過多樣的方法論、多種意識型態的學術論文。而諮詢過程中，包含了在全國各地舉辦、超過120場的資訊公開會議（session）（Johnson, 2007）。 WMO所主持的選址流程，花了三年的時間做評估工作，共可分成四個階段，每個階段都有個主要的子題。根據NWMO（2005）的研究報果最終成果，整理各

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階段內容如下（參考圖六）： 1. 為確保獨立性，NWMO 聘請第三方，專注於讓決策過程是以審議式途徑進行，俾使各方意見能平等發聲。這些對話是在全國各地舉辦，總共聚集了 462 位參與者，廣泛地統合多方對核能的意見。其流程如下： (1) 對參加者進行問卷調查，以了解他們對核廢方案的意見異同程度。 (2) 推動者再檢討（review）對話規則。 (3) 把參與者拆成較小的團體，讓參與者針對他們最想要看到的核廢料管理方法之特性進行討論。 (4) 參與者們再聚會，各小組報告討論結果。 (5) 由推動者主持，以審議的方式討論各組結論之異同處。 (6) 重覆步驟（3），但此回是對彼此希望操作的方式作條件交換（trade-off）的審議。 (7) 再聚集以檢驗各組間浮現的共同性。 (8) 結束以前，請參與者評定對此次對話所發展出的願景（vision）的認同程度。 2. 舉行圓桌會議、對話、和工作坊： NWMO 透過圓桌會議，以得到從不同認識論觀點出來的反饋；並舉辦了兩次工作坊，一次是討論技術層面，參與者是來自企業、NGOs、和公部門的專家，另一次是的與會者則是原住民、核電工人、環境主義者、學者、以及宗教組織的成員。 3. 在每一場對話結束後，第三方會向 NWMO 報告對話中的發現。 4. NWMO 將各階段所有的討論結果報告書向民眾公開，並摘要出結論和立論理由。這份報告書會是下一個討論階段的重點，以尋得先前決議的正當性，及下一個決議的方向。 5. 完成整個過程之後，NWMO 在官網上設一個公開平台，放上所有背景資訊的文獻、第三方的報告、以及討論報告書等。圖六：加拿大核廢選址流程資料來源：整理自Johnson（2007）。

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在政策參與者方面，加拿大核廢選址政策中參與的族群包括了：NWMO

（Nuclear Waste Management Organization），是主持核廢料選址的機關，也是進行

審議民主流程的推手；AECL（Atomic Energy of Canada Limited）；而在參與選址

的獨立第三方團體方面，係由NWMO聘請來主持審議選址流程，以確保過程的獨立性；另外也有原住民、學者、宗教組織、NGOs、企業等等其他利害關係人；一般民眾也被納入了選址過程中。總體來說，加拿大的核廢選址過程，從流程上是依照審議民主來設計，同時也稟持了以下五項標準運作： 1. 包容性：實現包容的重要性，在於有助於了解政策是否違背、或是有無實現其利

益。如 Melissa Williams（2000，轉引自 Johnson，2007）所說：「多元的觀點

是為了使決策的內涵更為多元。」 2. 平等性：平等在審議民主中的意義在於確保沒人會臣屬於另外一人。若是參與者之間是平等的，則協商的過程更可能是自由的。所有的參與者應當在議程設定，理念表達與要求對問題提出回覆上是平等的。 3. 相互性：相互性是審議民主的重要意涵，而相互性則需要參與者真正的去了解彼此的觀點，進而尋找出皆可接受的方案。而協商不只是尋找互相可接受的理念，更是一個重整自己理念的機會。 4. 尋求共識：審議民主的核心理念即是尋求共識，互相尊重並且相互協調聆聽後，整合多願意見而形成共識，以有利於政策的執行與規劃，此即共識的核心概念。 5. 整合：審議民主乃是實現協商與決策之間的連結，而為確保政策執行與協商的結果是有所關聯的，所以必須讓協商與政策制定過程處於連結的狀態，如此方能保證此結果與協商是相互吻合。（三）芬蘭芬蘭、瑞典等位於北極圈附近的國家，因為地質特別脆弱，因此在進行如核電廠等大型建設的環境影響評估（Environmental Impact Assessment，EIA）時，非常重視在地居民的意見與態度，而芬蘭政府為了能增加政策的接受程度，將公民參與和審議式民主作為促成社會共識政策的基礎方法。

根據芬蘭的核子能源法案（Nuclear Energy Act.）和環境影響評估程序法（EIA Procedure Act.）規定，欲推動建造核能設備，提案人必須提交一份環境影響評估計劃，交由協調單位（根據核子能源法案規定，核能設備許可程序之協調單位為就業與經濟部 Ministry of Employment and Economy）向民眾公告展示，以達到資訊之公開透明。

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提案人依法提出環境影響評估計劃，由就業與經濟部（協調單位）公告，而公告期間，協調單位需在可能成為場址（site）的地方自治單位舉辦公聽會，接受地方政府的質詢。地方政府擁有絕對否決權，而其否決依據多半是透過地方民意調查。經過上述程序後，除非地方政府願意接受核能設備於其轄區所在地興建的提案後，核能設備許可之申請才得以依法進入政府內部提案。政府召集相關人，進行興建與否可能造成的社會整體利益（overall good of society）之影響，以此進行論辯。確定成為決策後，核能設備許可過程會提交給國會批准，國會不得修改決定內容，但可以拒絕並要求提案者針對政策提出研究報告。即使，核能設備已取得興建許可，仍為受影響之族群和註冊之環保團體預留另一條發聲管道，即為其保留上述團體針對興建許可，於高等行政法院提起上述的權利（Strauss, 2010）。核能設備許可過程中，涉及的參與者如下： 1. 提案人，就是核電廠 2. 協調單位，就業與經濟部 3. 地方政府，可能候選場址所在地之地方自治單位 4. 中央政府 5. 國會 6. 環境法庭 7. 一般民眾從上述之陳述，芬蘭在決策一開始時，便廣納民意、透過協調單位彙整民意，使得在政策初始階段就得以讓民眾意見進入；同時，由法規所鞏固的公聽會和地方之絕對否決權，除了保障在地居民的權益外，也能避免地方單位為中央上級的政策所綁架。芬蘭採取的作法，正是先行納入民意以確保決策正當性和接受程度，透過公民參與，取得政府和民間雙方的相互共識後，再進入政府內部決策。（四）英國3 英國政府的初步觀點而言，在「讓能源公司可以選擇投資新的核電廠是符合公眾利益的」的前提之下，英國政府推出公民諮議，調查核電是否能與其他低碳發電形式一起發揮作用，並藉由公民、利害關係人、社區民眾的會議討論，將各方意見納入決策考量，一方面消除各界對核電政策的疑慮，一方面將各種證據和論點都放在公民諮議書中，尋求公眾徹底的檢驗，達成資訊公開透明化的理想。英國政府為實現與促進能夠符合2003年能源白皮書對全體公共諮議的承諾，遂於2003年能源政策白皮書之前，與在2006年能源審查報告發表前和後，都持續進行公民諮議，在2007年5月終於提出了對核電的公民諮議，說明政府對核電的初步意見。

3_{英國模式的資料來源，是整理自 BERR（2005）The Future of Nuclear Power:Analysis of} consultation responses。擷取網址為：

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諮議過程乃由商業、企業和法規改革部（BERR）所指導，並由資深公務員組成小團隊進行領導。而Central office of information（COI）在公部門中扮演行銷的核心，由BERR任命、進行整個諮議過程與部門間緊密聯繫的工作，包括從一開始的設計工作到專門供應者的確認，以確保方案得以有效的管理。諮議程序約分為四大部分，分別是政府文案、互動網站、公民審議研討會、利害關係人會議。整體公民諮詢會議過程約進行20週，從執行、諮議到分析，預算約為240萬英鎊。詳細內容分別說明如下： 1. 政府文案 2007 年 5 月，發布一份名為「核電的未來──核能在英國低碳經濟中的角色」的諮議書，可經由各種電子媒體取得。 2. 互動網站由 Dialogue by Design 負責設計網頁，網址如下所示： www.direct.gov.uknuclearpower2007。自諮議文件發佈起的第一日起開始運作，因此，整個諮議期間，人們能夠都夠在網路上對諮議文件直接發表意見、或作出回應。網站的設計便民，各個問題裡都有可以填入意見的對話框。網站上提供了可讓大家直接詢問問題的電子信箱與電話，亦有利益關係人活動的摘要與諮議期間公佈的資料。諮議期間過後，由 Dialogue by Design 負責第一手整理由各個管道取回的所有回應，分析這些資料是否同意政府的提案，以及這些回應所衍生出的議題。彙整過後，在同樣的網站上將會以主題分類、系統化的整理資料，並將各問題與其回應者的內容放在一起公布上網。 3. 公民審議研討會目的是希望能夠取得具有代表性的英國公民在此項辯論議題中的意見，並且釐清大眾對於政府在此諮議文件中提出的初步想法。代表政府的意見領導者於 2007 年 9 月 8 日舉行了九場審議活動，參加的市民將代表英國民眾，共有 949 位民眾參與。意見領導人將會根據商業企業與法規改革部（BERR）所提供的正式諮議文件來準備審議內容，並由專案活動管理公司「M」負責活動管理支持的部份。意見領導人將會召集成立一市民諮詢委員會，根據審議當天的結構與議程提供資訊，並且確認所有內容是否清楚。此外，BERR 亦委託機構代為蒐集利害關係人對於審議內容的回應。在研討會中，負責促進討論的主持人（facilitator）在筆電上作筆記。活動結束後，意見領導人將會議紀錄者所有的筆記整理到表格裡。會依此表格分析出關鍵主題，作為在審議過程中撰寫報告的根據。 4. 利害關係人會議在整個英國（包括英格蘭、蘇格蘭、威爾斯和北愛爾蘭等地）舉辦，主要是聽取各利害關係人的意見，包括地方當局、環保團體、能源公司、消費者團體、工會、宗教團體和學者。此種會議又分為兩種：與地區性的組織代

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表人會面與和住在核電廠附近的居民會面。詳細內容如下所示： (1) 地區會議為利害關係人會議的一種。這些活動提供代表性的組織與團體更多瞭解諮議以及表達其意見的機會，協助其撰寫回應，共舉行了 13 場。由地區發展部門、政府機關與被移交的行政部門（ devolved administrations）來決定邀請名單，名單裡有當地政府、商業與非政府組織、工會與地方性組織。將會請求大型的保護傘機構如 British Chambers of Commerce 與 Friends of the Earth 利用他們的地區代表發佈邀請的消息，另外還會研究信仰組織與地區性的其他組織。會議在七月和九月舉行。為應特殊需求，於 9 月 20 日在 Carlisle 地區特別舉行了一場與信仰團體交談的會議。

(2) 核電選址利害關係人會議

為求了解核電廠附近居民之意見，而舉行了一連串會議。該會議由 BERR、British Energy 和 NDA 等操作者，共同合作邀請社區團體。同時要求 SSGs（site stakeholder groups）與 CLC（Community Liaison Concils）的所有成員出席，也邀請了其他利益團體，如當地學校與教會代表。此外，在 Heysham、Torness、Wylfa 等地，透過當地報紙進行活動宣傳。在整理國外的經驗之後，我們可以看出一些共同的趨勢： 1. 即便在核能科技頗為先進的國家，之前也都曾經面臨民眾對核能管制的強烈質疑。這幾個國家在初期都試圖找核能專家與民眾進行溝通，但進展卻很有限。因為民眾所質疑的並非只是科學上的風險數字，他們在乎的可能是核能所帶來的社會、經濟、與倫理上的影響。純粹以「專家試圖說服民眾」的方式，並無法推動政策，政府需要積極尋找新的途徑與民眾溝通，才有機會解決問題。 2. 這幾個國家後來尋求用更廣泛的對話或更嚴格的法規保障，以確保全民的意見可以被納入到決策範圍內。除了環保團體、地方政府、地方社區代表外，這些政府也試圖囊括更多的利害關係人進入溝通體系，例如：瑞典的核能會議邀請環境法院的代表參加，加拿大也邀請宗教團體一同參與討論；而加拿大與英國所積極進行的「公民諮議」更可說是一種向全民與不同領域專家「請益」的過程。這些溝通過程都經過多年的努力，也需要在程序上進行創新的想像與細膩的設計，相關單位的權責與負責層級也因應國情，有明確的制度規範。 3. 觀諸這些國家的作法，均有設立「公正主持與仲裁者」的思考。瑞典與加拿大由行政部門組成專門的委員會或組織來負責主導溝通活動的進行，而非讓原子能管制部門負責，活動過程也由第三方來規劃籌辦（畢竟核能部門有其專業上的限制，也可能欠缺辦理溝通活動的能力與預算）；而英國的公民諮議更是把這些活動全部外包給獨立的專案顧問公司來負責執行，以確保溝通活動的中立性。

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4. 這些溝通活動，都是主辦機關「主動邀請」各利害相關當事人參加，「主動尋求」民眾對於核電的看法與建議，是以「積極」且「努力提供資源」的方式來尋求全民的看法與共識。這些民眾代表的背景很廣泛，包括了核電員工、包商、宗教團體、環保團體等。以英國的例子而言，顧問公司甚至主動列出可能的名單，並以電話、電郵邀請並確認對方參與會議的意願，並到各地舉辦諮議活動，鼓勵民眾在線上留下意見。

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參、研究流程與方法 本計畫案為國內核能安全的公共溝通研究案，具有多重研究目標，擬分階段進行如下。 1. 本研究團隊藉由「文獻資料之蒐集與分析」，盤點國內在核能相關議題上的風險溝通模式。議題與觀察場域包括：核一、核二延役與核四商轉等核安管制議題、放射性物料管制與核廢政策環評中的公聽會、核子事故緊急應變與防災宣導等、核二廠再運轉之聽證會、核廢選址之台電地方說明會，核電場安全監督…等，請見表四。表四：核能安全風險議題與風險溝通場域一覽表風險議題溝通型式及名稱內容核安管制核能安全公聽會（100 年）包括核一、核二延役，也部份談到核四商轉放射性物料管制  「放射性廢棄物管理政策評估說明書」公聽會（99 年）  「傾聽人民聲音」暨「管制透明化」蘭嶼貯存場訪查報告與談對象為「地方人士」核子事故緊急應變 101 年  新北市政府消防局和核能電廠規劃共同辦理之電廠鄰近緊急應變區（EPZ）內逐村里溝通座談會（7 場）  輻射災害防制講習會由教育部主辦  新北市核安暨防災宣導園遊會（核安民眾防護宣導）  『牽手護核安相約愛台灣』傾聽核三廠地方民意活動  新北市政府萬里區「環保節能二手再生」園遊會活動原能會以擺攤方式進行宣導  台北市政府 101 年度區域型災害防救演習活動  台北市 119 防災宣導活動-輻射監測與核安民眾防護宣導原能會以擺攤方式進行核能安全宣導 100 年  「關懷心、恆春情-建國百年寒冬送溫暖-民眾核子事故緊急應變」活動報導  100 年核安第 17 號演習前民眾說明會  100 年宣導廣告託播統計表針對核三廠

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風險議題溝通型式及名稱內容  100 年度核子事故民眾防護行動貢寮、雙溪區逐里宣導活動報告  「核電廠緊急事故整備與應變」公聽會 99 年  99 年龍門電廠勞務人員核子事故緊急應變溝通宣導活動  99 年度原能會核子事故緊急應變溝通宣導成果說明會簡報  99 年度核子事故民眾防護行動金山鄉逐村宣導活動報告  99 年核安第 16 號演習前民眾說明會辦理結果  99 年核子事故民眾防護行動石門鄉三芝鄉逐村宣導活動報告  屏東縣恆春工商核子事故緊急應變溝通教育宣導活動  屏東縣大光國小核子事故緊急應變溝通宣導活動  屏東縣恆春鎮城西里婦女團體核子事故緊急應變溝通宣導活動  墾丁馬拉松路跑行前訓練-核子事故緊急應變溝通宣導活動  墾丁國家公園管理處核子事故緊急應變溝通宣導活動  恆春地區旅宿業者核子事故緊急應變民眾溝通宣導活動對象是貢寮和雙溪地區的民眾核二再運轉  101 年「核二廠 1 號機反應爐支撐裙錨定螺栓斷裂事件」聽證會  101 年核二乾貯預備聽證作業核廢選址爭議  「核廢何從」公民討論會原能會物管局委託審議式民主團隊進行，模式是電視討論會核電廠安全監督  核能四廠安全監督委員會第四屆起開放前十名報名的民眾旁聽  核一廠專案監督會議環境資源研究發展基金會列席

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風險議題溝通型式及名稱內容  核四監督委員會會議 98 年後，開始出現民眾列席，約於 100 年，環境資源研究發展基金會正式列入出席名單，另有其他環團成員及公民得以申請方式參與列席資料來源：本研究自行整理。 2. 透過「深度訪談法」廣泛蒐集公部門人員對核能安全的範疇與風險認定、評估、衡量與風險管理……等之看法，加以統整分析，藉此釐清目前國內核安風險溝通機制的運作現況與窒礙難行之處。 3. 進行國際間核安議題的風險溝通案例的蒐集分析，剖析公部門於案例中所扮演的角色與職能，以及該案例成功或失敗之原因。 4. 在前述資料蒐集分析的累積下，舉辦一場「如何與公眾溝通工作坊」，從溝通程序與溝通內容兩個面向，探討核能溝通過程中處理不同環節的課題，以協助公部門執行核能風險溝通的相關成員，在執行相關業務時，能夠掌握風險溝通的本質。工作坊設計規劃相關理念與背景知識，包括帶領學員參考研究團隊所整理的公眾溝通應然面參考指標，以及實然面的現場分析，聚焦於公眾溝通的程序面與風險溝通的實質內涵，釐清「其他國家核安如何進行風險治理」以及「審議民主式的公眾參與為何」等相關資訊與理論原理，進一步瞭解風險溝通為實現公眾參與核能安全議題之核心精神與運作原則。本研究採用以下研究方法來蒐集資料並進行分析： 1. 文獻蒐集與回顧分析本計畫針對國人較為關心的國內核能議題（如核四議題、核廢料與核能事故緊急應變方案等），分析現有溝通模式在風險認定、評估與管理上的效果與侷限。同時，我們也蒐集國際間核安議題的風險溝通案例，剖析核能風險溝通在不同社會脈絡下的程序流程與設計思考，掌握國際風險溝通趨勢。 2. 深度訪談法所謂深度訪談（in-depth interview），是社會科學中常用的質化研究方法，主要是透過受訪者與研究者單獨的言語互動，進行意見與情感的交流，使研究者得以探知受訪者的信念、動機、態度與看法。深度訪談有別於一般訪談的地方是，為了探知真實的內幕與社會衝擊，深度訪談要花費更多的時間與