現行立委選區劃分與立委問政取向的關聯性 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士學位論文. 現行立委選區劃分與立委問政取向的關聯性政治. 大. 學. ‧ 國. 立 and Legislators' Representative Electoral Districting Orientations. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：盛杏湲博士研究生：吳家坤撰. 中華民國一〇六年元月. i.

(2) 謝. 辭. 時光荏苒，一千二百多個最美的日子，終於是離別政大的時刻。三年半前帶著一顆忐忑又期待的心，來到指南山城這風景綺麗之地，種種一切仍歷歷在目、記憶猶新，回首轉眼間的碩士生涯，在政大，我度過了生命中精華的幾個寒暑，有甘亦有苦，數不盡的點點滴滴在心頭。. 首先，論文的付梓，最要感謝我的指導教授盛杏湲老師，自碩一跨所修習老. 政治大方法論更為撰寫論文打下紮實的根基，在上課及討論的過程中，老師對於學術嚴立. 師開設的立法行為課程，便開啟我對國會研究的興趣，爾後，老師所教授的政治. ‧ 國. 學. 謹的態度深深地影響著我。每一次的論文指導潤筆中，老師悉心的提點與指引，逐字審閱、潤飾與校訂錯誤，著實令學生佩服萬分，猶記得分析結果不盡理想時. ‧. 一度氣餒，老師對我說：「不要那麼快放棄呀！妳要認為妳做的好！」頓時，給. sit. y. Nat. 足了我完成論文的勇氣，老師一直以來指導與關懷，學生永遠銘記於心。同時，. al. er. io. 要感謝論文口試委員彭立忠老師以及蔡韻竹老師，您們對論文的多方指導，字字. v. n. 斧正，讓我在撰寫論文的過程裡獲益匪淺，使得本論文更臻完善，在此，家坤向. Ch. engchi. 盛老師、彭老師、蔡老師致上最深的謝意。. i n U. 回想在國發所求學的過程中，幸運如我，得到許多人的幫助，感謝白中琫老師的栽培與提攜，無論在我生活、課業等方面都是關懷備至；感謝維仁學長不辭辛苦地協助訪談事宜，並時常鼓勵我、敦促論文進度；感謝所辦馬姐、佩琦學姊對我一如既往的照顧與關心；感謝摯友 Ginny 給予我溫馨支持，讓寫作期間不致枯燥乏味；感謝所有曾經協助並豐富我生活的學長姐、同學與好友們，家坤一併致予誠摯謝意。. ii.

(3) 最後，要感恩的是我的父母和家人，大學至研究所負笈北上，父母全心全意地支持我，提供無後顧之憂地環境，讓我能夠專注於課業學習，而當我受挫時，亦無怨無悔地關懷與付出，永遠張開雙臂成為我堅實的避風港，沒有您們的鼓勵與支持，就不會有今日的我，在未來的日子裡，我唯有更加地努力，才不會辜負您們的支持與期望。. 在政大的日子，是我人生過程中最彌足珍貴的回憶，儘管萬般不捨，還是得不斷地大步向前，很慶幸我沒有放棄，完成了這個學位，此論文謹獻給所有關心我的人以及我所關心的人。. 立. 政治大民國一〇六年二月吳家坤謹誌於木柵新光. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(4) 摘. 要. 我國於2005年修憲案通過後，區域立委產生的方式由複數選區改為單一選區，每選區選出一名代表，選舉制度的改變、單一選區的設計及其劃分方式，造成某些立委選區幅員變小，有些甚至比地方公職人員的選區小或者與地方公職人員選區相同，但絕大多數選區仍較地方公職人員來得大，就這兩種類型立委而言，面臨選區內潛在的挑戰者時，其行為模式會有何不同？本研究以代表理論為基礎，將第七、八屆立委分為兩種類型（選區大與小），以量化分析與深入訪談. 政治大. 並重的方式探究立委代表行為的差異。. 立. ‧ 國. 學. 本研究發現，控制其他的因素之後，在選區服務行為方面，相較於選區較地. ‧. 方公職人員大之立委，選區較地方公職人員小的立委於選區工作時間比例較高並達到顯著差異，而選民個案服務及紅白帖較為踴躍，從深度訪談結果得知，選區. y. Nat. io. sit. 較小的立委確實從事更多的選區服務，也出現明顯地方化的現象。在立法問政行. n. al. er. 為方面，選區較小的立委在法律提案以及施政質詢行為上與選區較大的立委無差. Ch. i n U. v. 別，可能原因為選舉競爭激烈，每位區域立委需要展現自己，積極於國會中問政、. engchi. 提出法案等，而選區較小的立委由於在選區工作上投入大量時間，相對而言，無法分出更多的精力於立法問政，以至於立法問政的分析結果中，選區大與小的立委之間相差無幾。. 關鍵字：選區、地方化、立委、代表行為、選舉制度. iv.

(5) 目錄謝辭............................................................................................................................ii 摘要........................................................................................................................... iv 第壹章緒論................................................................................................................ 1 第一節研究背景與目的........................................................................................ 1 第二節章節安排.................................................................................................... 5 第貳章文獻檢閱........................................................................................................ 7 第一節代表角色 .................................................................................................... 7 第二節選區服務 .................................................................................................. 10 第三節立法問政 .................................................................................................. 22 第四節選區劃分 .................................................................................................. 29. 治政大第參章研究架構與方法.......................................................................................... 33 立第一節研究架構 .................................................................................................. 33 ‧ 國. 學. 第二節研究設計 .................................................................................................. 38. ‧. 第肆章選區大小與立委選區服務行為的關聯性.................................................. 53 第一節選區服務的差異 ...................................................................................... 53 第二節小結 .......................................................................................................... 78. er. io. sit. y. Nat. 第伍章選區大小與立委立法問政行為的關聯性.................................................. 79 第一節立法提案的差異 ...................................................................................... 79 第二節行政監督的差異 ...................................................................................... 86 第三節小結 .......................................................................................................... 91. al. n. v i n Ch 第陸章結論.............................................................................................................. 93 engchi U 第一節研究發現 .................................................................................................. 93 第二節檢討與建議 .............................................................................................. 97 參考文獻.................................................................................................................... 101 I. 中文部分........................................................................................................ 101 II.. 外文部分........................................................................................................ 105. 附錄........................................................................................................................ 111. v.

(6) 圖目錄圖 3-1 研究架構圖 ..................................................................................................... 38. 表目錄表 3-1 深度訪談受訪者資料簡表 ............................................................................. 42 表 3-2 第七、八屆立委與地方公職人員選區範圍比較表 ..................................... 44 表 4-1 立委的選區類別與其代表角色認知交叉分析表 ......................................... 55 表 4-2 影響立委待在選區工作時間比例之迴歸模型分析表 ................................. 67. 政治大. 表 4-3 影響立委個案服務數量之迴歸模型分析表 ................................................. 71. 立. 表 4-4 區域立委紅白帖的處理方式 ......................................................................... 72. ‧ 國. 學. 表 4-5 影響立委紅白帖數量之迴歸模型分析表 ..................................................... 77 表 5-1 影響立委法律提案次數之迴歸模型分析表 ................................................. 85. ‧. 表 5-2 影響立委施政質詢次數之迴歸模型分析表 ................................................. 90 表 A 深度訪談題綱 .................................................................................................. 112. y. Nat. sit. 表 B 第七屆立法委員與地方公職人員選區一覽表 .............................................. 113. n. al. er. io. 表 C 第八屆立法委員與地方公職人員選區一覽表 .............................................. 114. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(7) 第壹章緒論第一節研究背景與目的. 我國地方及中央民意代表選舉，複數選區單記非讓渡投票制（ single non-transferable vote with multi-member-district system；以下簡稱 SNTV）的使用行之有年，唯此制容易造成黨內同室操戈，有時甚至大於黨際之間競爭、派系勢力抬頭取代政黨地位、政黨組織重要性降低、選風敗壞、候選人易走偏鋒等現象. 治政大助長地方派系、金權政治、賄選陰影等負面問題層出不窮。鑑於 SNTV 制所產立. （王業立 1995；盛杏湲 2000），使得立法院出現諸多亂象，選舉制度弊端叢生，. 生的問題，為使選舉制度維持其公平性，以及達到選出適當的代議士為民喉舌的. ‧ 國. 學. 主要目的，國內學界、政界乃至各政黨均表示須採取選舉制度的改革，以改善前. ‧. 述的弊病。. y. Nat. er. io. sit. 各界要求立委選制改革的呼聲不斷，經朝野多次協商，立法院拍板定案後，透過修憲程序，我國立委選舉自第七屆開始，立委選制改為單一選區兩票制，立. al. n. v i n 委總人數改為 113 人，其中不分區 C h 34 人由全國按各政黨得票比例產生，區域立 engchi U. 委 73 人分別由單一選區選出，平地原住民與山地原住民則以 SNTV 制各選出 3 人。2005 年修憲案通過後，立委產生方式由複數選區改為單一選區相對多數制，即區域立委的產生方式係由每一個選區選出一名代表，得票最多的候選人當選，此種選區變革對地方政治運作影響甚鉅，亦連帶引起諸多政治效應，如立委經營選區的作法以及立委與地方公職人員的互動方式，皆有可能影響地方民主運作。. 第七屆立委於 2008 年 1 月 12 日首次以新選制舉行選舉，選舉區配合席次減半而重新劃分。選舉區屬地理上的區隔，與行政區不一致，謝相慶（2008）依其所涵蓋的行政區域不同大致分為四類：第一，以縣市為選區者。第二，以直轄市 1.

(8) 之一個行政區或一個縣轄市或其大部分為選區者。第三，以一個或數個鄉鎮市區結合某一行政區或縣轄市部分村里為選區者。第四，結合數個完整的鄉鎮市區為選區者。. 單一選區相對多數決規則下競選型態的特性之一是勝者全拿，可能會導致政黨的得票率與席次不成比例，大多數選區趨向於兩位主要候選人競爭，每個選區只能有一個候選人當選，而且單一選區範圍小，選舉競爭激烈。此外，立委選區劃分牽涉到選民數大小與行政地理區，甚至是政治版圖的切割，因此，選區的範. 政治大. 圍牽動了地方政治態勢甚至決定候選人競爭的性質。. 立. 位於都會的選舉區人口稠密、選區幅員小，選區劃分以投票人數作為標準，. ‧ 國. 學. 憲法規定係每一個地區至少要有一名代表，目前至少每三十萬人選出一名區域立. ‧. 委，造就各異其趣的選區，如臺北市許多立委選區比市議員選區幅員要小；另一. y. Nat. 方面，同屬六都中的臺南市第一選區，包含後壁區、白河區、北門區、學甲區、. 行政區，立委選區範圍涵蓋四個市議員選區。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 鹽水區、新營區、柳營區、東山區、將軍區、下營區、六甲區、官田區等 12 個. i n U. v. 第七屆立委選舉時，高雄市的三民區劃分成三民東區及三民西區加上旗津、鼓山、鹽埕兩個選區，前鎮區則有 8 個里劃分在苓雅、新興、前金選區內。另外，在執行選區劃分以前，臺北縣第一選區包括了板橋、土城、樹林、鶯歌、三峽等 5 個鄉鎮市，選舉制度改變之後，選區地理範圍與過去一個選區橫跨了數個行政區相當不同。. 重新劃分的單一名額選區內，有部分選區的地理範圍較地方行政首長與民意代表，如鄉鎮市長、縣市議員、鄉鎮民代表的選區來的小，甚至選區範圍重疊，例如新北市立委第六選區即板橋區 65 個里，俗稱為板橋西區；新北市第七選區 2.

(9) 即板橋區 61 個里（埔墘、後埔、浮洲、溪崑），俗稱為板橋東區。板橋為新北市的首善之區，人口眾多，甚至超越許多縣市人口數。板橋區在選制改革後劃分為東、西兩區，各自獨立選出一席立委，而市議員的選區則維持不變，為整個板橋區選出 10 席的市議員，人口數達 56 萬人，也就是該板橋區的議員所服務選民是整個板橋區 56 萬人，立委的選區切割為兩個選區後比市議員來得小。. 2008 年第七屆立委選舉，新北市第六選區（板橋西區）民進黨推出尋求三連霸的王淑慧，王過去曾擔任板橋市民代表、三屆臺北縣議員、二屆立委，基層. 政治大亦深具民意基礎，選舉結果王得票 5 萬餘票，敗給近 7 萬票的林，雙方相差 1 立. 實力雄厚，對上國民黨提名爭取連任的林鴻池，林曾經擔任過八年的板橋市長，. 萬 7 千多票，王於 65 個里中，只在 3 里得票過半；2012 年第八屆立委選舉，在. ‧ 國. 學. 新北市第七選區（板橋東區），國民黨黨內初選時呈現擠破頭的局面，時任立委. ‧. 吳清池、時任板橋區長江惠貞以及前議員曾文振都參與角逐，最後吳清池退出、. io. er. 7 萬餘票贏得選戰，羅則以 2 千多票差距落敗。. sit. y. Nat. 曾文振脫黨參選，民進黨則推出學者出身的政壇新人羅致政參選，最後，由江以. al. n. v i n 選區重疊或是範圍過小，皆對現任立委不利，可能使地方公職人員，因為長 Ch engchi U. 期在地方經營，建立在任何選舉下都能支持自己的個人選票，成了其競選時穩定. 的票源，取得比現任立委更有利的競選優勢，而現任立委害怕地方型民意代表、市議員或鄉鎮長挾帶其個人選票越級挑戰，為尋求連任必定更用心經營選區，同時，地方型民意代表或鄉鎮市長若認為其有足夠實力，則會出現挑戰立委的情形。. 長期為民進黨票倉的高雄縣，2008年第七屆立委選舉鳳山市尋求三連霸的時任立委林岱樺，不敵由市議員轉戰立委的江玲君，江玲君以3千票之差險勝。但於2012年第八屆立委選舉，高雄市鳳山區立委江玲君以1萬4千票敗給曾任高雄縣鳳山市長許智傑。由上述例子可知，配合選制改革的選區劃分使得有些立委選區 3.

(10) 與地方公職人員選區重疊，甚至立委選區幅員較地方公職人員小的情況，在此種選區內，具備深厚人脈的候選人容易勝出。從前的複數選區是大選區制，改變為單一選區後，一些立委選區的幅員比以前來得小，縣市議員、鄉鎮市長甚至區長等地方公職人員，可視為現任立委的潛在挑戰者，在人人都有機會的情況下，立委為了連任會產生什麼樣的行為差異？. 選舉制度的改變、單一選區的設計及其劃分方式，造成某些立委選區幅員變小，有些甚至比地方公職人員的選區小，部分則是與地方公職人員選區一樣、絕. 政治大的挑戰者時，其行為模式會有何不同？由於筆者鳥瞰選區資料後發現，與地方公立. 大多數選區仍較地方公職人員來得大，就這三種類型立委而言，面臨選區內潛在. 職人員選區完全一樣的立委選區數量極少，因此，在之後章節討論時將一樣的選. ‧ 國. 學. 區與小選區合併計算分析。. ‧. y. Nat. 有些人認為立委選區範圍縮小，若立委專注在全國性之法案與預算議題推動. er. io. sit. 的同時，相對若給地方選區選民沒有勤跑基層做選區服務的印象，忽略地區性的需求或利益的表達，可能會讓縣市議員等地方公職人員在選區內有機可乘，藉機. al. n. v i n 與當地民眾建立更為深厚的感情，可能會造成鄉鎮市長與縣市議員，甚至與議 Ch engchi U 長、副議長等地方勢力結盟，挑戰現任立委以爭奪立委席次。因此立委為拉攏選民而越俎代庖過分專注於地方層級事務，因此造成立委日漸地方化、偏狹化。. 政治評論家與媒體報導曾指出，小選區選舉競爭激烈，造成立委更為縣市議員化（或鄉鎮市長化），不但可能造成立委選區服務壓力更大，紅白帖及個案服務的壓力也將更為增多。而立委做選民服務的壓力大過於國家政策、法律及預算評估工作，以致於國會議員更無心於全國性議題。究竟此種說法是否是事實，本研究將使用科學有系統的方式來加以檢視。本研究以代表理論為基礎，將第七、八屆立委選區與地方公職人員選區幅員比較後分為兩種類型（筆者原欲分為三 4.

(11) 類，選區大、一樣、小，但由於一樣的數目少，因此，分析時將一樣與小者兩類合併），並以量化分析與深入訪談法並重的方式探究，立委是否因為選區的大小而導致代表行為的差異。. 第二節章節安排. 本研究內容將分成六章陳述，前面三章分別說明本研究的研究目的與背景，透過立委選舉制度的改革，開啟本研究的發想引出欲探討的問題，並檢閱代表理. 政治大. 論與選區劃分之相關文獻，藉由前人研究以奠定本文基礎，作為詮釋與推論說明. 立. 本研究之理論、假設。而後說明本文的研究架構、研究資料並選定適合本研究的. ‧ 國. 學. 研究方法、研究對象、劃定研究範圍，以及變數的建構與測量。接下來的兩章，則將分別採用不同的分析方式，以檢視不同選區幅員大小的立委選區服務和立法. ‧. 問政行為的差異。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 首先，第四章將從立委選區服務的角度切入，將利用統計分析方法分析各相. i n U. v. 關變數對於立委選區服務行為的影響為何，以瞭解兩種類別選區大小的立委在投. Ch. engchi. 入選區的時間、個案服務數、紅白帖數量、態度等行為上的差異。接著本研究第五章從代表行為的另一個面向，檢視兩種類型的立委在立法問政行為上的差異，諸如立法提案、施政質詢次數等，用以了解是否選區幅員的大小，確實影響立委展現出行為的差別，利用統計模型進一步檢證兩種立委在選區服務、立法問政行為上的不同，並輔以深入訪談的資料，進行質化分析，並且與量化資料對照結果是否一致。. 最後，將在第六章中整理本文的研究發現與結論，以了解立委在選區變革的選區重劃下，面對選區幅員變小甚至與地方公職人員重疊或更小情況的立委，是 5.

(12) 否造成其立法問政與選區服務兩種行為的差異，與選區大於地方公職人員的立委有何不同？立委是否真的地方化？檢證本研究所提出之假設，並且提出檢討與未來研究的可能方向。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(13) 第貳章. 第一節. 文獻檢閱. 代表角色. 代表一詞源自於拉丁文的“reprasentare”，在歐洲中古世紀時期，這個詞開始具有現代意義，並漸漸演變成獨立的政治理念。從古至今，代表的觀念經歷了許多變遷，並在諸多迥然不同的意義上適用。學者 H. Pitkin 認為，這個詞實際上具有. 政治大詞彙的人是 T. Hobbes，他指出現代的主要政治概念都由神學概念衍生而來，代表立宗教上的意義，和代理人、政府或者代表制度無關，而正式在政治意義上使用該. ‧ 國. 學. 制也不例外，它源於教皇作為耶穌基督與其門徒的形象化身，那時不具備被委託的代理人的意義。直到十六世紀，代表（represent）才開始有獲得授權之人以及代. ‧. 表人等意涵出現。. sit. y. Nat. io. er. 在十八世紀，英國國會議員 Burke 提出對於代表角色的認知與期望，他反對. al. 當時依據英國憲政傳統所延續下來的訓令代表（instructed delegate）主張，指出代. n. v i n Ch 表不應該是聽候選民的訓令行事，他公開拒絕接受選民的訓令或指示。在 1774 年， engchi U Burke 代表輝格黨向 Bristol 的選民發表演講，他明確指出，國會議員固然不可以忽視選區選民的需求和感受，但無論如何代表不只是人民意見的傳聲筒，由於選民的知識不足，因此將國家大事交由代表做出決策，代表應扮演受託者（trustee）的角色，依靠己身的獨立思考和成熟判斷謀求公眾的福祉，Burke 認為引導議員做出判斷的，不應是地方性的目的及偏見，而是公共福利。. Burke 提出選區取向與國家整體利益為考量的兩種國會，選區取向的國會意指「由各自不同與敵對的利益所派遣的使節所組成的，在那樣的國會裡每一個代表作為各自選區利益的代理人與護衛者，與其他利益的代理人與護衛者相抗衡。而 7.

(14) 以國家整體利益為考量的國會則是一個審議的議會，其不只為國家整體的一個利益，不以地方的目的或偏見為依歸，而是以整體普遍的理性所引導的普遍福祉為依歸」（Hanna 1969）。Burke 亦向選民闡述雙重代表的身份，一是反映選區選民的要求與訓令代表（instructed delegate），他反對依據英國憲政傳統所延續下來的訓令代表主張，指出代表不應該是聽候選民的訓令行事；他認為代表應扮演受託者（trustee）的角色，依靠己身的獨立思考和成熟判斷謀求公眾的福祉，Burke 認為引導議員做出判斷的，不應是地方性的目的及偏見，而是公共福利，來作國家整體利益的受託者（Davidson and Olezek 2002）。. 立. 政治大. Burke 此段話闡明了國會議員具有國家利益的受託者，與反應選區選民要求的. ‧ 國. 學. 代理人兩種身分，但此兩種身分有時是互相衝突的，Burke 認為國會議員應該代表國家整體利益，但他的理念未能獲得選區選民的認同，在下次他追求連任時，選. ‧. 區選民不予以支持而喪失代表職位。Burke 的情況亦反應出普遍國會議員的困境，. Nat. sit. y. 由於國會議員作為國會整體的一員，應該本著自己的專業與理性作出對於國家整. n. al. er. io. 體有利的決策，但同時，國會議員又是各自選區所選出的代表，為了尋求連任，. i n U. v. 勢必需要顧及選民的利益與意見，在法案的制定上代表選區的立場。. Ch. engchi. Locke 則認為國會議員應該忠實地反映社會民意，依照人民的偏好來做相關的決定，此類代表角色被稱為代表人（delegate）。就現實情況而言，國會議員在做決策時，可能會受到外在環境的影響，亦無完全按照自己的自由意志行事之可能。 Wahlke 等人認為國會議員除扮演委託人與代理人角色之外，多數皆在扮演政治人（politico）的角色（Wahlke et al. 1962），而政治人的角色即是國會議員在部分議題上會以選民的意向為依歸，而另一些則是憑藉著個人的認知來做決定，並依照選區的特質以及個人條件來調整其所扮演的角色。. 8.

(15) Burke 認為大多數民主國家的國會議員都必須扮演兩個角色，一方面他是由各自選區選出的代表，另一方面他又是整體國會組成的一份子（Hanna 1969）。前者促使議員在制訂法案時，要將選區利益與選區人民的聲音納入考量；另外，國會議員也要適時的傳達選區民眾意見且將特殊利益帶回選區，以及替選民做個案服務。同時，國會議員在進行立法與決策時，亦必須以全國與人民利益與出發，並替民眾監督政府作為。因此，在研究國會議員的代表行為時，他在國會與選區的行為均要納入參考，如 Fenno（1978）曾經指出，國會議員在選區的活動與在國會當中的立法行為具有某種關聯性，並非如原本想像的將選區與國會一分為二，若. 政治大. 要充分了解國會議員的行為，這兩者的研究不可偏廢。. 立. ‧ 國. 學. 國會議員的行為依據一些學者的觀點，主要可以區分為立法問政與選區服務兩種（黃秀端 1994；1996；盛杏湲 2000）。前者泛指國會議員在國會中制訂政. ‧. 策和法案、監督政府政策並提出質詢，以及參與國會中議事的各種行為；後者則. Nat. n. al. er. io. sit. y. 泛指國會議員和選民之間所有的互動行為。. i n U. v. 現今大多關於國會議員其代表行為之研究，大致可分三類：第一，偏重於立. Ch. engchi. 法問政行為之研究（Miller and Stokes 1963；韋洪武 1994；楊日清 1994）；第二，偏重於選區服務行為之研究（高世垣 2001；張正蒓 2013；連勝然 2012；黃秀端 1994；蔡佳泓 1996）；第三，立法問政與選區服務一同探討（Cain; Ferejohn and Fiorina 1987；王靖興 2009；盛杏湲 2000；盛杏湲 2014；黃秀端 1994；1996）。多數研究普遍認為國會議員的時間與資源有限，面對立法問政與選區服務常是兩難的局面（Fiorina 1989）；另一些研究則指出選區服務與專業問政的兩難，認為選舉制度影響我國立委，使其有高度的動機去建立個人選票，因此，立委需要花更多的時間在選區經營上，甚至於逼近選舉時期捨棄立法問政的工作，是以在問政與服務資源有限的情況下，此二種代表角色對立委來說是兩難的，因為，致力 9.

(16) 於選區服務則可能偏廢立法問政（黃秀端 1996）。. 第二節. 選區服務. 一、選區服務的意義. Fenno（1978）認為每位國會議員都有與選民接觸的獨特方式，並稱此為家鄉風格（Home Style），此一觀點的提出也使得美國國會學者的研究焦點開始由國會. 政治大. 內部注意到國會議員的選區服務行為。由於國會議員的行為絕不僅存在於議會殿. 立. 堂之中，其如何經營選區、如何與選區選民互動亦是值得關注的焦點。Fenno（1978）. ‧ 國. 學. 認為選區服務係指國會議員對選區內的個人、團體以及地方政府所做的各項幫助，例如解決選民與政府機關間的爭議，或是向聯邦政府爭取地方建設等。其中. ‧. 包含了個案服務（case work）與計劃協助（project assistance）兩個部分，所謂的. Nat. sit. y. 個案服務是指協助個人代為向行政機關處理他們的一些問題，提供選民個人特別. n. al. er. io. 的協助或照顧，可視為 Eulau 和 Karps（1977）所說的服務性回應；而計畫協助則. i n U. v. 是指在地方政府與團體的要求下，國會議員幫助選區向聯邦政府爭取各種公共建. Ch. engchi. 設計劃與各種經費補助，此屬於分配性回應（黃秀端 1994）。. 黃秀端（1994）在其《選區服務》一書中則認為就我國的情況而言，除了 Fenno 所提及的個案服務與計劃協助外，其他立委為選民所做的任何事情，皆將其視為選區服務的工作。其透過訪談立委所得到的結果，指出我國立委心中的選區服務為婚喪喜慶、人事請託、受到冤屈與爭取地方利益，亦即立委所從事的工作關係到選民或是選區皆是屬於選區服務。. 許志鴻（1986）在研究臺北市議員選舉時，以議員為理性的行為者為立論基 10.

(17) 礎，認為民意代表在連任動機的驅使下，為了滿足選區選民的要求，所採取的一切可能為選區選民爭取到實質利益的行為皆可以視為選區服務。蔡佳泓（1996）提出了選區經營和選民服務的概念。凡是一切拜訪、聯繫及組織選民工作皆可算是選區經營，例如拜訪選民、寄郵件給選民等；相較之下，選民服務則較為單純，其意涵為國會議員應選民的請託為選民爭取公眾或個人的利益，大致等同於調解糾紛等，故選區經營的範疇包含了選區服務，而且需要各項選區經營工作的配合，選民服務的效果才得以彰顯。高世垣（2001）對於選區服務的定義採取較廣泛的界定，即國會議員為選區選民所提供之服務皆可算為選區服務，且認為提供服務. 政治大. 的主體不應該侷限在中央級的地方公職人員，也須擴大至各級民意代表，這樣才. 立. 可以了解選民對投票回饋之現象。. ‧ 國. 學. 現今我國立委選舉改變為單一選區兩票制，民眾當遇到任何問題或是冤屈. ‧. 時，常尋求選區立委的協助，可以發現到現今立委提供的選區服務包羅萬象，已. Nat. sit. y. 經不是個案服務和計劃協助所能囊括。因此，對於選區服務的定義應採取較為寬. al. n. 選區服務。. er. io. 廣的界定方式，凡是國會議員所從事的任何有關選區或是選民的行為皆可以稱為. Ch. engchi. i n U. v. 二、影響選區服務行為的因素. （一）選區因素. 國會議員來自選區，而依據代表理論的觀點，國會議員的一舉一動必須反映選區民眾的意見和利益。但並非每一選區的意見和利益皆是一致的，每一選區有其特殊的需求和特質，這些需求和特質會對該選區國會議員的行為造成影響。選區的特性相當程度的影響著國會議員的代表行為，選區有不確定感的國會議員較 11.

(18) 處於安全選區或是沒有落選顧慮的國會議員，對於選區服務工作投入的用心程度較高（Mayhew 1974; Fenno 1978; Parker 1980）。. 國會議員主要有三個政治上的目標，包括連任、在國會擁有影響力以及制訂完善的公共政策等（Fenno 1973）。另外，關於美國眾議員於選區活動的研究，歸納他們所認知的選區（constituency）是類似同心圓的組合，按照親疏程度可分為：個人（personal）選區—關係最親密的支持者、主要（primary）選區—強烈表示忠誠的支持者、連任（reelection）選區—所有支持者、地理（geographical）選區—. 政治大. 按照選舉行政區域劃分的選民（Fenno 1978）。. 立. ‧ 國. 學. 每位國會議員的行為各不相同，受到家鄉風格（home style）影響很深，此種風格會影響議員在國會的問政風格（Washington style）（Fenno 1978）。為了解國. ‧. 會議員除了觀察其於國會的表現外，議員在選區從事的活動與國會中的立法息息. Nat. sit. y. 相關，因此，國會議員的代表角色無法如上述 Burke 所提出的如此一分為二，事. n. al. er. io. 實上，國會與選區皆為影響國會議員行為不可或缺的因素。. Ch. engchi. i n U. v. Fiorina（1989）認為，連任為國會議員的最高行為準則，議員連任後才有機會持續完成其政治目標。選區選民會選擇能夠實踐競選承諾的候選人，在此種追求連任的壓力之下，國會議員必須傳達選區意見，透過法案的制定以反映選民的需要，以及盡可能幫助選民解決問題。除了透過立法產出讓選民加深印象以外，在選區提供服務也是一種方式。. 國會議員透過從事選區服務，以建立個人選票，進而有利於自己的連任（Cain 1984; Fiorina 1989; Parker 1986；高世垣 2001；吳宜侃 2003）。因此，身處安全選區的國會議員，由於票源基礎已經相當穩固，較無擴張選票的需求，從事選區 12.

(19) 服務的動機並不強烈；反之，選票基礎不穩固的國會議員對於選區服務的用心較深，因為選區服務可以加強選民對國會議員的認識，選民的幫助得以轉化為下一次選舉時的選票支持，對國會議員連任具有莫大的貢獻。此也呼應到 Mayhew （1974）所說，「國會議員是一心一意的以連任為目的」，亦即國會議員若無法取得連任，縱使有遠大的抱負或是為民服務的熱忱，仍無法實現。是以國會議員會為其選區尋求特殊利益的立法，為了連任會持續進行三種活動：向選民宣稱功勞（credit claiming）、宣傳（advertising）、讓選民認知到國會議員所採取的立場（position taking），以此獲取選民的信任。. 政治大. 立. Cain 等學者（1987）認為現任者優勢之所以增加的原因，就是來自於國會議. ‧ 國. 學. 員們選區服務工作的加強。以理性選擇的觀點出發，國會議員必須以個人自利為優先考量，盡可能地獲得連任的機會。在此追求連任的目標下，國會議員會訴諸. ‧. 各種行為達成其目的，他們將會逐漸累積屬於自己的個人選票確保其票源，以增. Nat. n. al. er. io. sit. y. 加連任機會（Mayhew 1974）。. i n U. v. 除了選區內部的競爭性影響著國會議員的選區服務行為之外，國會議員的選. Ch. engchi. 區特質、地理位置、都市化程度以及社會經濟特性與需求等亦會影響議員在國會追求選區利益的行為，因此，選區本身的需求與特色也是解釋議員選區服務工作的因素之一，與選區服務較有關係的原因則為地區、都市化程度和選區的經濟情況。. 就都市化程度而言，Western（1973）的研究認為來自都市選區的國會議員會提供較多的個案服務給選區選民，並且聘用較多的助理來從事個案服務的工作。 Schiff 和 Smith（1983）的研究亦同樣發現來自都市選區的國會議員在選區內部會分配較多的助理。而 Johannes（1983）的研究發現，美國東部的國會議員相較於其 13.

(20) 他地區的國會議員，用在選區服務上的時間較多，並且更積極尋求選區服務的機會，除了安排較多助理在選區中，東部和南部國會議員個案服務集中在自己選區的比例亦較高，而西部地區的議員重心則較不擺在選區服務工作上。此外，Johannes （1984）亦認為都市化程度較高的地區，相較於低發展地區工程建設的需求要來的大，所以都會地區的議員會較重視選區服務。. 在選區的社會經濟特性上，Johannes（1984）則指出來自於教育程度愈高選區的國會議員，其花在選區服務上的時間愈少；教育程度較低的選區多半是社會經. 政治大. 濟條件較差的選區，因此民眾盼望國會議員能替他們爭取權益，因此對於國會議. 立. 員選區服務的提供會存有較高的期待，也增加了國會議員提供選區服務的機會。. ‧. ‧ 國. 學. Searing（1985）對於英國的研究亦發現地區的差異影響了國會議員選區服務工作。. 政治與社會發展程度的高低也會影響議員從事選區服務之意願，Mezey（1985）. Nat. sit. y. 指出開發中國家的議員對於選區服務的重視，更勝於已開發民主國家的議員，而. n. al. er. io. 造成此種差異的原因為，第一，開發中國家普遍存在恩庇侍從的關係，議員平時. i n U. v. 照顧選民，選民於選舉時以選票報答議員。第二，政治領域與非政治領域的劃分. Ch. engchi. 並不明顯，選民常要求議員政治領域以外的協助。第三，個別的利益團體並不發達，民眾並沒有一個良好的管道來表達利益。第四，在大多數的開發中國家國會議員並無法扮演積極立法者的角色，因此，國會議員僅能將其工作的重心放在選區服務。Freeman 與 Richardson（1996）發現鄉村地區選出的國會議員會花較多時間在選區利益上面，他們認為可能是鄉村地區地方官僚較少，所以居民會將期待的焦點放在議員身上。. 選區的特性除了影響國會議員選區服務的行為模式外，同時也會決定國會助理的配置。在國內，黃秀端（1994）的研究發現選區的地理位置與立法委員的個 14.

(21) 案服務數有關，選區所處的地理區域與服務處是否假日開放以及設置門診時間，皆有顯著關係。研究指出臺北市立委的個案服務數明顯高於其他地區的立法委員，黃秀端認為這可能與臺北市立委的高知名度，立委的個人形象操守備受肯定，使得各地的選民主動尋求其協助（黃秀端 1994）。. 而蕭怡靖（2003）研究第四屆立法委員選擇常設委員會的因素，他發現由農、漁業縣市所選出的立法委員以及具有地方派系的立法委員，會選擇能為地方爭取建設、促進產業發展的委員會，顯示出選區特性以及立法委員的派系背景對於分. 政治大. 配行為的影響。. 立. ‧ 國. 學. 盛杏湲（2000）亦針對立委的代表行為與角色進行眾多的討論，其中都提到了選區因素對於立委有一定程度的影響力。她採用票源集中程度此一指標來觀察. ‧. 第三屆立委時發現，若以區域立委來說，有大約六成是以選區意見為重；立委行. Nat. sit. y. 為表現有不同取向，如政黨取向的立委較重視立法表現，而選區取向的立委則較. n. al. er. io. 重視選區工作，而立委票源集中程度同樣影響立委反應意見的傾向。若立委的票. i n U. v. 源集中在地方選區，則其較為傾向表達該選區的需求，提供較多的選區服務；若. Ch. engchi. 立委的票源分散，則傾向傳達整體選區的意見，並傾向做立法問政工作。另外，黃秀端（1994）指出若為地方派系支持之新任立委，因其出身於地方，必須回饋地方，他們也可以較傾向爭取地方利益，因此，相當強調選區服務。. （二）選舉制度與選區規模. 在民主國家中，即使採用相同的選舉制度，但隨著政治體制的不同，服務動機也隨之不同，這也影響了國會議員的代表行為。Cain 等人（1984）針對美國與英國的議員重視選區程度的差異進行比較，發現美國的議員在現任的優勢上是強 15.

(22) 於英國議員，而且也比較重視選區服務。他們認為是憲政體制與政黨體系不同所致的結果。. Scholl 針對由單一選區制產生的英國歐洲議會議員，以及比例代表制的法國議員，進行問卷調查與訪談，Scholl（1986）的研究結果發現由單一選區所產生的英國議員，對於選區利益與立法行為上，比起由比例代表制產生的法國議員來得積極。在單一選區制下，國會議員與選區選民之間的連結加強，來自選區選民的獎勵或懲罰也相對提高，促使議員傾向從事與選區利益有關的行為。國會議員為了. 政治大. 連任、獲取選票，經營選區是最主要的基礎，其中由區域選出的議員所採取的行. 立. 為，又較按照比例選出的國會議員更為明顯。Fiorina（1989）認為 1970 年代以後，. ‧. ‧ 國. 學. 美國眾議員連任比例的提高，是國會議員強調選區服務的結果。. Heitshusen（2005）等人對英國、澳洲、加拿大、愛爾蘭與紐西蘭與英國五個. Nat. sit. y. 內閣制國家的國會進行研究，透過比較了解不同國家的選舉制度，試圖了解影響. n. al. er. io. 國會議員從事選區服務的因素，其結果顯示單一選區的國會中，國會議員愈能安. i n U. v. 全連任，但國會職務較繁重，較複數選區的國會議員更傾向強調選區的重要性。. Ch. engchi. Hirano（2006）則以日本兩次選制改革為背景，探討選制的改變對於議員選票的集中程度及政策利益分配結果的影響，其指出在複數選區制之下，議員的票數集中情形會更明顯，國會議員的票數較集中在其家鄉，因為他們只要獲得選區部分的票數，超過當選門檻即可當選，因此，議員所爭取的資源會傾向集中在他的票倉區或是家鄉之周圍；至於單一選區制之下所選出的議員，需要得到整個選區及次選區的支持，必須要代表較廣泛的民意，票源與政策利益是較為平均分散於選區內部。. 16.

(23) 選區規模與國會議員尋求個人選票的關連性的研究方面，Lancaster（1986）研究 25 個國家的國會議員在肉桶立法（pork barrel）方面的表現，以國會議員提供肉桶到選區為分析焦點，研究結果顯示選舉制度具有相當大的影響力，他認為在單一選區制之下，因為選區較小，選民對國會議員的課責（accountability）較為容易，使得國會議員有較高的動機提供選區特別的好處，所以議員會積極將政策利益，如中央對地方政府的補助，帶回選區內，即立委的肉桶立法動機較強；反之，在複數選區制度下，一個選區內部產生數名國會議員，容易產生集體行動的困境，有些國會議員會抱著搭便車（free-rider）的心態，且選民也很難分辨每位國會議員. 政治大. 對於地方的具體貢獻，因此肉桶立法動機較低。. 立. ‧ 國. 學. Carey 和 Shugart（1995）研究選舉制度對於候選人建立個人聲望（personal reputation）動機是否會有所影響，他們以政黨對候選人名單的控制力、選民投票. ‧. 方式、候選人得票獨立程度與選區規模四個變數來評估選舉制度，研究發現，當. Nat. sit. y. 選舉名單是屬開放式的（open-list），選區的規模愈大，候選人愈有動機要建立個. n. al. er. io. 人聲望；相反的，在封閉式名單（closed-list）的選制之下，選區的規模愈大，對. i n U. v. 於個人聲望建立的動機是降低的。Norris（2004）則以選民的角度出發，指出選區. Ch. engchi. 愈小，選民有更多的機會與國會議員接觸，更能夠認識國會議員，代表其可辨識度愈高，當議員最重要的任務便是代表其選區時，國會議員愈有建立個人選票的動機，愈會強調個人選票。. 我國區域立委具有固定的選區及明確的選民範圍，其是否能夠繼續連任完全取決於選區選民的支持，而提供選區服務是贏得選民繼續支持有效方法，因此，區域立委或多或少都會從事選區服務的工作。盛杏湲（2005）指出，立委了解到其除了作為選區代表，將地方利益需求反應至中央外，亦代表國家整體，來進行選民的個案服務，研究從訪談中得知，少數立委認為選區代表與國家事務代表人 17.

(24) 的角色互不衝突，大多數立委認為由於時間與資源分配上的限制，要同時扮演好此兩種角色是相當困難的。. 盛杏湲（2006）分析了第五屆立委的提案內容之後，發現 SNTV 制度選出來的立委提出特殊利益法案的比率比不分區立委平均多出 11.67%，且選區應選名額愈少，立委提出特殊利益法案的動機愈強烈，可知選舉制度對於立委的提案行為有相當程度的影響。羅清俊（2008）認為選制改變後所選出之區域立委，肉桶立法的行為應更為積極，在 SNTV 制之下，為了加深選民對於國會議員為選區謀取. 政治大. 地方利益的印象，小規模選區的國會議員在分配政策的提案行為會明顯比中、大. 立. 型規模選區的立委積極，若選區內僅有一名立委的服務選區，選民通常將立委視. ‧ 國. 學. 為與縣市首長同等重要，因此會希望立委能夠為地方取得更多利益，期待他為選區帶回更多肉桶法案。. ‧. Nat. sit. y. 羅清俊（2006）的研究發現，在對於立委帶回經濟利益的期待及感受方面，. n. al. er. io. 小型選區的選民都明顯高於其它中或大型選區的選民。因為立委員額較少，因此. i n U. v. 民眾比較清楚選區的立委是誰，而當立委帶回中央的補助利益圖利選區時，選民. Ch. engchi. 也比較能夠將選區的利益與立委的努力加以連結，也因此感受會比較深刻。由此可知，小型選區的選民對於立委爭取選區利益，比中或大型選區的選民有更高的期待。. 臺灣立委現行選舉制度為單一選區兩票制，區域立委採用單一選區相對多數代表制，不分區立委則為封閉型政黨名單比例代表制。不同選舉制度所產生的議員，他們建立個人選票的動機也有所不同。同樣地，立委面對選制變遷，加強了選區的經營，無論是經營選區的時間與個案服務（casework）的數量都有所增加，面對選區的態度也變得更為謹慎，並且學者認為新的選制對於建立個人選票與政 18.

(25) 黨團結度都有增強的效果，另一方面，立法問政的動機亦會增強，立委為與實力相當的地方政治人物抗衡，更須以立法職權帶各種利益回選區（盛杏湲 2008）。. 羅清俊、廖建良（2009）的研究以立委提案數作為觀察的重點，證實選區規模對立委提案行為有所影響，在第六屆時則選區規模對提案的影響則較不明顯，單一選區兩票制實行前，立委的預期心理影響了提案行為，選區規模的不同，所受到影響的程度存有差異，選區愈小，立委愈有動機提出特殊利益的立法，因為選區規模小，立委能夠以此立法結果來宣稱功勞，展現立法績效，若立委不勤於. 政治大. 提案以提供選區利益，一旦其他立委提出，相形之下顯得該立委怠忽職守，可能. 立. 引起選民不滿其未提供選區特殊利益，以致下次選舉時選民用選票來懲罰該立. ‧ 國. 學. 委。此外，選區內的黨內競爭程度也會影響立委提案的動機，賴映潔（2011）以第五屆與第六屆立委作比較，發現在第六屆時，選區立委個人選票集中度愈高者，. ‧. Nat. n. al. er. io. sit. 高的期待與課責，使得立委爭取肉桶立法的動機則愈強。. y. 該選區所獲得的補助款也較多，立委在該選區較具優勢，因此，選民對立委有較. i n U. v. 此外，若選區利益與國家利益產生衝突時，多數立委多優先選擇選區利益。. Ch. engchi. 根據其研究發現，立委面臨一個集體困境，即立委在選區裡積極地服務選區民眾，在立法過程中積極的參與，利用機會帶特殊的利益到選區，但他們很少願意成就集體利益，因為社會大眾普遍對公共利益無感，且其他選區選民不見得感激。我國立委選制改革以後，立委花更多在選區服務上，同時接觸更多類型的選民，而選民服務的內容也更多元，且在單一選區票制之下，立委的提案性質與 SNTV 制不同，在具有選區特殊利益的提案比例上，單一選區所選出的立委特殊利益提案比例下降的，而普遍利益的提案比例則相對上升（盛杏湲 2014）。. 綜合以上所述可知，選舉制度的不同，確實影響了候選人建立個人選票的動 19.

(26) 機。在 SNTV 制下，立委在選區中除了其他政黨的對手外，也會面臨同黨同志的競爭，透過選民服務工作是可以增加個人聲望以增加連任機會。選區規模也是影響選民對於國會議員期望的重要因素，在舊有的選舉制度下，一個選區會產生一名以上的立委，必須面臨會有其他同選區立委搭便車的可能性，導致肉桶立法的動機也就相對較弱。. （三）資深程度. 政治大. 除了選舉制度會影響國會議員選區服務的行為之外，議員的資深程度也是常. 立. 被解釋服務工作差異的因素之一。Fenno（1978）的研究指出連任次數愈多的國會. ‧ 國. 學. 議員，在選區投入的資源與時間不如新任的國會議員，其認為新進的國會議員尚無確定選區支持的基礎是否穩固，因此會投入較多心力於選區之中，會分配愈多. ‧. 的助理於選區上，一旦票源穩固之後，便可專心於國會的立法問政工作上。多位. Nat. sit. n. al. er. io. 1983）。. y. 學者的研究亦呈現此種情況（Born 1979; Parker 1980; 1985; Schiff and Smith. Ch. engchi. i n U. v. 在國內研究方面，黃秀端（1994）的研究指出，任期愈長者，個案服務數愈多，不過兩者之間的關係並沒有達到統計上的顯著水準。然而，盛杏湲（2000）以第三屆立委為研究焦點發現，新任立委相對於連任立委而言，有較高的動機去從事選區服務，對於資深程度與立委選區服務行為之間的關係則與國外學者有不同的研究發現。. （四）個人背景. Meller（1960）認為議員的年齡、出生地、教育程度、職業及曾經服公職的經 20.

(27) 驗等因素，會影響其日後在國會中立法行為的表現。此部分可以理解為國會議員的個人背景或偏好會影響其立法行為表現，亦即國會議員因為個人條件或主客觀經驗的不同，展現出的行為各不相同。黃秀端（1994）的研究指出，女性立委相對於男性立委而言，個案服務數較多，這可能是因為女性立委知名度頗高，或是有連任優勢以及具有其他民意代表經驗而與地方淵源較深的關係，因此使得女性立委的個案服務數高於男性立委。. 盛杏湲（2000）的研究指出，擔任黨職的立委必須為立法的成敗負責，所以，. 政治大. 擔任黨職的立委以選區服務為重的可能性較低，其必須積極的參與立法過程，相. 立. 對而言較疏於選區工作。最後，就教育程度而言，盛杏湲（2005）的研究發現教. ‧ 國. 學. 育程度是一項影響立委代表角色的重要指標，若是立委的教育程度為大學或以下，則重視選區和國家整體利益的比例各半；若立委的教育程度為碩士，則以國. ‧. 家整體利益為優先的比例約過半數；而教育程度為博士的立委，則有將近九成是. Nat. sit. y. 以國家整體的利益為優先。此顯示出教育程度愈高的立委，在從事代表行為時，. n. al. er. io. 會傾向以國家整體為考量。. Ch. engchi. i n U. v. 選區因素對於國會議員的立法問政行為具有相當大的影響，唯有獲得選區民眾的繼續支持，國會議員才有可能達成連任的目標，愈資深的議員，對於選區服務的工作較少親力親為，原因在於其選區支持的基礎穩固，得以讓其專心於立法問政上；新進議員為了穩定選區中支持的基礎，對於服務工作就較為積極，為連任之路做準備。因此，議員對於選區的意見和利益必須時常加以關注，若未及時回應或違背選區的意見和利益，選民在下次選舉中即可能以選票來懲罰該國會議員，如此國會議員的連任將相當不利。這也讓國會議員原本代表的國家利益角色出現改變，在重大法案上議員們必須站在選區立場爭取最大利益，故選區角色的份量也日益加重。除了制定良好的法律之外，提供選民服務也是回應選民的方式 21.

(28) 之一，也成為了國會議員連任的重要關鍵。. 選舉制度提供了國會議員動機去建立個人選票，不同的選舉制度提供了不同程度建立個人選票的動機，議員對選區選民的回應也不一致。SNTV 制下的國會議員，透過服務工作突顯個人特色，以增加個人選票；第七屆立委選舉制度採行單一選區兩票制，在單一選區下，選區小且明確，立委對於選區服務的態度更加積極，由於一個選區只有一席立委，臺灣的選民對於立委的期待或是對於立委作為的實際感受，會依選區立委名額多寡而產生程度上的差異。選區立委應選名額愈. 政治大. 少，選區選民對他們的期待會較高，感受也較深。當選區選民的課責性提高，使. 立. 得立委必須透過肉桶立法將利益帶回選區，並且需要透過宣稱功勞來傳達自己的. ‧ 國. 學. 政績，因此，建立個人選票的動機較為強烈。是以小選區立委為選區爭取肉桶利益的動機比大選區立委來得強，這種動機也可能反映在其提案行為上。. ‧. n 一、立法問政的意義. y er. io. al. 立法問政. sit. Nat. 第三節. Ch. engchi. i n U. v. 廣義的立法問政可以泛指國會議員在國會內的一切行為，包括立法、質詢、預算審查、監督行政部門等，本研究中將分為立法參與和行政監督兩個面向來分析選區大小對於立委立法問政行為的影響。. 立法亦即制訂法律，乃立法委員的主要職責，我國憲法將中央層級民意代表命名為立法委員，顧名思義其最主要的職責便是制訂和通過法律，使政府的政策和法案得以順利執行。美國學者 Hall（1996）認為院會中的投票表決只是國會議員每天大小決議中的一部分，無法單從投票表決看出法案審查全貌。因此，他以 22.

(29) 國會議員在各項立法活動的參與情形來評估國會議員的代表行為，提出國會議員的立法參與可以區分為正式（formal）和非正式（informal）參與兩種。Hall 認為正式的立法參與是一種公開的參與，必須遵循國會的議事規則，然而，Hall 也發現國會議員對於選區的利益相當敏感，有時一些關於立法的活動和工作是在非正式的場合中發生。. 盛杏湲（2001）研究第三屆立法院的正式參與、非正式參與立法兩個部份，其結果發現，立委的正式和非正式參與的相關性，會因為政黨、法案類別不同而. 政治大. 有所差異。前者是指立法委員參與在正式立法過程中的行為，包括出席會議、投. 立. 表決、發言、提案、連署等活動，希望能夠達成某個實質目的或結果，如制訂或. ‧ 國. 學. 通過政策、法案；非正式參與則是指為了促使法案通過或不通過，包含與選區選民接觸、說服立委同僚、政黨內部協商等等，私下進行的包括溝通協調、談判妥. ‧. 協等，而立委之所以參與前述過程僅是為了向政黨或選民交代，表示其已用心盡. Nat. sit. y. 力，政策或法案的通過與否並非其真正關心所在，其中政黨競爭程度、立委本身. n. al. er. io. 的代表取向、是否為審查法案的委員會成員等，都會影響其正式與非正式立法參. i n U. v. 與的表現，且非正式參與由於缺乏正式紀錄，因此觀察不易。. Ch. engchi. 其次，行政監督是指立法委員對行政機關所提出的政策、法案以及作為進行監督，亦即對政府的政策和法案進行意見表達和質詢，亦即行政監督是指立法委員對行政機關的監督行為。Harris（1964）認為，監督嚴格來說，僅指事後的審視（review），包括對正在發生或已發生的政策之調查（inquiry）及對以往行政機關活動的調查，以及對行政機關的財務活動要求行政人員提出報告。. 美國學者 Ogul（1976）在進行影響美國國會監督潛能的因素分析時，將監督（oversight）定義為：「舉凡國會及它的全體人員，無論是個別地或是集體地的行 23.

(30) 為，只要對官僚的行為造成了影響，無論這些影響是國會有意為之還是無意為之，都可視為國會監督，Ogul（1976）個人認為，國會的監督是國會議員和其幕僚個別或集體的行動，會對官僚的行動產生影響。另外，Aberbach（1979）則指出國會監督聯邦部門及其所從事的計劃和政策時，應指在計劃執行中或執行後，而不是指國會正在規劃或擴張現行計劃時。. 自從二次戰後行為主義革命開始興起以來，學術上的政治研究焦點轉移到個別政治行為，而美國國會研究的焦點亦逐漸轉向國會議員的角色行為上，此時的. 政治大. 研究多以國會議員的點名投票（roll call voting）作為立法行為的計量分析指標（盛. 立. 杏湲 1997）。點名投票是自 Miller 與 Stokes（1963）以來國會研究常使用的方法，. ‧ 國. 學. 因為美國國會對於國會議員的點名投票有非常詳盡的記錄，它的優點是資料取得相當容易，而且可以做長時間序列的研究。但光是以立法投票行為來觀察國會議. ‧. 員的代表行為是不足的，沒有辦法掌握國會議員在議會中努力的全貌。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 二、影響國會議員立法問政行為的因素. Ch. engchi. i n U. v. Searing（1991）定義立法角色乃是議員在特定位置上所產生的動機、態度、行為的相關性模式。他特別強調動機在立法角色定位上的重要性，解釋議員行為的動機主要包括兩個部分：制度與社會互動制約，以及個人主觀偏好誘因。在制度與社會互動影響下產生的立法角色，可稱為位置角色（position role），也就是外在制度對於國會議員行為的影響；個人主觀偏好誘因影響下產生的角色則為偏好角色（preference role），乃是不受到制度約束的角色，係國會議員個人的因素對於其行為的影響。. 24.

(31) （一）選區因素. Miller 與 Stokes（1963）最早對於選區選民的態度對國會議員行為的影響進行研究，其〈選區對國會的影響力〉（Constituency Influence in Congress）一文指出，若某一議題對選區選民來說相當重要，且國會議員能感受到選區選民態度時，則國會議員能清楚地反應選民意見；反之，若議員無法掌握選民立場，或選民對該議題不感興趣，其於議會內部投票時就有較自由的空間，但先決條件為該議員所屬政黨在議題上無既定立場，否則議員往往會陷入兩難。因此，Miller 與 Stokes. 政治大. 認為國會議員的立法行為會受到國會議員本身的偏好、選區選民的期望與政黨立. 立. 場等因素影響。許多關於國會議員立法行為的研究專注於選區的影響力上，如. ‧ 國. 學. Kingdon（1977）指出，國會議員立法的政治目標，主要是在於滿足選區選民的意見、尋求在華府內的影響力以及制定政策，其中最為重要的莫過於滿足選民的需. ‧. 求，因為人民掌握能否連任的鑰匙，因此，國會議員相對重視選民的偏好。由此. Nat. n. al. er. io. sit. y. 可知，國會議員在整個立法過程中的參與，選區的意見產生很大的作用。. i n U. v. Stratman 和 Baur（2002）觀察德國議員的立法行為，結果發現不同選舉制度. Ch. engchi. 所產生的議員其行為有所不同。他們認為兩種類型的議員，所要爭取利益的場域並不相同，單一選區議員會追求選區的利益，比例代表制的議員則是爭取團體與政黨利益，或者追求個人名聲。. Kerevel（2010）針對墨西哥單一選區與比例代表制的議員進行比較，研究指出比例代表產生的議員會提出較多與國家整體利益有關的提案；單一選區的議員則是提出較多與選區利益相關的法律修正案，國會議員藉此把利益帶回自己的選區。我國立法委員的選舉制度，會產生兩種不同屬性的立法委員。一種為經由單一選區兩票制所選出的區域立法委員；一種為經由政黨得票比例所產生的不分區 25.

(32) 立法委員，不分區立委通常是因為其專業領域的素養而獲得政黨徵召擔任立法委員，其不需要面臨選舉的考驗，只要獲得政黨提名就能繼續擔任立法委員。. 選區的特性亦會對國會議員的立法問政行為產生影響。國會議員來自選區，他的一舉一動必須反映選區民眾的意見和利益。但每一選區的意見和利益各不相同，每一選區皆有其特殊的需求和特性，而這些需求和特性必然會對其選區國會議員的行為造成影響。由黃秀端（1994）的研究結果看來，選區的都市化程度對於立法委員的行為並未顯示出某種確切的影響。盛杏湲（2000）認為，都市化程. 政治大. 度愈低的地區，國會議員和選民之間愈容易建立恩庇關係，因此會促使國會議員. 立. 較重視選區服務的工作；反之，都市化程度愈高的地區，選民在政治上愈成熟，. ‧ 國. 學. 可能較留意國會議事，選民看重國會議員在國會中的表現，因此國會議員會傾向重視立法問政的工作，而較疏於選區服務。. ‧. Nat. sit. y. 此外，立法委員所面對的主要競爭對手是來自於黨內或是黨際，也會進一步. n. al. er. io. 影響其在法案或是政策立場上會與所屬政黨靠攏或是偏離（盛杏湲 1997；2001）。. i n U. v. 國會議員想要繼續獲得連任，就必須獲得選區民眾的繼續支持，因此對於選區的. Ch. engchi. 意見和利益必然要時時加以考量和注意，否則一不小心違背了選區的意見和利益，則選民在下次選舉中就會以選票懲罰該國會議員，如此將不利於國會議員的連任。. 區域立委則必須面臨定期的選舉壓力，一旦在選舉時無法取得選民的繼續支持，就無法繼續擔任立法委員，區域立法委員因為有選舉的壓力，必須直接面對選區和選民，因此除了參加立法院內的問政議事之外，更重要的是要滿足選區和選民的需求，畢竟其能否連任是掌握在選民手中，由於每位立法委員的時間、精力和資源有限，因此並無法專注於每一項工作上，當立法委員所面臨的選舉競爭 26.

(33) 愈激烈時，會促使其從事更多的立法工作，以提升其知名度和連任的勝算。. （二）個人因素. Fenno（1973）認為國會議員的一切行為都受到個人目的的影響，亦即國會議員本身對於進入國會後所要採取的作為，在其設定目標時便已決定，而他認為一般國會議員的目標有尋求連任、在國會取得影響力及制訂良好的公共政策，雖然議員大致具有前述三個目標，但個別議員所認知的利益不同，連帶使其在立法行. 政治大. 為的表現有所不同。Mayhew（1974）也抱有類似看法，其認為國會議員若要實現. 立. 其政治理想、抱負，最重要的目標就是取得連任，其研究亦清楚揭示，每個國會. ‧ 國. 學. 議員的立法行為都是帶有目的的行為，國會議員展現任何的行為都會認知到其利益所在，而進一步影響到其在立法場域中的行為。. ‧. Nat. sit. y. Hall（1987）認為國會議員內心的動機是會隨著不同情況、議題、考量而改變，. n. al. er. io. 國會議員的目的許多都是為了自我利益的達成，但國會議員決定採取行動以及參. i n U. v. 與的程度時，會受到一些現實政治環境以及結構的限制，因此，國會議員並非總. Ch. engchi. 是能夠達到其政治目的。此外， Herrick 和 Moore（1993）的研究發現具有發展抱負欲晉升更高政治職位的國會議員，在法案提案以及院會活動上，比起想要取得國會中領導地位的國會議員來得更積極，而國會議員若想要往更高政治職位發展往往會透過建立專業形象，以吸引選民和媒體的注意。. 盛杏湲（2000）的研究認為，由於立法委員的時間和資源有限，因此，在利益極大化的考量下，必須採取對連任最有助益的行為，便可能會在立法和選區服務兩項工作上有所選擇。若立委擔任屆期較多或具有委員會的召集委員及黨團幹部的經驗，使其在立法工作上參與較深，便可藉由掌控立法院中的決策過程，將 27.

(34) 利益帶回選區，以鞏固其選民支持的基礎；相對於新任的立法委員而言，票源實力不穩固，是以擴張選票、尋求支持會是新任立委最主要的目標，而立委追求的不外乎是爭取選民面前的曝光度，以及維繫與請託者之間的往來情感，因此，比在立法院中參與立法工作，經營選區和提供服務對新任立委的連任更有幫助。. Vega 和 Firestone（1995）的研究指出，國會議員的提案會因為性別差異而產生不同。相較於男性議員，女性議員提出的立法提案更多涉及到婦女權利、家庭和兒童問題，可知女性議員傾向提出和女性議題相關的法案。其次，性別差異亦. 政治大. 會在選擇委員會以及政策議題上，影響立委在立法院中的行為選擇，可能係因為. 立. 男性和女性立法委員的自我期許和認知不同而產生的差異。學者的研究中發現，. ‧ 國. 學. 立委的性別差異確實會影響到其所關心法案的不同（盛杏湲 2000；蕭怡靖 2003），而女性比起男性立法委員而言，傾向將老弱婦孺視為優先選民並較為關. ‧. 注教育與社會福利方面的法案，在政策偏好上也傾向將照顧與溝通及婦女權益等. Nat. n. al. er. io. sit. y. 議題優先處理（楊婉瑩 2001）。. i n U. v. 另外，在教育程度的影響方面，羅清俊的研究發現，教育程度愈高的立法委. Ch. engchi. 員，愈是具有專業的背景，愈能對法案重點提出適切的專業見解和建議（羅清俊 2002），因為立法委員的立法問政工作相當繁重，並且涉及到許多專業性的知識，因此若是缺乏相關的專業素養，則立法委員即使想要參與，也無法確實瞭解到問題之所在。由上述的相關研究可以發現，不管是立委的性別、教育程度、以及所擁有資源的多寡等，都會對其立法問政行為產生影響。. 28.

(35) 第四節. 選區劃分. 一、選區種類. 選區種類的概念選區可以劃分為小選區（small electoral district）與大選區（large electoral district）。小選區又稱為單數選區或單一選區（single member district），是指一個選區中應選名額只有一名。而大選區則是一個選區有兩名以上應選名額，所以亦稱為複數選區（蔡學儀 2009）。. 立. 政治大. 各國劃分選區係根據兩個基本原則：其一是以人口的特性作為劃分的標準. ‧ 國. 學. （demographic criteria），如種族、職業為標準，而選出的少數民族代表或是工會、農會、商會等不同的職業為代表，因為這種分類標準並非以行政區域的界線，或. ‧. 是人口數目的多寡做為依據，所以亦可用來保障特定或者是弱勢團體在該地區政. Nat. sit. y. 治參與中的代表權。其二以地理位置為標準（geographic criteria），通常以行政區. n. al. 縣市、鄉鎮為一個選區（蔡學儀 2009）。. Ch. engchi. er. io. 域作為選舉活動的範圍，如以某一省、州或縣市為一個選區，有時甚至結合數個. i n U. v. 二、選區劃分的原則. 如果代議士需要為選區與社群利益著想、確實反應民意，就必須奉行一人一票，票票等值的原則，且通常選區劃分不會違背此基本理想。面對Lijphart（1984）的16項選區劃分標準顧此失彼的情況，Cain（1987）提出了三個相互關聯的前提來作為取捨的標準：第一，對採取標準所隱含其中的價值應得到所有人的同意。第二，這些標準之間不應該彼此衝突。第三，當這些標準產生衝突時，應該對其各自的重要性排出一個順序或加強其重要性，以使所有人都能同意。 29.

(36) Cain（1987）提出的三點原則可避免出現傑利蠑螈（Gerrymandering）現象不公正的選區劃分。選區的劃分或重劃，會影響政黨實力的消長，造成得票率與席次率的不成比例性。是以現今世界各國在實際劃分選區時，並不會要求各選區人口規模的完全均等，要兼顧地理原則，人口原則就需要相當程度地妥協，所以在合理限度內選區間人口的差異是能被接受的。. 游清鑫（2008）曾談到選區重劃（redistricting）及名額配置（reapportionment）. 政治大. 的概念，他認為選區是指產生代表的地理疆域大小及形狀，此種地理疆界訂立了. 立. 代表與選民間的地理關係，也就是議會代表需要服務及作為代理人的區域，稱之. ‧ 國. 學. 為選區，而選區重劃則是對原有地理疆界的調整。名額配置的意義在於訂定某一選區議會代表的數量，由多少選民選出一席議會代表，而今日的意涵，通常是指. ‧. 需要經過選舉產生者，如單一選區制之下，其名額配置為一名，而複數選區制之. Nat. sit. n. al. er. io 三、單一選區之內涵. y. 下，則配置多名。. Ch. engchi. i n U. v. 相關研究行政疆界變動的問題，認為行政疆界的改變不僅是技術行政的問題，此種疆界改變的程序本質會影響地方政府轄區範圍、發展樣態以及服務的提供，因此必須在地方民主與中央控制上取的平衡。選區劃分也會產生如同行政界限變遷所帶來的效應，尤其對地方發展具有一定程度的影響（Razin and Lindsey 2004）。. 單一選區的主要意義在於一個選區中僅有一名當選人，如總統、各級地方自治體行政首長均以此種方式選出，而2005年以後，依照憲法增修條文第四條第一 30.

(37) 項規定，立法院立委自第七屆起113人，其中自由地區直轄市、縣市73人，每縣市至少1人；依各直轄市、縣市人口比例分配，並按應選名額劃分同額選舉區選出。另外，依公職人員選舉罷免法第四十二條規定，立委選區是由中央選舉委員會斟酌行政區域、人口分布、地理環境、交通狀況、歷史淵源及應選出名額劃分。中選會的選區劃分作業原則中規定，同一縣市若有兩席以上立委，各選區的總人口數差額應在15%以內，而且選區的劃分應依循當地的生活、人文、地理狀況。由於憲法規定每縣市至少應有一席立委，因此，經計算結果，大約是每三十萬人劃分一個立委選區。. 立. 政治大. 由於立委總數經憲法增修條文已明定為113名，並分為區域立委、原住民立. ‧ 國. 學. 委、不分區政黨名單立委與僑選立委等不同類型，其中區域立委與現行行政區劃關係緊密，上述各立委選區間人數存在偌大差異，違反公平選區劃分之前提，造. ‧. 成此種結果係因為立委席次減半，但在憲法規定下，每一縣市至少有一席立委，. Nat. sit. y. 因現行行政區劃人口數目有極為明顯落差，面積相差也頗為懸殊，縱使該縣市總. n. al. er. io. 人數遠低於三十萬人劃分一個選區之標準，仍具有一個立委名額，且各縣市資源. i n U. v. 不均，使得單一選區的實施產生代表性的差異問題，席次減半後，因為各選區可. Ch. engchi. 分配之席次少，平均代表的人數相對提高，讓每一個席次所代表的比例相距甚遠，是以扭曲了學者提出之一人一票，票票等值原則。而且，選區重劃可能顯示代表名額的改變之外，也涉及其他因素，這些因素可能來自於選區人口的變化，也會因重新劃分後的選區形狀而產生不同的社會與政治效果。亦即當縣市必須進一步劃分選區時，將造成縣市轄區內政治勢力、資源配置的重組等問題（游清鑫 2005）。. 從文獻檢閱中可知，因為立委的選區變動，使立委拓展其選區票源的動機更為強烈，對爭取中央對地方的補助也將更為積極，由於選區選民的壓力，讓立委必須重視選區的聲音且適時傳達選區的意見，若違反了選區選民的利益，在下次 31.

(38) 選舉中選民可能會用選票來懲罰該立委。這也改變了國會議員原本代表的國家利益角色，在重大法案上議員們必須是站在選民的立場為選區爭取利益，因此，選區角色的重要性也日益增加。在單一選區下，由於選區選民的課責性強，讓國會議員必須透過肉桶立法將好處帶回自己的選區，同時，透過向選民宣稱功勞，讓民眾知曉國會議員的貢獻，同時，在選區中提供更多或更好的服務，以建立個人的聲望。. 關於代表研究的眾多討論中可看出，許多因素影響著國會議員的代表行為，. 政治大. 變革後的選舉制度與選區重新劃分激發本研究的靈感，臺灣的立委選舉制度變. 立. 革，將原先的 SNTV 制改為單一選區兩票制，一個選區僅產生一席立委，但是所. ‧ 國. 學. 面臨重劃的選區其大小卻不相同。在選區重新劃分下，立委選區的幅員大多數比從前來得小，甚至有些立委選區比地方公職人員選區小，有些立委選區則是與地. ‧. 方公職人員一樣，大部分則是比較地方公職人員大，本研究欲瞭解不同類型的立. Nat. sit. y. 委來說，選區幅員的大小會有什麼影響？他們的代表行為又會有何不同？不同之. n. al. er. io. 處又為何？此乃本研究所關注的課題，筆者接下來將說明本文的研究架構、研究. i n U. v. 方法以及研究結果。本章的文獻回顧提供筆者建構本文研究架構的一個藍圖，如. Ch. engchi. 此方能在控制相關的影響因素之後，清楚釐清選區大小對於立法委員立法問政與選區服務行為的影響。. 32.