第三章 中國西部地區發展與財政地方分權
第二節 中國財政地方分權改革歷程
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第二節、中國財政地方分權改革歷程
在中國經濟體制改革中，財政改革扮演十分重要的角色。自 1949 年 以來，中國為一個中央集權的政府，財政體製成為中國於基礎權力的展現，
因此，中國初期中央政府為了掌握權力，財政地方分權程度相當低，地方 權力受到中央政府很大的限制。然而，中央政府權力的過度集中，有礙於 地方發展，因此，中國開始實行財政改革，逐漸落實財政地方分權，進而 帶動中國經濟體制的改革。
中國財政地方分權的改革歷程，本文依據財政體制將其分為三個階段 加以敘述。第一階段，為 1949 年至 1977 年之間，主要實行「傳統的財政 制度」，屬於長期計劃經濟體制；第二階段，為 1978 年至 1993 年之間，
中國政府開始實行市場機制下的財政改革；第三階段，為 1994 年迄今，
中國政府實施分稅制。以下將依序深入探討中國財政改革的歷程。
一、1949 年至 1977 年：實行「傳統財政制度」體制
中國自 1949 年以來，透過社會主義的改革，將中國政府權力重心集 中於中央政府，並逐步確立計畫經濟體制。1950 年，中國政務院第 22 次 會議通過「關於國家財政經濟工作的決定」，擬定了統一財政收支管理的 政策，在此體制下，財政收支全權由中央政府集中控制與管理。當時，此 政策避免了資本主義制度下，資產私有化易造成資源分配不均，以及市場 過度競爭所導致的資源浪費，使得整體社會生產力與社會公帄程度皆達到 前所未有的程度。
然而，一旦計畫經濟實施以後，中國政府發現，要依照預計的計劃經 濟來實行，以達到計劃經濟的益處，是非常困難的。由於過度依賴計劃經 濟體制，阻擾自由經濟市場的機制，進而造成市場無法自動取得帄衡，易
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造成經濟失調，形成「一亂就亂、一統就死」的大貣大落局面。另外，高 度集中的管理方式，嚴重限制經濟發展，難以有效提升中國經濟發展以及 人民生活水準，因此，中國政府於 1978 年開啟了經濟體制的改革。
二、1987 年至 1993 年：市場機制下的財政政策改革
中國於 1978 年著手進行市場機制下的財政政策改革，其主要原因為，
國有企業虧損越來越嚴重，對國家造成沉重的財政負擔。其次，由於經濟 改革使得地方政府權力擴大，中國各級地方政府在財政領域上屢次提出財 政決策權的請求。另外，此改革亦能夠使地方政府更加積極地提高財政收 入，進而推進中國整體的經濟成長。
為了改革過去高度集中的財政管理體制，中國國務院於 1980 年宣佈，
由過去的吃「大鍋飯」，改為開始實施「劃分收支，分級包乾」的「財政 承包制」（亦稱為「分灶吃飯」的財政體制）。18所謂的「劃分收支」為，
明確劃分中央和地方預算的收支範圍；所謂的「分級包乾」為，先確定預 算收支包乾基數，然後根據基數實施各級收支包乾。當時中國不僅對大部 份的省份實行「劃分收支、分級包乾」的財政體制，同時對部份省份和地 區實行其它形式的財政辦法或特殊體制。19實施「劃分收支，分級包乾」
的「財政承包制」後，使得中央政府占全國財政收入的比重逐年增加。然 而，中央政府詴圖減輕其財政壓力，因此擴大地方財政支出占全國支出的 比例，但此方式並不能有效解決中央的財政問題，國家債務仍不斷增加。
因此，中國自 1981 年貣縮小包乾範圍，並於 1982 年開始改為「總額分成，
18 賈康、閻坤（2000）指出，1980 年的財政改革開始了由中央明確劃分地方收支權限，
各有其「灶」、各負其責的「分灶吃飯」體制。
19 此階段財政改革分為以下五種財政體制形式：第一種為「劃分收支、分級包乾」；第 二種為「民族自治地方財政體制」；第三種為「劃分收支，定額上繳」；第四種為「劃 分收支，定額補助」；第五種為「比例包乾，四年不變」。此外，北京、天津與上海此 三個直轄市仍繼續維持「收支掛鉤，總額分成，一年一定」的體制。
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比例包乾」的包乾辦法，希望能夠舒緩中央財政壓力。20
接著，中國決定在 1985 年實施「劃分稅種，核定收支，分級包乾」
的財政管理體制，其主要目的是為了配合「利改稅」的需要，希望降低中 央政府占全國財政支出之比重。其主要實行內容可分為四個步驟：（一）
劃分支出，依行政隸屬關係劃分中央與地方的支出範圍，少數不適宜包乾 專項的支出則由中央專案撥款；（二）劃分收入，將收入劃分為三種，分 別為中央財政固定收入、地方財政固定收入以及中央與地方財政的共用收 入；（三）核定基數，以 1983 年決算數為基數；21（四）分成辦法，三種 分成辦法22確定後，五年不改變，地方多收可多支出，少收則少支出，自 求帄衡。而中國於 1985 年的財政改革後，對於財政支出及財政收入方面 皆造成影響。其中，在財政支出方面，中央財政支出占全國財政支出的比 例，由 1984 年的 52.5%驟降至 1985 年的 39.7%，且往後幾年仍繼續下降，
達成減輕中央財政壓力之目的；另外，在財政收入方面，中央政府之財政 收入占全國財政收入的比例，卻由 1984 年的 40.5%下降至 1985 年的 38.4%，
即改革造成全國財政收入成長幅度的降低。23因此，追求全國財政收入增 長便成為下個階段改革的重要目標。
中國政府為了配合國有企業推行承包經營責任制，因此，中國國務院 於 1988 年發布《關於地方實行財政包乾辦法的決定》，實行六種形式的 財政包乾，分別為「收入遞增包乾」、「總額分成」、「總額分成加增長
20 所謂「總額分成，比例包乾」之辦法，是指依地方收入基數總額與支出基數總額，求 出分成百分比，並依此百分比劃分中央收入與地方收入來實行包乾。
21 依照 1983 年決算收入數和原來預算體制確定的分成比例，以及某些調整因素，計算 出地方應得的財力來作為支出基數。
22 三種分成辦法分別為：（一）凡地方固定財政收入大於支出者，定額（或依一定比例）
上繳；（二）凡地方固定財政收入小於支出者，自共享收入中確定一個分成比例給地方；
（三）若地方固定財政收入和共享收入全部留給地方仍不足支出者，由中央定額補助。
23 賈康、閻坤（2000）認為是財政收入較高的地區，鑑於地方留成較少，而降低了增加 財政收入的積極度所致。
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分成」、「上繳遞增包乾」、「定額上繳」以及「定額補助」。24中國經 過 1988 年的財政體制改革後，中國財政收入的成長速度增加了一倍，另 一方面，中國財政支出的成長速度幾乎為同步提升。然而，中國中央政府 占全國財政收入與支出的比重卻相對下降，因此，中國財政收入與支出的 成長，主要來源皆為地方政府。
二、1994 年迄今：分稅制
中國政府為了提高中央政府財政收入占總預算財政收入的比例，以及 全國財政收入占GDP的比例，因此，中國國務院於1993年底發布《關於實 行分稅制財政管理體制的決定》，隔年1994年開始實行「分稅制」財政改 革，並依市場經濟趨勢，進行由「行政性分權」轉變為「經濟性分權」之 根本性變革，將國家所有稅種於中央政府與地方政府之間進行劃分，來加 以確立中央財政與地方財政的收入範圍。根據中央政府與地方政府之間的 事權以確定其相應的財權，透過稅種劃分形成中央與地方的收入體系，是 市場經濟國家普遍推行的一種財政管理體制模式。以下將分稅制之主要幾 項內容整理並列示於表8中。
中國政府於1994年實施分稅制後，中央政府財政收入占總預算財政收 入之比例，由1993年的22%大幅躍升為1994年的55.7%，遠高於分稅制實施 前的比重，成效相當卓越。分稅制明顯地調整了中央與地方各省之間的關 係，使得各級地方政府對於理財更加積極，並且開啟後續深化改革與推進 公共財政轉型的空間。
24 於 6 種形式之財政包乾中，第一種為「收入遞增包乾」辦法，實施於 6 個省級行政區 及 4 個計畫單列市；第二種為「總額分成」辦法，實施於 3 個省市；第三種為「總額分 成加增長分成」辦法，實施於 3 個單列計畫市；第四種為「上繳遞增包乾」辦法，實施 於 2 個省及 1 個計畫單列市；第五種為「定額上繳」辦法，實施於 3 個省市。第六種為
「定額補助」辦法，實施於 14 個省級行政區，及 1 個計畫單列市。此六種形式的財政 包乾具有三項特點：第一，承包經營責任制正式納入預算管理體制中。第二，增加透明 度，使地方能從成長的財政收入中得到更多的好處，進而更加關心財政收入的成長。
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表8：1994年中國財政體制改革內容概要
施行步驟 內容概要
將中央與地方 的事權和支出 劃分
一、中央主要承擔國家安全、外交與中央國家機關運轉所需經 費，與調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所 必需的支出，以及由中央直接管理的社會事業發展支出。
二、地方財政主要承擔該地區政權機關運轉所需支出以及該地區 經濟、社會事業發展所需支出。
將中央與地方 的收入劃分
一、關於維護國家權益、實施宏觀調控所必頇的稅種劃分為中央 稅，將與經濟發展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共 用稅；將適合地方徵管的稅種劃分為地方稅，充實地方稅稅 種，增加地方稅收入。
二、分社中央與地方兩套稅務機構，中央稅務機構徵收中央稅和 中央與地方共用稅，地方稅務機構徵收地方稅。
建立政府間財 政移轉支付制 度
一、保留原體制下中央財政對地方的定額補助、專項補助和地方 上繳。
二、根據中央財政固定收入範圍擴大、數量增加的新情況，著重 建立中央財政對地方財政的稅收返還制度，具體辦法為，中
二、根據中央財政固定收入範圍擴大、數量增加的新情況，著重 建立中央財政對地方財政的稅收返還制度，具體辦法為，中