沒收押標金之制度

政府採購法第 31 條第 2 項明文機關得於招標文件中規定，廠商有下列 情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還（以下稱沒收押標金），其已發 還者，並予追繳︰

一、以偽造、變造之文件投標。

二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。

三、冒用他人名義或證件投標。

四、在報價有效期間內撤回其報價。

五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。

六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。

七、押標金轉換為保證金。

八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。

另 外 應 注 意 者，採 購 法 第 31 條第 2 項 第 8 款 規 定 係 立 法 者 授 權 主 管 機 關 （ 即 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 ） 可 以 行 政 命 令 補 充 認 定 同 條 項 第 1 款 至 第 7 款 以 外 其 他 「有 影 響 採 購 公 正 之 違 反 法 令 行 為 」 之 類 型 ， 目 前 主 管 機 關 已 有 認 定 之 情 形 如 下 ：

1.廠 商 有 採 購 法 第 48 條 第 1 項 第 2 款 或 第 50 條 第 1 項 第 3 款 至 第 5 款 、 第 7 款 情 形 之 一 ， 或 其 人 員 涉 有 犯 採 購 法 第 87 條 之 罪 者¹³⁸。 2.廠 商 有 容 許 他 人 借 用 本 人 名 義 或 證 件 參 加 投 標 者¹³⁹。

3.廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，對公 務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益¹⁴⁰。

又廠商有何種情形（或行為），其所繳納之押標金，不予發還，其已發

138 參行政院公共工程委員會 89 年 1 月 19 日工程企字第 89000318 號函、92 年 11 月 6 日工程企字第 09200438750 號函、96 年 5 月 8 日工程企字第 09600087510 號函、96 年 7 月 25 日工程企字第 09600293210 號函、98 年 12 月 2 日工程企字第 09800513840 號函、101 年 1 月 10 日工程企字第 10000460700 號函。

139 參行政院公共工程委員會 94 年 3 月 16 日工程企字第 09400076560 號函。

140 參行政院公共工程委員會 101 年 4 月 10 日工程企字第 10100102920 號函。

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還者，並予追繳，乃涉及人民財產權利之限制，應由法律加以明定，或以 法律具體明確授權主管機關發布命令為補充規定，不得發布規範行政體系 內部事項之行政規則替代，且須為人民所能預見（司法院釋字第 443 號、

第 524 號解釋意旨參照），故該用以補充認定其他「有影響採購公正之違反 法令行為」類型的行政命令性質應屬法規命令，並非行政規則，實難謂其 係主管機關就行政法規所為之釋示，用以闡明法規之原意，溯及自該條款 生效之日起有其適用¹⁴¹。

第二項 沒收押標金之法律性質

一、公法行為說

（一）行政罰

此說認為，招標機關沒收押標金之行為，乃係依據政府採購法 第 32 條第 1 項規定，乃對違反政府採購法上作為義務之廠商所為之 行政罰之制裁，因此，乃有法律保留原則之適用¹⁴²。故屬採購機關 單方可以決定之行政行為，係對違反政府採購法與招標須知的廠商 處罰之行為。

（二）行政契約

此說以為，招標機關沒收押標金之行為，並非招標機關單方面 之高權行為，而係基於招標機關與投標廠商間關於競標規則所為之 合意而生之契約權利義務關係。當投標廠商有違反競標規則之行為 時，招標機關即可依據競標規則之規定，沒收押標金，抵充損害賠 償，其應屬行政契約之條款效力¹⁴³。

（三）管制性不利處分

行政法院之判決實務多採此說，此說認為，押標金之沒收並非

141 最高行政法院判決 101 年度判字第 640 號理由，參司法院法學資料檢索系統，http://jirs.judicial.gov.tw/I ndex.htm，最後瀏覽日期 2014 年 9 月 8 日。

142 李惠宗，押標金支票連號案，月旦法學教室，第 65 期，2008 年 3 月，頁 18-19。

143 潘欣榮，政府採購案件中押標金法律性質之研究，月旦民商法雜誌，第 38 期，2012 年 12 月，頁 122。

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裁罰，是採購機關為管制投標廠商遵守政府採購法以及採購須知之 規定，違反該規定時，押標金就予以沒收，此種並非對過去單一行 為之處罰，而是採購機關為維持採購良好品質以及防止廠商不法之 行為所為之預防性的管制措施，並先要求廠商繳交押標金，以期廠 商遵守約定，如未能遵守再採取沒收之手段。此說並側重於押標金 為確保投標廠商能於得標並確實與機關間訂立及履行契約之擔保功 能。認為招標機關依照政府採購法第 31 條第 2 項追繳押標金行為，

係屬於以公權力強制使投標廠商實現參與投標所為之擔保，屬於管 制性不利處分¹⁴⁴。

二、私法行為說

（一）損害賠償之預訂

此說以為，押標金之繳交，乃招標機關與投標廠商就其違反招 標須知之規定時，所造成之損害賠償額之預定上限，具有違約金之 性質¹⁴⁵。換言之，機關僅在招標文件上有「載明」政府採購法第 31 條第 2 項之意旨者，方得於廠商違反該條各款規定時，予以沒收押 標金（或追繳）。此種立法之文字即隱含立法者將本條之沒收押標金 定位為「違約罰」性質¹⁴⁶。否則縱使招標文件未規定亦可直接依具 有行政法性質之採購法第 31 條沒收即可，故認其本質上應屬機關與 投標廠商間之契約所約定之違約罰，而非行政處分。

（二）懲罰性損害賠償

此說以為，押標金之目的除督促投標人於得標後必須履行契約 外，兼有防範投標人故將標價低於業經公開之底價，以達圍標或妨 礙標售程序之作用，無礙公序良俗，是以沒入押標金，並不以實際

144 蔡 震 榮 ， 行政執行法第 11 條所稱公法上金錢給付義務之確定及範圍--以政府採購法上之「追繳押標 金」為中心，法令月刊，第 63 卷 第 6 期 ， 2012 年 6 月 ， 頁 13。

145 李育任，公共工程履約保證金之研究－以政府採購法之規定為中心，高雄大學法律學院碩士班論文，

2009 年，頁 82-83。

146 江 嘉 琪 ， 政 府 採 購 法 中 押 標 金 不 予 發 還 及 追 繳 事 件 之 法 律 爭 議 － 以 台 北 高 等 行 政 法 院 9 9 年 度 訴 字 第 235 號 判 決 出 發 ， 東 吳 公 法 裁 判 研 究 會 第 13 回 ，2010 年 。

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受有損害為要件，其性質與違約金者不同，而無適用違約金酌減之 餘地¹⁴⁷。

三、違反私契約但課予行政處分之效果

此說認為政府採購法第 31 條第 2 項係透過契約自主之設計，將管制措 施交由契約條款來實現¹⁴⁸。就採購法第 31 條第 2 項又賦予採購機關得「不 予發還」、「追繳」押標金此等具行政高權且具執行力之權限，顯然義務人 不履行時，得以行政執行手段予以貫徹，當此一「不予發還」、「追繳」押 標金行為定性為機關就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效 果之單方行政行為，而屬行政處分。又此行政處分直接加負擔於相對人，

為不利行政處分，但其基礎事實並非義務人對於一般行政法義務之違反，

而係押標金保證契約之違反，非可逕認係行政罰¹⁴⁹。 四、最高行政法院庭長法官聯席會議實務見解

（一）履約階段屬私法爭議 1.法律問題：

甲公司參加乙機關辦理之工程採購招標案，並於九十一年八月十 六日之公開招標程序，以總標價新台幣ⅩⅩ元為最低標得標。原預定 訂約日為同年月二十六日，嗣甲公司於訂約日前以其標價偏低，純係 筆誤，請求乙機關准予不決標於甲公司並發還押標金；乙機關則於同 年月三十日函復「歉難同意，並請依限辦理訂約手續，否則將依採購 法第一百零一條第一項第七款規定辦理」。其後並以甲公司已逾訂約 期限，遂依政府採購法第一百零一條第一項第七款規定，將其事實及 理由通知甲公司，另將甲公司刊登政府採購公報列為不良廠商，並沒 入押標金。甲公司不服，認乙機關並未客觀審查其是否有不能誠信履 約之虞，率爾沒收押標金並刊登其為不良廠商於政府採購公報，於異 議駁回後，再向行政院公共工程委員會提出申訴，復遭審議判斷駁

147 最高法院 91 年度台上字第 1773 號判決理由，參司法院法學資料檢索系統，http://jirs.judicial.gov.tw/Inde x.htm，最後瀏覽日期 2014 年 8 月 26日。

148 台北高等行政法院 99 年度訴字第 29 號判決參照。

149 林家祺，政府採購法之開拓線，2014 年 2 月，頁 311。

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回，乃依審議決定書之行政救濟教示，向管轄之高雄高等行政法院提 起撤銷訴訟，受訴之法院應如何裁判？

2.最高行政法院 93 年 2 月份庭長法官聯席會議（二）¹⁵⁰

決議認為沒收押標金部分，係因採購契約履約問題所生之爭議，

屬私權糾紛而非公法爭議，行政法院無審判權，應以裁定駁回。通知 廠商將列為不良廠商於政府採購公報部分，則係行政機關依採購法第 一○一條規定所為處分，屬公法事件，受訴法院應為實體判決。

（二）決標階段屬公法爭議 1.法律問題：

甲參與丁機關採購案之投標，嗣經丁發現甲與其他投標廠商乙、

丙之押標金，均由同一銀行匯入丁指定帳戶，且通匯序號連號，丁遂 認本件有政府採購法第 50 條第 1 項第 5 款：不同投標廠商間之投標 文件內容有重大異常關聯之情形。乃依投標須知規定，認甲、乙、丙 有影響採購作業公正之違反法令行為情形，而沒收其押標金各新臺幣 5 萬元，並取消其次低標之決標保留權，甲與乙、丙就沒收其押標金 部分均不服，分別循序提出異議、申訴，遞遭駁回，遂提起行政訴訟，

行政法院有無審判權？

2.最高行政法院 97 年 5 月份第 1 次庭長法官聯席會議（二）¹⁵¹

決議認為政府採購法第 74 條規定：「廠商與機關間關於招標、

審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」採購申訴審議 委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第 83 條規定，視同訴願決 定。準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、

決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審 判。機關依政府採購法第 50 條第 1 項第 5 款取消廠商之次低標決標 保留權，同時依據投標須知，以不同投標廠商間之投標文件內容有重

決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審 判。機關依政府採購法第 50 條第 1 項第 5 款取消廠商之次低標決標 保留權，同時依據投標須知，以不同投標廠商間之投標文件內容有重