西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學經濟研究所碩士論文. 指導教授：黃智聰博士黃俞寧博士. ‧. ‧ 國. 學. 政治大立西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色 n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 研究生：呂暉鵬. i Un. v. 撰. 中華民國一百年六月.

(2) 謝詞時間過得很快，轉眼之間，兩年的研究所生活即將告一段落，回頭看著這兩年的日子裡，充滿了各種難忘的回憶，大多數的回憶都是美好的，雖然，有些回憶是很辛苦的，但在辛苦完成各種大大小小的事情後，讓我覺生活過得很充實，經由這些一點一滴的累積，我學到了很多東西，這一切的辛苦，都非常值得。在這兩年之中，我由衷的感謝許多在我身邊幫助我的人，首先，我衷心的感謝我的指導教授黃智聰老師和黃俞寧老師，不嫌棄我大學非本科系的背景，讓我有個機會當了老師兩年的助理，這讓我學習了很多，見識了很多，也成長了很多，對於老師在各方面辛苦的指導，我在此獻上最真誠的感謝。也感謝辛苦撥空來替我口. 政治大. 詴的高安邦老師，非常感謝各位老師的幫忙，我的論文才能夠順利完成。. 立. 我還要感謝在這兩年研究所生涯中，研究室的大師兄俊男學長，雖然不常遇. ‧ 國. 學. 到你，但只要我們有問題麻煩你，你一定是義不容辭的幫忙我們解決。還有小江學姐與豆油學長，在我碩一的時候，你們總是把一切困難的事情都先擋了下來，. ‧. 再把簡單的事情分配給我們做，常常看到你們忙的不可開交，自己有時候卻還在. Nat. sit. y. 幫倒忙，非常感謝你們這樣包容我，讓我能順利的成長。至於我的好搭檔，研究. al. er. io. 室的大姐頭靖雈與跟我半斤八兩的士傑，你們不僅是工作上的好搭檔，也是我研. n. iv n C hengchi U 們總是那麼的照顧我，包容我的任性與健忘。還有研究室中的遊戲王庭偉與傻里究所生活娛樂的好搭檔，凡事有了你們就會讓我覺得很放心，也很開心，感謝你. 傻氣的婷婷，感謝你們，讓我在碩二繁忙的時候，研究室依然時常充滿笑聲。還有，研究所的同學與學長姐、系羽的學弟妹們，有了你們，讓我還有機會打球，使我的研究所生活更加多采多姿。另外，我想感謝一直默默在旁邊支持我，鼓勵我的大頭，以及我的室友大鳥、鳥德、他扣和小笨蛋 Mindy，感謝你們讓我住在外面，依然能夠像是家裡一樣溫馨舒適的感覺。當然，最感謝的是我的父母和第第妹妹，你們幫我分擔了所有家裡的事情，給予我永遠的支持，讓我能夠專心的完成論文。我知道還有許多人需要感謝，非常感謝在這兩年之中，一直給予我幫忙和關心的朋友們，我將這份畢業的快樂和榮耀獻給你們大家！ 2011 年 07 月 23 日於政大 271004 室.

(3) 論文摘要論文名稱：西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色學校所別：國立政治大學經濟研究所指導教授：黃智聰博士、黃俞寧博士研究生：呂暉鵬關鍵詞：西部大開發、地方政府效率、財政地方分權、資料包絡分析法、 Tobit 迴歸模型. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 中國大陸在近幾十年來的經濟成長舉世矚目，卻也造成了中國大陸東. ‧. 西部發展不帄均的隱憂。有鑑於此，江澤民在 1999 年的「中央扶貧開發. sit. y. Nat. 會議」上首次提出了「西部大開發」戰略概念，期能縮小區域發展不均衡的差距。西部大開發預計進行 50 年分三個階段進行，截至 2010 年已經. er. io. 完成了第一階段。在這十年間，整個西部地區有著巨大的改變。 a. n. iv l C n h e n g c h i U 12 個省、市、地區自 2000 因此，本文的研究目的在於，利用大陸西部. 至 2010 年的追蹤資料，再運用 Tobit 實証模型進行實證分析。其實證結果顯示，財政地方分權程度、人口密度、地區生產總值、地方政府規模以及地區開放程度等因素，對地方政府效率值之影響為正向；而財政地方分權程度之帄方項與地方政府規模之帄方項，則對地方政府效率具有負向影響，即財政地方分權與地方政府規模對於地方政府效率之影響可能呈現非單調性。. I.

(4) The Local Government Efficiency in the Western Area of China After the Implementation of the Grand Western Development Program Abstract The economic growth of China has increased rapidly in recent several decades, but thisgrowth has resulted in the imbalance between the eastern and western region. According tothis situation, Zemin Jiang first proposed the. 政治大. “Grand Western Development Program” in the“central poverty alleviation and. 立. development conference” in 1999, hoping to reduce the imbalance in the. ‧ 國. 學. regional development gap. After carrying out the Grand Western Development Program, the growth ranges of GDP per capita in some of regions have risen. ‧. quickly. Therefore, the research purpose of this literature is to analyze the. y. Nat. io. sit. empirical estimation of the Tobit model with the panel data which include 12. er. provinces, cities, and regions in China western area from 2000 to 2010. The. n. a. v. empirical results show thatl the the density of ni Cdegree of fiscal decentralization,. hengchi U. population, gross regional product, the scale of local government, and the degree of openness all have positive influences on the efficiency of local governments. However, the quadratic terms of the degree of fiscal decentralization and the scale of local government have negative influences on the efficiency of local governments. That is to say, the degree of fiscal decentralization and the scale of local government probably have non-monotonic effects on the efficiency of local governments. Keywords: The Grand Western Development Program, Local Government Efficiency, Local Fiscal Decentralization, DEA, Tobit Model II.

(5) 目次第一章. 前言 ……………………………………….…………1. 第一節. 研究背景與目的………….………………………….....…….1. 第二節. 研究架構與進行流程……………………………………..…7. 第二章. 相關文獻回顧…………………………………….10. 第一節. 中國大陸西部大開發的相關文獻..……………………...….10. 第二節. 地方政府效率的定義及其相關文獻………………..………14. 第三節. 財政地方分權對政府效率影響之相關文獻.…..….……..…19. 治. 政第三章中國西部地區發展與財政地方分權........................22 大. 立. 中國西部大開發之沿革…..………..………………………..22. 第二節. 中國財政地方分權改革歷程……..………….………...……32. 第三節. 財政地方分權指標…………………………………..………37. 第四章. 研究方法 …………………………….…………..…42. 第一節. 資料包絡分析法……………………………………..………42. 第二節. 實證資料來源與變數假設…………………………..………48 a. ‧ 國. ‧. y. sit. er. io. iv l C n Tobit 迴歸模型設定.…………………………………………55 hengchi U n. 第五章. Nat. 第三節. 學. 第一節. 實證結果 ………………………………….…….….58. 第一節. 中國大陸西部地區地方政府效率值……………….…….…58. 第二節. Tobit 迴歸結果分析…………………...………………….…62. 第六章. 結論與政策意涵 ………………………….…..……68. 第一節. 結論與政策意涵………………..……………………………68. 參考文獻 …………………………………………….………..71. III.

(6) 圖次. 圖 1：中國大陸西部地區省市範圍分佈圖...........................................1 圖 2：研究進行流程圖...........................................................................9 圖 3：Farrel 效率圖...............................................................................43 圖 4：純技術效率、技術效率與規模效率關係圖..............................46. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i Un. v.

(7) 表次表 1：1997-2008 年中國大陸三大地區名目人均 GRP 差距.................2 表 2：2000 年和 2009 年西部地區每人帄均 GRP..................................4 表 3：利用 DEA 衡量地方政府效率之相關文獻.................................18 表 4：中國大陸西部地區發展概況.......................................................23 表 5：中國於「十五」計畫中，與西部大開發相關政策……...........27. 政治大. 表 6：中國於「十一五」計畫中，與西部大開發相關政策...............28. 立. 表 7：《西部藍皮書（2010）：中國西部經濟發展報告》中，對中國西. ‧ 國. 學. 部大開發政策的六項建議............................................................30. ‧. 表 8：1994 年中國財政體制改革內容概要..........................................36. Nat. io. sit. y. 表 9：FDA 值（%）與排序...................................................................39. er. 表 10：FDB 值（%）與排序.................................................................40. al. n. iv n C hengchi U 11：實證變數之基本統計量.............................................................54. 表. 表 12：DEA 之投入、產出項資料統計量............................................58 表 13：固定規模報酬假設下方政府之效率值.....................................60 表 14：可變規模報酬假設下方政府之效率值.....................................61 表 15：FDA 下的實證估計結果............................................................63 表 16：FDB 下的實證估計結果............................................................64 表 17：迴歸變數間之相關係數...................................................................67 V.

(8) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 第一章、前言第一節、研究背景與目的一、研究背景中國大陸自從 1978 年採行改革開放政策以來，不斷地致力於經濟的發展。此舉讓中國大陸有充裕資金、技術有了長足進步，而導致經濟快速成長，人民生活水準提升，生產總值和人均所得皆大幅提升。但就整體而言，「讓一部份的人先富貣來」的方針，也使原本就受區域經濟結構與政策等. 政治大後，進一步使內部各區經濟發展存在更大差異。隨著中國大陸改革開放的立因素影響的中國大陸，產生東部沿海地區發展快速，西部地區發展停滯落 1. ‧ 國. 學. 腳步不斷加快，中國大陸內部地區間的差距也開始逐步加大。1992 年鄧小帄南巡之後，宣示建立「社會主義的市場經濟體制」的主張，更進一步拉. ‧. 大區域與區域間的發展差距。表 1 顯示，1997 年至 2008 年中國大陸各地. sit. y. Nat. 區人均產值的差距比較。其中，1992 年以後東部與其他地區的差距急速上. al. n. 題。. er. io. 升。如果此差距繼續擴大，將很有可能引發中國大陸嚴重的經濟與社會問. i Un. Ch. v. engchi 有鑒於中國大陸西部地區與其他地區經濟發展的差異日益擴增，因此，江澤民在 1999 年的「中央扶貧開發會議」上，首次提出了「西部大開發」戰略概念。自此，中國大陸陸續提出多項區域發展政策，期待能縮小區域發展不均衡的差距。為此，2000 年 1 月，中國國務院成立了西部地區開發領導小組，正式拉開了西部大開發的序幕。2000 年 10 月，中共十五屆五中全會通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的說明》，把實施西部大開發、促進地區協調發展作為一項戰略任務。按照西. 1. Huang, Kuo and Kao（2003）指出，中國大陸內部經濟發展不帄衡的原因，主要是各區域間的差距。 1.

(9) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008. 立. 政治大. 學. ‧ 國. 年份. 表 1：1997-2008 年中國大陸三大地區名目人均 GRP 差距絕對差距（元人民幣）相對差距係數（％）東部與中部東部與西部東部與中部東部與西部間間間間 3,897.4 5,057.6 44.0 57.2 4,270.0 5,490.9 44.8 57.8 4,643.0 5,930.3 46.0 45.9 5,248.9 6,192.4 48.2 56.9 6,329.3 7,318.0 51.4 59.4 7,222.1 8,144.3 52.9 59.7 8,531.9 9,571.6 54.0 60.6 10,011.7 11,370.4 53.3 60.5 13,160.0 14,430.0 55.4 61.0 15,299.0 16,608.0 55.5 60.2 17,529.0 19,071.0 54.3 59.1 19,353.0 21,213.0 52.0 57.0. 資料來源：《西部大開發與東中部地區發展》（北京），《中國大陸統計年鑑》（2000-2009），作者自行整理。. ‧. 註 1：絕對差距按當年價格計算，相對差距係數＝（最大值－最小值）×100%/最大值註 2：根據中國國務院民政局的定義，東部經濟區是指河北省、北京市、天津市、山東省、. Nat. sit. y. 江蘇省、上海市、浙江省、福建省、廣東省、海南省，西部經濟區是指重慶市、四川省、. io. er. 貴州省、雉南省、陝西省、甘肅省、青海省、廣西壯族自治區、寧夏回族自治區、西藏自治區、新疆維吾爾族自治區、內蒙古自治區，中部經濟區則包括山西省、湖南省、湖北省、. al. n. 河南省、安徽省、江西省。. i Un. Ch. v. 2 engchi 部大開發總體規劃的三個階段，基本上第一個階段已經結束。經過這 10. 年的發展，西部地區發生了重大的改變。這些改變包含了基礎建設明顯改善，生態環境保護顯著加強、產業結構調整和特色優勢產業發展亦逐漸有成效。此外，科技教育和人才培養在西部地區也有較大的發展。而依據中國國務院於 2000 年所頒布的《關於西部大開發若干政策措施的實施意見》，西部地區界定為重慶、四川、貴州、雉南、廣西、陝西、甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆、內蒙古等十二個省、市和自治區（如圖 2. 西部大開發為一個 50 年的計畫，將分成三個階段來進行，分別是奠定基礎階段（2001-2010）；加速發展階段（2010-2030）；最後是全面推進現代化階段（2031-2050）；目前已經完成了第一個 10 年階段。 2.

(10) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 1 所示）。西部土地面積 538 萬帄方公里，占全中國大陸土地面積的 56%。截至 2009 年，西部地區人口約有 2.87 億，占全中國大陸人口總數的 22.99%。在自然環境方面，中國大陸西部地區原本就疆域遼闊，人口稀少。在歷史發展方面，中國大陸西部地區本身就是全中國大陸經濟發展較差的地方，因此也是最迫切需要加強開發的地區。在經過西部大開發政策第一階段的執行後，從表 2 我們可以看出，西部地區名目每人帄均 GRP（gross regional product per capita）都有大幅度的成長，其中，內蒙古地區更是成長了 6 倍之多。當然，每個區域之間的差異也直接或間接地造成 GRP 成長上的差異。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 1：中國大陸西部地區省市範圍分佈圖然而，中國大陸西部地區在這樣的發展背景之下，我們所欲探討的問題為，西部地區的地方政府效率在西部大開發政策實施後的變化為何？因為根據 Todaro（2000）指出，一個國家的體制並不會影響其經濟發展，而一地區的經濟發展與其政府的效率有著重要的關係，故本研究不去探討中國大陸的國家體制，而著重於國家體制以外的各種因素對於政府效率影響 3.

(11) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 之分析。另外，財政地方分權在其中又扮演著何種角色？當政府實施財政地方分權時，也就代表地方政府將會擁有較多的財政自主性（revenue-autonomy），而此舉是否可以提升地方政府效率，進而刺激經濟發展？也就是說，財政地方分權為中央政府將課徵租稅，以及運用稅收的權利給予地方政府，使地方政府能夠在一定的範圍內運用。過去有不少學者發表過相關文獻，例如 Bird and Vaillancourt（1998）認為，財政地方分權具有促進地方發展、強化地方政府與居民責任、提升支出效能、總體經濟表現較佳以及地方經濟愈趨繁榮等優點。此外，Fukasaku and Mello （1999）認為，財政地方分權化已經成為財政制度改革的重要一環，透過. 治政財政分權賦予地方政府更大的課稅權力與地方自主分配財政支出的權力，大立財政地方分權使地方政府能夠有更多的財政資源，更能夠去滿足地方民眾 ‧ 國. 學. 表 2：2000 年和 2009 年西部地區每人帄均 GRP. 2. 40156. n. al. 8C h. 倍數. 1. +1. 6.8. 8. －. 3.5. y. 排名變化. sit. io. 西部排名. er. 5897. 西部排名. 2009 年人均 GRP（人民幣）. ‧. 內蒙古. Nat. 地區. 2000 年人均 GRP（人民幣）. i Un. v. 廣西. 4567. 重慶. 5143. 3. e n g15857 chi 22830. 2. +1. 4.4. 四川. 4815. 5. 17289. 7. -2. 3.6. 貴州. 2819. 12. 10251. 12. －. 3.6. 雉南. 4555. 9. 13467. 10. -1. 3.0. 西藏. 4483. 10. 15378. 9. +1. 3.4. 陝西. 4607. 7. 21704. 3. +4. 4.7. 甘肅. 3838. 11. 12836. 11. －. 3.3. 青海. 5089. 4. 19520. 6. -2. 3.8. 寧夏. 4725. 6. 21700. 4. +2. 4.6. 新疆. 7088. 1. 19796. 5. -4. 2.8. 資料來源：各年度《中國統計年鑑》。 4.

(12) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 對地方建設與公共服務的需求。另外，錢穎一（1997）指出，財政地方分權制度有利於地方官員之間的競爭，而此種良性競爭可以激勵地方官員達到行政上的效率。. 二、研究目的本研究目的有以下幾點。第一，本研究將利用非參數估計中的資料包絡分析法（data envelopment analysis, DEA）對中國大陸西部地區各省、市、地區的地方政府效率進行估計。本研究將利用中國大陸在 2000 年實行的「西部大開發政策」後，12 個西部省、市、地區的資料，對其地方政府效. 治政率進行估計、分析以及排名，以瞭解 12 個省、市、地區的地方政府效率大立在「西部大開發政策」施行前後的狀況。 ‧ 國. 學. 第二，本研究將建立一個實證研究模型，使用同時具有橫斷面資料. ‧. （cross-section data）與時間序列資料（time-series data）性質的追蹤資料. sit. y. Nat. （panel data）。分析哪些因素會影響中國大陸西部地區省市地方政府效率，. n. al 的發展有進一步的瞭解。. er. io. 此外，將顯著的因素加以歸納並進行比較，以對中國大陸未來在西部地區. Ch. hi. en. i Un. v. c 第三，本研究擬依據 Huang and g Cheng（2005）所採用的財政收入的自主性，來衡量財政地方分權程度的高低，並且整理出中國大陸西部 12 個省、市、地區在 2000 年以來，財政地方分權程度的變化。並且，詴圖探討財政地方分權和地方政府效率的關係，以財政地方分權作為一個指標，兼論其對西部地區各個地方政府效率的影響。西部大開發以來，中國大陸西部地區經濟發展格局產生了劇烈的變化。而這個發展帶給西部的變化之所以重要，原因是由於西部的各個省市地區之間同樣存在著發展上的差異。而且伴隨著西部地區的發展進程，此種差異也會呈現出動態的變化特徵。深入研究這些差異，對於準確把握西部地 5.

(13) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 區的發展現狀，正確預測西部地區的發展趨勢，以及制定有針對性的區域發展政策都具有重要的現實指導意義。此外，現有研究大陸西部地區的文獻，鮮少有針對其地方政府效率的議題進行研究。本研究的執行，可以做為此研究領域的補充。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i Un. v.

(14) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 第二節、研究架構與進行流程本研究的主要目的，在於利用中國大陸西部 12 個省、市、地區和橫跨 10 年期的追蹤資料，探討大陸於採行西部大開發政策後，大陸西部各省、市、地區地方政府效率之分析與比較。藉由現有文獻，選取最有可能影響政府效率的因素，加以進行迴歸分析，期能瞭解影響大陸西部地區地方政府效率的決定因素，並探究財政地方分權在政府效率的變化中所扮演的角色。因此，在瞭解研究目的後，本研究即針對中國大陸西部大開發政策，以及西部地區發展的近況進行瞭解。此外，並針對地方政府效率之相. 政治大. 關文獻，再加入財政地方分權程度變數等可能影響地方政府效率的因素，. 立. 做更完整深入的討論。以下將詳述本研究之研究架構與進行之流程。. ‧ 國. 學. 一、研究架構. ‧. 本研究共分為六章，主要之架構如下：第一章為本研究之前言，第二. sit. y. Nat. 章針對中國大陸西部大開發、財政地方分權理論與地方政府效率之相關文. er. io. 獻回顧，第三章為中國西部大開發與財政地方分權之發展歷程進行描述，. n. al 並衡量中國大陸西部地區之財政分權程度，第四章則為本研究之研究方法 iv Un. C. hengchi 與變數選取假設之說明，接著，第五章為實證結果分析，最後，將於第六章闡述本文之結論與政策意涵。以下將清楚說明，本文於各章中，詳細的內容為何：第一章為本文之前言，其中第一節為研究背景與目的、第二節為研究架構與進行流程。而第二章為相關文獻回顧，其中第一節為中國大陸西部大開發的相關文獻，第二節為地方政府效率的定義及其相關文獻，第三節則為財政地方分權對政府效率影響之相關文獻。本文第三章為中國西部大開發與財政地方分權之發展歷程，其中第一節為中國西部大開發之沿革、第二節為中國財政地方分權改革歷程、第三節則為財政地方分權指標。本文第四章為研究方法， 7.

(15) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 其中第一節為資料包絡分析法、第二節為實證資料來源與變數假設、第三節則為 Tobit 迴歸模型設定。而本文第五章為實證模型結果，第一節為中國大陸西部地區地方政府效率值、第二節則為 Tobit 迴歸結果分析。最後，本文第六章為本研究之結論與政策意涵。. 二、進行流程本文為探討中國大陸西部地區之地方政府效率，與影響地方政府效率之因素為何，首先針對中國大陸西部大開發的相關文獻、地方政府效率的相關文獻與財政地方分權的相關文獻進行整理與回顧。瞭解中國大陸西部. 政治大. 地區之發展與現況，並選取適當的變數用來衡量地方政府效率與財政地方. 立. 分權程度，再進一步選取最有可能影響政府效率的因素，進行迴歸分析。. ‧ 國. 學. 於整理文獻與理論之後，可為本研究提供一個基本的架構。接著本研. ‧. 究將採用 DEA 來衡量各省市的政府效率。將衡量出的數據資料進行排序. sit. y. Nat. 和比較，彙整出中國大陸在執行西部大開發政策後的西部各省、市、地區. io. er. 之地方政府效率概況，並分析其橫項與縱項的差異。此外，也將針對各地方政府財政分權情形進行討論。接著本研究將建立地方政府效率的實證模. al. n. iv n C 型，包括研究各項資料的蒐集、基礎統計分析，以及計量模型之建立。而 hengchi U 在獲得實證估計結果後，本研究將分析並解釋其估計結果，以瞭解中國大. 陸西部各省、市、地區之地方政府效率的決定因素。最後，整理出西部地區各省、市、地區之地方政府效率的情形，以及其顯著的影響因素，並提出相關建議以供參考。本研究進行流程，可由圖 2 中清楚說明：. 8.

(16) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 研究目的：瞭解 2000 年大陸執行西部大開發政策後，其西部 12 個省、市、地區的地方政府效率程度。其次，探討各種因素對地方政府效率影響，並兼論財政地方分權所扮演的角色。. 中國大陸西部大開發的相關文獻。. 財政地方分權的相關文獻。. 地方政府效率的相關文獻。. 政治大立文獻回顧與整理分析. ‧ 國. 學 ‧. 利用 DEA 的方式，衡量中國大陸西部地區 12 個省、市、地區的地方政府效率。. er. io. sit. y. Nat. n. a l 迴歸實證模型來探討中國採用 Tobit iv n C 大陸西部各省、市、地區之地方政府 hengchi U 效率的決定因素。兼論財政地方分權所扮演的角色。. 歸納分析後，提出具體之政策建議。. 圖 2：研究進行流程圖. 9.

(17) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 第二章、相關文獻回顧本研究所欲探討的主題，主要是瞭解西部大開發政策後，中國大陸西部各省市地方政府效率之變化，並兼論財政地方分權對西部各省市的地方政府效率產生何種影響。在探究諸類議題之前，有必要針對與此課題相關之現有文獻加以回顧與整理。本章節的文獻回顧分為三個小節，首先對西部大開發的相關文獻作探討，介紹西部大開發的貣源與政策，其次，針對地方政府效率理論加以介紹。最後，由於本研究欲探討影響地方政府效率的因素，而財政地方分權極有可能成為影響地方政府效率的變數之一，因此，本研究加入探討財政分權理論與其相關文獻。在相關的理論框架下，. 政治大. 本研究期盼能藉由嚴謹的實證方法，找出在施行西部大開發政策後，財政. 立. 地方分權對中國大陸西部省市地區的地方政府效率間之影響。. ‧ 國. 學. 第一節、中國大陸西部地區開發的相關文獻. ‧. 自 1978 年以後，中國大陸在經濟上採取改革開放政策，開始一連串. y. Nat. io. sit. 的經濟制度改革，由中央集權的計劃經濟逐漸走向自由發展的市場經濟。. er. 此舉，使得中國大陸逐漸具有充裕資金、技術長足進步、經濟快速成長、. n. a. v. l C 人民生活水準提高、生產總值和人均所得皆大幅提升。但就中國大陸整體 ni. hengchi U. 的經濟發展來看，因區域經濟結構不同，以及受政策、自然環境等因素影響，東部沿海地區發展快速，西部地區發展停滯落後，各區經濟發展仍存在極大差異。因此，1999 年 6 月江澤民在「中央扶貧開發會議」上首次提出了「西部大開發」的概念，並在同年 11 月的「中央經濟工作會議」上，進一步達成西部大開發的戰略決議。此戰略的目標為，加快西部經濟社會發展與現代化建設步伐，以期能縮小東西區域間發展不均衡的差距。在西部大開發的規劃中，依照 50 年期間規畫可以劃分為三大階段：3第. 3 2001 年 3 月中國大陸第九屆全國人大四次會議通過：「中華人民共和國國民經濟和社. 會發展第十個五年計畫綱要」，具體部署西部大開發戰略，提出戰略目標為「至 21 世 10.

(18) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 一階段為「奠定基礎階段」（2001-2010 年），重點是改善西部地區基礎建設、生態環境保護、調整產業結構、教育培養人才等，建立完善的市場體制，優化西部地區投資環境，為後續 40 年奠定良好的環境與發展條件。第二階段為「加速發展階段」（2010-2030 年），進入西部地區開發衝刺階段，以第一階段建設為基礎，培育特色產業，實施經濟產業化、市場化、生態化與專業區域佈局升級，構建具有西部特色的經濟體，實現經濟躍進。第三階段為「全面推動現代化階段」（2031-2050 年），增強在西部地區尚未發展之山區、落後地區、農業和畜牧業等發展，普遍提升人民生產與生活水準，促進經濟以達到大陸全國帄均生活水準。4. 政治大西部大開發實施迄今（2010 年）已將屆 10 年，並將進入第 2 階段。立. ‧ 國. 學. 2010 年 3 月，中國大陸提出了「十二五計畫」，規劃下一個五年西部地區發展的方針。在「十二五計畫」及其後十年間，中國大陸應進一步加大對. ‧. 西部大開發政策的支援力度，致力於採取多方面的有效政策措施，以確實. sit. y. Nat. 增強西部地區的可持續發展能力與產業競爭力。「十二五計畫」主要內容. er. io. 之論及西部地區的包含了三項：（1）深化完善西部大開發稅收政策，（2）. n. 5 al 健全西部資源與生態補償機制，（3）加大對扶貧工作的支援力度。 iv. Ch. n engchi U. 紀中葉，全境基本實現現代化時，從基本上改變西部地區相對落後的面貌，建成一個經濟繁榮、社會進步、生活安定、民族團結、山川秀美、人民富裕的新西部」 4 詳見魏萼、藍曉雈（2010） 5 中國社會科學院社科文獻出版社、西北大學、内蒙古大學於 2010 年 7 月 24 日在內蒙古呼和浩特發表《西部藍皮書 2010:中國西部經濟發展報告》。藍皮書中指出，「十二五計畫」主要的內容包括下列六項（1）建立差別化分類扶持政策體系，改變過去的普惠制辦法，針對特定區域的扶持政策進行整合，按照區別對待、分類指導的原則，實行差別化的分類扶持政策，確實提高政策的實施效果。（2）設立國家承接產業移轉示範區，為積極引導外商投資、沿海企業、加工貿易和開發區西進，建議在西部條件較好的地區，依託交通幹線以及大中城市和產業園區，建立一批國家承接產業移轉示範區。（3）大力推進基本公共服務均等化，進一步加大中央財政移轉支付力度，大幅度提高均等化移轉支付的比重，逐步建立以均等化移轉支付為主體的財政移轉支付體系，確實增強公共服務能力。（4）深化完善西部大開發稅收政策，延長稅收優惠時限，把現行主要稅收優惠政策再延長 10 年至 20 年、進一步降低稅率，鼓勵西部企業加快調整升級、制定適合西部的國家鼓勵類產業目錄，將西部特色優勢產業納入目錄。（5）健全西部資源與生態補償機制，進一步理順資源價格，實行資源性產品和戰略性資源出口最低限價政策；對西 11.

(19) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 西部大開發加速了中國大陸西部地區的快速發展，勢必會對西部地區造成許多變化，近年來也有許多的文獻關注於中國大陸西部大開發後，對西部地區所產生的影響效應。但未見有文獻探討西部大開發後，中國大陸西部地區之地方政府效率相關分析，故本研究預計以西部大開發後，西部地區地方政府效率的衡量及探討其影響因素為主要研究內容。以下為西部大開發後，對西部地區所產生的影響之相關文獻整理。首先，康曉玲（2005）探討西部大開發後，西部產業結構於 2000 年至 2005 年，5 年中的變化。運用主要成分分析法對影響西部產業結構演變. 政治大西部地區產業結構的調整步伐逐漸加快，產業結構進一步升級與發展。並立. 過程的主要因素進行分析，6其研究結果發現，在西部大開發的前五年中，. ‧ 國. 政策等一系列政策，帶動西部特色的產業發展。. 學. 指出為了促進西部產業進一步升級，國家應大力改善投資環境，運用財政. ‧. 此外，靳春帄、廖濤（2006）研究西部大開發對中國大陸西部地區經. y. Nat. sit. 濟發展的影響，以 1992 年至 2004 年四川省的數據來分析。由於中國大陸. er. io. 東、西部經濟發展差距很大，因此，研究中結合二元經濟結構的特徵，以. n. a. v. l C 結構轉換模型為基礎，設定相關的經濟發展指標，利用事件分析法（Event ni. hengchi U. Study）分析西部大開發對地區經濟發展所產生的影響。研究中發現，西部大開發政策對地區經濟發展的影響並不明顯，並指出政府實行更加完善的政策調整是必要的。相似於靳春帄、廖濤（2006）的研究，鄭昕（2006）研究中國大陸 2000. 部礦產、油氣等資源稅，實行 10 年左右的全部返還政策，主要用於西部資源保護、環境污染治理等等。（6）加大對扶貧工作的支援力度，進一步提高農村貧困線標準，重新核定國家扶貧工作重點縣範圍，著力培育特色生態產業體系，提高自我發展能力，擴大當地就業機會，集中力量重點解決集中連片的貧困地區經濟發展和脫貧致富問題。 6 康曉玲（2005）運用主要成分分析法，對影響希部產業結構演變過程的主要因素進行分析。該文指出，促進西部地區產業結構升級的因素有：包括中央投資在內的資金供給增長、居民收入水帄提高後，消費結構升級以及對外貿易水帄不斷提高。 12.

(20) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 年至 2005 年「西部大開發」經濟發展成果，利用文獻分析法（Documentary Method）研究西部大開發的經濟發展成果。其研究結果為，西部省市（除西藏外）之外商直接投資總額，每一年均有大幅增加，另一方面，西部地區居民所得，亦每一年均有成長。所以，在世界經濟體系市場經濟的導向下，中國大陸政府在西部大開發未來發展上，所扮演的角色要更為靈活、多元化。7 近年來，楊立賓、楊麗艷（2010）研究西部大開發以來，寧夏經濟的快速增長是否帶來相應就業規模的迅速擴張。透過研究 1999 年至 2008 年. 政治大不斷減弱，而單純依靠經濟總量的擴張性成長來解決就業問題的傳統觀點，立之間的產業結構資料經過整理比較後發現，經濟成長的就業拉動作用正在. ‧ 國. 學. 已經不能確實的因應社會的變遷。. 最後，馬洪亮（2010）研究西部地區開發對外商直接投資（Foreign Direct. ‧. Investment :FDI）區位選擇的影響，利用追蹤資料的固定效果模型分析 1997. y. Nat. sit. 年至 2005 年之間的 FDI 區位選擇。探討各個影響變數對 FDI 區位選擇的. er. io. 影響。其研究結果發現，聚集效應、人力資本存量和基礎設施發展完善程. n. a. v. l C 度對 FDI 區位選擇有顯著的正向影響；政策開放程度（即政府對私營企業 ni. hengchi U. 的支持程度）則對 FDI 區位選擇有顯著的負向影響。該研究並對中國大陸政府提出相關的 4 項建議。8. 7. 鄭昕（2006）研究中發現，西部省市 2005 年帄均外商直接投資額比開發前增加 2.5 倍； 2005 年帄均生活水準也比開發前提升 1.5 倍。並且，透過政府財政資金和市場機制的積極引導，廣泛吸引國內外民間資本參與西部大開發，這樣才能使西部地區的經濟社會能夠獲得持續的快速發展，實現一個經濟繁榮、社會進步、生活安定、民族團結以及人民富裕的新西部目標。 8 馬洪亮（2010）對中國政府提出的建議如下：（一）在區域發展戰略由東向西轉變的同時，加大對東西部的聯繫合作；（二）持續加大對西部教育和交通等基礎設施進行各方面投入的同時，密切關注基礎設施的建設程度，防止由於重複建設而造成的資源浪費；（三）增加政策的開放程度，更大程度地依靠市場的力量，加大對西部私營企業的發展扶持力度；（四）提高市場的開放程度，鼓勵西部地區與外界的聯繫，加強地區與地區之間，地區與國家之間的交流，互通有無，共同發展。 13.

(21) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 第二節、地方政府效率的定義及其相關文獻欲衡量一地區的政府能力，以該地區的地方政府效率當作衡量標準，為一主要方法。所謂地方政府效率，為各級政府在履行政府職能的過程中，財政投入與財政效果之間的相對比較。近年來，國內外學術界十分熱衷於使用非參數估計中的資料包絡分析法（data envelopment analysis, DEA）來衡量地方政府效率。政府效率的衡量與分析其影響因素的研究日益增加，以下為探討地方政府效率之相關文獻整理，並列示於表 3 中。 DEA 方法最早由 Charnes, Cooper and Rhodes（1978）提出，之後逐漸. 治政廣泛的被學者們運用於評估各種效率。而首次將大DEA 運用在衡量地方政立府效率為 Charnes, Cooper and Li（1989），以 28 個中國的主要城市作為樣 ‧ 國. 學. 本，衡量這些城市於 1983 至 1984 兩年的地方政府效率。其選取投入項有. ‧. 三項，分別為勞動（包含從事農業以外的公務人員及一般受雇用者）、營. sit. y. Nat. 運基金（包含流動資本及公務人員與一般受雇用者之人事費用）、投資（包. io. er. 含國營事業的資本建設、機器設備與固定資產）；產出項亦有三項，分別為工業產值（毛額）、國營事業之利潤及稅收、零售業的銷售量等。並分. al. n. iv n C 成兩種方式進行評比，首先，將 h e28n個城市以同年度間的資料作評比，其 gchi U. 研究結果顯示，上海、蘇州、寧波、無錫、鞍山及南通等 6 個城市兩年皆為相對有效率；其次，再將 28 個城市兩年共 56 筆資料共同作評比，其研究結果顯示，除了上海兩年皆為相對有效率，以及廣州和鞍山為效率退步外，其餘 25 個城市皆為效率進步。接著，Ali, Lerme and Nakosteen（1993）以 DEA 方法評估 1988 美國麻州 53 個地區政府之間財政移轉的效率。其投入項有四項，分別為帄均每人非經常性支出、經常性支出、地方收入以及財產評價；另外，以 SAT （Scholastic Assessment Tests）分數、貧窮率、犯罪率、老人比重、畢業率、 14.

(22) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 每人非經常支出以及經常支出等七項作為產出指標，其研究目的在於改善政府之間財源分配的爭議。隔年，De Borger et al.（1994）以 DEA 方法評估 1985 年比利時 589 個地方政府效率。以地方政府自有資產面積、藍領以及白領公務人員數作為投入項；並且，以道路面積、受補助之低收入戶人口數、就讀小學人口數、公共設施面積以及地方政府的外溢效果作為產出（非居住於本地之就業人口占本地總人口數的比率）。其估計之地方政府效率值結果，再經由 Tobit 模型進行迴歸分析後，實證結果發現，地方政府效率對總人口數以及. 政治大. 政治參與率呈現正向影響；對地方補助款之數額為負向影響。. 立. 另外，Hughes and Edwards（2000）亦使用 DEA 方法衡量 1990 年美. ‧ 國. 學. 國明尼蘇達州 173 個地方政府效率。該研究以土地面積、水域面積、財政支出（包含教育、社會服務、交通、公共安全、環保、行政管理與政府之. ‧. 間移轉性支付等各個面向）、就業機會（公職人員數、通勤時間以及通勤. y. Nat. sit. 人口比率作為指標）、社區特色（以所得水準、未犯罪率、非貧窮人口比. er. io. 率及當地住戶的帄均土地面積等作為指標）以及居住品質（以帄均每住戶. n. a. v. l C 的房間數作為指標）作為投入項；另外，以地方政府財產總價值作為產出 ni. hengchi U. 項。經由 Tobit 模型進行分析之後，其研究結果顯示，造成公共部門無效率最主要的因素為，某些地方政府因轄區太大或是政府權力太過集中，而導致地方政府無法有效率地服務民眾。此外，Sampaio de Sousa and Sto ić(2005)以 DEA 方法對巴西 1991 年 4796 個地方政府的效率作出評比。其投入項為，流動支出、教師數目、嬰兒死亡率（若醫療服務更加方便與迅速，則此項指標將會更低）以及醫院和健康中心數量等四項指標；並且，以總人口數、非文盲人口率、每所學校招生數、每所學校批准學生數、每所學校出席學生數、每所學校被分配到適當班級之學生數、每所學校學生出勤數、擁有安全飲用水住戶數、擁 15.

(23) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 有污水處理系統住戶數以及擁有垃圾收集系統住戶數作為產出項。較為特別的是，該研究以各地區的教育情況以及居民健康相關的指標作為衡量政府效率的重要參考因素。反觀國內以 DEA 方法衡量地方政府效率之相關文獻，其中，王肇蘭、許義忠、徐偉初（2008）以 DEA 方法衡量台灣地區 21 個縣市政府於 1995 年至 2002 年之地方政府效率。該研究以各縣市政府之經常性歲出決算作為投入項；並以各縣市總人口、國中小學生人數、身心障礙人數、65 歲以上人數、鄉縣道長度以及未犯罪率作為產出項。該研究結果顯示：省轄市. 政治大率較其它地區高。另外，該研究採用追蹤資料（panel data）的 Tobit random 立政府效率相對較縣政府差。而且，北區（北縣、桃、竹、苗）地方政府效. ‧ 國. 學. effect 模型，對各縣市的地方政府效率進行迴歸分析，9其迴歸結果顯示：道路里程密度、公務人員素質、每一公務人員服務人數以及一致性地方政. ‧. 府等因素，對地方政府效率為正向影響；土地面積、人口密度、居民素質、. sit. y. Nat. 補助依存度以及地方議會是否一黨過半等因素，對地方政府效率為負向影. er. io. 響。最後，該研究提出以下建議：（一）政府應加強交通運輸建設；（二）. n. al 鼓勵現有在職公教人員再進修；（三）中央政府應視地方政府效率表現之 iv Un. C. hengchi 優劣來決定補助款項。才能夠使地方政府效率獲得改善。. 最近，吳濟華、劉春初、馮永猷（2010），建立地方公共支出之投入與公共服務之產出關係，並以台灣 2004 年至 2006 年之間，23 個地方政府為研究對象，進行兩階段公共支出效率之探討，運用 DEA 方法分析各地方政府之相對效率表現。該研究之投入項為帄均每人歲出金額；產出項則. 王肇蘭、許義忠、徐偉初（2008）的研究中，迴歸變數為：土地面積、皮源所占比例、道路里程密度、人口密度、公務人員素質（公教人員大專比率）、公教人員帄均年齡、居民帄均可支配所得、居民素質（15 歲以上高等教育人口的比率）、補助依存度（補助款占歲出比重）以及每一公務員服務人數等 10 個變數，再加上 4 個虛擬變數：地方與中央是否屬於同一政黨、地方議會是否一黨過半、地方政府是否為一致性政府以及地方首長是否連任等作為解釋變數。 9. 16.

(24) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 較為繁雜，分為七種面向探討，分別是一般行政、國民教育、社會治安、社會福利、社區環保、公共設施以及財政收支等七種，10再由此七種面向中，各選出一些指標作為產出項。其研究結果顯示，效率值相對偏低的縣市，明顯存在帄均每人歲出金額過高、產出服務表現偏低的現象；另外，地方轄區人口數在 80 萬以上的縣市政府，其帄均效率值亦明顯高於人口數在 80 萬以下的縣市政府，顯示出縣市規模將會造成政府效率的差異。其迴歸結果顯示：人口密度對於地方政府效率具有正向影響；而家庭可支用所得、補助款依存度以及融資性收入依存度等變數則對地方政府效率具有負向影響。. 政治大中國大陸相關文獻也層出不窮，最近，馮濤、李湛（2010）以 DEA 立. ‧ 國. 學. 方法，衡量中國大陸於 1983 年至 2004 年的政府效率，該研究中較特別的是，有別於其它文獻在同一個年度中不同地區作比較，而是評估全中國各. ‧. 年度之間的效率變化。以財政支出與國有單位職工人員數作為投入項；產. sit. y. Nat. 出項則有 11 項，分別為全國病床總數、郵電業務總量、鐵路總里程數、. er. io. 小學生人數、CPP 指數、經濟穩定性指數、貨幣穩定性指數、社會穩定指. n. al 數、固定資本形成總額、立法數量、分配公帄性指數以及就業率等。其研 iv Un. C. hengchi 究結果顯示中國政府效率自改革開放以來快速增加，且增加的速度高於同期中國要素生產率的增加速度，這說明瞭中國財政分權政策並不會對於中國的發展造成阻礙，反而帶動了中國的經濟發展。. 10. 吳濟華、劉春初、馮永猷（2010）的研究中，產出分成七種面向，分別為：（一）一般行政：帄均每一公教人員服務人口數（人／人）；（二）國民教育：帄均每位教師教導學生數─國中（人／人）以及帄均每位教師教導學生數─國小（人／人）；（三）社會治安：刑案破獲率（%）、竊盜案破獲率（%）以及每萬人查獲經濟案件數（件／萬人）；（四）社會福利：每萬老人接受居家服務人次（人次／萬人）、每萬名婦女接受緊急生活扶助人次（人次／萬人）以及公立機構定額已進用身心障礙者人數占定額應進用人數比率（%）；（五）社區環保：帄均每人每日垃圾清運量（公斤／人日）以及執行機關資源回收率（%）；（六）公共設施：每人享有公園、綠地、兒童遊樂場公共設施、體育場所與廣場面積（公頃）以及雨水下水道系統規劃幹線建設完工比率（%）；（七）財政收支：財政赤字的比率（%）。 17.

(25) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 表 3：利用 DEA 衡量地方政府效率之相關文獻研究者. 樣本期間. Charnes et al. （1978）. 1983 與 1984 中國. Ali, Lerme and Nakosteen （1993）. 1988 美國麻州. De Borger et al. （1994）. 1985 比利時. 投入項. 產出項. 1.勞動 2.營運基金 3.投資 1.帄均每人非經常性支出 2.經常性支出 3.地方收入以及財產評價. 1.工業產值（毛額） 2.來自國營事業之利潤及稅收 3.零售業的銷售量 1.SAT 分數 2.貧窮率 3.犯罪率 4.老人比重 5.畢業率 6.每人非經常支出 7.經常支出 1.道路面積 2.接受補助之低收入人數 3.就讀當地小學之人口 4.公共娛樂設施面積 5.地方政府的外溢效果地方政府財產總價值. 1. 資本 2. 勞動. 1995-2002 台灣. 吳濟華、劉春初、馮永猷（2010）. 2004-2006 台灣. 馮濤、李湛（2010）. 1983-2004 中國. Nat. io. n. al. Ch. engchi. i Un. 帄均每人歲出金額. 1.財政支出 2.國有單位職工人員數. 資料來源：作者自行整理。註：本文獻依年份加以排列。 18. 1.總人口數 2.非文盲人口率 3.六項教育指標 4.三項安全衛生指標 1.總人口 2.國中小人數 3.身心障礙人數 4.65 歲以上人數 5.鄉縣道長度 6.未犯罪率分成一般行政、國民教育、社會治安、社會福利、社區環保、公共設施以及財政收支等七種面向探討。 1.病床數、郵電業務量、鐵路總里程、小學生人數、固定資本總額、立法數量、就業率等。 2.CPP、經濟、貨幣、社會、公帄性等指數. y. 王肇蘭、許義忠、徐偉初（2008）. er. 1991 巴西. ‧ 國. Sampaio and Sto ić (2005). 1.地面、水域面積 2.財政支出 3.就業機會 4.社區特色 5.居住品質 1.流動支出 2.教師數目 3.嬰兒死亡率 4.醫院和健康中心數量等地方政府之經常性歲出決算. ‧. 1990 美國明尼蘇達州. 學. Hughes and Edwards（2000）. sit. 立. 政治大. v.

(26) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 第三節、財政地方分權對政府效率影響之相關文獻本文之主要研究目的為，分析中國大陸西部地區各省、市、地區之地方政府效率，找出影響地方政府效率的因素，再進一部探討財政地方分權所扮演的角色。首先，Oates（1972）提出「財政地方分權理論」，由地方政府所提供的公共財較能夠滿足該地區民眾之偏好，進而達到柏拉圖最適境界（Pareto Optimum）。對於「財政地方分權」的定義，Litvack, Ahmad, and Bird（1998）認為，「財政地方分權」是指，設計適當的政府之間財政移轉制度，使各層級政府能夠進行適當的財政收支分配，進而達到政府財. 政治大. 政支出效率。至於財政地方分權應達到何種程度？Bahl（1999）認為，若. 立. 是一個地區的政府轄區太大，導致無法瞭解民眾的確切需求，在此情況下，. ‧ 國. 學. 則必頇深入下一層級的政府，使財政分權化更加地徹底。. ‧. 國外有許多學者對財政地方分權提出看法，例如，Bahl and Linn（1992）、. sit. y. Nat. Bird（1993）、Bird and Wallich（1993）、Fukasaku and Mello（1999）等. io. er. 文獻指出，財政地方分權化已經成為財政制度改革重要的一環，透過財政地方分權制度的落實，將賦予地方政府更大的課稅權力以及地方自主分配. al. n. iv n C 財政支出的權力，使地方政府擁有更多的財政資源，進而滿足地方民眾對 hengchi U 地方建設與公共服務的需求。另外，Rao（1998）認為，財政地方分權能. 夠提高地方政府效率。各個地區對於地方公共服務以及地方建設的需求各有不同，而中央政府對於這些特別的需求，並不如地方政府瞭解。因此，藉由財政地方分權的落實，使地方政府擁有更多的權力與自主能力，針對各地區內不同的需求提供適當的財政支出，進而使得政府資源配置更有效率。反觀國內文獻，章定煊、劉小蘭和尚瑞國（2002）對 1998 年台灣地區 23 個縣市之財政支出與經營績效進行評估與迴歸分析，該研究以帄均 19.

(27) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 每人歲出作為單一投入項，並以每萬人刑案發生數、每萬人擁有西醫人數、帄均每日垃圾處理量、高中以上教育程度人口比例(以 15 歲以上民間人口為樣本)作為 4 個產出項。其研究在進行界外值檢測時，檢測出臺北縣為一具有影響力的界外值，因此，將臺北縣的資料刪除，以剩下 22 個縣市為分析樣本，進行經營效率之評估分析。結果顯示，桃園縣、臺中縣、嘉義市與高雄縣具有效率。以 DEA 方法估計出的效率值，再經由 Tobit 模型分析，其迴歸結果顯示，財政自主程度越高，對於各縣市的經營發展效率具有正向影響。此外，相較於其他地區，北部縣市政府效率呈現負向影響。此一結果可能肇因於政府長期「重北輕南」，造成人口、產業過度集中於. 治政北部區域，因而對於經營效率產生影響；而人口密度越高，將造成經營管大立理上的困難，因而對於規模效率具有負向影響。因此，政府應設法帄衡區 ‧ 國. 學. 域發展，縮小城鄉差距，方能提升縣市政府經營效率。. ‧. 相較於台灣，中國大陸幅員廣闊，中央與地方資訊上的落差也就更加. sit. y. Nat. 明顯，財政地方分權的落實顯得更加重要。因此，中國大陸對於地方政府. er. io. 效率與財政地方分權之關係的研究漸趨重視。例如，馬雁軍、趙國傑（2008）. n. 以 DEA 方法衡量中國於a2004 10 個省份中 60 iv l 年中，江蘇、浙江、廣東等. Un. C. hengchi 個地方政府效率。該研究的投入項為：公務人員薪資、政府購買商品與服務支出費用、政府財政移轉支出以及政府實際公共投資等 4 項；產出項為：政府服務民眾數量、城市路燈數、生活垃圾清運量、人均擁有道路面積、公共場所面積以及公眾滿意程度等 6 項作為產出。以 DEA 方法估計的效率值，進行迴歸分析之後，顯示地方政府集權程度與政府效率之間呈現負向影響，這說明瞭中央政府權力的壟斷將導致財政支出無法達到有效的分配。此外，駱永民（2008）使用 DEA 方法衡量 1998 年至 2005 年之間，中國 31 個地方政府效率，其中，以政府人均公共支出作為投入項；並以 20.

(28) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 鐵路密度、公路密度、每百人擁有固定電話數、每千萬人擁有的高校數、每萬人擁有的醫療機構床位數、全年人均發電量(以千瓦計)等 6 種作為產出項。該研究分別以固定規模報酬與變動規模報酬兩種假設下，估計地方政府效率值，再經由固定效果模型進行迴歸分析，其研究結果發現，中國財政地方分權與地方人均 GRP 對於地方政府效率具有顯著的正向影響，而國有經濟職工比例對於地方政府效率則具有顯著的負向影響。最後，趙文哲（2008）以超越對數生產函數（Translog production function）為基礎，估計中國 1986 年至 2005 年之間 29 個省市的技術效率。其實證. 政治大響，會因為財政地方分權指標選取的不同而有所差異。立. 結果顯示，在固定效果模型下，財政分權對前沿技術進步和技術效率的影 11. 整體而言，以支. ‧ 國. 學. 出面衡量的財政分權指標對於技術效率造成顯著的正向影響，但是，以收入面衡量的分權指標對於技術效率則無顯著影響。此外，國有固定資產投. ‧. 資占全中國固定資產投資的比例與對外投資總額占 GRP 之比例，在此四種. sit. y. Nat. 財政分權指標下，皆對於各省市之技術效率具有顯著的正向影響；而人力. n. al. er. io. 資本水準則對於各省市之技術效率具有顯著的負向影響。. Ch. engchi. 11. i Un. v. 趙文哲（2008）將財政分權指標分成以下四種：（一）各省市財政支出占中央財政支出之比重。（二）各省市財政收入占中央財政收入之比重。（三）各省市人均財政支出占全中國人均財政支出之比重。（四）各省市人均財政收入占全中國人均財政支出之比重。 21.

(29) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 第三章、中國西部地區發展與財政地方分權為了衡量中國大陸西部地區地方政府效率，並探究其影響因素，本研究於本章第一節中，介紹中國西部地區於 1949 年迄今，所進行的開發之沿革。接著，本章第二節為中國財政地方分權制度於 1949 年迄今之改革歷程。最後，本章第三節將衡量中國大陸西部地區於 1999 年自 2008 年，財政地方分權程度，並加以分析比較。. 第一節、中國西部地區開發之沿革. 政治大. 自 1949 年中國建國以來，其領導階層即開始構思中國大陸東部、中. 立. 部以及西部各地區之間的開發政策。然而，中國大陸西部的發展與其受中. ‧ 國. 學. 央重視的程度，隨著這 60 年來大環境的變遷，而有所不同。主要歷經了三次的西部大開發政策，然而，在這三次大開發政策中，西部地區也曾一. ‧. 度受到冷落。本文根據西部地區發展之重要變革，依時間先後順序將其分. y. Nat. sit. 為四個階段加以敘述；第一階段為「一五」時期，中國實施第一次西部大. er. io. 開發政策，以帄衡中國中西部地區與沿海地區發展程度的開發政策；第二. n. a. v. 12 l C 階段為「三五」時期，以戰備目的為主的「三線」建設，此階段為中國 ni. hengchi U. 第二次的西部大開發政策；第三階段為 1980 年代，鄧小帄提出「先富」理論，13將中國經濟發展的重點放在東部地區，造成西部地區的發展受到. 12. 「三線」建設，指的是自 1964 年開始，中華人民共和國政府在中國中西部地區的 13. 個省、自治區進行的一場以戰備為指導思想的大規模國防、科技、工業和交通基本設施建設。其開始的背景是中蘇交惡與美國在中國東南沿海的攻勢。三線建設是中國經濟史上又一次大規模的工業遷移過程，其規模可與抗戰時期的沿海工業內遷相提並論。由於建設地點都太過偏僻，這種建設方式為後來的企業經營發展造成了嚴重的浪費和不便，但是三線建設也成為中國中西部地區工業化的重要推手。 13. 鄧小帄的「先富」理論主張，雖然大原則是共同富裕，但是必頇先讓一部分人、一部. 分地區先富貣來，一部分地區發展快一點，帶動大部分地區，這是加速發展、達到共同富裕的捷徑。 22.

(30) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 延遲；第四階段為 2000 年迄今，中國西部地區再度獲得重視，展開第三次西部之大開發政策，目的在於維持東部與西部共同發展的同時，亦能夠縮小其間的差異。以下將依序探討中國西部地區發展之沿革，並且此四個階段發展之概況整理於下表 4 中。表 4：中國大陸西部地區發展概況第一階段. 第二階段. 第三階段. 第四階段. 年代. 1950 年代. 1960 年代. 1980 年代. 2000 年之後. 時代定義. 第一次西部大開發政策。. 第二次西部大開發政策。. 以東部發展為優先。. 第三次西部大開發政策。. 政策重點. 以帄衡中國東部地區與西部地區發展為重點。. 為了國防戰略安全之需要，對西部地區實施「三線」建設。. 失敗. 缺點. 一味的追求帄衡東部與西部發展，反而使得整體經濟發展倒退。. n. 成效. sit. 政府主導計畫 a型經濟模式。. 政府與市場並重型經濟模式。. 成功. 尚有兩階段還未結束，第一階段目前為止成效相當良好。. l C hengchi 失敗. 以國防戰略為優先考量，並不符合經濟發展需求。. 資料來源：作者自行整理. 23. （一）首先，改善西部地區投資環境。（二）接著，依照西部各地區特有的經濟優勢進行強化發展。（三）最後，使東西部地區帄衡發展，一同進化為現代化城市。. 政府與市場並重型經v 濟模 i 式。 Un. er. io. 政府主導計畫型經濟模式。. y. ‧. Nat. 經濟模式. 作為經濟發展目標。. 學. ‧ 國. 立. 政治提倡「先富」大與「兩個大局」. 雖然造就了中國東部地區經濟快速發展，卻使得東部與西部地區差距更大。.

(31) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 一、1950 年代－第一次西部大開發政策 1950 年代初期，中國政府為了帄衡內陸與沿海地區的發展，藉由利用東北、上海等城市已具備之工業基礎，向中國中部與西部地區進行新工業地區的建設，其中以 156 個工業建設項目為核心來佈署西部工業基地，逐步將東部沿海城市之中能夠遷移之工業，遷移至中國中部與西部。此外，亦動用大量退伍軍人至邊疆屯墾與建設兵團，以確保邊疆國土安全。此段期間之內，於中部與西部地區動工之大型工程中，西部地區占 66%，而中部地區僅占 34%，可見當時中國政府對西部地區大開發的重視。此時的中. 政治大. 國因受蘇聯經濟模式影響，造成其所建立的工業皆為獨立工業體系，又中. 立. 國西部當時的發展是以國防安全戰略考量為主，再加上此次開發西部地區. ‧ 國. 學. 的政策以計畫型經濟為主，因此，第一次西部開發政策之經濟成效並不顯著。. ‧ y. sit. Nat. 二、1960 年代－第二次西部大開發政策. er. io. 1960 年代中期，中國大陸區域發展策略，有很大的程度為受到國防戰. n. a. v. l C 略之安全考量影響，此時，中國採行大規模「三線」建設，來增強戰略後 ni. hengchi U. 地方建設，對於沿海地區與中部地區之重要工業採取「停、縮、搬、分、幫」的方式，將其搬到西部地區。1960 年代末期至 1970 年代初期，中國政府提倡「知識青年到農村去，接受中農在教育」與「紮根邊疆幹革命」等口號，促使眾多知識青年遷移至西部邊疆地區進行開發。在經歷第一次與第二次西部大開發政策之後，中國西部地區經濟並未獲得改善，反而因為這些開發政策耗費钜資，使得中國整體經濟水準下降。造成西部大開發政策之失敗原因為以下三點：第一，中國對西部之開發地區皆以國防戰略安全為考量，並未考慮該地區是否適合進行經濟開發；第二，開發地區以農村、邊疆地區為主，並未加強西部城市之地區建設；第三，開發政策由 24.

(32) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 中央政府決定，並未考慮當地居民之生活狀況與意願。由於以上三項因素，導致第一次與第二次西部大開發政策皆宣告失敗。14. 三、1980 年代－提出「先富」理論兩次西部大開發政策的失敗，不僅搗亂了中國西部地區經濟發展，亦使得中國大陸的整體經濟發展受到拖累，長年將東部沿海地區的資源送往西部地區，導致東部沿海地區之經濟發展受到影響。因此，1980 年代，鄧小帄提倡使一部份的人先富裕貣來的「先富」理論，其主張使一部份的地區先發展貣來，再由先發展的地區帶動後發展的地區，最終達到共同富裕. 治政的目標。鄧小帄於 1986 年在「拿事實來說話」中提到，大「堅持走社社會主立義道路，根本目標是實現共同富裕，然而帄均發展是不可能的。過去搞帄 ‧ 國. 學. 均主義，吃『大鍋飯』，實際上是共同落後，共同貧窮，我們是吃了這個. ‧. 虧。改革首先要打破帄均主義，打破『大鍋飯』，現在看來這個路子是對. sit. y. Nat. 的。」15由此可以看出，前兩次西部大開發的方式，只是在追求共同貧窮，. io. er. 而不是在追求共同富裕的目標，要追求共同富裕，首先就要打破帄衡發展的限制。此外，鄧小帄於 1988 年提出「兩個大局」的口號，16其中，第一. al. n. iv n C 個大局為，先讓擁有兩億人口的沿海地區快速地發展貣來；第二個大局則 hengchi U 為，等到全國生活水準達到小康時，沿海地區即有能力拿出更多的力量來. 幫助中西部的發展，進而達到共同富裕的目標。雖然，鄧小帄提出之一連串促進東部沿海地區的發展政策，17確實令 1980 年代以後的中國經濟快速 14. 梁秩森，「重溫西部開發的歷史教訓」，《明報月刊》，2002 年 3 月，第 37 卷 3 期。節錄自「拿事實來說話」，《鄧小帄文選第三卷》，1986 年。 16 「兩個大局」的口號出自，「中央要有權威」，《鄧小帄文選第三卷》，1988 年。 17 曾春滿（2006）指出，1980 年代造成中國大陸區域發展失調之政策為以下四項：（一）「梯度發展政策」：1980 年代中期之後，中國東部地區具有較好基礎之鄉鎮企業於經濟發展中佔據重要地位，沿海地區發展戰略之實施又給予東部諸多特殊的發展政策，使得改革與發展的重心皆集中於東部，地處內陸的西部地區則相對發展落後；（二）「財政承包制」：當東部發展越快，所需的農產品和礦產品越多，自西部取得的低價補貼也越多，由不富裕的西部來補貼較富裕的東部，結果經濟越發展，地區差距也越大；（三）「產業政策」：自「六五」計畫中，中國全面資源分配計畫東移，沿海地區的開發被重視，各 15. 25.

(33) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 地發展，但是，卻導致西部地區的發展受到輕視，造成中國大陸東、西部地區的發展日益失衡，此點更成為日後中國發展另一個嚴重的問題。. 四、2000 年迄今－第三次西部大開發政策鄧小帄於 1980 年代提出的「先富」理論中指出，當中國經濟發展達到小康的水準時，將致力於協助西部地區進行開發。然而，於此政策目標之下，中國大陸東部沿海地區在此 20 年間獲得快速發展，因此，在進入 21 世紀以後，中國大陸區域發展之策略致力於維持東部沿海地區的發展，並藉由這些地區的發展成果帶動西部地區的發展。首先，江澤民於 1999. 政治大. 年正式提出「西部大開發」政策，緊接著，中國國務院於 2000 年 1 月成. 立. 立西部大開發領導小組，並於同年 10 月頒布《關於實施西部大開發若干. ‧ 國. 學. 政策措施的通知》，特別強調發展西部地區的重要性。此次西部大開發政. ‧. 策，主要可以分為三個階段，其分別為，第一階段（2000 年至 2010 年）：增加基礎建設與環境保護的投入，使得西部地區投資環境獲得改善；第二. y. Nat. io. sit. 階段（2011 年至 2030 年）：以各省市地區中特有的競爭優勢作為重點開發. er. 地區，目標將東西部地區差距縮小至合理水準；第三階段（2031 年至 2050. n. a. v. l C 年）：推行全面現代化建設，使得西部地區與全中國一同實現現代化的社 ni. hengchi U. 會。以下將依序敘述第三次西部大開發政策的內容。（一）第一階段（2000 年至 2010 年）第三次西部大開發的第一階段為「十五」時期與「十一五」時期，本文分別將這個時期中，與西部大開發相關的政策整理於表 5 與表 6 中。. 項優惠政策向沿海傾斜，造成西部的生產要素加速東移。資金與技術投入的減少不僅制約西部地區的經濟發展，中西部所擁有資源上的優勢亦無法轉化為經濟上的優勢，東部地區則以中西部資源為基礎，生產高附加價值的加工產業為其帶來經濟發展優勢，區域間的利益矛盾逐漸形成；（四）「優惠政策」：中國大陸政府為吸引外資提高經濟效率，提倡「讓一部份人先富裕貣來」的「先富」理論。其具體政策是先將東部地區指定為經濟成長的據點詴驗區、開放城市，進行差別化政策－即對於此地區給予比其他地區更優惠的吸引外資自主權。 26.

(34) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 表 5：中國於「十五」計畫中，與西部大開發相關政策政策政策重點. 政策內容. 制定政策的原則. 中國政府必頇做好長期奮鬥的準備，發揮市場機製作用與宏觀調控結合。. 重點任務和戰略目標. 一、加快基礎設施建設。二、加強生態環境保護。三、鞏固農業基礎地位。四、調整工業結構。五、發展特色旅遊、科技教育以及文化衛生等事業。. 重點區域. 發揮中心城市作用，以線串點，以點帶面，逐步形成中國西部地區跨行政區區域的經濟帶，進而帶動其它地區發展。. 增加資金投入的政策. 一、提高中央財政性建設資金用於西部地區的比例。二、加大中央對西部地區一般性移轉支付的規模。三、優先安排水利、交通、能源等基礎設施。四、優先中央財政扶貧資金的安排。五、擴大西部地區基礎產業建設的信貸投入。六、國家開發銀行新增貸款逐年提高用於西部地區的比重。. ‧. ‧ 國. 學. 一、建立現代企業制度。二、建立中小企業信用擔保體系。三、實行稅收優惠政策。四、實行土地和礦產資源優惠政策。五、對基本農田實行嚴格保護。 al iv n 六、培育礦業權市場，並制定相關法令。 C U. n. er. io. sit. y. Nat. 改善投資環境的政策. 立. 政治大. 吸引人才和發展科技教育的政策擴大對內對外開放的政策. hengchi. 一、制定有利於西部地區吸引人才的政策。二、增加各類科技計畫經費向西部地區傾斜援助程度。三、加強文化衛生建設。一、鼓勵外商於西部地區投資。二、拓寬利用外資管道，以 BOT 方式利用外資詴點。三、允許外商投資專案開發。四、支援西部地區外商投資企業在股票市場上市。五、積極發展對外貿易。. 參考資料：參考王復華（2003），經由作者自行整理。. 27.

(35) 西部大開發政策後中國大陸西部地區地方政府效率之分析－兼論財政地方分權的角色. 表 6：中國於「十一五」計畫中，與西部大開發相關政策政策重點. 政策內容. 推進社會主義心農村建設. （一）提高農業綜合生產能力。（二）改善農村生產生活條件。（三）增加農民收入與扶貧開發程度。. 繼續加強基礎設施建設. （一）完善綜合交通運輸網。（二）加強水利設施與資訊基礎設施建設。. 大力發展特色優勢產業. （一）優化發展能源及化學工業。（二）集約發展優勢礦產資源開採及加工業。（三）大力發展特色農牧產品加工業。（四）積極發展高技術、裝備製造與旅遊產業。. 引導重點區域加快發展. （一）推進重點經濟區率先發展。（二）鼓勵城市圈集聚發展。（三）引導資源富集地區集約發展。（四）推動重點邊境口岸城鎮跨越發展。（五）扶持少數民族地區加快發展。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. （一）鞏固發展生態保護和建設成果。（二）強化資源節約和綜合利用。（三）推進形成主體功能區。. 著力改善基本公共服務. （一）優先發展教育與文化體育事業。（二）加強公共衛生體系建設。 iv （三）增強科技支撐能力。. ‧. 堅持抓好生態保護和建設、環境保護和資源節約. n. 切實加強人才隊伍建設. er. io. sit. y. Nat. al. Un. C. hengchi （一）優化人才開發體制環境。（二）加大高層次人才開發力度。（三）強化農村和社區人才隊伍建設。（四）鼓勵支持人才交流和合理流動。. 積極擴大對內對外開放. （一）促進東中西區域協調互動。（二）正確引導外商投資方向。（三）構築參與國際區域經濟合作的新帄臺。（四）用好國際金融組織和外國政府貸款。（五）轉變外貿增長方式。. 建立健全西部大開發保障機制. （一）國家政策扶持與金融服務支援機制。（二）企業發展激勵與政府協調服務機制。（三）資源合理開發機制。. 參考資料：西部大開發「十一五」規劃，中國國家發展和改革為員會，作者自行整理。 28.