第二章 政府採購之基礎理論
第一節 政府採購概述
第二章 政府採購之基礎理論
第一節 政府採購概述 第一項 政府採購之意義
政府採購此一概念，並非近代之產物。一般認為，英國在1782年為滿 足公共部門日常行政管理職能的物資需求，及為節約公共資金支出，所設 立專責採購政府部門日常辦公用品之「文具公用局（後改稱國家物資供應 部）」，係最早的政府採購活動1。而美國國會於1861年所通過的「聯邦採 購法」，其對政府採購方式、程序等均有詳細之規定，則堪稱為世界最早 的政府採購制度2。
我國政府採購法第 2 條規定：「本法所稱採購，指工程之定作、財物 之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」按本條所示，所稱「採購」
並不限於一般社會觀念上「採買」之財物買受行為，其範圍尚包含「工程 之定作」、「財物之買受、定製、承租」及「勞務之委任或僱傭」等三種 採購行為；惟應注意的是「財物的變賣及出借（租）」等政府收入行為，
大部分不適用於政府採購法之規定，而係依國有財產法等相關法令辦理3。 由上述採購之定義，「政府採購」可定義為政府支付相當價金以獲取物 品或服務的過程。是指政府機關、公立學校及公營事業所辦理之工程、財 物與勞務採購。一般崇尚自由經濟學者，大都主張政府對市場經濟事務的 干預越少越好。政府的職責提供司法、行政層面的監督與管理，在經濟方 面要維持經濟秩序，讓自由市場得以公平、順利運作，因此，政府有必要 建立一套遊戲規則，破除特權壟斷，杜絕內線交易，以促進市場公平競爭 機制之運作。如我國公平交易法係為了維持經濟秩序而制定之法規，政府 採購法更是在排除市場進入障礙，促進市場公平競爭，惟此中因有政府與 廠商為參與主體，以致若糾紛發生時，在成文法國家難免有公、私法屬性 不同見解情況之發生。
1 姚文勝，政府採購法律制度研究，2009 年 8 月，頁 19。
2 焦富民，政府採購救濟制度研究，2010 年 3 月，頁 25。
3 參行政院公共工程委員會88年6月17日（88）工程企字第8807994號函示略以：「機關變賣財物不適用政 府採購法。」。
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第二項 政府採購法之立法沿革
如前所述，政府採購乃政府機關、公立學校或公營事業（以下簡稱機 關）為取得推展政務、提供服務等活動所需之勞務或物資，而在預算支援 下，經由法定程序，對外所為之工程定作、財物買受、定製、承租及勞務 委任或僱傭等行為。然在 1999 年 5 月「政府採購法」施行之前，我國並無 一套規範政府採購活動的法律，機關辦理營繕工程或財物之購置、定製或 變賣，均係以「審計法」、「審計法施行細則」、「機關營繕工程及購置定製 變賣財物稽察條例」等審計法令為主要依據。惟因政府審計之作用，旨在 監督國家預算之執行、審核決算、稽查財務及財政上之不法或不忠於職務 之行為，及核定財務責任等4。因此，以審計法令為採購作業規範之結果，
「防弊」儼然成為政府採購之重心。而採購人員在此處處講求防弊的環境 下，其往往寧可犧牲專業，亦不願在採購業務上有所興革，以免動輒得咎，
導致作業品質低落，採購效率不彰，使得機關無法適時、適地、適質、適 量獲得所需資源，影響業務、工作之推行。
鑒於以往政府採購過於偏重防弊，其實施結果「弊未見其防，反更加 其弊」5，行政院公共工程委員會乃在行政院的指示下，會同經建會及相關 部會、學者、專家等，著手研訂一套兼具「興利防弊」功能且能提升效率 的標準採購作業程序，以因應我國政治、經濟、社會發展之需要。
然因政府採購內容之多樣、複雜與專業化，其牽涉之層面甚為廣泛，
為期周延，「政府採購法」（以下簡稱採購法）草案在歷經 85 次的討論會與 說明會後，始於 1996 年 6 月 6 日報請行政院審議。而草案在行政院又經相 關部會共 36 次的審查會，終於在 1996 年 12 月 12 日由行政院院會審查通 過，並於同月 23 日函送立法院審議。立法院審議期間，部分立法委員另提 出不同版本之「政府採購法」，與行政院所提出之草案併案討論，在經大幅 修正後，於 1998 年 5 月 1 日三讀通過，完成立法程序，同年月 27 日由總 統明令公布，並規定一年後施行。
採購法正式施行後，因部分條文於實務運作時發生窒礙，而有修正或
4 詹鎮榮，審計權獨立性之憲法保障，月旦法學教室，第 51 期，2006 年 12 月，頁 6。
5 唐國盛，政府採購法律應用篇，2009 年 12 月，頁 5。
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補充之必要。因此，為改善採購作業之合理性，強化爭議處理機制，處罰 不法不當行為，以提昇採購效能，發揮興利防弊功能，故在經審慎檢討後，
迄今共有四次修正，即為 2001 年 1 月 10 日、2002 年 2 月 6 日、2007 年 7 月 4 日及 2011 年 1 月 26 日公布的四次修正。其中又以第二次修正之幅度 最大，此次修正內容，除將第六章之章名修正為「爭議處理」外，另外修 正條文 33 條，刪除條文 1 條，增訂條文 5 條，共計 39 條之多，此外，採 購法施行細則及相關子法亦配合修正，涵蓋範圍甚廣，是為重要的一次修 正。
「採購法」的制定，係我國政府採購制度的重大變革。其制定目的，
一方面固在配合我國加入世界貿易組織（WTO），為簽署「政府採購協定」
預作準備，但另方面則係以其取代實施多年的「機關營繕工程及購置定製 變賣財物稽察條例」等稽察採購程序之審計法令，作為政府採購作業的基 本規範。因此，在建立公開、公平、透明的採購作業制度，提升採購效率，
確保採購品質的立法宗旨下，「採購制度健全化」、「採購資訊公開化」、「投 標期限合理化」、「決標評選周延化」、「履約管理制度化」、「採購市場國際 化」、「異議申訴法制化」及「違法罰則明確化」乃為立法之重點所在6。
透過健全、透明、公平及合理的制度設計，不僅機關與廠商間之交易 有明確的規範可供依循；廠商與廠商間，亦可在公平的環境下從事良性競 爭，參與政府採購。故而，機關辦理採購時，從擬訂採購計畫開始，迄履 約驗收止，均應遵循維護公共利益及公平合理之原則，且不得為無正當理 由之差別待遇，否則，即有違「採購法」之立法目的。由此可見，「採購法」
之立法，應係在建立公平、公開、透明之政府採購作業制度，以提升採購 效率，創造良好競爭環境，使廠商能公平參與，以確保品質。
另在採購救濟制度方面，由於政府採購之性質，向來被認定係「私經 濟行為」7，因此，當機關與廠商間有所爭議時，理應依民事程序之途徑予 以解決。惟若如此，廠商因履約或驗收過程所生糾紛，雖可經由此一途徑
6 尹章華、邱奕澄、倪文興，政府採購法實務與運用，2006 年 3 月，頁 3-5。
7 唐國盛，政府採購法律應用篇，2009 年 12 月，頁 385；尹章華、邱奕澄、倪文興，政府採購法實務與 運用，2006 年 3 月，頁 190。
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獲致合理解決，保障其權益；然肇生採購爭議之原因，如係在招標、審標 及決標階段，則因彼此間並無契約存在，欲循私法途徑解決紛爭，恐難獲 得救濟及保護。故為適時且有效解決採購糾紛，「採購法」乃設有異議及申 訴之救濟途徑，使廠商權益之保障，由以往的決標簽約後，提前至機關採 購招標之初。然政府採購程序較私人間交易行為複雜，機關與廠商間之爭 議在採購過程的每一階段皆有發生之可能8，因此，如何在招標階段與履 約、驗收階段能迅速、有效、公平、合理地解決爭議，實乃提升採購效率 與確保廠商權益之重要課題。
第三項 政府採購法之適用範圍 第一款 適用主體
按採購法第 3 條之規定，「政府機關、公立學校、公營事業(以下簡稱 機關)辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」； 又本法第 4 條規定，「法人或團體接受機關補助辦理採購，其補助金額占採 購金額半數以上，且補助金額在公告金額以上者，適用本法之規定，並應 受該機關之監督。」；本法第 5 條亦規定，「機關採購得委託法人或團體代 辦。」綜上可知，適用政府採購法之主體應包括政府機關、公立學校、公 營事業、接受機關補助之法人或團體、受機關委託代辦採購之法人或團體 等五種，茲分述如下：
一、政府機關
謂政府機關者，按我國於 1995 年 3 月向 WTO 正式提出之擬開放政府 採購市場之初始承諾清單9，包括中央機關如總統府、行政院、行政院所屬 各部、會、局、處、署等，及地方機關如台灣省政府、台北市政府及高雄 市政府等。惟本法所謂政府機關，應與行政法上定義之行政機關相同，不 以上述清單為限，而應包括其他國家或地方自治團體等主體所設置而有獨
8 行政院公共工程委員會，政府採購爭議處理事件案源及問題類型分析，2004 年 9 月，頁 6。
9 該初始承諾清單已經編訂為世界貿易組織 1995 年 3 月 7 日第 GPA/IC/SPEC/1 號正式文件；參曹志仁，
從美國聯邦採購規則論我國政府採購法之爭議處理制度，政治大學法律學研究所碩士論文，2002 年 7 月，頁 20。
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16 參行政院公共工程委員會88年8月17日（88）工程企字第8811698號函示：「臺中縣臺中航太工業區開發 工作委員會係台中縣政府與民營企業台灣土地開發信託投資公司依契約成立，其動支該公司經費購置 公務所需之設備，不適用政府採購法，復請 查照。」。
17 參行政院公共工程委員會96年1月24日工程企字第09600023510 號函示說明二略以：「旨揭疑義，海港 大樓之土地及建物全為機關所有，其由上開委員會動支機關經費辦理來函所述設施維護及環境清潔，
應適用本法。」。
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惟大樓管理費係依公寓大廈管理條例之規定辦理，非屬政府採購法第4條所 稱「補助」，故不適用採購法之規定18。
二、公立學校
在我國所提出擬開放政府採購市場之初始承諾清單中，因諮商對手國
在我國所提出擬開放政府採購市場之初始承諾清單中，因諮商對手國