公辦都更服務缺口之研究－ 以PZB模型為架構 - 政大學術集成
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(2) 謝誌 政大兩年時光飛逝，一下子就來到畢業階段。首先要感謝我的父母栽培二 十餘年，終於能為家裡產生正向現金流了。家裡的支持是最大的動力，沒有母 親的固定的電話問候與父親不時的玩笑，實在難以支撐。 再來是指導我的羅明琇老師，感謝老師花費許多心力與時間在學生身上， 於學生有疑處時耐心指導、循循善誘，實在非常慶幸被羅明琇老師選擇為指導 學生。 第三個要感謝的是政大的朋友們和提姆的家，常常協助我人生上的困難。 兩年下來學習到了很多，還好當初選擇了讀研究所，才能認識一群非常棒的朋. 政 治 大. 友與自己的不足，也慶幸自己選了政府相關的事務作為論文主題，也算是為了 從政的理想跨出了一小步。. 立. 最後，要謝的人太多，不如就謝天吧。. y. ‧. ‧ 國. 學 謹誌於國立政治大學企研所. 中華民國一○八年七月五日星期五. n. al. er. io. sit. Nat. 謝文欽. Ch. engchi. i n U. v. I. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(3) 摘要 近年來台北市政府採取公辦都更來推動都市更新。以往民辦都更面臨困境為 居民對建商的不信任、以及利益上的衝突，導致整合困難；公辦都更則能以政府 的角度，提供跨局處的服務協助居民。 對此，本研究探討民辦都更與公辦都更困境的差異，以及透過 PZB 模型從 政府與居民兩個觀點分析與探討公辦都更的服務缺口，再提出具參考價值的建議 方案，讓公部門未來可加以運用。 本研究採取個案研究法，透過文獻探討蒐集資料，然而過去文獻缺乏公辦都. 政 治 大 和已完成的公辦都更案件為對象，訪問駐點工作站人員和里長進行調查。 立. 更困境的研究，因此本研究以民辦都更的困境為架構設計訪綱，以目前正在進行. ‧ 國. 學. 本研究發現公辦都更與民辦都更困境的差異有三：一是來自市府高層的變動， 導致居民的不信任以及公辦都更執行的停滯；二是政治人物的過度承諾會造成居. ‧. 民過高的期望；三是居民的被動的心態，相信政府會主導而採取消極態度。市府. sit. y. Nat. 高層的變動是造成政府服務缺口的主要因素，對於都市更新案進度的回應是居民. io. er. 的重要考量。本研究建議市府透過設立共同平台增加交流的機會，使里長可以得. al. v i n Ch 過去文獻並未探討公辦都更的困境，而本研究提供公辦都更與民辦都更面臨 engchi U n. 知更新案進度並回應居民，以及提早培養接班人減低對都市更新政策的影響。. 困境上的差異；過去也並未從作業管理觀點探討都市更新，本研究嘗試以服務品 質的觀點討論公辦都更面臨的缺口並提供解決方案，使未來公辦都更時，政府可 以考量政治上的接班並使民眾參與其中，促進都市更新的合作。. 關鍵字：公辦都更、服務品質、PZB 模型. II. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(4) Abstract In recent years, Taipei City government has enacted the government-led urban renewal plan to drive the renewal of Taipei. Urban renewal plans initiated by private sector before often faced difficulties such as conflict of interest between construction companies and residents. However, on the basis of public sector, government-led urban renewal plans can offer the public service of various departments to the residents. This study discusses the difference between the difficulties the government-led urban renewal and urban renewal initiated by private sector encounter, applies PZB Model to investigate the service gaps in the government-led urban renewal from the perspective of both the city official and the residents, and provides suggestion as a reference for the future improvement by the public sector. This study utilizes case study method and collects data by compiling literature. 政 治 大. reviews. Given the existing literature reviews lack studies of government-led urban renewal difficulties, this study analyzes difficulties of urban renewal initiated by private. 立. sector as the framework to design protocol and the information from the interview of. ‧ 國. 學. the related employees and residents in the on-going and finished government-led urban renewal projects.. The study identifies 3 key differences of the difficulties between the government-. ‧. led urban renewal cases and the ones initiated by private sector. First, the change of. sit. y. Nat. senior personnel in the city government triggered the residents’ distrust against other parties and obstructed government-led urban renewal plans from executing. Second, the. io. n. al. er. excessive commitment from the politicians improperly heightened the residents’. i n U. v. expectation. Third, the passiveness residents toward the issue due to their belief that the. Ch. engchi. government should lead the whole urban renewal project. The change of senior personnel in city government is the major factor causing service quality gaps, and the official’s response to the urban renewal news is an important consideration for the residents. This study suggests city government set a platform for discussing and exchanging opinions. As a result, the chiefs of village would be informed of the planned schedule for the renewal project and initiate conversations with the residents. The study also suggests city government train the successors of senior governors to minimize the impact caused by any future change of senior personnel of the city government. Considering the existing literature reviews lack discussion upon difficulties the government-led urban renewal projects deal with, the study focus on the difference of difficulties between government-led urban renewal and urban renewal initiated by private sector. Existing literature reviews do not assess the urban renewal projects with III. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(5) the operating management perspective either, the study sets the tone for the service gaps in government-led urban renewal in the aspect of service quality and ultimately offers solutions that foster successful cooperation between parties in urban renewal project by considering the viewpoints of political successors and engaging the residents in the urban renewal cases for the public sector.. Keyword: Government-led urban renewal, PZB model, Service quality. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IV. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(6) 目. 次. 第一章 緒論................................................................................................................ 1 第一節. 研究動機 ..................................................................................................... ...1. 第二節. 研究目的 .........................................................................................................2. 第三節. 研究內容 ........................................................................................................ 2. 第四節. 研究流程 ........................................................................................................ 3. 第二章 文獻探討........................................................................................................ 4 第一節. 都市更新相關文獻回顧 ................................................................................. 4. 第二節. 服務品質 ........................................................................................................ 7. 治 政 大 第三章 研究方法...................................................................................................... 21 立 第一節 個案研究法 ................................................................................................. 21 服務滿意度到解決都市更新困境 .......................................................... 17. 第二節. 研究對象 ...................................................................................................... 22. 第三節. 個案分析實施 ............................................................................................. 33. ‧. ‧ 國. 學. 第三節. 第四章 個案分析...................................................................................................... 38 公辦都更所面臨之困境 ............................................................................ 38. 第二節. 以 PZB 模型分析個案的服務缺口 ......................................................... 42. 第三節. 建議方案 ...................................................................................................... 71. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節. i n U. v. 第五章 結論與建議...............................................................................................75. Ch. engchi. 第一節. 研究發現 ...................................................................................................... 75. 第二節. 管理意涵 ...................................................................................................... 78. 第三節. 研究貢獻 ...................................................................................................... 79. 第四節. 研究限制與未來建議 ................................................................................ 80. 參考文獻.................................................................................................................... 81 附錄. ....................................................................................................................... 88. V. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(7) 表次 表 1 都市更新歷年文獻............................................................................................... 6 表 2 服務品質定義....................................................................................................... 8 表 3 缺口於各服務流程............................................................................................. 22 表 4 里長訪綱............................................................................................................. 34 表 5 駐點工作站人員訪綱......................................................................................... 35. 政 治 大. 表 6 訪談對象資訊..................................................................................................... 37. 立. 表 7 跨個案服務缺口分析......................................................................................... 65. ‧ 國. 學. 表 8 建議方案............................................................................................................. 71. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VI. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(8) 圖次 圖 1 研究流程圖........................................................................................................... 3 圖 2 技術型和功能性品質模型................................................................................. 10 圖 3 PZB 模型 ............................................................................................................. 11 圖 4 PCP 模型 ............................................................................................................. 12 圖 5 服務品質延伸模型............................................................................................. 16. 政 治 大. 圖 6 信任及互惠與合作行為研究架構圖................................................................. 19. 立. 圖 7 事業概要流程圖................................................................................................. 24. ‧ 國. 學. 圖 8 民辦公聽會流程圖............................................................................................. 24. ‧. 圖 9 拜訪居民流程圖................................................................................................. 25. y. Nat. er. io. sit. 圖 10 審議會流程圖................................................................................................... 26 圖 11 事業計畫流程圖............................................................................................... 27. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 12 公辦公聽會流程圖........................................................................................... 28 圖 13 聽證程序流程圖............................................................................................... 28 圖 14 權利變換流程圖................................................................................................ 27 圖 15 意願調查流程圖................................................................................................ 27 圖 16 拆遷補償流程圖................................................................................................ 30 圖 17 土地協商流程圖................................................................................................ 29. VII. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(9) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VIII. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(10) 第一章 第一節. 緒論. 研究動機. 2018 年第三季內政部統計報告指出：台北市擁有 60 萬戶屋齡超過三十年以 上的房子佔全台北市 68%，在都市更新程序中的戶數僅有 3 萬戶，約 5%左右。科 技部模擬：若是 2016 年的台南大地震發生於台北，將會倒塌 4400 棟房子。 都市更新如此牛步有許多原因，土地權利人的整合是最為困難的一環，有部 分原因為土地權利人和實施者具有對立關係(杜國源，2008)。過去都市更新中， 社會排除和取代在都市更新計畫執行的不同階段，分別以不同的形式出現，更甚. 政 治 大. 者在更新計畫實施前，社會排除和取代現象早已真實的發生(張維修，2012)。社. 立. 會排除與取代指的是原居民在都市更新後反而負擔不起中高所得居民的住宅，因. ‧ 國. 學. 而搬離原本的區域。如此一來，都市更新成為僅以建商為利益考量的事業。 政府的角色則不同於建商，目的並非建造更高價的房子賣出，而是提供弱勢. ‧. 住宅一個安心的居住，因此公辦都更有其公益性與必要性。目前台北市政府全力. y. Nat. sit. 推動公辦都更，除了使都市更新可以配合城市未來發展，也以居民的角度考量，. n. al. er. io. 提供必要的協助並拿到更多的權利。. i n U. v. 斯文里三期都更為市府做為實施者整合成功的第一個案子，也因為成效良好，. Ch. engchi. 隨後也宣示其他公辦都更要複製斯文里模式來推動整合。對比民辦都更，公辦都 更似乎能透過跨局處的參與，提供民眾更好的協助。 故，本研究將藉由公辦都更的案例佐證，了解目前公辦都更的推行遭遇哪些 困境，市府是否能夠透過更好的服務品質來推動都市更新，並提出建議方案。. 1. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(11) 第二節. 研究目的. 綜上所述，本研究目的欲探討公辦都更的服務品質與推動都市更新之關聯性； 因此提出下列三項研究目的： 1.. 辨認民辦都更與公辦都更困境的差異. 2.. 以 PZB 模型辨認目前公辦都更服務上的困難. 3.. 提出解決方案. 第三節. 研究內容. 政 治 大. 研究內容包含文獻探討、研究方法、個案研究與分析、結論與建議，詳細內. 立. 容如下所述：. ‧ 國. 學. 1.. 文獻探討：主要分三大主題－民辦都更目前所遭遇的困境、服務品質、從服 務品質到推動都市更新，由於公辦都更的文獻稀少，也無人討論公辦都更首. ‧. 先會遭遇到的困境，因此藉由民辦都更困境的文獻討論，了解民辦的困境後，. y. Nat. sit. 再討論服務品質的定義、公部門服務品質的不同、才選定適合的服務品質模. n. al. er. io. 型進行衡量。最後則是透過文獻討論建立途徑，如何從服務品質提升到信任 的連結，進而推動都市更新的合作。 2.. Ch. engchi. i n U. v. 研究方法：採用個案研究法，蒐集駐點工作站人員與代表居民的里長雙方初 級資料，了解市府服務狀況與居民期望之中的差異與困難。. 3.. 個案研究與分析：統整與分析三個都更案面臨的現狀，再提出解決方案。. 4.. 結論與建議：提出研究發現、管理意涵、研究貢獻與研究限制，及未來研究 之建議。. 2. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(12) 第四節. 研究流程. 首先理解研究動機與目的之後，透過國內外文獻探討與都市更新流程資料的 蒐集與整理，作為後續研究架構。接著設定研究方法，依據文獻討論結果擬定訪 綱。針對駐點工作站人員以及里長蒐集相關資訊，並將訪談內容打成逐字稿統整。 最後依據蒐集資料進行個案研究分析，提出本研究之結論與建議。 研究流程圖如下圖 1 所示：. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1，研究流程圖. 3. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(13) 第二章. 文獻探討. 首先，了解近年來民辦都更相關的困難後，再進一步討論服務品質的相關文 獻，以及在公部門的服務品質特性，連結服務品質與都市更新的關係，討論服務 品質增加滿意度後如何影響信任，最後討論信任如何推進都市更新的合作。. 第一節. 都市更新相關文獻回顧. 1998 年台灣訂定都市更新條例，使得推動都市更新有法源基礎。然而實務. 政 治 大. 上面對許多困境，本章節探討過去民辦都更所面臨的困境，以作為本研究在公部. 立. 門自身為實施者遭遇困境之基礎。. ‧ 國. 學 ‧. 一、民辦都更文獻回顧. y. Nat. 早期民辦都更相關論文多以法規為討論基礎，例如：張友怡(1999)認為私部. er. io. sit. 門辦理都市更新可能面臨的主要問題為：相關法規的配合、審議機制與獎勵補助 機制之健全等；董政彰(2003)認為我國政策應導向專責機構整合實施者噢權利人. n. al. 之間的公平權利調整機制。. Ch. engchi. i n U. v. 2012 年爆發文林苑事件，王耀星(2012)認為此事件不僅造成政府、建商及 住戶的三敗俱傷，更使得建商在社會大眾眼中留下為富不仁的負面形象。隨著網 路的發展，居民不僅從網路獲得更多資訊，也能透過社群媒體取得更大的影響力。 例如：文林苑即有公民團體透過社群媒體號召民眾到場聲援王家，然而公民團體 的非理性介入加劇了都更場域內緊張對立的關係(蘇耘，2016)。 而都市更新問題繁多，個人分類也不盡相同，如蘇耘(2016)將探討範圍分為 制度面與執行面，分別探討政策本身與進入執行階段會遇到的問題；曹郁萍(2014) 4. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(14) 則將其分為政府面與執行面，分別探討政府的角色與實施者的角色所會遭遇的問 題；龔福來(2014)則依角色劃分成法制面、執行面、參與面三者，法制面指公部 門角色所制定之法令或政策等政府協助之事項、執行面則指民間實施者本身、參 與面指都市更新中地主參與部分。 近年來有許多文獻探討「居民」本身，例如蘇耘(2016)提出公共利益的政府 與主張個體利益的個體戶並沒有被賦予主體地位，而使得追求經濟利益的建商成 為了最具優勢地位和主導能力的關鍵角色，並由此引發一系列的紛爭；張維修 (2012)指出社會排除和取代在都市更新計畫執行的不同階段，分別以不同的形式. 政 治 大 社會排除原本指的是英國倫敦的工人住宅區獨特的新興紳士階級崛起，以建 立. 出現。. 築的空間形式標榜自身獨特的品味，使得原本居住的工人被迫遷移。. ‧ 國. 學. 而公辦都更所進行的都更案通常為弱勢群體所在之社區，建商利潤不高且推. ‧. 動不易，擁有公益性與正當性。因此研究者認為有必要獨立出居民的角色進行討. y. Nat. 論，因此選擇龔福來(2014)的構面。以下則依法制面、執行面、參與面將歷年都. n. er. io. al. sit. 市更新所遭遇的問題整理如下表 1。. Ch. engchi. i n U. v. 5. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(15) 表 1，都市更新歷年文獻 法制面. 研究發現. 唐雄忠(2018). 法令應具有安定性，如：容積獎勵確定性、審議程序標準化。. 李世雄(2018). 對於更新後仍未達全市平均居住面積水準之整宅更新戶，應予金融協助並制定優惠政策。. 龔福來(2014). 對於少數不願參與更新之土地權利人，公部門應訂調調處機制先介入調處。. 張晏臺(2008). 都市相關各行政單位認知往往有所差異，聯繫上增加許多交易成本。. 賴宗裕(2007). 公部門力量有限，處理繁雜之更新工作力不從心、政策誘因不足、缺乏完善之社會計畫。. 執行面. 政 治 大. 邊泰明、彭佩瑩、 實施者可透過反覆互動、遵行規範及避免遲延等行為，提高地主合作意願，促進都更新成功。. 立. 陳玉嬌(2017). 更新後建物無法因應原住民對於都更的期待，其次是建商主導權利變換和估價的選擇權和決. ‧ 國. 學. 蘇耘(2016). 定權，而不論是民間或政府對此都缺乏足夠的質疑與監督的能力。 民間都市更新最大的衝突是土地權利人與實施者互不信任。. 賴宗炘(2011). 缺乏詳細規範安置計畫導致的居民對未來不安全感，使民眾抗爭，形成辦理更新之阻力。. 麥怡安(2009). 整合地主之意見相當困難，整合時間過長影響更新計畫實行。. 杜國源(2008). 實施者與地主雙方認知差距相當大，處於「對立」狀態。. er. io. sit. y. Nat. al. v i n Ch 協商成本所帶來的交易成本是實施者與地主在進行都更推動過程中，最繁複、重要的一環。 engchi U n. 楊棻系(2000). ‧. 龔福來(2014). 參與面 李世雄(2018). 民辦都更最重要的要素第一是「公平、公正公開分配方式」；第二是「信賴關係」的建立。. 翁美秋(2014). 地主不願意參與都市更新主要原因以「條件不符期待」最多、 「開發商不值得信賴」為次之。. 王耀星(2012). 當建商過去擁有較多次的成功主導都市更新經驗，將大大增加住戶對其建商的信任感。. 黃泳涵(2010). 居民對於實施者的值得信任感將大大影響參與程度。. 楊棻系(2000). 小地主與大地主之間的衝突問題將造成更新整合上之阻力。 來源：自行整理 6. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(16) 第二節. 服務品質. 政府組織的主要目標是在合理的預算內提供社會利益(MacCarthaigh, M., Roness, P.G. and Sarapuu, K. 2012)，然而因政府組織的社會性質與利益，政府部 門一直面臨提升服務品質的壓力(Robinson, 2003)。對於公部門的服務品質提升， 較為流行的觀念則是採用企業的服務思維，例如透過「顧客導向」(Customer Orientation)的方式來提升公共服務品質(Mwita, 2000)。 「顧客導向」(Customer Orientation)指的是以顧客角度來思考。儘管營利並 非公部門的目標， 「顧客導向」(Customer Orientation)仍然相當攸關，因為它將重. 政 治 大 2007)研究指出在公部門執行這類的品質計畫，不僅可以增強員工的動機(Lentell, 立 點放在顧客滿意本身，這件事對大部分的政府也同樣重要(Jarrar and Schiuma,. ‧ 國. 學. 2000; Delfgaauw and Dur, 2008)，且特別地在績效與滿意度上產生正面影響(Parka and Raineyb, 2012)，另外市民對政府服務品質的滿意度也逐漸地成為關鍵決策上. ‧. 的重要指標(Glaser and Bardo,1994)。. sit. al. n. 一、服務品質定義. er. io. 後則是衡量模型。. y. Nat. 故本節將先討論服務品質的定義，接著討論公部門與私部門的異同，最. Ch. engchi. i n U. v. 服 務 品 質 最 普 遍 的 定 義 是 提 供 的 服 務 符 合 顧 客 期 望 的 程 度 (Lewis and Mitchell, 1990; Dotchin and Oakland, 1994; Asubonteng, McCleary& Swan, 1996)， 服務品質可以因此被定義為顧客認知與期望的服務缺口。如果期望高於認知的服 務品質，則認知的品質低於滿意度，顧客的不滿意度也會產生(Parasuraman, Zeithaml&Berry, 1985;Lewis and Mitchell, 1990)。以下研究者將服務品質整理於表 2：. 7. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(17) 表 2，服務品質定義 學者. 定義. (Lewis and Booms,1983). 服務品質是傳遞的服務有多貼切顧客期望的程度. (Grönroos, 1984). 服務品質是顧客期望和服務表現的比較. (Lehtien&Lehtien, 1991). 服務品質是顧客在服務過程中對不同構面的整體衡 量 服務品質是顧客對服務表現在不同層次的衡量。這. (Brady&Cronin, 2001). 些衡量被結合在一起成為整體服務品質的認知。. 政 治 大 對於政府所提供的服務表現與期望的程度。服務表現若與居民所期望的越接近或 立 綜合以上的定義，本研究的服務品質指的是在服務過程中，都市更新的居民. ‧. ‧ 國. 學. 超出居民期望，服務品質越高。. 二、公部門的服務品質. Nat. sit. y. 許多研究也指出因為在不同的環境下運作，私部門與公部門組織有許多獨特. n. al. er. io. 的差異性(Wamsley, 1990; Zeppou and Sotirakou, 2003)。特別是公部門組織營運在. i n U. v. 有著資源限制、市場競爭、和成長的顧客期望的環境(Robinson, 2003)。Bhatta(2001). Ch. engchi. 認為公部門天生就是無效率，因為缺少了私部門有的誘因。且公部門的目標被視 為是矛盾的－追求公眾利益同時保有持續的競爭優勢(Mathews and Shulman, 2005)，相對私部門的目標單一集中在經濟效率(Cooper, 2004; Ranson and Stewart, 1994)。 過去有許多關於服務品質的研究專注於私部門，導致將私部門的服務品質管 理 實 務轉移到公部門時會產生許多兩難的困境(Buckley, 2003)，Kearsey 和 Varey(1998)指出，這些困境包含： 1.多重的、非財務性的、衝突和模糊的目標 8. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(18) 2.環境的干擾 3.無法衡量的產出 4.無從得知管理階層干預的效果 5.缺乏目標與手段的一致性 除了環境與遭遇到的困境外，面臨到的顧客、提供的服務以及決策者也有所 差異。私部門的顧客定義通常都不模糊，而在公部門顧客有可能是個人、群體、 社區、利益團體等等，且不同的顧客群可能有利益衝突的情形(Brysland&Curry, 2001)。公部門服務的提供更為複雜，因為不僅只要達到顧客表達的需求，還要. 政 治 大 (Gowan, Seymour, Ibarreche& Lackey, 2001)。決策者的方面，外部力量如中央政 立 發現顧客未表達的需求、設置優先次序、分配資源以及說明與證明做了甚麼. 府、利益團體、社區群體、媒體等會使決策者的決策過程更為複雜，同樣地，多. ‧ 國. 學. 重且有時互相衝突的目標或許意味著服務品質和可接受的權重是要取捨的，而這. ‧. 些取捨通常並不會被公開討論和同意(Wisniewski, 2001)。. y. Nat. 政府作為服務提供者涉及到許多不同的公部門，提供有形與無形的公共服務，. er. io. sit. 使得傳遞系統變得更為複雜(Martinović, Pavlić & Šuman, 2017)。過去相關文獻將 地方政府視為服務提供者的角色，因主要決策者仍是地方政府而非提供服務的部. al. n. v i n 門(Mik, 2001;Agus, Barker & Kandampully,2007)，在本個案中，服務提供者的角 Ch engchi U. 色為台北市政府。. 因此若要衡量公部門的服務品質，則模型還需能考量到顧客差異性、決策者 對服務品質影響等變數。. 三、衡量模型 因為對服務品質的詮釋不同，有許多學者提供了不同的衡量方法，以下挑選 部分衡量方法並討論何種方法適合用於本個案： 9. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(19) 1.技術性和功能性品質模型(Grönroos, 1984) Grönroos(1984)主張服務品質由兩個構面組成－技術性和功能性品質。技術 性品質意指顧客最終接受到的服務；功能性品質則指顧客在接受服務過程中，與 服務人員互動的情形。顧客預期的服務則會受到傳統行銷的活動如：廣告、公關 或口碑影響，顧客藉由比較預期服務和實際接受的服務來衡量服務品質。 Grönroos 也提出若公司有良好的形象則可以彌補負面的技術性或功能性品質。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 圖 2，技術性和功能性品質模型. Ch. engchi. 資料來源：Grönroos(1984). 然而本研究並不考慮採用該模型，基於兩點理由：第一，該模型並沒有探討 決策者如何影響服務品質；第二，沒有進一步解釋該如何衡量功能性與技術性品 質，如此便無法達到本研究的研究目的，進而提出解決方案。. 2.PZB 模型(Parasuraman, Zeithaml&Berry, 1985) 10. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(20) 該模型由 Parasuraman 等人由 1985 年提出，且主張服務品質是期望和服務 表現中間的缺口。該模型中透過外部和內部的兩種方式來衡量服務品質。內部衡 量包含缺口 1 到缺口 4，是對於服務提供者的衡量模式。外部衡量則是缺口 5， 從顧客觀點來衡量服務品質。該模型主張顧客認知的服務品質會由服務提供者內 部的缺口 1 到缺口 4 影響，因此服務提供者應該關注前四個缺口來控制顧客的期 望與認知服務(缺口 5)。五個缺口指的是： . 缺口 1：顧客期望和管理階層認知的差距. . 缺口 2：管理階層的期望和服務品質規格的差距. . 缺口 3：服務品質規格和服務傳達的差距. . 缺口 5：期望的服務和接受到的服務差距。服務品質即是兩者的差異. 學. ‧ 國. . 政 治 大 缺口 4：服務品質傳達和外部溝通的差距 立. 該模型適合本研究，理由有二。第一，更深入考量到決策者對服務品質的影. n. al. er. io. sit. y. Nat. 品質。. ‧. 響；第二，系統性地提供架構，使管理階層能更有方向地縮短缺口提升服務. Ch. engchi. i n U. v. 圖 3，PZB 模型 11. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(21) 資料來源：Parasuraman 等(1985). 3.PCP 模型(Phillip&Hazlett,1997) PCP 模型提供了以階層結構為基礎的三種重疊屬性。三種屬性為關鍵的(終 端產品或產出)，核心和附屬的，而三個屬性定義顧客滿意。關鍵的屬性代表顧客 期望達到或接受到的。假如關鍵的屬性達到顧客的要求，顧客將達到滿意。因此 關鍵的屬性被視為顧客滿意度裡面最重要的影響屬性。而其他兩個屬性則被認為 對顧客滿意影響有限。. 政 治 大 或許在這兩個屬性上會要求越高(Phillip&Hazlett,1997)。 立. 但當服務頻繁地被傳達，核心和附屬的兩個屬性將會越來越重要，因為顧客. 然而該模型缺乏學術上的驗證，且無法提供三者屬性較清楚的構面，因此本. ‧ 國. 學. 研究不考慮該模型。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 4，PCP 模型 資料來源：Phillip&Hazlett(1997) 12. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(22) 時至今日，PZB 模型是最為廣泛被使用的衡量工具(Ho and Lin, 2010; Kassim and Abdullah, 2010; Kumar, Kee&Charles, 2010)。服務缺口的資訊可以幫助管理者 診斷可以針對何處做最好地績效改善(Parasuramen, 1985)，對於有預算壓力的公 部門來說，這顯然特別的攸關(Wisniewski, 2001)。近年來也有許多相關文獻利用 PZB 模型研究公部門，例如大學(Galloway, 1998)、公共設施(Babakus and Boller, 1992)、地方政府機構(Scott and ShieＦＦ, 1993; Donnelly, Wisniewshi , Dalrymple and Curry, 1995;Zahari and Maziah , 2008)。 總結來說，本研究基於以下兩點選擇 PZB 模型作為分析工具： . PZB 模型提供更為全面的服務品質衡量，管理階層可透過減少服務品質. 學. ‧ 國. . 政 治 大 型在相關的學術論文是缺乏驗證且不足的。 立. 許多相關的研究證實在公部門也能使用 PZB 模型作為分析，其他的模. 的差距來提升服務品質，這也是本研究的其中之一的目的：透過減少缺. ‧. 口來提出相關建議。. y. sit. io. al. er. 四、PZB 模型. Nat. PZB 模型更詳細的說明則在下一段介紹。. v. n. 最一開始服務品質可以由十個構面衡量(Parasuraman 等，1985)，包含：. Ch. engchi. i n U. 1.. 可靠性：可靠與正確地保持服務的一致性，在設計好的時間做出正確的服務。. 2.. 回應性：員工提供服務的意願，或提供即時的服務。. 3.. 能耐：擁有相關的知識和能力來提供服務、聯繫和支持個人的知識與技能以 及組織的研究能力。. 4.. 接近性：能輕易地靠近與易於聯繫，例如可以輕易地用電話連繫、便捷的營 運時間和便利的服務設施。. 5.. 禮貌：接觸人員的禮貌、尊敬、體貼和友善，考量顧客的屬性以及乾淨整潔 的外表。 13. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(23) 6.. 溝通：保持使用顧客可理解的語言通知顧客並聽取顧客意見，講解服務本身、 確保顧客的問題被解決。. 7.. 可信度：值得信賴、誠實、公司信譽、顧客利益優先與人員的人格特質。. 8.. 有形性：代表服務的實體設施或物品、其他在服務設施的顧客。. 9.. 了解顧客：了解顧客需求、認知顧客特殊要求、提供個人化的關心、認得常 客。. 10. 安全：免於危險、風險或質疑、實體安全與財務安全、機密性。 隨後作者發現十個構面有互為重疊的部分，於是縮減到五個構面. 政 治 大 有形性：實體設施、設備和人員。 立. (Parasuraman 等，1988)：. 2.. 可靠性：公司是否有能力可靠與正確地執行已承諾的服務。. 學. ‧ 國. 1.. 4.. 確認性：員工的知識與禮貌和傳達信任與信心的能力。. 5.. 關懷性：提供顧客個人化關心的能力。. y. ‧. 回應性：協助顧客和提供立即服務的意願。. Nat. 3.. er. io. sit. 這些構面延伸發展為 SERVQUAL 量表的基礎，協助衡量顧客對於服務的認知 與期望。同時在文章中也介紹了延伸的 PZB 模型(見圖 5)，幫助管理階層尋找組. al. n. v i n 織在傳遞服務上的阻礙(Zeithaml, , 1988)。以下則逐個介紹每 C hBerry&Parasuraman engchi U 項缺口： 1.. 缺口 1：顧客期望和管理階層認知的差距 缺口 1 指的是顧客對於服務的期望和管理階層對於顧客期望的認知，兩者的. 差距。顧客期望會被個人需求、口碑、過去經驗以及外部溝通影響。缺口 1 還會 被市場調查、上行溝通與管理階層的層級影響。 2.. 缺口 2：管理階層的期望和服務品質規格的差距. 14. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(24) 缺口 2 指的是管理階層對於顧客期望的認知與服務品質規格的差距。儘管管 理階層認知到顧客的需求，但礙於組織能力，有可能難以將其轉換成為服務規格。 該缺口會被管理階層對服務品質的承諾、目標的設定、工作標準化、認知上的可 行性影響。 3.. 缺口 3：服務品質規格和服務傳達的差距 缺口 3 指的是儘管公司已經完善地建立服務規格，但可能仍難以傳達給顧. 客。該缺口會被團隊合作、員工和工作適配度、科技和工作適配度、員工察覺的 控制感、監督控制系統、角色衝突與模糊。其中監督控制系統指的是員工本身行. 政 治 大 缺口 4：服務品質傳達和外部溝通的差距 立. 為被衡量的程度，而不只是專注於產出的量。 4.. 缺口 4 會被水平溝通和過度承諾傾向所影響。前者指組織內部的協調；後者. ‧ 國. 學. 則是對顧客的外部溝通，例如：廣告或是人員私下與顧客的接觸。 缺口 5：期望的服務和接受到的服務差距。. ‧. io. sit. y. Nat. 上述四個缺口都會影響到缺口 5，意指顧客期望和認知中服務品質的差距。. n. al. er. 5.. Ch. engchi. i n U. v. 15. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(25) 學. 圖 5，服務品質延伸模型. ‧. ‧ 國. 立. 政 治 大. 資料來源：Zeithaml 等 (1988). n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 16. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(26) 第三節. 服務滿意度到解決都市更新困境. 土地權利人的整合一直是都市更新當中最困難的部分，其中地主與實施者雙 方認知差距極大處於「對立」的狀態(杜國源，2008)，且當中最大的衝突是民間 實施者與地主互不信任(龔福來，2014)，如此不信任與對立的狀況導致土地權利 人整合的困難。 因此開始有學者研究信任對於促成都市更新合作的狀況，從實施者與居民的 角度都發現信任對促成都市更新具有正向效益(李金桂，2009；黃詠涵，2010；. 政 治 大 故本節將先討論信任如何促成都市更新的合作，再討論如何從服務品質提升 立. 邊泰明、彭佩瑩、陳玉嬌，2017)。. ‧ 國. 學. 滿意度影響信任。. 一、信任促成都市更新的合作. ‧. 邊泰明等(2017)以第二代理性行為理論、信任以及互惠理論為基礎概念運用. y. Nat. sit. 於都市更新合作過程。由於過去的對立與互不信任為整合的困境(杜國源，2008；. n. al. er. io. 龔福來，2014)，因此本研究將參考邊泰明等(2017)的研究，作為促成都市更新. i n U. v. 合作的部分架構，並參考研究內的構面作為解決方案的途徑。. Ch. engchi. 第二代理性行為理論由 Ostrom(1998)提出，探討個體如何藉由建立信任以及 互惠，克服短期自利的誘因，獲得比自利下做成的理性選擇更好的結果；同時也 討論如何建立行為規範與設計規則，達成公共利益。 信任可以促成促進社會和經濟交換，更對他人行動之信任表示創造相互利益 之可能，使具有風險之交換行為能轉為互利結果(Yamagishi & Yamagishi, 1998)。 邊泰明等(2017)彙整眾多學者文獻，歸納影響信任四要素： 1.. 名譽：個體與未曾接觸之他人互動，必優先考量其外在客觀名聲及信譽，作 為初次接觸參考，避免誤信而做出錯誤決策。 17. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(27) 2.. 能力：信任係基於互動夥伴之能力而產生。. 3.. 善意：善意係純粹對他人承受痛苦所做之回應，企圖透過照顧和關心，嘗試 減輕他人之痛苦。. 4.. 正直：正直係指一致性、誠實、公開及透明化。 互惠指個體使用互惠策略的可能性，以及其於社會經驗中習得的規範。邊泰. 明等(2017)歸納出三大要素： 1.. 反覆互動：當行動者間產生重複互動過程中如發現獲得期望成果，於下 次之互動過程中，行動者將可能會放棄短暫立即之獲利，改追求長期且. 政 治 大 規範：規範係明確規定義務關係及違約懲罰內容。 立 更具報酬性之合作關係。. 3.. 遲延：行動者對於是否採取互惠行為若猶豫不決，可能造成互惠之遲延。遲. 學. ‧ 國. 2.. 延時間越長，互惠性的影響力越弱。. ‧. 本研究將參考邊泰明等(2017)架構，從信任連結促成都市更新合作之行為。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 圖 6 則為邊泰明等(2017)研究架構。. Ch. engchi. i n U. v. 18. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(28) 政 治 大. 立. ‧ 國. 學. 圖 6，信任及互惠與合作行為研究架構圖 資料來源：邊泰明等(2017). ‧. Nat. sit. y. 二、服務滿意度影響信任. n. al. er. io. Deichmann and Lall(2007)指出服務表現和期望是主要影響認知服務品質和. i n U. v. 滿意的因素，越來越多的學者將服務品質和對政府的信賴或公部門的運作和公共. Ch. engchi. 信賴連結起來(Christensen, 2003; Kampen,Van de Walle&Bouckaert, 2003)。 Brown and Coulter(2003)發現民眾對於當地政府的效率的態度與期望也會影 響市民的滿意度，Van Ryzin(2004)將顧客期望做為外生變數包含進了模型，發現 影響了品質和顧客滿意度。這些意味著政府需要透過更高的服務品質來滿足市民 的期望(Korunka, Scharitzer, Carayon, Hoonakker, Sonnek& Sainfort, 2007)，VigodaGadot 和 Yuval (2003)的發現也證實管理品質導致行政表現最終影響對政府的信 賴。 19. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(29) 綜合以上文獻，可知都市更新的合作可透過信任與互惠，最終影響合作的程 度來減少土地權利人整合上的困難，加快都市更新的腳步。而公部門的服務品質 也正向的影響市民的滿意度，最後影響對政府的信任。所以本研究透過提升公部 門的服務品質增加信任，從而正面影響都市更新的合作程度。. 第四節. 小結. 為釐清公辦都更是否會面臨到與民辦都更相同的困境，本研究先針對民辦都 更的困境作文獻上的探討，但由於過去文獻主要是民辦都更上，幾乎沒有以政府 作為實施者的公辦都更去討論到可能面臨的困境。因此本研究採取民辦都更整理. 政 治 大. 出的架構，作為訪綱並稍微調整其中可能不會出現政府的情形，來辨認公辦都更. 立. 可能有的困境。. ‧ 國. 學. 釐清了公辦都更上的困境後，再來討論使用的服務模型，由於在公部門與私 部門中，對於顧客與決策者的角色並不相同，因此服務模型的選擇上需要選擇考. ‧. 量到此兩者面相的模型，而 PZB 除了提供更詳細的構面與定義指導怎麼縮小缺. sit. y. Nat. 口服務品質之外，也經過許多學者在公部門驗證，其他模型則缺乏學術上的驗證。. al. er. io. 因此本研究將藉由 PZB 模型辨認在公辦都更中，政府在營運上可能擁有的. v. n. 服務缺口。透過 PZB 模型辨認缺口後，再以邊泰明等(2017)的研究模型為架構. Ch. engchi. i n U. 去探討，在縮短缺口以提升服務品質的方案中，考量建立信任、互惠的原則，對 於目前公辦都更面臨困境提出可能的方法來提升服務品質，影響到顧客滿意度來 建立對政府的信賴，最終解決困境、促成都市更新的合作程度。. 20. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(30) 第三章. 研究方法. 本章針對本研究之研究方法、研究對象、個案分析設計、包含個案分析工具 以及個案分析實施進行詳細說明。. 第一節. 個案研究法. 透過個案研究，研究者可以了解「正在發生」 、 「為什麼」 、 「如何」的問題(Yin, 2009)，個案研究為研究者運用多元的資料來源，對真實生活情境的某一社會單 元進行整體、深入且脈絡面向的探討（林淑馨，2010），對於研究者擁有少數的 的事件控制權或是研究重點為當代所發生現象時，則個案研究法是非常合適的研 究方法（周海濤，2009）。. 立. 政 治 大. 公辦都更為近年來台北市政府大力推動的都更模式，以市府為實施者也是歷. ‧ 國. 學. 史上第一次，屬於當代所發生現象且「正在發生」。每個都市更新案件隨著地區 的不同也擁有不同的歷史文化與脈絡，探討公辦都更「為什麼」產生困難或抗拒. ‧. 以及「如何」提供服務去解決，因此本研究採用個案研究法。. y. Nat. sit. 本研究將採「半結構式訪談」，亦即研究者根據研究目的設計大綱，對於訪. n. al. er. io. 談結構具有一定掌控。研究者可依據受訪者的回答的內容就訪談問題做彈性調整，. i n U. v. 保持研究問題的開放性，並引導受訪者做更深入的回答（陳向明，2002）。. Ch. engchi. 同時採取「菁英訪談法」，菁英訪談法的焦點放在在社區或組織有影響力的 人士，菁英對於日常運作管理有深刻認識， 由於本研究會依據居民訪問相關的 品質構面，但訪問少數居民恐怕還是無法具有代表性，選擇里長作為訪談對象。. 21. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(31) 第二節. 研究對象. 本節將先介紹研究個案中都市更新程序，說明服務缺口將會存在於程序中何 處，以及公辦都更如何運作，再解釋為何選擇該研究個案進行研究，並介紹個案。. 一、都市更新程序 本節將都更程序以流程圖形式劃出，並逐步標示服務缺口可能所在之處。都 市更新會先劃定更新單元，之後的程序為事業概要計畫、事業計畫與權變計畫。 儘管過去的文獻以地方政府為服務提供者的角色，本個案中，服務提供者仍. 政 治 大. 是地方政府，但參與提供服務的部門於缺口上各不相同，因此詳細列於下表。. 立. 以下則先將 PZB 於缺口在各流程中位置表明並將個案中服務提供者和顧客的角. ‧ 國. 學. 色列於下表。. 表 3，缺口於各流程位置 顧客. 流程. ‧. 服務提供者. sit. y. Nat. 缺口 1 政府首長、都更處、駐點工 參 與 都 更 案 私下拜訪民眾、公辦與民辦公聽會、審議 作站人員 的居民、里長 會程序、土地相關權利協調. n. al. er. io. 缺口 2 政府首長、都更處、駐點工 作站人員. Ch. 缺口 3 都更處、駐點工作站人員. engchi. 缺口 4 政府首長、都更處、駐點工 作站人員. i n U. v. 公辦與民辦公聽會、拆遷補償、意願調查 流程. 缺口 5 政府首長、都更處、駐點工 參 與 都 更 案 私下拜訪民眾、公辦與民辦公聽會、審議 作站人員 的居民、里長 會程序、土地相關權利協調、拆遷補償、 聽證程序 1.更新劃定 更新單元由市政府劃定，不同的劃定方式影響後續的同意書門檻。分為： (1) 迅行劃定 事業計畫同意書比率需達 1/2 門檻。 (2) 優先劃定 22. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(32) 事業計畫同意書比率需達 3/4 門檻。 (3) 自行劃定 事業計畫同意書比率需達 4/5 門檻。 2.事業概要計畫 事業概要計畫為摘要性的事業計畫。有關於事業計畫最在下一段提及。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 23. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(33) 政 治 大. 圖 7，事業概要流程圖. 立. 劃定更新單元後，則視有無實施者進入要負責整合地主實施都市更新。. ‧ 國. 學. 實施者進入後則會開說明會與私下拜訪住戶，想辦法取得事業概要同意書。. ‧. 取得的次流程如下兩圖：. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 8，民辦公聽會流程圖. 24. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(34) 民辦公聽會的舉辦會先派發通知傳單，此時有缺口 4 存在，居民出席公聽會 時，與實施者意見雙方交流，為服務的提供，有缺口 5 的存在。服務的提供背後 皆涉及缺口 1 到缺口 4，這方面即不再多加標註。居民的發言紀錄則會成為實施 者的缺口 1。最後若進到審議會，判決會公布於網路上，此時民眾能觀察的到， 進而影響對該都更案的認知，視為缺口 4。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. al. er. io. sit. y. Nat. 圖 9，拜訪居民流程圖. v. n. 實施者在拜訪居民時，會與居民就需求進行協商，此時則有缺口 1 和缺口 5. Ch. engchi. i n U. 的存在。透過與不同居民的協商，目的則是要拿到過門檻的數量。. 25. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(35) 圖 10，審議會流程程序. 立. 政 治 大. 若是進入審議會程序，審議委員會先行檢查是否符合法規與參數設置，再. ‧ 國. 學. 看居民的疑義是否被澄清，若沒有則會讓實施者回去與居民溝通協調。 蒐集過半數同意數即可進入下一階段，然而實務上實施者會先行調查居民. ‧. 意願，並不會貿然進入都市更新的程序，透過前期的意願調查了解是否同意比. y. sit. n. al. er. io. 3.事業計畫. Nat. 率高以及可行。. i n U. v. 事業計畫為實施者對更新地區未來整體性的規劃、包含財務與推動期程 等。. Ch. engchi. 26. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(36) 政 治 大. 立. 圖 11，事業計畫流程圖. ‧ 國. 學. 進入到事業計畫後，仍要收取事業計畫同意書，若居民簽署事業計畫同意書， 則代表也同意權變計畫。透過民辦說明會(圖 8)與私下拜訪住戶（圖 9） ，此時新. ‧. 一輪的服務缺口在此也有可能產生，而收集到依更新單元種類而定的同意書比率. y. Nat. sit. 後，需送都更處審核事業計畫書圖，而後會由政府舉辦公辦公聽會。公辦公聽會. n. al. er. io. 由政府舉辦，流程圖如下圖：. Ch. engchi. i n U. v. 27. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(37) 學. ‧ 國. 立. 政 治 大. 圖 12，公辦公聽會流程圖. 公辦公聽會會寄出相關傳單通知地主，此時為缺口 4 的外部溝通管道。在公. ‧. 聽會中，會請有疑義的居民拿取麥克風上台發表意見，當場由實施者回應。在公. y. Nat. sit. 聽會過後，則有聽證程序可讓民眾在公辦公聽會後發表自己的意見，而此時意見. n. al. er. io. 會被市府登記於冊，並函送審議會審議，聽證紀錄則具有法律效力。. Ch. engchi. i n U. v. 圖 13，聽證程序 28. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(38) 聽證程序後進到審議會審議，若審議認為沒有異議，進入下一階段權變計畫。 4.權變計畫 權利變換計畫則是估算新建物後，原本居民的價值可以換算到新建物的同等 價值。為了估算居民所有權的價值，則會請三間不同的估價業者進行估價，更新 前的價值評估、權利變換意願調查、土地相關權利協調則影響到缺口 5、缺口 1。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 圖 14，權利變換流程圖. Ch. engchi. i n U. v. 圖 15，意願調查流程. 29. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(39) 在權利變換時會先做意願調查，先寄送相關資訊給予居民，此部分也是外部 溝通的一環(缺口 4)，對於不參與權利變換的居民則可以領取補償金，補償金也 是接受到的服務品質，有缺口 5；而未能前來參與權利變換的，實施者可以提供 服務協助抽籤，最後選擇未來新建物的房型與位置，所選到的價值則是新的缺口 5。. 立. 政 治 大. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 圖 16，拆遷補償流程. er. io. sit. 權利變換意願調查後，對於原有的建物將會進行拆遷，會先通知地主(缺口 4)明訂的公告禁止事項，再發拆遷補償費，對於有安置拆遷需求的則協助其尋. al. n. v i n 找中繼房屋，這兩部分能各算兩次服務的接受，也產生兩個缺口 5。 Ch engchi U. 30. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(40) 政 治 大. 圖 17，土地相關權利協調流程. 立. ‧ 國. 學. 有居民對於自己的土地可能想處分或是擁有其他不同的需求，此時則會和 實施者協調，直到沒有疑慮後才進行下一步分配單元規劃。規劃完後會舉行公. ‧. 聽會傾聽居民對於更新後價值評估的意見，此時可能有居民不滿前後價值的轉. y. Nat. sit. 換公式不一致，認為可以拿到更多的價值，則有缺口 1 與缺口 5 產生；待公聽. n. al. er. io. 會過後，則可以進行選擇未來的房型與位置，而未來拿回的價值則也產生了缺. i n U. v. 口 1 與缺口 5。待申請完後，還能有公辦公聽會與聽證程序讓居民可以提出意. Ch. engchi. 見，待送到審議完結後，都市更新即進入建造程序。. 二、訪談個案選擇與介紹 公辦都更的推動仰賴都更中心駐點工作站的人員，在目前推動的公辦都更有 許多都是剛設立，尚未營運足夠長的時間。考量到都更案的服務隨著地區的歷史 文化與居民人口組成而異，本研究必須選取公辦都更已經推行一段時間的案件， 且居民代表和駐點工作站的第一線人員皆願意受訪。 31. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(41) 目前臺北市駐點工作站運行六個月以上僅有水源、南機場、斯文里、南港區 與東門市場，其餘皆是新設立或尚未開始運作。最後僅斯文里、東門市場與南港 區的居民代表與駐點工作站第一線人員願意受訪，因此以此三個都市更新案件作 為本研究的研究對象。 公辦都更指政府主導之都更案件，前期整合時會委由都市更新推動中心擔任 實施者協助整合，都市更新推動中心為台北市政府出資的財團法人。當整合到一 定程度後，視情況決定由誰擔任實施者來舉行都市更新。以下三個案件，斯文里 公辦都更市府為擔任實施者，而東門市場與南港區都市更新，尚在前期整合階段。. 1.斯文里公辦都更. 政 治 大. 立. 大同區蘭州、斯文里整建住宅為民國 50~60 年間辦理地區公共建設、興闢公. ‧ 國. 學. 共設施時，為安置拆遷戶所興建之現代化小坪數整建住宅。時至今日因居住空間. ‧. 不足，違章加蓋情況嚴重，公共安全堪慮，為了改善居民生活品質、帶動區域發. y. Nat. 展，臺北市政府將蘭州及斯文里整宅納入「臺北市公辦都更 8+2 旗艦計畫」。. n. 2.東門市場公辦都更. al. er. io. 輩組成為主。. sit. 而目前斯文里三期已完工，斯文里一二期仍舊整合中，居民結構則都是以長. Ch. engchi. i n U. v. 東門市場為本市近百年之公有市場，歷史悠久富文化意義，惟市場主體及周 邊建物日益老舊窳陋，考量東門市場改建同時，四周居民同時也透過里長表明想 一同改建的意願，因此都更中心接受委託，在東門市場設駐點工作站，整合周邊 居民與東門市場的改建情形。 3.南港區都市更新. 32. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(42) 過去南港區普遍存在住宅的矮樓房，一樓卻是工廠，樓上是一般住宅，且建 物密集產權細分。因此北市府推動東區門戶計畫，南港區於 2017 年推動擬「產 業生活特定專用區」，範圍涵蓋八個里，一百多處更新單元。 目前都市更新推動中心則在八個里皆有駐點工作站，另設一南港總站位於成 德市場樓上，為南港區做先期整合規劃。. 第三節. 個案分析設計. 一、個案分析工具. 政 治 大 以政府為實施者的公辦都更為近年來柯文哲市長所推動，目前進入建造程序 立. 的也僅斯文里一案，文獻上缺乏公辦都更困境的研究，因此本個案為比較公辦與. ‧ 國. 學. 民辦都更困境之差異，以現有民辦都更困境文獻為架構，並以延伸服務品質模型. y. Nat. 認公辦都更可能的困境與執行上的服務缺口。. ‧. 將整理後民辦都更的困境（表 1）歸類於各構面，對部分問題進行調整，藉此辨. er. io. sit. 因此本個案為比較公辦與民辦都更困境之差異，以現有民辦都更困境文獻為架構， 並以延伸服務品質模型將整理後民辦都更的困境（表 1）歸類於各構面，對部分. al. n. v i n 問題進行調整，藉此辨認公辦都更可能的困境與執行上的服務缺口。 Ch engchi U. 在訪綱中，過去的困境在缺口 3 的監督控制系統、角色衝突與模糊是沒有出. 現的，因此訪綱中並沒有包含這些構面。參考目前斯文里都更的服務模式，則是 在缺口 3 的科技與工作適配新增問題。訪綱分成里長與駐點工作站人員，如下兩 表：. 33. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(43) 表 4，里長訪綱 缺口 1. 訪談題目. 居民期望 參與面. • • • •. 居民一開始對都市更新的認知是怎麼樣？有甚麼想像？ 居民通常透過甚麼方式了解本次的都市更新案與自己的相 關權利？ 居民知道要都更後，里長最常聽到的需求是？ 有居民是因為透過新聞媒體或和公民團體的溝通，而提出 新的要求嗎？. 缺口 5 整體滿意 度與期望. 學. •. io. sit. y. Nat. • •. ‧. •. 在整個過程中，有沒有覺得市府團隊哪裡可以再加強的？ 或是有甚麼居民一直提出的需求卻沒被解決？ 有沒有居民是一開始不太有參與意願或是對市府團隊不太 信任的？有的話，不信任的原因是甚麼？ 不願意信任到願意信任的居民有甚麼常見的原因嗎？ 相信市府團隊之後，到簽下同意書之前的過程中，有沒有甚 麼常見的問題？. n. al. er. 參與面. •. ‧ 國. 法制面. 政 治 大 居民的需求有哪裡是因為法規上的限制，所以協商中市府 立 團隊也沒辦法承諾的嗎？. Ch. engchi. i n U. v. 34. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(44) 表 5，駐點工作站人員訪綱 缺口 1-市場研究導向 法制面. •. 目前居民的需求有沒有甚麼部分是需要透過法律的修改去滿足的？. 執行面. • • • • •. 在都更案開始的時候，覺得居民普遍的需求是怎麼樣的？ 通常居民最常見的問題是甚麼？ 會透過甚麼方式去了解居民對都更的期望與需求？ 對於已拜訪的住戶，會再回去拜訪蒐集新的需求或資訊嗎？ 要怎麼知道居民是否對駐點辦公室提供的諮詢感到滿意？. 向上溝通-執行面. • •. 都市更新案的負責人和駐點工作站的人員是怎麼互動的？ 負責人平常會直接接觸到居民嗎？. 管理層及-執行面. •. 蒐集到居民需求後，怎麼回報給上級？. 缺口 2-管理層對服務品質的承諾 法制面. •. 執行面. • •. 治 政 大 居民對於都更的期望與想法是否有被考量在事業計畫的設計當中? 立 在組織的能力上，對於滿足居民需求有哪邊較為困難的嗎？. 目標設立執行面. • •. 居民有甚麼對於政府作為實施者的期望，是目前無法提供或達成的嗎？ 滿足居民的需求上，有沒有甚麼需求是優先滿足的？. • •. 目前在拜訪居民上有沒有甚麼 SOP? 如何衡量拜訪居民的成效?. •. 財務上是怎麼減輕資金壓力的？過去有許多建商因為整合時間過長，報酬 率過低而不參與，政府對這件事情的看法？. ‧ 國. ‧. •. 執行面. •. 拜訪居民的時候，甚麼是可以直接答應居民的？又有甚麼是要回報上級？. •. 社區營造模式產生信任的方式中，社群軟體或網路的成效如何？. •. 目前駐點工作站的人員有沒有一套訓練制度？. 法制面. •. 在協調時，有哪裡是因為法規上的限制，所以遭遇較多困難嗎？. 執行面. • • • •. 目前和審議會以及都更處的協調是如何進行的？ 平常和審議會以及都更處的溝通頻率是怎麼樣的？ 在非面對面拜訪的情況下，居民還能透過甚麼方式了解這次的都更案？ 平常會私底下做些甚麼舉動讓居民和團隊成員關係更加良好嗎？. 過度承諾傾向-執行面. •. 有沒有甚麼抱怨是團隊成員經常聽到的？團隊成員又怎麼反應？. 執行面. sit. er. 在今年法規修改過後，拜訪居民時是否能提出較明確的條件？. al. n. 科技和工作適配. y. 法制面. io. 缺口 3-員工察覺的控制權. Nat. 認知的可行性執行面. 學. 工作標準化執行面. 有沒有甚麼地方是因為受到法規限制，所以很難滿足居民需求的？. Ch. engchi. i n U. v. 員工和工作適配 執行面 缺口 4-平行溝通. 35. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(45) 二、個案分析實施 資料蒐集的部分分為「確認受訪者」 、 「前置準備」 、 「實地訪談」與「整理資 料」四個步驟。 1.. 確認受訪者 缺口 1 到缺口 4 的部分透過訪問駐點工作站人員蒐集，駐點工作站人員平日. 負責調查居民需求上呈以及擔任居民與市府的溝通管道，參與公辦都更完整的流 程，對於負責更新案的居民狀況與市府狀況非常熟悉，定期開會了解管理階層的 期望，實際整合居民的需求傳遞服務，因此可以詳細回答市府方的情形；里長則. 政 治 大 求會先知會的角色，若只採訪單一居民有可能導致偏差的情形，然而里長接觸居 立 是在地服務皆超過五年，熟悉地方的歷史與各門戶狀況，也是居民第一時間有訴. 民又負責與統整居民訴求並告知市府，了解大部分居民的狀況，因此該研究選取. ‧ 國. 學. 里長作為作為居民代表的角色。. ‧. 本研究以過去民辦都更困境為架構，許多問題出現於實施者中，居民部分較. y. Nat. 少，因此訪綱上的設計市府方面的問題較多。另外，本研究採取半結構式訪談，. er. io. sit. 由於市府方面問題較多，便深入詢問更多的問題，採訪時間也自然較居民方更多， 但本研究對里長回答也提出許多深入的追問以獲取資訊，因此並不影響研究結果。. al. n. v i n 本研究的駐點工作站人員的訪談對象，首先先透過都更中心的專線請求協助， Ch engchi U. 轉接至都更中心業務組與企劃組，分別確認由斯文里、東門市場與南港區駐點工 作站第一線人員受訪。里長的部分則透過網路上搜尋相關資料直接聯繫。訪談對 象相關資料整理如下表 6：. 36. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(46) 表 6，訪談對象資訊 都更案件. 訪談日期. 訪談時間. 受訪對象. 職稱. 斯文里. 2019.5.17. 40 分鐘. A. 里長. 斯文里. 2019.5.20. 100 分鐘. B. 駐點實習生. 東門市場. 2019.5.23. 34 分鐘. C. 里長. 東門市場. 2019.5.27. 104 分鐘. D. 駐點資深規劃師. 南港區. 2019.5.21. 36 分鐘. E. 里長. 南港區. 2019.5.28. 88 分鐘. F. 駐點規劃師. 2.. 前置準備. 政 治 大. 先於網路上搜尋相關資訊，包含鄰里大致的狀況，更新範圍與推動情形和常. 立. 見的議題。並先將訪綱於約談前一個禮拜寄達。以利受訪者準備相關資料。. ‧ 國. 實地訪談. 學. 3.. 因採取半結構式訪談，訪談到認為是潛在的困境或是關鍵點則會繼續追問，. 整理資料. io. y. sit. 4.. Nat. 作站人員提及。. ‧. 由於先訪問里長，再訪問駐點工作站人員，對於里長提出的關鍵點也會和駐點工. n. al. er. 訪談前取得錄音同意，訪談後打成逐字稿，並搭配前述文獻探討架構整理與 分析資料。. Ch. engchi. i n U. v. 37. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(47) 第四章. 個案分析及探討. 此部分將先採用文獻探討所整理之民辦都更所遭遇困境來對比公辦都更所 遭遇的困境(表 1 所示)，並將其分成法制面、執行面和溝通面來依序討論；第二 部分則是在三個都更案中，三都更案的缺口分析與跨個案分析，最後是依照法制 面、執行面與參與面按照信任與互惠之架構提出建議方案。. 第一節. 公辦都更所面臨之困境. 政 治 大. 本節依照文獻探討分成法制面、執行面與參與面於下列討論公辦都更中所面. 立. 臨之困境：. ‧ 國. 學. 一、法制面. ‧. 1. 法規的變動. y. Nat. 都市更新的母法變動連帶造就子法的更改，中央的政策不穩定性導致地方政. er. io. sit. 府容積獎勵變換，對於公辦都更來說，目前已經承諾居民或是溝通過的居民則必 須還要再重新溝通一次，且也可能導致成本的上升。另外則是有可能導致公辦都. al. n. v i n 更的停擺，使市府重新與中央協商，決定目前進行中的都更案適不適用新法。 Ch engchi U. 「其實居民也不會來問你一點五倍這個東西，就會問我們會換來多少，之前. 拿一點五倍去算，現在突然整個都沒了。但是我猜台北市政府會跟他們要回來， 就是整宅還是一點五，這樣整宅才能更新嘛，如果你只有一點二又要去做功德， 就是無法更新嘛。」(受訪對象 B). 2.更新劃定方式. 38. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(48) 受訪對象 E 認為在西新里玉成里合成里，因為過去買屋的成本和受訪對象所 處的里不同，但在更新單元中卻是一視同仁適用相同公式，居民理所當然會感到 不公平。更新劃定方式會使居民認定的價值不同，若相同更新單元，居民購入的 成本卻是差異性大的，則在推動時會因認知的房屋價值不同難以推動。. 「好你剛說，重點西新里玉成里合成里，他們那些土地持有以前買多少錢！ 第一次買屋價值多少錢？一坪十幾萬，我們這邊工業區，一坪二十幾萬！你不能 一視同仁啊！你當時買的價值就不同了，你怎麼以後變的是同等價值，當然不願 意啊！」（受訪對象 E）. 二、執行面. 政 治 大. 立. ‧ 國. 學. 1.決策者因政治人事變更使組織內部溝通不順與居民不信任. 不同民間的實施者，公辦都更有許多政策的指示來自於都發局局長或是副市. ‧. 長，但政治任期最多四年一任且不一定有保障能做完任期。在此情況之下，若首. sit. y. Nat. 長遭到撤換，連帶使得基層接收不到來自上層的指示，內部也要重新協調，對於. al. n. 任感。. er. io. 居民來說也感到市府越來越不積極，質疑是否出自於選舉考量，增加雙方的不信. C. i n U. v. hen hi 「因為林欽榮副市長本身也是南港區的居民，他自己能感同身受知道有改善 gc. 的必要。他很積極推動這個計畫的進行，他不只是台北市的副首長，也是都更中 心的前任董事長。這個情況下我們會被直接指派去直接性接觸民眾。都發局跟都 更處跟我們的互動比較像是平行。但是換副首長跟局長之後，我們的互動是重新 再協調。有點回歸到上對下，但是也不是完全這樣子。因為我們還沒有認識彼此， 新的局長原本是工程背景，新的局長從台中來的，來台北接觸也還不太了解這些 都市計畫，台北市有十二個行政區，今年一月上任到現在要瞬間吸收，我們基於. 39. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(49) 正常的情形，這不太可能這麼快就接軌，所以我們還在契合默契。」（受訪對象 E）. 「變沒那麼積極，現在副市長是誰我還真的不知道，柯文哲市長還在混！我 們這些里長還不知道副市長是誰，只會跑他的個人行程，笑死人！」（受訪對象 E）. 「…需要很多政策領導者去回答這些東西。所以說去年很積極的推動政策， 到選舉完後很多民眾回應說，你們是不是選舉完就不理我們了？」 （受訪對象 F）. 政 治 大 公辦都更需考量居民需求，但不同的民眾需求由不同部門負責，形成認知上 立. 2.公部門間溝通協調繁雜使推動進度緩慢. 有所差異，繁雜的溝通可能遲遲討論不出結果，使得基層人員或里長無法明確告. ‧ 國. 學. 訴里民確切的狀況，也導致負責整合的都更中心與協助執行的里長認知上具有差. ‧. 異。. y. Nat. 「我覺得是市場處這邊，好像還沒有辦法去跟我們里民怎樣的需求去融合在. er. io. sit. 一起，比如市場處只顧內市場，你市政府就是一個單元，現在旁邊里民有一起的 需求，這個部份我覺得市場處跟都更中心沒有辦法做很好的協調。市政府怎麼規. al. n. v i n 畫要連合在一起，當然也問過我們里長有甚麼需求，像是活動中心和健康中心， Ch engchi U. 簡單的一個門診復健阿，可以照顧很多里民，交通也方便，現在青年人也要創業， 有個就業中心，空間給你們，那個時候市場處好像只有七樓，我說不夠，還有那 麼大的空間以後怎麼利用都可以。」（受訪對象 C） 「這個我不知道市府後來的決定是甚麼？我們好像有討論到說這個方案還 要跟市場去做調查…還在討論。因為他們沒有定案，我們也不會對民眾說明這些 東西，不過那時候我們有很明確地跟市場處說」（受訪對象 D）. 40. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(50) 三、參與面 1.居民組成結構影響更新意願 公辦都更的案子通常具有公益性，因此居民組成結構會較多由年長者與承租 戶或是產權十分零散的居民組成。面對這樣的結構，以公辦都更的經濟引導型就 難以協助，因住戶本身就沒有誘因去成立更新會。對年長者來說，身體因素並無 法時常出席開會會議；對租戶來說，若是支持更新，則將來更新過後恐怕找不到 租金便宜的住所居住。. 「第一個我們要考慮到為什麼這邊想要走協議合建。合成里有很多老年人口，. 政 治 大 老人會比較困難；第二個是很多承租戶，自主更新很重要是頭人要發起活動，這 立. 你覺得老人會參加理監事會議嗎？當然成員就是會員，會員推理監事，如果都是. ‧ 國. 學. 邊都是租戶怎麼可能會去發起，所以態度就是能不參與就不參與，老舊地區的租 金相對便宜，這就是他們不走自主更新的原因。」（受訪對象 F）. ‧. 2.居民認知錯誤以及媒體播報導致加強錯誤認知. sit. y. Nat. 公辦都更中，政府投入資源成立駐點工作站的目的是觀察何處的整合意願較. al. er. io. 為強烈，然而居民則是大多採取觀望態度。但對市府來說，必須先有意願才能談. v. n. 後續的行為。斯文里成功整合的新聞以及市府宣布公辦都更的比照方法，都使政. Ch. engchi. i n U. 府要來協助自己的觀念更加加強，於是處於被動的狀況，產生惡性循環。. 「最常遇到的是我這個點進度如何，有誰在做，進度如何。事實上他們根本 沒有進度，他們所謂的進度是，我們幫他們做了甚麼？事實上我們沒有幫他們做 了甚麼，他們以為我們幫他們做了概要事業計畫等等，事實上你們連意願都沒有， 我們怎麼幫你們做？這是一個角色定位上的問題，沒辦法理解，他們以為政府投 入資源就是要幫他們做公辦都更，回到財產權的問題，他們要先有意願才能做。」 （受訪對象 F）. 41. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(51) 3.不實消息對居民的散播. 住戶會因為錯誤認知而在鄰里中散布不實消息，過去經驗與繁雜的法規解讀 錯誤都可能是原因。使得實施者必須花更多心力澄清不實謠言。. 「因為他們謠言很多，像是政府會害我啊，簽了以後他不理你，你拿比較少 別人比較多。」（受訪對象 A）. 四、小結 法制面的部分分成兩部分，主要由於中央政府的修法與地方政府的更新劃定 方式引起爭議。中央的修法使得地方子法變動，市府需和中央協調舊有法定獎勵. 政 治 大 新單元內的居民對於價值計算公式不認同。 立. 是否能繼續延用於正在運行的案件；地方政府則是依據建築物的種類劃定，使更. ‧ 國. 學. 執行面的部分以政治首長的更換與公部門的協調為主，政治首長的更換導致 對地方事務需要重新熟悉，熟悉的過程中若是沒有接觸居民，可能讓居民認為之. ‧. 前的積極性是否因選舉考量，導致對政府的不信任；居民的需求多元，而公部門. sit. y. Nat. 由不同局處負責，長時間的協調讓基層人員與里長不清楚討論結果與具體政策的. al. er. io. 目標，延遲對居民的答覆。. v. n. 參與面是居民的組成與認知錯誤影響推動的困難，對於公辦都更，年長者會. Ch. engchi. i n U. 聽信鄰居的訊息而造成恐慌；承租戶則因為自已非所有權人，沒有動機去協助都 更的進行。錯誤的認知來自於居民對都市更新的不瞭解與媒體的報導，居民因繁 雜的法規而不清楚自身權利，媒體報導則使居民認為政府需要主動協助，而處於 被動的狀況。. 第二節. 以 PZB 模型分析個案的服務缺口. 一、斯文里公辦都更 42. DOI:10.6814/NCCU201900848.
(52) 1.. 缺口 1：顧客期望和管理階層認知的差距. (1)市場調查導向 斯文里駐點的市府人員有三個方式來了解居民的需求。第一個是拜訪、第二 個開設說明會，這兩部分皆會按照居民的類型分類，並預想居民的問題準備回答。 已拜訪的客戶除非再來反應，否則資源有限，基本上不會再回訪，或是在說明會 的時候該居民主動參加並了解相關進度等資訊；第三個部分則是居民會來到斯文 里的駐點工作站，提出意見或寫資訊表，再由駐點的同仁交回給都更處。. 「要就是敲門收同意書，要就是開說明會。說明會就是比較公開透明，那敲. 政 治 大 說一樓的可能就要店面…你就要確保更新後一樓你的店面數是一樣多的」（受訪 立. 門就有不同的策略。我們這邊開說明會會有不同類的居民會把她分類一樣，比如. 對象 B）. ‧ 國. 學. 「通常她簽完同意書以後，我們沒有那麼多力氣再去回訪，因為我們還有更. ‧. 多事情要去做，所以我們就會先去做其他事，除非他們再跑來說我還是很不爽之. io. er. 你跟我簽了同意書之後就不理不睬了。」(受訪對象 B). sit. y. Nat. 類的…但我們還是會開說明會，跟他們講進度，維持熱度，不過大家都會抱怨說. 「通常會需要寫資訊表的我們這邊資訊都有，我們就直接跟她講，你想要我. al. n. v i n 們可以帶你們去看未來的房子這樣 (受 C h。有一些決策居民想要協商就到更新處…」 engchi U 訪對象 B). 對於現場第一手資訊的重視程度，也會隨著政治任期的結束或更換首長 而有所不同，這部分也造成管理階層和民眾認知的落差。. 「現在副市長換人以後，應該還沒來過斯文里…不過之前副市長會去拜訪居 民，我們在訪談居民的時候，居民會說之前副市長來問會覺得副市長有在做事， 比較有信心這樣。」(受訪對象 B). 43. DOI:10.6814/NCCU201900848.
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