沒收與追繳押標金在政府採購行為之爭議探討

全文

(1) . 國立高雄大學法律學系研究所碩士論文 . 沒收與追繳押標金在政府採購行為之爭議探討 . 研究生：李振宏撰指導教授：陳正根博士中華民國 104 年 1 月 .

(2) 沒收與追繳押標金在政府採購行為之爭議探討指導教授：陳正根博士國立高雄大學法律學系研究所學生：李振宏國立高雄大學法律學系研究所摘要我國法制現採司法二元制，對於公法與私法之事件除非法律有特別規定，原則依其公法、私法之屬性分別交由行政法院與普通法院審判，在政府採購案件沒收押標金案例中，最高行政法院曾於 93 年 2 月份庭長法官聯席會議決議認為廠商於決標後拒不簽約，招標機關沒收押標金係因採購契約履約問題所生之爭議，屬私權糾紛而非公法爭議；最高行政法院又於 97 年 5 月份第 1 次庭長法官聯席會議認為招標機關於決標前依政府採購法第 50 條第 1 項第 5 款，以不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，認為廠商有同法第 31 條第 2 項第 8 款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不予發還其押標金，屬公法上爭議。以上兩個案例均屬沒收押標金之爭議，最高行政法院以是否已作成決標處分作為公法上爭議與私法上爭議之區分，這樣劃分的結果，形成了以決標處分是否已經作成(或以契約是否成立) 為準，來決定其爭議解決應採行政訴訟或民事訴訟，上開劃分是否屬政府採購行為採「雙階理論」的必然結果？其不論沒收事由為何均以作成決標處分(或以契約是否成立)之時間點作為判斷基準是否妥適？蓋沒收押標金之行為涉及人民財產權之保障範疇及其救濟方法之選擇，實有予以釐清之必要性。關鍵字：公法行為、私經濟行為、雙階理論、沒收押標金、決標處分、裁罰性不利處分、管制性不利處分、拒絕往來廠商。. .

(3) A Study on the Controversy Surrounding Confiscation and Collection of Bid Bonds in Regard to Government Procurement Advisor: Dr. Chen Zheng-Gen Institute of the Department of Law National University of Kaohsiung Student: Lee Chen-Hung Institute of the Department of Law National University of Kaohsiung ABSTRACT A dual judicial system is currently adopted in Taiwan. Unless otherwise specified by law, the administrative court and ordinary court have jurisdiction over cases involving public law and cases involving private law, respectively, depending on their public or private law nature in principle. In regard to the confiscation of bid bonds in government procurement projects, it was resolved at the joint meeting of the presiding judges and judges of the Supreme Administrative Court in February 2004 that the supplier’s refusal to sign a contract after the award of the contract, upon which the procuring entity confiscates its bid bond, was controversy arising out of the performance of a procurement contract; as a result, this was a dispute that involved private rights rather than public law. Moreover, according to the first joint meeting of the presiding judges and judges of the Supreme Administrative Court in May 2008, the controversy surrounding the fact that the procuring entity, prior to awarding a contract, refused to return bid bonds on the ground that the contents of the tender documents submitted by different tenderers showed a substantial and unusual connection pursuant to Subparagraph 5, Paragraph 1, Article 50 of the Government Procurement Act and consequently the suppliers engaged in activities in breach of laws or regulations which impair the fairness of the procurement, as set forth in Subparagraph 8, Paragraph 2, Article 31 of the same Act, involved public law. In both of the abovementioned cases where there was controversy over the confiscation of bid bonds, the Supreme Administrative Court distinguished public law controversies from private law controversies based on the fact that whether an injunction to award contracts has been issued. Such distinction has caused the choice between administrative litigation and civil litigation for settling a dispute to be made on the basis of the issuance of an injunction to award contracts (or the effectiveness of a contract). Is such distinction an inevitable outcome of the two-level theory adopted for government procurement? Is it appropriate to come to a decision based on when an injunction.

(4) to award contracts is issued (or the contract comes into effect) regardless of the reason for confiscation? It is necessary to clarify these issues as the confiscation of bid bonds affects the scope of protection of people’s property rights and the choice of remedies. Keywords: actions under public law, private economic actions, the two-level theory, confiscation of bid bonds, injunction to award contracts, adverse actions of a punitive nature, adverse actions of a regulatory nature, debarred suppliers.

(5) 謝辭擔任公職近十五年後，因工作需求報考高雄大學法律研究所碩士在職專班，是巧合也是偶然。求學期間，在一天忙碌工作之後到學校上課，是對體力、毅力的挑戰，但這些辛苦，隨著論文的完成，終將劃下句點。能夠完成碩士論文，真的要感謝很多很多人的支持及幫助，首先要感謝陳教授正根之指導，老師於上課期間及論文指導時，對學生之愚鈍極有耐心，不因問題膚淺而不悅，並均細心指正，不厭其煩地指導學生論文研究方向、爭點探討，並就大綱編排、引註格式、章節調整、文獻蒐集等矯正，使學生獲益匪淺，老師不但學問淵博且能接納不同意見，待人處世謙虛有禮更是學生所應加強學習之處。當然還要感謝替我口試的吳行浩老師及周敬凡老師，兩位老師在論文口試時不論是論文格式上或實質內容上所提供之建議，令我獲益匪淺，也對於我沒有思考到的部分，提出許多值得探討之建議及心得，非常感謝兩位老師的建議，影響了我論文的廣度及深度。其次，我要感謝我的老婆羅藝紋女士，沒有她，我根本無法完成研究所的學業，也謝謝她的體諒及支持，陪伴我度過寫論文的瓶頸，感謝她一路以來的鼓勵，讓我可以有時間而且無後顧之憂的完成論文，能有這樣的伴侶實在非常幸運。最後謹將此本論文獻給養育我並帶給我健康的父親李寶光先生及母親孫碧貴女士，在我求學期間支持與鼓勵，並對家庭無微不至的照顧，方使我能無後顧之憂、心無旁騖的攻讀學位及論文研究，順利完成學業，也由於您們的支持，不僅讓我的人生有了蛻變及新的展望，也使我更加成長、茁壯，謝謝您們！.

(6)

(7) 第一章緒論............................................................................................................................ 5 第一節研究動機與目的................................................................................................ 5 第二節研究範圍與方法................................................................................................ 5 第一項研究範圍.................................................................................................... 5 第二項研究方法.................................................................................................... 6 第三節研究架構............................................................................................................ 7 第二章政府採購之基礎理論................................................................................................ 8 第一節政府採購概述.................................................................................................... 8 第一項政府採購之意義........................................................................................ 8 第二項政府採購法之立法沿革............................................................................ 9 第三項政府採購法之適用範圍.......................................................................... 11 第一款適用主體.......................................................................................... 11 第二款適用客體.......................................................................................... 16 第三款適用政府採購法之除外規定.......................................................... 17 第二節政府採購之法律性質爭議.............................................................................. 18 第一項公私法區別理論概述.............................................................................. 18 第二項公私法之區別實益.................................................................................. 19 第一款管轄法院之區別.............................................................................. 20 第二款有無行政程序法適用之區別.......................................................... 20 第三款損害賠償制度之區別...................................................................... 20 第四款適用之法律原理原則之區別.......................................................... 21 第三項政府採購行為之法律性質...................................................................... 21 第一款私法行為說...................................................................................... 23 第二款公法行為說...................................................................................... 24 第三款雙階理論說...................................................................................... 24 第四款特殊行為說或公私法併存說.......................................................... 28 第五款實務見解.......................................................................................... 29 第六款本文見解.......................................................................................... 33 第一目法安定性質疑之解決.............................................................. 34 第二目就立法意旨與實務運作而論.................................................. 35 第三目就權利保護觀點...................................................................... 35 第四目救濟制度之功能性.................................................................. 37 第五目行政目的.................................................................................. 37 第三節雙階理論在政府採購法之應用.................................................................... 38 第一項政府採購法制定前.................................................................................. 38 第二項政府採購法制定時.................................................................................. 38 第三項政府採購法 2002 年修正後.................................................................... 40 第三章押標金制度在政府採購之重要性.......................................................................... 43 1 .

(8) 第一節押標金之意義與功能...................................................................................... 43 第一項押標金之意義.......................................................................................... 43 第二項押標金之功能.......................................................................................... 43 第一款維持投標秩序.................................................................................. 43 第二款確保「要約之拘束」...................................................................... 44 第三款確保得標廠商債務之履行.............................................................. 44 第三項押標金之標的.......................................................................................... 44 第二節由私法角度探討押標金法律性質.................................................................. 45 第一項擬制之投標決標契約.............................................................................. 46 第一款意義.................................................................................................. 46 第二款契約之成立及生效.......................................................................... 46 第三款契約的內容與效力.......................................................................... 47 第二項押標金契約.............................................................................................. 47 第一款押標金契約之法律性質.................................................................. 47 第二款押標金契約之成立與效力.............................................................. 51 第三節押標金與民法 252 條之適用關係.................................................................. 54 第一項違約金說.................................................................................................. 55 第一款違約金之意義.................................................................................. 55 第二款押標金性質上為違約金者.............................................................. 55 第三款押標金不為違約金之論點.............................................................. 58 第二項定金說...................................................................................................... 59 第一款定金之意義...................................................................................... 59 第二款押標金性質上為定金者.................................................................. 59 第三款押標金不為定金之論點.................................................................. 59 第三項小結.......................................................................................................... 62 第四章沒收與追繳押標金在雙階理論下之爭議探討...................................................... 63 第一節沒收押標金之制度........................................................................................ 63 第一項沒收押標金事由...................................................................................... 63 第二項沒收押標金之法律性質.......................................................................... 64 第二節拒絕往來廠商公告停權制度與沒收押標金事由之關聯性............................ 68 第一項拒絕往來廠商之制度....................................... 69 第二項拒絕往來廠商構成事由..................................... 70 第三項拒絕往來廠商通知性質..................................... 71 第四項通知刊登公報之時效....................................... 73 第五項沒收押標金與拒絕往來廠商公告停權事由之交錯.............................. 76 第三節押標金之追繳與執行...................................................................................... 78 第一項公法上金錢給付義務確定與執行.......................................................... 78 第一款公法上金錢給付義務執行之意義.................................................. 78 2 .

(9) 第二款公法上金錢給付義務之執行名義.................................................. 80 第三款公法上金錢給付義務之執行範圍.................................................. 83 第二項追繳押標金之執行.................................................................................. 83 第一款追繳押標金可否以行政執行為手段.............................................. 83 第二款追繳押標金之事由與武器平等原則.............................................. 87 第三款追繳押標金之執行時效.................................................................. 88 第五章沒收與追繳押標金之救濟制度.............................................................................. 93 第一節救濟機制概說.................................................................................................. 93 第一項救濟機制之理論基礎.............................................................................. 93 第二項救濟制度的本質...................................................................................... 94 第一款訴訟制度建制的必要...................................................................... 94 第二款訴訟程序作為是非對錯的判斷標準.............................................. 98 第三項多元紛爭解決機制的建立.................................................................... 104 第二節政府採購之救濟制度.................................................................................... 105 第一項招標爭議之救濟...................................................................................... 105 第一款異議與申訴制度概說.................................................................... 105 第二款異議與申訴制度之特徵................................................................ 108 第三款異議與申訴之程序........................................................................ 109 第一目主體資格................................................................................ 109 第二目客體事項之限制.................................................................... 110 第三目法定期間與程式.................................................................... 111 第四款採購申訴審議委員會.................................................................... 113 第一目採購申訴審議委員會之組成................................................ 113 第二目採購申訴審議委員之迴避限制............................................ 114 第五款行政訴訟........................................................................................ 115 第一目訴訟權與有效救濟原則........................................................ 116 第二目決標前採購決定之性質........................................................ 116 第三目訴訟類型之選擇.................................................................... 118 第六款未達公告金額採購案件之訴訟權保障........................................ 119 第二項履約爭議之救濟.................................................................................... 122 第一款調解制度........................................................................................ 122 第二款仲裁制度........................................................................................ 127 第三節沒收（不予發還）押標金之救濟................................................................ 134 第一項決標階段................................................................................................ 134 第二項履約階段................................................................................................ 136 第四節追繳押標金之救濟........................................................................................ 136 第六章研究結論與建議.................................................................................................... 138 附錄一、本文建議修正條文對照表.................................................................................... 141 3 .

(10) 附錄二、參考文獻................................................................................................................ 143 . 4 .

(11) . 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的我國法制現採司法二元制，對於公法與私法之事件除非法律有特別規定，原則依其公法、私法之屬性分別交由行政法院與普通法院審判，在政府採購案件沒收押標金案例中，最高行政法院曾於 93 年 2 月份庭長法官聯席會議決議認為廠商於決標後拒不簽約，招標機關沒收押標金係因採購契約履約問題所生之爭議，屬私權糾紛而非公法爭議；最高行政法院又於 97 年 5 月份第 1 次庭長法官聯席會議認為招標機關於決標前依政府採購法第 50 條第 1 項第 5 款，以不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，認為廠商有同法第 31 條第 2 項第 8 款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不予發還其押標金，屬公法上爭議。以上兩個案例均屬沒收押標金之爭議，最高行政法院以是否已作成決標處分作為公法上爭議與私法上爭議之區分，這樣劃分的結果，形成了以決標處分是否已經作成(或以契約是否成立)為準，來決定其爭議解決應採行政訴訟或民事訴訟，上開劃分是否屬政府採購行為採「雙階理論」的必然結果？其不論沒收事由為何均以作成決標處分(或以契約是否成立)之時間點作為判斷基準是否妥適？又追繳押標金之事由是否妥適？機關進行追繳之手段為何？蓋沒收與追繳押標金之行為涉及人民財產權之保障範疇及其救濟方法之選擇，實有予以釐清之必要性。冀望藉由本文之討論與建議，能拋磚引玉，提供主管機關、採購機關、廠商與司法實務參考，在維護公共利益的前提下，廠商之權益亦必須獲得保障，並使沒收與追繳押標金之機制更加完善。. 第二節研究範圍與方法第一項研究範圍本文旨在研究我國政府採購法對沒收或追繳押標金事由致所生問題與爭議解決機制；論述範圍著重於政府採購之法律性質、沒收與追繳押標金 5 .

(12) 之法律性質、機關追繳押標金之手段、政府採購法之爭議解決制度、廠商可循救濟程序之理論與實務、政府採購押標金爭議經法院裁判相關案例與爭點探討，參照理論層次、立法意旨及實務層面等各面向見解與發展分別予以探討瞭解，結合現況提出研析，最後作出結論並嘗試建言，期待能滿足並解決紛爭類案之需求。. 第二項研究方法本文主要蒐集、參考政府採購及法律領域學說相關專家或實務工作之文獻研究專書、學術論文期刊及政府期刊、政府機關之相關資訊、研討會等資料，輔以行政或民事法院相關裁判及法律見解，彙集前揭相關資料據以整理分析，以為研究討論依據，並以文獻資料分析法、法律比較分析法與實務判決分析法等方式，將相關文獻彙集整理並歸納比較分析作成本研究論文，原則上以文獻資料分析歸納法為主，其他方法為輔，冀以本文能拋磚引玉，引發重視研討就研究推演結論及建議意見提供主管機關、法規單位及相關採購實務運作部門，俾為爾後修法或實務運作所參酌，茲將本文採用的研究方法臚列於下：一、文獻資料分析法由於政府採購法在我國已施行十五年有餘，就其法律性質、押標金定性及其爭議均有學者與實務界作研究探討，爰就各領域法規、書籍、論文、期刊、案例、制度、法院裁判及各類學術資料等，參考整理後進行歸納研究，藉以瞭解並呈現問題本質與核心，配合政府採購救濟制度之架構進行討論。二、歸納分析法從政府採購之公、私法行為理論延伸探究沒收與追繳押標金之屬性、爭議處理與問題解決之機制及程序選擇原理原則，藉由相關文獻與學說資料，加以綜整歸納並分析演繹，將抽象法規與實證交叉並比對，探討涉及沒收與追繳押標金爭議之理論基礎及實務作法。三、實務判決分析法 6 .

(13) 就政府採購涉及沒收與追繳押標金爭議之相關司法實務機關之判決、裁判，經類型歸納並循跡分析相關爭點，並交互對照實務與法院見解之異同。藉由參照主管機關之相關函釋，謀求合宜適法之解決之道。. 第三節研究架構基於前述研究動機及研究目的，本文以沒收與追繳押標金之行為為核心，探討押標金制度在政府採購行為之相關爭議探討為題，循以下架構分別探討之。第一章為緒論─說明本文之研究動機、目的、方法與架構，提出本文問題意識之爭議所在。第二章為政府採購之基礎理論─就政府採購行為之法律性質究為公法行為?私經濟行為?抑或採雙階理論?提出說明，且實務界及學界曾對雙階理論架構能否適用於我國法律體系有所爭議，因後續沒收與追繳押標金之爭議問題處理將與政府採購行為之法律性質有重大關聯，故於本章詳述之。第三章為押標金制度在政府採購之重要性─因押標金之法律爭議層出不窮，以致採購機關與廠商需於訴訟中解決爭端，究竟押標金之法律爭議起因為何值得深思，故於本章就押標金制度之意義、功能及法律性質進行說明。第四章為沒收、追繳押標金與財產權保障之探討─本章則就沒收押標金之法律性質、拒絕往來廠商之公告停權制度及追繳押標金之正當法律程序進行說明。第五章為沒收與追繳押標金之救濟制度─基於有權利即應有救濟之法理，就國家整體救濟機制予以說明，並介紹政府採購之爭議案件在決標階段及履約階段之救濟方式。第六章為結論與建議─總結上列各章所述，綜合整理歸納本文之研究心得，針對第一章所提出欲解決之問題，提出統整性之結論並提出具體可行之建議。. 7 .

(14) 第二章. 政府採購之基礎理論. 第一節政府採購概述第一項政府採購之意義政府採購此一概念，並非近代之產物。一般認為，英國在1782年為滿足公共部門日常行政管理職能的物資需求，及為節約公共資金支出，所設立專責採購政府部門日常辦公用品之「文具公用局（後改稱國家物資供應 1. 部）」，係最早的政府採購活動。而美國國會於1861年所通過的「聯邦採購法」，其對政府採購方式、程序等均有詳細之規定，則堪稱為世界最早 2. 的政府採購制度。我國政府採購法第 2 條規定：「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」按本條所示，所稱「採購」並不限於一般社會觀念上「採買」之財物買受行為，其範圍尚包含「工程之定作」、「財物之買受、定製、承租」及「勞務之委任或僱傭」等三種採購行為；惟應注意的是「財物的變賣及出借（租）」等政府收入行為， 3. 大部分不適用於政府採購法之規定，而係依國有財產法等相關法令辦理。由上述採購之定義，「政府採購」可定義為政府支付相當價金以獲取物品或服務的過程。是指政府機關、公立學校及公營事業所辦理之工程、財物與勞務採購。一般崇尚自由經濟學者，大都主張政府對市場經濟事務的干預越少越好。政府的職責提供司法、行政層面的監督與管理，在經濟方面要維持經濟秩序，讓自由市場得以公平、順利運作，因此，政府有必要建立一套遊戲規則，破除特權壟斷，杜絕內線交易，以促進市場公平競爭機制之運作。如我國公平交易法係為了維持經濟秩序而制定之法規，政府採購法更是在排除市場進入障礙，促進市場公平競爭，惟此中因有政府與廠商為參與主體，以致若糾紛發生時，在成文法國家難免有公、私法屬性不同見解情況之發生。                                                         1 2 3. . 姚文勝，政府採購法律制度研究，2009 年 8 月，頁 19。焦富民，政府採購救濟制度研究，2010 年 3 月，頁 25。參行政院公共工程委員會88年6月17日（88）工程企字第8807994號函示略以：「機關變賣財物不適用政府採購法。」。 8 .

(15) 第二項政府採購法之立法沿革如前所述，政府採購乃政府機關、公立學校或公營事業（以下簡稱機關）為取得推展政務、提供服務等活動所需之勞務或物資，而在預算支援下，經由法定程序，對外所為之工程定作、財物買受、定製、承租及勞務委任或僱傭等行為。然在 1999 年 5 月「政府採購法」施行之前，我國並無一套規範政府採購活動的法律，機關辦理營繕工程或財物之購置、定製或變賣，均係以「審計法」、「審計法施行細則」、「機關營繕工程及購置定製變賣財物稽察條例」等審計法令為主要依據。惟因政府審計之作用，旨在監督國家預算之執行、審核決算、稽查財務及財政上之不法或不忠於職務 4. 之行為，及核定財務責任等。因此，以審計法令為採購作業規範之結果，「防弊」儼然成為政府採購之重心。而採購人員在此處處講求防弊的環境下，其往往寧可犧牲專業，亦不願在採購業務上有所興革，以免動輒得咎，導致作業品質低落，採購效率不彰，使得機關無法適時、適地、適質、適量獲得所需資源，影響業務、工作之推行。鑒於以往政府採購過於偏重防弊，其實施結果「弊未見其防，反更加 5. 其弊」，行政院公共工程委員會乃在行政院的指示下，會同經建會及相關部會、學者、專家等，著手研訂一套兼具「興利防弊」功能且能提升效率的標準採購作業程序，以因應我國政治、經濟、社會發展之需要。然因政府採購內容之多樣、複雜與專業化，其牽涉之層面甚為廣泛，為期周延，「政府採購法」（以下簡稱採購法）草案在歷經 85 次的討論會與說明會後，始於 1996 年 6 月 6 日報請行政院審議。而草案在行政院又經相關部會共 36 次的審查會，終於在 1996 年 12 月 12 日由行政院院會審查通過，並於同月 23 日函送立法院審議。立法院審議期間，部分立法委員另提出不同版本之「政府採購法」，與行政院所提出之草案併案討論，在經大幅修正後，於 1998 年 5 月 1 日三讀通過，完成立法程序，同年月 27 日由總統明令公布，並規定一年後施行。採購法正式施行後，因部分條文於實務運作時發生窒礙，而有修正或                                                         4 5. . 詹鎮榮，審計權獨立性之憲法保障，月旦法學教室，第 51 期，2006 年 12 月，頁 6。唐國盛，政府採購法律應用篇，2009 年 12 月，頁 5。 9 .

(16) 補充之必要。因此，為改善採購作業之合理性，強化爭議處理機制，處罰不法不當行為，以提昇採購效能，發揮興利防弊功能，故在經審慎檢討後，迄今共有四次修正，即為 2001 年 1 月 10 日、2002 年 2 月 6 日、2007 年 7 月 4 日及 2011 年 1 月 26 日公布的四次修正。其中又以第二次修正之幅度最大，此次修正內容，除將第六章之章名修正為「爭議處理」外，另外修正條文 33 條，刪除條文 1 條，增訂條文 5 條，共計 39 條之多，此外，採購法施行細則及相關子法亦配合修正，涵蓋範圍甚廣，是為重要的一次修正。「採購法」的制定，係我國政府採購制度的重大變革。其制定目的，一方面固在配合我國加入世界貿易組織（WTO），為簽署「政府採購協定」預作準備，但另方面則係以其取代實施多年的「機關營繕工程及購置定製變賣財物稽察條例」等稽察採購程序之審計法令，作為政府採購作業的基本規範。因此，在建立公開、公平、透明的採購作業制度，提升採購效率，確保採購品質的立法宗旨下，「採購制度健全化」、「採購資訊公開化」、「投標期限合理化」、「決標評選周延化」、「履約管理制度化」、「採購市場國際 6. 化」、「異議申訴法制化」及「違法罰則明確化」乃為立法之重點所在。透過健全、透明、公平及合理的制度設計，不僅機關與廠商間之交易有明確的規範可供依循；廠商與廠商間，亦可在公平的環境下從事良性競爭，參與政府採購。故而，機關辦理採購時，從擬訂採購計畫開始，迄履約驗收止，均應遵循維護公共利益及公平合理之原則，且不得為無正當理由之差別待遇，否則，即有違「採購法」之立法目的。由此可見，「採購法」之立法，應係在建立公平、公開、透明之政府採購作業制度，以提升採購效率，創造良好競爭環境，使廠商能公平參與，以確保品質。另在採購救濟制度方面，由於政府採購之性質，向來被認定係「私經 7. 濟行為」，因此，當機關與廠商間有所爭議時，理應依民事程序之途徑予以解決。惟若如此，廠商因履約或驗收過程所生糾紛，雖可經由此一途徑                                                         6 7. . 尹章華、邱奕澄、倪文興，政府採購法實務與運用，2006 年 3 月，頁 3-5。唐國盛，政府採購法律應用篇，2009 年 12 月，頁 385；尹章華、邱奕澄、倪文興，政府採購法實務與運用，2006 年 3 月，頁 190。 10 .

(17) 獲致合理解決，保障其權益；然肇生採購爭議之原因，如係在招標、審標及決標階段，則因彼此間並無契約存在，欲循私法途徑解決紛爭，恐難獲得救濟及保護。故為適時且有效解決採購糾紛，「採購法」乃設有異議及申訴之救濟途徑，使廠商權益之保障，由以往的決標簽約後，提前至機關採購招標之初。然政府採購程序較私人間交易行為複雜，機關與廠商間之爭 8. 議在採購過程的每一階段皆有發生之可能，因此，如何在招標階段與履約、驗收階段能迅速、有效、公平、合理地解決爭議，實乃提升採購效率與確保廠商權益之重要課題。. 第三項政府採購法之適用範圍第一款適用主體按採購法第 3 條之規定，「政府機關、公立學校、公營事業(以下簡稱機關)辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」；又本法第 4 條規定，「法人或團體接受機關補助辦理採購，其補助金額占採購金額半數以上，且補助金額在公告金額以上者，適用本法之規定，並應受該機關之監督。」；本法第 5 條亦規定，「機關採購得委託法人或團體代辦。」綜上可知，適用政府採購法之主體應包括政府機關、公立學校、公營事業、接受機關補助之法人或團體、受機關委託代辦採購之法人或團體等五種，茲分述如下：一、政府機關謂政府機關者，按我國於 1995 年 3 月向 WTO 正式提出之擬開放政府 9. 採購市場之初始承諾清單，包括中央機關如總統府、行政院、行政院所屬各部、會、局、處、署等，及地方機關如台灣省政府、台北市政府及高雄市政府等。惟本法所謂政府機關，應與行政法上定義之行政機關相同，不以上述清單為限，而應包括其他國家或地方自治團體等主體所設置而有獨                                                         8 9. . 行政院公共工程委員會，政府採購爭議處理事件案源及問題類型分析，2004 年 9 月，頁 6。該初始承諾清單已經編訂為世界貿易組織 1995 年 3 月 7 日第 GPA/IC/SPEC/1 號正式文件；參曹志仁，從美國聯邦採購規則論我國政府採購法之爭議處理制度，政治大學法律學研究所碩士論文，2002 年 7 月，頁 20。 11 .

(18) 10. 立預算及官印之各類機關。至於受託行使公權力之個人或團體，依行政程序法第 2 條第 3 項之規定，其於受託範圍內，視為行政機關，應有政府採 11. 購法之適用。 12. 13. 惟應注意的是，各地農田水利會、農會及漁會皆非採購法所稱之機關，其以自有財源辦理之工程、財物及勞務採購，不適用於採購法之規定，但農田水利會若接受機關獎助、補助、捐助或委託辦理採購，則適用採購 14. 法第4條及第5條之規定。另各村（里）係為鄉（鎮、市、區）內以人口、戶數為單元之編組單位。村（里）長係由村（里）民選舉產生，依地方制度法第59條規定，受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項，惟村里並非法人，村（里）辦公處亦為村（里）長辦理村（里） 15. 公務之聯繫場所，無法人地位，故非所稱政府機關，爰非辦理採購之主體。至於政府機關與民間企業合作投資，依契約設立之公司，亦非所稱之政府 16. 機關，故無採購法之適用。若政府機關與其他同樓公私部門單位組成「大 17. 樓管理委員會」，其辦理採購如動支機關經費時仍應適用採購法之規定，                                                         10 11 12. 13. 14. 15. 16. 17. . 王慧綾，評政府採購法草案對於適用範圍之規定，月旦法學雜誌，第 28 期，1997 年 9 月，頁 64。林紀東，法學緒論，1996 年 10 月，頁 66。參行政院公共工程委員會88年7月13日（88）工程企字第8809663 號函示說明二略以：「⋯，農會非屬本法所稱機關，如以自有財源辦理工程、財物及勞務採購，不適用本法之規定，惟其目的事業主管機關可另訂相關作業規範；如接受機關補助或委託辦理採購，則適用本法第四條及第五條之規定。」參行政院公共工程委員會88年12月16日（88）工程企字第8820910 號函示說明二略以：「⋯，漁會非屬本法所稱機關，如以自有財源辦理工程、財物及勞務採購，不適用本法之規定，惟其目的事業主管機關可另訂相關作業規範；如其接受機關補助或委託辦理採購，則適用本法第四條及第五條之規定。」參行政院公共工程委員會88年9月1日（88）工程企字第8813028 號函示說明二略以：「⋯農田水利會非屬本法所稱機關，如以自有財源辦理工程、財物及勞務採購，不適用本法之規定，惟其目的事業主管機關可另訂相關作業規範；⋯」。參內政部96年6月27日內授中民字第0960033702號函示說明二略以：「查政府採購法對於機關之界定，凡具備組織規程、獨立預算、編制員額及印信等四項要件者，是為「機關」，次查依地方制度法第3 條規定，村（里）為鄉（鎮、市、區）內以人口、戶數為單元之編組單位。村（里）長係由村（里）民選舉產生，依地方制度法第59 條規定，受鄉（鎮、市、區）長之指揮監督，辦理村（里）公務及交辦事項，惟村里並非法人，村（里）辦公處亦為村（里）長辦理村（里）公務之聯繫場所，非行政機關，亦無法人地位。本案村（里）非政府採購法所稱之機關，故不宜辦理相關工程發包、採購業務，前經本部部92 年10 月16 日內授中民字第0920008170 號函示有案，⋯。」參行政院公共工程委員會88年8月17日（88）工程企字第8811698號函示：「臺中縣臺中航太工業區開發工作委員會係台中縣政府與民營企業台灣土地開發信託投資公司依契約成立，其動支該公司經費購置公務所需之設備，不適用政府採購法，復請查照。」。參行政院公共工程委員會96年1月24日工程企字第09600023510 號函示說明二略以：「旨揭疑義，海港大樓之土地及建物全為機關所有，其由上開委員會動支機關經費辦理來函所述設施維護及環境清潔，應適用本法。」。 12 .

(19) 惟大樓管理費係依公寓大廈管理條例之規定辦理，非屬政府採購法第4條所 18. 稱「補助」，故不適用採購法之規定。二、公立學校在我國所提出擬開放政府採購市場之初始承諾清單中，因諮商對手國之要求而增列44所國立大專院校，故採購法亦將各公立學校均納入適用範圍。但公立學校內之員生消費合作社或家長會等，因其不屬於學校內部單位，亦即非屬學校之採購行為，故其在辦理採購時，不適用採購法之規定； 19. 惟如接受機關或學校委託代辦採購，則有採購法第5條之適用。又「公立學校」的法律性質，屬於「公營造物」之一種。所謂「公營造物」係指行政主體為達成公共行政上之特定目的，以制定法規為組織依據，所設置供公眾或特定人利用之「人與物之結合體」，在行政學上，公營造物除了學校外，尚包括公立醫院、圖書館等；惟採購法第3條將「公立學校」獨立列舉為採購主體來看，似有亦將公立學校以外之公營造物排除於採購法適用範圍外。然而，公營造物之主要特色係在於公營造物之利用關係；而在公營造物辦理採購之情形，並不涉及營造物之利用關係，與一般政府機關幾無差別，似乎沒有必要將「公立學校」特別於「政府機關」 20. 之外獨立列舉出來，更沒有必要排除其他公營造物之適用。故其他與公立 21. 學校在行政組織分類上同屬「營造物」性質之郵局、文化中心、紀念館、公立醫院、療養院、榮民之家、圖書館等，如有採購事項，亦應適用本法 22. 之規定辦理。                                                         18. 19. 20 21. 22. . 參行政院公共工程委員會88年6月30日（88）工程企字第8808499號函示：「政府機關之辦公大樓與其他同樓非機關之組織單位組成大樓管理委員會共同管理大樓事務，不適用政府採購法，復請查照。」另同函示說明：『來函所稱分攤管理費，係依公寓大廈管理條例之規定辦理，非屬政府採購法第四條所稱「補助」。』。參行政院公共工程委員會88年10月8 日（88）工程企字第8815499 號函示：「員生消費合作社因非本法第3 條所稱機關，如接受學校家長會（亦非本法所稱機關）委託辦理之採購，不適用本法；如接受機關之委託代辦採購，適用本法第5 條規定。」。黃鈺華、蔡佩芳、李世祺三人合著，政府採購法解讀—逐條釋義，2008 年 9 月，頁 12-13。所謂「營造物」，係指行政主體為達成公共行政上之特定目的，將人與物做功能上之結合，以制定法規作為設置組織之依據，並規範其與公眾或特定人間所發生法律上之利用關係。參吳庚，行政法之理論與實用，2012 年 9 月，頁 181。劉倩妏，政府採購之救濟制度－以政府採購之法律性質為中心，政治大學法律學研究所碩士論文，19 97 年 6 月，頁 158。 13 .

(20) 三、公營事業謂公營事業者，現行法上並無統一之定義，如審計法第 47 條對公有營業事業機關之定義包括：（一）政府獨資經營者；（二）政府與人民合資經營，政府資本超過 50%者；（三）由前二款公營事業及事業機關轉投資於其他事業，其轉投資之資本額超過該事業資本之 50%者。而公營事業移轉民營條例第二條及國營事業管理法第三條所稱公營事業，則定義為（一）各級政府獨資或合營之事業；（二）依事業組織法之規定，由政府與人民合資經營之事業；（三）依公司法之規定，由政府與人民合資經營而政府資本超過 50%之事業。學者亦多採與公營事業移轉民營條例及國營事業管理法相 23. 同之定義。至於公營事業之轉投資事業是否亦受採購法之規範，由採購法之立法目的，係將所有須經民意機關審議採購預算之機關納入規範，俾使其採購預算之支用程序能符合採購法所要求公開、透明、公平、一致的原則來看， 24. 採購法所欲規範的應僅限於「經民意機關審議採購預算之公營事業機構」。又公營事業雖常帶有政策作用，為多數之公營事業亦與一般營利事業一樣，具有營利之性質。準此，依照公營事業採購的目的，可將其採購行為區分為「轉售」與「非轉售」兩種型態。屬於供轉售或供製造、加工後轉售用之財物或勞務的採購，其採購目的在於供轉售已獲取轉售利益；屬於非轉售性質者，例如：採購機器設備等，多為生財器具之採購行為。其採購後雖然亦是用於營利行為，但仍由採購機關持有。兩者性質雖有不同，然為加強其查核與監督，故不問「轉售」或「非轉售」之採購，均有採購 25. 法各項規定之適用。四、接受機關補助之法人或團體為防止政府機關假民營之名，避免政府掌控之企業逃避本法之監督，採購法第 4 條遂規定，「法人或團體接受機關補助辦理採購，其補助金額佔採購金額半數以上，且補助金額在公告金額以上者（現行制度為新台幣一                                                         23. 24 25. . 何應朋，政府採購法爭議處理程序之研究，國防管理學院法律研究所碩士論文，2000 年 5 月，頁 20-2 1。黃鈺華、蔡佩芳、李世祺三人合著，政府採購法解讀—逐條釋義，2008 年 9 月，頁 14。參行政院公共工程委員會「政府採購法相關資料彙編」，1999 年 2 月，頁 4-10~4-11。 14 .

(21) 百萬元整），適用本法之規定，並應受該機關之監督。」另按該法施行細則第 3 條第 2 項之規定，「本法第四條所稱接受機關補助辦理採購，包括法人或團體接受機關獎助或與機關以合辦或其他類似方式辦理採購。」又如法人或團體同時接受二個以上機關補助辦理同一採購，本法第 4 條所稱補助金額以補助總額計（施行細則第 3 條第 1 項前段）。又所謂法人或團體，不 26. 論是政府機關或民間出資設立者均屬之。而受補助者，按本條文義解釋，應僅限於「法人」或「團體」，若受補助者為「個人」亦或是「機關」，應無本條之適用。因此，在個人接受補助之情形，其進行採購並不適用採購法之規定，但仍應受補助機關依據「政府機關委託或補助民間團體經費應注意辦理事項」所為之監督。接受補助者若為採購法第3 條所稱機關，則亦不適用本條之規定，而應依採購法第3 條政府機關辦理採購之一般規定。亦即，無論其是否為受補助辦理 27. 採購，及補助金額是否達到本條之規定，均應依採購法之規定辦理採購。 28. 「補助金額」，係指補助於每單項採購之金額，準此，「補助金額」應以「個別採購案」來認定金額，是以，只要個別採購案動支政府補助款之金額未達公告金額，即不適用於採購法第4 條有關法人或團體接受機關 29. 補助之規定。再者，補助之目的必須為了某特定之採購，如果補助之目的並不是支援受補助單位進行對外採購，而由受補助單位自行提供財物或勞 30. 務，即非採購法第4條所稱「辦理採購」，因此不適用於採購法，例如：某私立大學接受勞動力發展署辦理職業訓練之課程，其中講師鐘點費部分，係由該校教職人員擔任講師，則非所稱受補助辦理採購。五、受機關委託代辦採購之法人或團體政府機關之採購，有因機關專業人員之不足而有委託專業法人或團體代為辦理之必要，故採購法第 5 條第 1 項明定「機關採購得委託法人或團體代辦。」而受機關委託辦理採購之法人或團體，因其仍係執行政府之預                                                         26 27 28 29 30. . 唐國盛，政府採購法律應用篇，2009 年 12 月，頁 36-40。黃鈺華、蔡佩芳、李世祺三人合著，政府採購法解讀—逐條釋義，2008 年 9 月，頁 24。參行政院公共工程委員會 90 年 7 月 6 日（90）工程企字第 90023318 號函。參行政院公共工程委員會 88 年 7 月 8 日（88）工程企字第 8809639 號函。參行政院公共工程委員會 88 年 8 月 16 日（88）工程企字第 8811812 號函。 15 .

(22) 算，故仍應受本法之規範，並受委託機關之監督，亦為同法條第 2 項所明定。惟政府機關將採購案件委託法人或團體代辦時，其在選擇委託對象之過程，原則上應依本法所規定之招標程序辦理始為合法，但機關之採購若係依政府採購法第 40 條之規定，洽由其它具有專業能力之機關代辦時，例如將採購案件委由臺灣銀行採購部代為辦理，則不必經用招標程序，此乃二者之差異。. 第二款適用客體一、工程類依採購法第7條第1項之規定，工程係「指在地面上下新建、增建、改建、修建、拆除構造物與其附屬設備及改變自然環境之行為，包括建築、土木、水利、環境、交通、機械、電氣、化工及其他經主管機關認定之工程。」不僅包含地面上下之工程，亦包含水中之工程，範圍可說是相當廣泛，例如：建築物、工廠、停車場、抽水站、隧道、污水下水道、公園、火力發電廠、核能發電廠、機場、碼頭、堤防、衛生掩埋場、焚化爐、電信設施、海底隧道或海底電纜等興建或變更，皆是採購法中所稱之「工程」。二、財物類依採購法第 7 條第 2 項之規定，財物係「指各種物品 (生鮮農漁產品除外) 、材料、設備、機具與其他動產、不動產、權利及其他經主管機關認定之財物。其屬於動產者，包含我國商品標準分類所含動物、植物、礦物、食品、車輛、航空器、船舶、家具、武器彈藥、運動器材、化學製品、衣物、紡織品等，皆是本項所稱之「動產」；另「不動產」包含土地、建物等；惟採購法中所稱「財物」並不限於民法所稱之「物」，而包括權利在內，例如：商標、著作、專利等無體財產權及地上權、地役權等物權。惟本項規定須特別注意的是，「生鮮農漁產品」相較於一般「物品」或「食品」，具有易腐性且有生命現象，其品質容易在短時間內造成變化甚或腐 31. 壞，因此，排除於採購法適用範圍之規定。                                                         31. . 參行政院公共工程委員會 98 年 2 月 18 日工程企字第 09800048790 號函說明二：「政府採購法(以下簡稱本法)第 7 條第 2 項所稱「生鮮農漁產品」之性質及不適用本法之理由，原修法理由已有說明：「為 16 .

(23) 三、勞務類依採購法第7條第3項之規定，勞務係「指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。」，例如機關以公開客觀評選方式委託廠商提供技術服務，即機關委託建築師事務所、技師事務所、技術顧問機構及其他依法令得提供技術性服務之自然人或法人所提供之規劃、設計、監造或管理等服務。至於採購兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認定其歸屬者，按其性質所佔預算金額比率最高者歸屬之，此為同法條第4項所明定。. 第三款適用政府採購法之除外規定一、政府採購法第 104 條之規定軍事機關之軍品採購，多涉及高度國防機密及國家安全，性質較為特殊，不宜適用一般政府採購之程序。故購法於第 104 條明文排除軍事採購之適用，其規定「軍事機關之採購，應依本法之規定辦理。惟武器、彈藥、作戰物資或與國家安全或國防目的有關之採購，而有下列情形者，不在此限。（一）因應國家面臨戰爭、戰備動員或發生戰爭者，得不適用本法之規定。（二）機密或極機密之採購，得不適用第 27 條、第 45 條及第 61 條之規定。（三）確因時效緊急，有危及重大戰備任務之虞者，得不適用第 26 條、第 28 條及第 36 條之規定。（四）以議價方式辦理之採購，得不適用第 26 條第 3 項本文之規定。前項採購之適用範圍及其處理辦法，由主管機關會同國防部定之，並送立法院審議。」二、政府採購法第 105 條之規定除涉及國家安全及國防機密之軍事採購外，採購法另於第 105 條明文排除適用政府採購法之多項情形，其規定「機關辦理下列採購，得不適用                                                                                                                                                                           食品之一種具有易腐性且有生命現象，品質在短時間內易生變化與一般物品性質不同。因生鮮農漁產品價格每日均有變動，且蔬菜、水果、魚貝介類等品項超過一百種以上，在招標決標時，無法以價格做基準，招標實務作業上有極大之困難。」來函所述「冷凍食品(肉品)」，如經冷凍處理，不符合上開修法意旨。」 17 .

(24) 本法招標、決標之規定。（一）國家遇有戰爭、天然災害、癘疫或財政經濟上有重大變故，需緊急處置之採購事項。（二）人民之生命、身體、健康、財產遭遇緊急危難，需緊急處置之採購事項。（三）公務機關間財物或勞務之取得，經雙方直屬上級機關核准者。（四）依條約或協定向國際組織、外國政府或其授權機構辦理之採購，其招標、決標另有特別規定者。前項之採購，有另定處理辦法予以規範之必要者，其辦法由主管機關定之。」三、政府採購法第 106 條之規定外交事務與國防事務相同，亦多涉及國家安全與機密，故採購法於第 106 條特規定「駐國外機構辦理或受託辦理之採購，因應駐在地國情或實地作業限制，且不違背我國締結之條約或協定者，得不適用下列各款規定。但第 2 款至第 4 款之事項，應於招標文件中明定其處理方式。（一）第 27 條刊登政府採購公報。（二）第 30 條押標金及保證金。（三）第 53 條第 1 項及第 54 條第 1 項優先減價及比減價格規定。（四）第六章異議及申訴。前項採購屬查核金額以上者，事後應敘明原由，檢附相關文件送上級機關備查。」. 第二節政府採購之法律性質爭議第一項公私法區別理論概述公法與私法的劃分是多數大陸法系國家所採用之法律分類，源自羅馬法，為羅馬法法學家Ulpian所創，首見於其所編之Digest1.1.1.2：「公法是有關人民與羅馬國之法，私法是有關個人利益之法」（publicum ius est quod ad statumrei Romanae spectat,privatum quod ad singulorum. 18 .

(25) 32. utilitatem pertinet），他以法律維護的利益為標準，把法律分為公法和私法，認為公法規定的是國家機構、宗教機構及其事務，私法則是關於個人利益之規定。此理論的形成與近代法治主義的發展息息相關，蓋於「警察國家」時期，依法行政原理成立以前，君主掌握國家統治權，其公權力之發動，不受法之拘束，得恣意以命令或強制方式限制、剝奪國民之自由或財產；與此相對者，為其非以統治權主體之地位，而僅作為通常之財產交易主體，與一般市民同受市民法之規範，稱為「國庫」，適用一般私法規定，受民事裁判權之管轄。隨後因市民於經濟上、社會上勢力增大，其對抗君主恣意發動行政權之地位形成，即由其選出之代表組成議會，並制定法律，以約束君主透過公權力干涉國民自由財產之行為；從而，行政法作為制約君主統治權之法因而誕生，同時亦奠定行政法本身係以行政權對於國民之優越性（權利性、公益優先性）為前提，進而建立一般市民法（私 33. 法）相異且具有獨自特殊原理之法體系之形成基礎。 19 世紀後，隨著資本主義之發展，在以法國、德國為代表之法典編纂法制改革過程中，羅馬法得到繼受，公、私法的分類也得到廣泛的運用，時至今日，公、私法分類在大陸法系各國根深蒂固，而此制度的出發點係考量審判權之分殊化能使人民受專業的法律保護，確立應適用何種法律規定後，人民得循正確之救濟途徑，使其權利獲得保障。. 第二項公私法之區別實益我國司法救濟制度採司法二元制，對公法與私法爭議問題之裁判，分別交由行政法院與普通法院審理，國內實務及通說均認為公私法有其區別 34. 之必要，行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」此條文似亦確立了公私法區別之必要性。公法.                                                         32. 33 34. . 羅明通，自公法與私法區別之起源論促參行為之定性及救濟，二十一世紀公法學的新課題－城仲模教授古稀祝壽論文集，行政法總論篇，2008年10月，頁186。劉宗德，制度設計型行政法學，2009 年 5 月，頁 52-53。吳庚，行政法之理論與實用，2012年9月，頁28；李震山，行政法導論，2014年9月，頁29。另司法院大法官釋字第466號解釋，亦肯認我國法制，公私法區別有其必要性為前提。 19 .

(26) 35. 36. 37. 與私法之區別標準，傳統上之學說有，主體說、利益說、權力說、修正 38. 法律主體說等，然各學說均無法完全適用於複雜之公法與私法上關係之判 39. 斷，因此，國內學者多認為，須以各種理論交互運用互補不足。為何要區別公法與私法?當然，公法與私法之區別必有其實益存在，以下就區別實益 40. 加以分別說明之：. 第一款管轄法院之區別我國司法救濟制度採二元制，對於公法與私法之爭議，分別交由行政法院與普通法院審判，行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」明文規定了此一區別。. 第二款有無行政程序法適用之區別行政程序法第3條第1項規定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」行政機關為行政行為原則上須受行政程序法之拘束，反之，私法行為著重私法自治及契約自由原則，不受行政程序法之限制。而在政府採購之事項中，有無行政程序法之適用對採購效率有 41. 重大影響，實務上認為，採購行為不適用行政程序法。然有學者則認為，政府採購法與行政程序法仍有部分重疊，少部分之政府採購，例如委辦事 42. 項，仍有適用行政程序法之可能。. 第三款損害賠償制度之區別我國國家賠償法第2條規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故                                                         35 36 37 38. 39. 40 41 42. . 主體說認為，只要是法律關係之一方為行政機關或公權力主體，即為公法關係，反之則為私法關係。利益說認為，公法是服務於公共利益之法律規範，私法是服務私人關係之法律規範。權力說認為，倘法律所規定者為權力服從關係，則為公法關係，如為對等之關係，則為私法關係。修正法律主體說認為，若一法律係唯一以國家或公權力主體作為法律關係效果之主體時，則為公法關係，反之，如該法規係適用於任何人時，則為私法關係。吳庚，行政法之理論與實用，2012 年 9 月，頁 28 以下；林紀東，法學通論，頁 39；翁岳生，行政法與現代法治國家，頁 19。林家祺，政府採購法救濟程序之研究，中正大學法律學研究所年碩士論文，2002 年 1 月，頁 17-18。參行政院公共工程委員會 89 年 8 月 17 日（89）工程企字第 89023741 號函。湯德宗，行政程序法論，2000 年 10 月，頁 148。 20 .

(27) 意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」由此可得而知，僅公法行為適用國家賠償法之規定，至於私法行為則僅能依民法侵權行為或債務不履行之法律關係請求損害賠償。在此值得注意的是，有關政府機關公務員辦理政府採購之行為，是否符合＂公務員執行職務行使公權力＂之要件，實務上認為國家機關立於私法主體之地位，從事一般行政之輔助行為，如購置行政業務所需之物品或處理行政業務相關之物品，自與公權力之行 43. 使有間，不生國家賠償法適用之問題。即性質上若屬於行政輔助行為之政府採購行為部分，非屬公務員行使公權力，自無國家賠償法之適用。. 第四款適用之法律原理原則之區別公法關係須受行政法一般原理原則及基本權之限制，行政程序法第4 條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」例如，平等原則、明確性原則、誠信原則、禁止恣意原則、信賴保護原則、比例原則、禁止不當聯結原則、公益原則等，皆為行政法一般原理原則。私法上則除違背法律強制禁止規定或違背公序良俗外，原則上均採當事人意思自治原則、契約自由原則。此外，有關私法規定是否可適用於公法關係，則有否定說、肯定說及折衷說等不同之見解。否定說認為公法關係與私法關係為完全不同之法律領域，必須被嚴格地區分，各有不同之法理，公法領域之事項不得適用或類推私法之規範。肯定說認為公法與私法之區分，並非絕對之區別，僅為一相對之標準，而私法之發展先於公法，體系較為完備，故公法未有規定之事項，即得適用私法之規定。折衷說基本上肯定私法規範得適用於公法之領域，但應以性質上與公法之規範目的不相衝突者為限。. 第三項政府採購行為之法律性質我國制定採購法除為因應加入世界貿易組織(WTO) 所需，考量國內各政府機關辦理工程、財物及勞務採購實況與不足，經參酌政府採購協定                                                         43. . 最高法院 80 臺上字第 525 號判決，參司法院法學資料檢索系統，http://jirs.judicial.gov.tw/Index.htm，最後瀏覽日期 2014 年 9 月 11 日。 21 .

(28) 44. （GPA）相關規定而據以規範，期以建立制度健全、資訊透明、作業公平合理、興利防弊兼具之政府採購環境。然面臨政府採購行為之異議、申訴程序、損害賠償請求救濟途徑暨政府採購法應否具強制性時，宜就政府採購法之法律性質切入剖析，方屬周延。政府採購契約係機關基於達成採購之目的，經一定之程序，與提供採購標的之廠商所簽訂之契約，而採購契約之當事人，一方為「機關」，他方為「廠商」。前者依採購法第 3 條規定，包括政府機關、公立學校、公營事業，又依同法第 4 條及第 5 條規定，受機關補助辦理採購之法人或團體，其補助金額占採購金額半數以上，且補助金額在公告金額以上者，以及受機關委託辦理採購之法人或團體均適用本法之規定，並應受該機關之監督，因此所稱之「機關」亦包括前述之法人或團體；後者依同法第 8 條規定，指公司、合夥或獨資之行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。而採購契約的態樣依政府採購法第 2 條所示之契約標的，可分：承攬契約(工程之定作、財物之定製)、買賣契約(財物 45. 之買受)、租賃契約、委任契約及僱傭契約。然適用採購法之採購行為的性質屬公法亦或屬私法於學說及實務上亦不無爭議，將其定性為公法或私法行為亦直接影響採購契約應屬公法契約或私法契約。而區別其為公法契約或私法契約之主要實益在於，第一，救濟途徑不同，公法契約發生爭端，歸行政法院管轄，私法契約有糾紛，歸普通法院管轄。其次，締結程序不同，公法契約之締結，須適用行政程序法的相關程序規定，私法契約的締結則否。不過，由於行政行為不能主張契約自由，所以由其締結的私法契約也須受公法原理原則的拘束，至此，公、私法契約得分野，主要實益實在於救濟法院的選定與行政程序法的適                                                         44. 我國在當時為拓展國際外交空間，積極希望加入「世界貿易組織」（World Trade Organization , WTO），在與各會員國的入會協商中，各會員國皆希望要求我國簽署於原「關稅既貿易總協定」（The General AgreementOn Tariffs And Trade , GATT）WTO 的前身，會員國於一九七九年「東京回合」談判（Tokyo Round）與一九九四年「烏拉圭回合」談判（Uruguay Round）兩次談判所簽訂之「政府採購協定」（ The Government ProcurementAgreement , GPA）做為我國加入 WTO 會員國之條件，參羅昌發，政府採購法與政府採購協定論析，2008 年 11 月，頁 6、386。 45 潘秀菊、張祥暉，政府採購法契約解除與終止規定之探討，月旦法學雜誌，第 44 期，1999 年 1 月，頁 95。 22 .

(29) 46. 用與否的問題。故在討論政府採購契約之相關問題之首要之務即應先釐清其契約之性質應屬行政契約或私法契約，方能進行下一階段就其契約所涉相關問題之實體法或程序法之適用。故在此，先就採購行為屬性應屬公法或私法之問題討論之，而採購行為之屬性，主要有私法行為說、公法行為說、雙階理論說及特殊行為說，以下依次論之。. 第一款私法行為說採此說者認為採購行為應屬行政行為中之「私經濟行政」中之「行政輔助行為」。「私經濟行政」即國家並非居於公權力主體地位行使其統治權， 47. 而係處於與私人相當之法律地位，並在私法支配下所為之各種行為。而「行政輔助行為」則係公行政以私法契約，取得其行政活動所需之物品(例如以買賣、租賃、承攬契約等，取得文具、車輛、土地、辦公處所) ，以及所 48. 需人力(例如以私法契約僱用服勤務之雇員及工友) 。依此，機關為採購行為時之地位實與私人企業無異，和契約相對人處於平等的地位，而適用私法。論者有更進一步指出並建議，鑑於採購行為本質上本係「私經濟行為」，應取消採購法第 83 條「審議判斷視同訴願決定」之規定，以申訴會之審議 49. 判斷為爭議之最終裁定，並為週延起見，將申訴會分為二級二審制。 50. 「… 實務上亦有認採購行為應為私法屬性之見解，最高法院判決曾認：如國家機關立於私法主體之地位，從事一般行政之補助行為，如購置行政業務所需之物品或處理行政業務相關之物品，自與公權力之行使有間，不 51. 生國家賠償法適用之問題。」以及最高行政法院判例亦指出：「人民向公務機關承包工程因而發生爭執乃屬私法關係應依民事訴訟程序以求解決。」                                                         46. 47 48 49. 50. 51. . 許宗力，雙方行政行為—以非正式協商、協定與行政契約為中心，收錄於新世紀經濟法制之建構與挑戰，廖義男教授六秩誕辰祝壽論文集，2002 年 9 月，頁 274。吳庚，行政法之理論與實用，2012 年 9 月，頁 11。陳敏，行政法總論，2004 年 11 月，頁 663。張祥暉，政府採購法修法後之問題探討—以九十一年二月修頒版本為核心，臺灣本土法學雜誌，2003 年 6 月，頁 11。最高法院 80 年度台上字第 525 號判決，參司法院法學資料檢索系統，http://jirs.judicial.gov.tw/Index.ht m，最後瀏覽日期 2014 年 9 月 11 日。最高行政法院 27 年裁字 22 號判例，參司法院法學資料檢索系統，http://jirs.judicial.gov.tw/Index.htm，最後瀏覽日期 2014 年 9 月 11 日。 23 .