• 沒有找到結果。

能源稅法制之研究-先進國家實施經驗與我國未來立法方向之探討

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "能源稅法制之研究-先進國家實施經驗與我國未來立法方向之探討"

Copied!
195
0
0

加載中.... (立即查看全文)

全文

(1)

國立交通大學

科技法律研究所

碩士論文

能源稅法制之研究-

先進國家實施經驗與

我國未來立法方向之探討

A Study of Energy Tax Law -

Discussion on the Implementary Experience of Developed

Countries and Taiwan’s Future Legislative Approach

研 究 生:賴奕君

指導教授:倪貴榮 博士

(2)

能源稅法制之研究-

先進國家實施經驗與我國未來立法方向之探討

A Study of Energy Tax Law -

Discussion on the Implementary Experience of Developed

Countries and Taiwan’s Future Legislative Approach

研 究 生:賴奕君 Student: Yi-Chun Lai

指導教授:倪貴榮博士 Advisor: Dr. Kuei-Jung Ni

國 立 交 通 大 學

科技法律研究所

碩 士 論 文

A Thesis

Submitted to Institute of Technology Law College of Management

National Chiao Tung University in partial Fulfillment of the Requirements

for the Degree of Master In Technology Law

July 2011

Hsinchu, Taiwan, Republic of China

(3)

i 能源稅法制之研究-先進國家實施經驗與我國未來立法方向之探討 學生:賴奕君 指導教授:倪貴榮博士 國立交通大學科技法律研究所碩士班

摘要

聯合國「氣候變化綱要公約」第三次締約國大會在 1997 年於日本京都舉行, 通過了具約束力之京都議定書(Kyoto Protocol),並於 2005 年二月正式生效,我 國雖非京都議定書之締約國,然全球暖化問題以及減少二氧化碳排放趨勢早已不 容我國忽略。全球石油存量日漸下滑,消費者開始承受石油供應日益吃緊所帶來 的經濟壓力,隨著能源價格的上升,國家經濟發展已不能仰賴大量使用能源的生 產模式。1990 年代貣,歐洲國家開始進行綠色稅制改革,使用經濟工具改變能 源消費行為,其中推行或改善能源稅法制便是節約能源與環境保護兩大議題中重 要的一環,以能源稅增加能源最終消費價格,達到抑制能源消費量之目的,同時 利用能源稅所得稅收進行稅制改革,達到雙重紅利效果。 近年來,環保意識覺醒,台灣開始重視我們共同的生活環境,長期以來,由 於能源消費價格較鄰近國家為低,使我國能源消費結構顯著偏向工業部門,高耗 能產業大量使用各種能源,立法院於民國 95 年貣陸續提出不同的能源稅條例草 案版本,雖然迄今尚未有任何能源稅條例通過三讀立法程序,但隨著能源消費量 日益增加、能源價格日益攀升,節約能源議題已是刻不容緩。尌此,本文以先進 國家之能源稅法制以及其施行效果為借鏡,分析我國能源消費現況,探討現行能 源稅條例草案是否有助於改變能源消費結構,進而達到節約能源之目的,並藉由 實證研究,訪談能源稅條例之立法者,從立法者的觀點體察能源稅條例之立法設 計。 透過先進國家能源稅法制與我國能源稅條例相互比較,本文認為現行能源稅

(4)

ii 條例草案藉由能源稅稅率真實反應能源消費之環境成本,加速我國能源消費結構 由高耗能產業向低耗能環保產業移動,進而達到節約能源之目的,並將能源稅稅 收用於減低開徵能源稅對社會所造成之衝擊,若能克服政治上之障礙,順利通過 立法程序,應能有效達成節約能源與減少二氧化碳排放之目的。 關鍵字:能源稅、綠色稅制改革、節約能源、減少二氧化碳排放

(5)

iii

A Study of Energy Tax Law -

Discussion between the Implementary Experience of Developed

Countries and Taiwan’s Future Legislative Aspect

Student: Yi-Chun Lai Advisor: Dr. Kuei-Jung Ni Institute of Technology Law

National Chiao Tung University

ABSTRACT

The Third Meeting of the Conference of the Parties of the United Nations framework Convention on Climate Change was held in Kyoto, Japan, in1997. The Kyoto Protocol was then unanimously adopted by 170 countries and entered into force in February 2005. It was the first time that a legal instrument had been adopted to contain legally binding targets for the reduction of greenhouse gas emissions. Although Taiwan is not a party to the Protocal, the global warming trend and the duty to reduce carbon dioxide emissions can no longer be ignored. As the decline of crude oil storage, consumers have started to bear the economic pressure caused by the tight oil supply. With the rise in energy prices, national economic development can no longer rely on large-scale use of energy products. Since 1990s, European countries have started a green tax reform. A larger number of economic instruments were applied to change the usual energy consumption behavior. Setting up a new energy tax law system to redesign the old tax law was one of the important takes in countries’ green tax reform. The increasing energy tax rates successfully suppressed the consumption of energy products and provided additional incentives to increase energy efficiency. Revenue gained from energy taxes were used to reduce other tax payments. The green tax reform could thus achieve double dividend effect.

(6)

iv

In recent decades, people have started to take environmental protection issues into count. It is a proper time to reexamine our energy policy and related tax law. The consumption price of energy products in Taiwan does not totally reflect environmental externalties which lead to a low energy price and an over-consumption structure of energy products. Industrial sector consumes nearly 60% of total energy supply and a large proportion was used by energy-intensive industries.

The Legislative Yuan put forward several versions of Energy Tax Bill in 2006. Though no Energy Tax Law has been enacted, with the increasing energy consumption and the increasing energy price, an appropriate Energy Tax Law will become urgent. In this regard, this thesis first provides a study of environmental tax and energy tax. Following up, a discussion of three developed countries’ energy tax law systems and their implementary experiences will display different designs and options of energy tax law. Thirdly, the author examines the existing Energy Tax drafts and makes a comparision between Taiwan’s Energy Tax Bill and those of developed countries. Fourthly, an empirical research, interviewing legislators, was finished to understand the legislative design and the major concern from the point of view of legislators. In conclusion, this thesis agrees with the effectiveness of the existing Energy Tax draft. The main purpose of Taiwan’s energy tax law is to conserve energy usage through changing the energy consumption structure. Energy-intensive industries would be reduced if the law would be introduced. The economic structure could then shift from energy-intensive industries to more environment friendly industries after enacting energy tax law so as to fulfill the legislative propose.

Keywords: energy tax law, green tax reform, energy conservation, CO2 emission

(7)

v

謝誌

從科技領域轉而跨足法律領域,在交通大學科技法律研究所的這些歲月中, 透過各樣課程與訓練、參與法務部計畫、參加 WTO 模擬法庭辯論賽都使我法律 知識逐步增長,過程中要感謝許多人給我的指導和鼓勵,讓我順利完成碩士學 位。謹將此文獻給敬愛的師長以及親愛的家人與朋友,表達我對你們的感激之意。 給敬愛的師長 首先要感謝我的指導教授-倪貴榮老師,感謝老師一直以來的指導,每當我 遭遇難題時,老師總能非常有條理、邏輯清晰地幫我找出問題之癥結點,且又同 時給予我學術研究上極大的自主空間,讓我得以保持對研究課題之興趣,順利完 成論文。 在此要特別感謝林志潔老師,感謝老師對我的指導與照顧,碩一下學期參與 志潔老師主持的法務部計畫,使我能夠更快速的進入法律領域,並開啟我對環境 法的興趣。 感謝范建得教授以及施文真教授在學生論文上的用心指導與修正,使本論文 得以更加完善。並感謝劉尚志老師、王敏銓老師、陳誌雄老師、王立達老師、林 建中老師、林三元老師、許美麗老師的教導,老師專業的教學使我獲益良多。 給親愛的朋友 非常高興能夠在科法所的求學階段認識許多好朋友們,感謝小琪、思涵和涵 雈一直以來的陪伴,你們總是在我壓力很大的時候持續地給我鼓勵,和你們一貣 上課、吃飯和出遊是最開心的回憶。謝謝小卷在我遭遇困難時義無反顧的給予協 助,庭妤的貼心和善良總是令我感動,很高興能夠認識你們。此外要特別感謝遠 在台北的佳嫻同學,謝謝你的關心和鼓勵,並且不辭辛勞的幫我借閱各種資料, 你的努力和對學問的追求是我學習的最佳典範。 給摯愛的家人 謝謝親愛的父母,感謝你們一直以來對我的支持,你們的支持是我持續向前 邁進的最佳動力,謝謝親愛的弟弟,謝謝你一直以來和我分享彼此的生活大小 事,在我壓力大的時候用各種不同的方式把我逗得哈哈大笑。謝謝親愛的家人, 因為你們讓我得以有更開闊更精彩的人生。 賴奕君 2011.7.19 於高雄市

(8)

vi

目錄

中文摘要 ... i 英文摘要 ... iii 謝誌 ...v 目錄 ... vi 表目錄 ... xi 圖目錄 ... xii 第一章 緒論... 1 第一節 研究動機與目的 ... 1 第二節 研究範圍與方法 ... 2 一、研究範圍 ... 2 二、研究方法 ... 2 第三節 研究架構與主要內容 ... 6 第二章 環境稅理論與實際應用 ... 8 第一節 環境稅概述 ... 8 第二節 環境稅歷史沿革與歐洲各國環境稅 ... 10 第三節 環境稅的分類 ... 18 一、依照政策目標(objectives)進行分類 ... 19 二、依照操作領域(field of operation)進行分類 ... 20 三、依照運用點(point of application)進行分類 ... 20 四、依照稅基(tax base)進行分類 ... 20 第四節 課徵環境稅的優點 ... 22 一、將外部成本內部化 ... 22 二、提供誘因 ... 22 三、使污染控制的成本最小化 ... 23 四、鼓勵污染防治技術創新 ... 24 五、增加收入減少超額負擔 ... 24 第五節 課徵環境稅對社會所帶來的影響 ... 25 一、環境稅所帶來的「累退效果」與其克服的方法 ... 25 二、環境稅具有「雙重紅利」 ... 26 第六節 解讀環境稅稅收 ... 28 第七節 小結 ... 29 第三章 能源稅理論與實際應用 ... 31 第一節 能源稅性質 ... 31 一、稅捐 ... 31 二、規費 ... 32 三、特別公課 ... 32

(9)

vii 四、小結 ... 33 第二節 能源稅之立法政策考量 ... 35 一、節約能源的使用 ... 35 二、降低二氧化碳的排放量 ... 35 第三節 能源稅之課徵主體與課徵客體... 36 第四節 課徵能源稅對所得分布所造成的影響 ... 37 第五節 能源稅之例外排除產業或退稅優惠及其結果 ... 38 第六節 開徵能源稅之障礙與解決之道... 39 一、經濟障礙與解決之道 ... 39 二、社會障礙與解決之道 ... 40 三、財政障礙與解決之道 ... 41 四、政治障礙與解決之道 ... 41 五、小結 ... 42 第四章 先進國家能源稅法制研究 ... 43 第一節 前言 ... 43 第二節 德國生態稅制改革 ... 44 一、生態稅制改革內容 ... 44 二、生態稅制改革中減免能源稅率項目 ... 46 三、其他配套措施-企業與政府間的自願性協議... 48 四、德國再生能源政策 ... 49 五、德國生態稅制改革對能源消費型態的影響 ... 51 六、德國生態稅制改革後的二氧化碳排放量與其他減碳措施 ... 55 第三節 丹麥綠色稅制改革 ... 57 一、丹麥能源政策及其目標 ... 57 二、丹麥之綠色稅制改革 ... 59 三、丹麥能源稅、二氧化碳稅及硫稅 ... 59 四、其他配套措施-以高稅率汽車稅抑制私人客車成長率 ... 62 五、丹麥再生能源政策 ... 64 六、丹麥綠色稅制改革對能源消費型態之影響 ... 66 七、丹麥綠色稅制改革後的二氧化碳排放量與其他減碳措施 ... 70 第四節 日本能源相關制度探討 ... 73 一、日本能源政策... 73 二、日本能源稅內容 ... 74 三、其他措施-提升能源使用效率補貼計畫 ... 76 四、日本再生能源政策 ... 78 五、日本能源稅及其他措施對能源消費型態的影響 ... 80 六、日本二氧化碳排放量與其他減碳措施 ... 84 第五節 小結 ... 86

(10)

viii 第五章 我國能源相關稅費及實施現況 ... 88 第一節 關稅 ... 88 一、法源 ... 88 二、主管機關及課徵主體 ... 88 三、課徵客體 ... 88 四、稅率 ... 89 五、課徵方式 ... 89 六、收入性質與用途 ... 89 第二節 貨物稅 ... 90 一、法源 ... 90 二、主管機關及課徵主體 ... 90 三、課徵客體 ... 90 四、稅率 ... 91 五、課徵方式 ... 91 六、免稅、退稅及減稅規定 ... 92 七、收入性質與用途 ... 92 八、與能源相關之貨物稅實施現況 ... 92 第三節 加值型營業稅 ... 93 一、法源 ... 93 二、主管機關及課徵主體 ... 93 三、課徵客體 ... 93 四、稅率 ... 94 五、課徵方式 ... 94 六、收入性質與用途 ... 94 第四節 汽車燃料使用費 ... 94 一、法源 ... 95 二、主管機關及課徵主體 ... 95 三、課徵客體 ... 95 四、稅率 ... 96 五、課徵方式 ... 96 六、收入性質與用途 ... 97 七、汽車燃料使用費實施現況 ... 97 第五節 空氣污染防制費 ... 98 一、法源 ... 98 二、主管機關及課徵主體 ... 98 三、課徵客體 ... 99 四、稅率 ... 99 五、課徵方式 ... 99

(11)

ix 六、收入性質與用途 ... 99 七、與能源相關之空污費實施現況 ... 100 第六節 土壤及地下水污染整治費 ... 101 一、法源 ... 101 二、主管機關及課徵主體 ... 101 三、課徵客體 ... 101 四、稅率 ... 101 五、課徵方式 ... 102 六、收入性質與用途 ... 102 七、土壤及地下水污染費實施現況 ... 102 第七節 石油基金 ... 104 一、法源 ... 104 二、主管機關及課徵主體 ... 104 三、課徵客體 ... 105 四、稅率 ... 105 五、課徵方式 ... 106 六、收入性質與用途 ... 106 七、石油基金實施現況 ... 106 第八節 小結 ...107 第六章 我國能源使用現況 ... 109 第一節 我國能源需求及消費 ... 109 第二節 道路用能源消費現況 ... 112 第三節 二氧化碳排放量與能源消費關聯 ... 115 第四節 小結 ... 118 第七章 我國能源稅條例之立法 ... 119 第一節 能源稅條例草案立法進程 ... 119 第二節 能源稅條例草案各版本內容之分析比較 ... 120 一、立法目的與理由 ... 120 二、課徵主體與客體 ... 121 三、各項能源產品稅額 ... 122 四、免徵能源稅項目 ... 123 五、能源稅稅收用途 ... 124 第三節 能源稅條例草案評析-以先進國家實施經驗為借鏡 ... 126 一、我國應否開徵能源稅 ... 126 二、能源稅草案所設計之課稅客體是否合適-「煤」應否為課稅客體 ... 129 三、能源稅草案中是否應制定較為明確之免稅項目 ... 131 四、能源稅草案之稅收使用方式是否合於其立法目的 ... 132

(12)

x 第四節 小結 ... 134 第八章 實證研究-深度訪談資料分析 ... 135 第一節 深度訪談對象與訪談資料處理... 135 第二節 深度訪談問題 ... 135 第三節 訪談資料分析 ... 136 一、節約能源為我國能源稅條例欲達成之首要政策目標 ... 136 二、以煤炭作為能源稅課徵客體可降低電力消費量 ... 138 三、立法者不傾向給予工業減稅優惠 ... 140 四、能源稅收入採專款專用為佳 ... 146 五、稅收用途與立法目的之關聯性 ...147 六、開徵能源稅對運輸部門之影響 ... 151 七、開徵能源稅對住商部門之影響 ... 154 八、我國開徵能源稅之障礙 ... 156 第四節 訪談資料小結 ... 158 第九章 結論與建議 ... 159 第一節 從改變能源消費結構與節約能源觀點-我國應開徵能源稅 ... 159 第二節 現行能源稅條例草案設計可減少開徵能源稅產生之衝擊 ... 160 一、逐年累進稅率可提供足夠緩衝時間 ... 160 二、降低個人綜合所得稅以及補助低收入戶可減輕社會衝擊 ... 161 三、降低營利事業所得稅可減輕對商業部門之衝擊 ... 161 四、以能源稅加速我國能源消費結構轉變 ... 161 五、將汽車燃料使用費整併入能源稅中有助於減少運輸部門之能源消費 ... 162 第三節 現行能源稅條例草案仍存有不確定因素 ... 163 一、免稅項目得以其他法律另行規定可能減低能源稅條例預期成效 163 二、過多的能源稅收入用途可能使能源稅法制無法達到雙重紅利效果 ... 164 參考文獻 ... 165 附錄一 汽車燃料使用費耗油量計算表 ...172 附錄二 各型汽車之汽車燃料使用費之費額表 ...173 附錄三 七種與能源相關之稅費主要內容 ...174 附錄四 能源稅條例草案各版本內容比較 ... 175 附錄五 現行能源稅條例草案(田版草案)應徵稅額... 177 附錄六 訪談同意書 ...178 附錄七 訪談預先擬定問題 ... 180

(13)

xi

表目錄

表 1 德國綠色稅制改革前後之能源稅稅率 ... 46 表 2 德國工業與能源供應業承諾之減碳量 ... 48 表 3 德國再生能源初級能源供應量 ... 50 表 4 1990 至 2008 年德國主要能源燃燒排放二氧化碳量 ... 56 表 5 能源產品於 2005 年之能源稅及二氧化碳稅 ... 62 表 6 2000 年至 2007 年丹麥車輛登記稅之減稅優惠 ... 63 表 8 1990 至 2008 年丹麥主要能源燃燒排放二氧化碳量 ... 73 表 9 日本再生能源初級能源供應量 ... 78 表 10 1990 至 2008 年日本主要能源燃燒排放二氧化碳量 ... 85 表 11 油氣類貨物之貨物稅課徵稅率 ... 91 表 12 油氣類貨品貨物稅之實徵淨額及其於貨物稅內之稅收比例 ... 93 表 13 民國 91 年至 98 年歷年汽車燃料使用費收入 ... 98 表 14 石油系有機物整治費收費費率 ... 102 表 15 民國 91 年至 98 年土污整治費收入用途 ... 103 表 16 輸入石油之石油基金收取金額 ... 105 表 17 民國 94 年至 98 年石油基金收入與支出金額 ...107 表 18 民國 98 年國內能源消費表 ... 110 表 19 我國與 OECD 主要國家每千人私人汽機車數量 ... 114 表 20 民國 91 年至 98 年我國 CO2排放指標 ... 115 表 21 民國 91 年至 98 年各部門燃料燃燒 CO2排放量 ... 116 表 22 深度訪談受訪者資料 ... 135

(14)

xii

圖目錄

圖 1 2000 年至 2008 年德國柴油與無鉛汽油非商業用消費價格 ... 51 圖 2 1997 年及 2008 年德國各產業最終能源消費量比例圖 ... 53 圖 3 2008 年德國運輸業之最終能源消費比例圖 ... 54 圖 4 1990 年至 2008 年德國旅客運輸趨勢圖 ... 55 圖 5 2000 年至 2008 年丹麥柴油與無鉛汽油非商業用消費價格 ... 66 圖 6 1997 年及 2008 年丹麥各產業最終能源消費量比例圖 ... 68 圖 7 2008 年丹麥運輸業之最終能源消費比例圖 ... 68 圖 8 1990 年至 2008 年丹麥旅客運輸趨勢圖 ... 70 圖 9 2000 年至 2008 年日本柴油與無鉛汽油非商業用消費價格 ... 81 圖 10 1997 年及 2008 年日本各產業最終能源消費量比例圖... 82 圖 11 2008 年日本運輸業之最終能源消費比例圖 ... 83 圖 12 1990 年至 2008 年日本旅客運輸趨勢圖... 84 圖 13 空污費收入及移動污染源之空污費收入統計 ... 100 圖 14 民國 97 年各類應徵收化學物質繳交整治費比例圖 ... 104 圖 15 民國 98 年各部門能源消費比例 ... 110 圖 16 民國 91 年至 98 年各部門能源消費及 GDP 趨勢圖 ... 111 圖 17 2000 年至 2008 年我國柴油非商業用消費價格 ... 112 圖 18 2000 年至 2008 年我國無鉛汽油非商業用消費價格 ... 112 圖 19 民國 98 年運輸工具使用比例 ... 113 圖 20 民國 98 年各部門燃料燃燒 CO2排放量比例(不含電力) ... 117 圖 21 民國 98 年各部門燃燒 CO2排放量比例(包含電力) ... 117

(15)

1

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

自上世紀末,全球環境變遷加劇、海帄面上升、糧食缺乏等環境問題的產生, 迫使全人類必頇開始正視污染問題,在追求高度經濟發展的同時,如何能讓地球 的環境受到保護,成為各方努力思考的課題。能源便是此課題的核心,人類使用 石油至今約四分之三個世紀,石油帶來了前所未有的榮景,但在榮景背後,燃燒 石油所產生的大量二氧化碳及其他溫室氣體,造成溫室氣體效應及其他附隨環境 變化,聯合國「氣候變化綱要公約」(United Nations Framework Convention on Climate Change;簡稱 UNFCCC)第三次締約國大會在 1997 年於日本京都舉行, 通過了具約束力之「京都議定書」 (Kyoto Protocol),並於 2005 年二月正式生效, 我國雖非京都議定書之締約國,然全球暖化問題以及減少二氧化碳排放趨勢早已 不容我國忽略。除了環境問題之外,隨著全球石油存量日漸下滑,消費者也開始 承受石油供應日益吃緊所帶來的經濟壓力。種種能源問題,除了研發替代能源與 發展再生能源之外,最重要地是如何節約能源,節約能源的同時也意味減少污 染,北歐國家與西歐國家自 1990 年代開始進行綠色稅制改革,迄今環境稅與能 源稅制度皆已行之多年,雖然各國之立法設計略有不同,但在利用能源稅達到以 價制量,藉由改變能源生產者以及消費者的行為,進而達到節約能源與二氧化碳 排放減少之結果各國皆然。以往多數人認為能源使用與經濟成長率必然互相綁 架,故此而失彼,但在這些擁有良好能源稅法制之國家,經濟成長率依舊表現亮 眼,並未因為課稅而影響到國家整體競爭力,由此可證明經濟成長與環境保護並 不相衝突,而是可以兼得。 台灣近年來環保意識逐漸抬頭,由大埔農地事件、彰化反對六輕設廠事件皆 可看出,台灣已慢慢脫離開發中國家「沒有經濟,一切免談」的思維,立法院於

(16)

2 民國 95 年及民國 96 年分別提出了數個屬於台灣的能源稅條例草案,擘畫我國之 綠色稅制改革,本篇論文以我國能源稅法制作為能源節約政策之切入點,以先進 國家實施能源稅之經驗及施行成效為借鏡,期望透過先進國家實施經驗與我國能 源稅條例草案內容相互比較分析,探討現行我國能源稅條例草案之優缺點,並參 照先進國家能源稅法制,提出我國能源稅條例草案可再行調整與修改之建議。

第二節 研究範圍與方法

一、研究範圍 在能源稅法制研究中,能源稅之理論基礎、立法設計乃至於相關配套措施或 施行成效皆是研究領域,本文之研究範圍界定分為兩部分,第一部分為國外能源 稅法制研究,研究範圍是三個已施行能源稅法制的先進國家,研究內容以其能源 稅法制以及實施經驗為主,分析該國能源稅施行後是否對能源使用數量及方式產 生改變;第二部分為國內能源稅法制研究,研究範圍是我國目前已有之五個不同 版本能源稅條例草案,研究內容則以檢視現有能源稅條例草案之實質內容為主, 其他能源政策如現有與能源相關之稅費以及我國能源使用現況為輔,檢視我國能 源稅法之立法設計是否妥適,最後以國外以及國內兩部分之能源稅法制整體綜合 探討如何以先進國家實施能源稅之實施經驗,使我國能源稅法制更行修改完善。 二、研究方法 根據上述研究範圍,本文採取文獻分析法、外國法制比較法以及實證研究法 三者共同探討能源稅法制,藉由外國法制比較法了解先進國家實施能源稅法制之 經驗,以作為我國未來能源稅制推行之借鏡,並以深度訪談作為實證研究方法, 從立法者的角度分析我國能源稅法制以及未來政策走向,全面性的探討我國能源 稅法制。

(17)

3 (1) 文獻分析 綠色租稅改革已於先進國家施行多年,各國之能源稅法制以及相關配套措施 依其國情有不同發展,而我國能源稅法制正處於萌芽階段,因此,本文以外國文 獻為主,我國文獻為輔,蒐集與分析環境稅以及能源稅之相關理論基礎、施行能 源稅對產業與社會所造成之影響、先進國家如何因應開徵能源稅所產生之問題等 均屬本文文獻分析討論範圍內。 (2) 外國法制比較 本文選取三個已實施能源稅制多年之先進國家,對其能源稅法制以及相關節 約能源或減少二氧化碳排放量之措施進行比較分析,期望透過外國法制以及外國 之實施經驗作為我國未來相關法制設計之參考。本文選擇三個施行綠色稅制改革 或已實行能源稅之先進國家作為研究對象,選擇作為研究之國家頇符合:第一, 已實行能源稅;第二,為已開發國家;第三,已簽署京都議定書,國家具有減少 溫室氣體排放之國際承諾,在符合上述三個條件下,本文選取德國、丹麥以及日 本三個國家進行能源稅法制分析研究,選取國家各有與我國國情或能源使用現狀 相似之處,選取此三個國家之理由如下所述。 首先,我國承繼德國法系,其法律制度與我國現行之法律相似,德國於 1999 年開始其生態稅制改革,能源稅法制可謂已施行多年,且德國之能源消費結構與 我國相似,具有如鋼鐵及石化等高耗能產業,藉由德國施行能源稅後對工業所造 成之影響,可作為我國未來施行能源稅之借鏡;其次,北歐國家為率先施行綠色 稅制改革之國家,在北歐國家中,丹麥國土面積為 43,000 帄方公里與台灣國土 面積相近,人口約為 540 萬人,人口數目少於台灣,丹麥於 1992 年開始其綠色 稅制改革,丹麥藉由能源稅與其他配套措施降低道路用能源之消費量,其施行成 果可作為我國能源稅法制降低道路用能源消費量之參考;最後,日本與我國同屬

(18)

4 亞洲國家,雖未施行綠色稅制改革,僅對能源產品開徵能源稅,其能源稅率與歐 洲各國相比,日本係屬於低能源稅率國家,並以補貼政策為主並以能源稅法制為 輔之能源政策,因此,本文除了對已實施綠色稅制改革之兩個歐洲國家進行其能 源稅制探討外,另以日本作為兩個高能源稅率國家之對照,分析其施行成果以及 採取低能源稅率之優缺點,亦可提供我國未來能源稅法制作為借鏡。 (3) 實證研究 本文實證研究採用社會科學研究方法中之訪談研究作為進一步資料蒐集研 究之方法,訪談的類型主要有下列幾種:「結構式」、「非結構式」以及「半結構 式」,其中「半結構式」訪談是以訪談要點的形式與訪談對象進行訪談,但不完 全侷限於已事先設計之題目中,此種訪談方式可兼具目的性以及彈性。本文即採 半結構式訪談,在訪談之前,根據研究的問題與目的預先設計訪談大綱,作為訪 談之指引方向,但在訪談過程中,並非完全依據訪談大綱的順序進行訪談,而是 依據實際訪談情形,以受訪者於訪談過程所透露之訊息,對於訪談問題順序以及 內容作彈性調整,真實呈現受訪者之認知與感受1 我國目前能源稅條例草案有數個由不同立法委員所提之版本,本文欲藉由對 立法者的深度訪談,從立法者的角度及觀點對現行能源稅條例草案發表其意見, 是以,受訪者限定為提出能源稅條例草案之法案提案人,訪談內容以提案人所提 之能源稅條例內容為主,針對個別草案之能源稅設計方式提出問題,了解立法者 在個別法案設計上與先進國家已施行之能源稅法案設計不同之處的考量,並從訪 談中得出我國實施能源稅之困難與障礙何在?以及是否有解決之道? 本文參考在質性研究中常用的嚴謹度標準作為本文訪談之研究方法,即確實 性(credibility)、可轉換性(transferability)、可靠性(dependability)三項指標,同時 1 Ranjit Kumar 著,胡龍騰、黃瑋瑩、潘中道譯,研究方法:步驟化學習指南,頁 130-131 (2000)。

(19)

5 依此最為本文分析資料嚴謹性的標準2 所謂確實性(credibility)即內在效度,此指標要求研究者應更深入的瞭解受訪 者的內在感受及經驗,更重要的是避免研究者本身強烈主觀意識的強加。在此, 訪問者以先進國家實施能源稅經驗作為引導,對受訪者提出其所提能源稅條例版 本內容之相關問題,使受訪者能夠尌其所熟悉之法案完整陳述意見,達到此指標 要求;可轉換性(transferability)即為外在效度,此指標係要求研究者能經由受訪 者所陳述的感受與經驗,能夠有效地做資料性的描述與轉換文字陳述,意即能呈 現其所欲表達資料真實意義的思想歷程。因此,本文在訪談之後,將訪談內容以 逐字稿的方式轉換為文字陳述,並於訪談資訊分析探討章節具體引用訪談逐字稿 內容,以本文對受訪者訊息之詮釋搭配訪談逐字稿內容,更為完整呈現受訪者之 感受與經驗;可靠性(dependability)則是內在信度,此指標要求寫作者能提供足 夠的訊息,讓閱讀者判斷並明瞭研究者在研究過程中,運用資料收集策略的重 點,從而得以判斷資料的可靠性。對此,本文於深度訪談資料分析章節中,會詳 加闡明本文之受訪者身分、訪談資料處理方式以及訪談預先擬定問題等,達到可 靠性指標之要求。 2 胡帅慧著,質性研究-理論、方法及本土女性研究實例,頁 142-147(2005)。

(20)

6

第三節 研究架構與主要內容

承上述研究範圍與研究方法,本文內容共有九章,各章節結構如下: 第一章:第一章為緒論,闡明研究動機與目的,研究範圍、方法及論文架構。 第二章:環境稅理論與實際應用為第二章之主要議題,第二章分為六節,能 源稅為環境稅中重要的一環,亦是先進國家開始綠色稅制改革時優先施行之項 目,環境稅之理論與實際應用於能源稅亦有適用,因此,本章從環境稅概述出發, 探討環境稅之歷史沿革以及歐洲各國之環境稅發展與演變,更進一步說明開徵環 境稅之優點以及其對社會所帶來之影響,透過環境稅之基礎理論與實際影響,可 同時了解亦屬於環境稅之能源稅,在開徵後可能帶來之效益與影響。 第三章:第三章針對能源稅理論與實際運用進行討論,分為六節,首先自我 國各類金錢給付義務中分析能源稅之性質,尌能源稅是否得定性為稅捐、或是規 費、亦或是特別公課進行比較,接著探討能源稅之立法政策考量、法制設計以及 開徵能源稅對所得分布所造成之影響,最後以先進國家施行能源稅時可能遭遇之 障礙以及各項障礙解決之道,作為我國未來立法之參考,期望透過能源稅法制面 向、操作面向以及社會影響面向之研究能夠對能源稅法制有更為全面的了解。 第四章:第四章系針對本文選擇之先進國家進行其能源稅法制、能源政策相 關配套措施以及施行結果分析,內容分為五節,第二節為德國之能源稅法制等相 關項目分析;第三節為丹麥之能源稅法制等相關項目分析;第四節為日本之能源 稅法制等相關項目分析,本文期望藉由比較三個先進國家能源稅法制及其配套措 施,了解能源稅法制之設計重點,並且透過各國施行能源稅之後,各產業能源消 費量之改變情形檢視是否達成節約能源之目的,以及各國自 1990 年以來二氧化 碳排放量之改變檢視實施能源稅對二氧化碳減量之貢獻。

(21)

7 第五章:第五章各節依序分別論述我國現行各項與能源相關之稅費及其內 容,探討內容包含:稅費之法源、主管機關、課徵主體、課徵客體、稅率、課徵 方式、收入性質與用途以及稅費收入使用概況。本文認為在制定能源稅條例前, 應先檢視目前現有之稅費,分析各項稅費收入與施行現況,方能配合我國能源節 約政策以及現有稅制,制定更為有效率之能源稅條例。 第六章:第六章討論我國能源使用現況,以我國能源使用方式作為出發點, 分析歷年工業及運輸部門之能源使用趨勢,再針對國內運輸部門之道路交通發展 與能源使用關聯進行分析,最後以二氧化碳排放量與能源使用分布相互比對,得 到國內能源使用現況之全貌。 第七章:我國現行能源稅條例草案內容之分析比較為第七章之主要議題,並 以先進國家實施能源稅法制之經驗為借鏡,將我國能源稅條例與先進國家能源稅 法制相同與不同之處進行比較,以先進國家實施經驗為借鏡,評析能源稅條例草 案,藉此探討我國能源稅法制設計上之優點或不足之處、現行之設計是否符合於 我國能源使用現況,且是否有助於達到立法目的。 第八章:第八章為本文之實證研究-深度訪談之資料分析,藉由對能源稅條 例草案之立法者進行訪談之方式,了解立法者對我國現行能源政策以及我國未來 能源稅法制走向的看法,提出個別草案版本與先進國家能源稅法制不同之處,從 立法者之角度與觀點探求我國現行能源稅條例草案是否可改善我國能源消費現 況以及達到法案之立法目的。實證研究所涵蓋之面向包含:探討我國能源稅條例 欲達到之首要目標為何、能源稅之課徵客體是否妥適、開徵能源稅對工業、商業、 住宅與運輸部門之影響、能源稅條例法案設計如何減低開徵能源稅對各產業之衝 擊、能源稅收入之使用方式是否與立法目的相符以及我國開徵能源稅之障礙。 第九章:第九章總結以上各章,提出本文之研究結論與建議。

(22)

8

第二章 環境稅理論與實際應用

第一節 環境稅概述

工業時代興貣後,隨著工業的發展,各種自然資源被大量的使用,自然資源 被視為公共財,在不計入生產成本考量下,環境被嚴重污染。由於資源逐漸稀少、 環境漸漸惡化、物種的滅絕、溫室效應導致氣候變遷、海帄面上升甚至於污染物 質危害人體生命健康安全,各國政府開始注重環境保護,立法制定各種規範用於 保護環境與人類。

1970 年代以前,各國政府多採用以法令直接管制(control and command)的環 境政策來保護國民健康與維持環境,透過立法程序進而制定法規或相關的行政規 則來規定不同領域與類別的生產技術、過程或排放標準等。以法令規範作為環境 政策時,對於污染物的生產者或製造者所帶來的影響是廠商僅需將其污染物質維 持在法規所能容許的最高標準即可,並無誘因使生產者或製造者降低其污染標 準,再者,減少污染物質的設備或技術均需增加生產成本或研發成本,因此生產 者雖減少污染物質對環境的危害,但由於有額外成本的支出,其產品售價提高的 同時,會降低消費者購買的意願,因此,以法令直接管制的環保政策會使廠商侷 限於最初立法時所訂定之污染物排放標準。 從 1980 年代末期開始,歐洲各國政府的環境政策開始強調利用經濟工具進 而影響市場機制,提供誘因使廠商願意生產對環境更加友善的產品,減少污染物 質的產生,例如經濟合作暨發展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development;簡稱 OECD)在 1991 年建議各國利用經濟工具來落實環境政策,

並公佈一套完整的建議方針3。又例如歐盟在 1992 年第五屆環境行動方案–邁向

3

OECD,RECOMMENDATION OF THE COUNCIL ON THE USE OF ECONOMIC INSTRUMENTS IN

(23)

9

永續性(5th

Environmental Action Programme – Toward Substainability)中表示:為了 還原市場價格,讓對環境友善的經濟行為能夠獲得市場誘因,運用經濟或財政工 具將佔有重要地位。且其主要目標尌是要讓產品與能源在生產與使用過程中所造 成的外部成本內部化4。從傳統的直接管制轉向利用經濟工具影響市場機制具有 兩個優點,首先,各國可以選用不同的經濟工具來反應產品價格,較單一法令規 定有彈性也更有效率;其次,廠商之間在減少污染行為的分配上也會更有效率5 這一連串的以經濟工具為主的稅制改革又稱為綠色租稅改 革(green tax reform),歐洲為主的一些國家開始以收費(charges) 、課稅(taxes)、可交易的排放 許可制度(tradable permits)、押金(deposit refund)等經濟工具,企圖落實使用者付

費或是污染者付費的原則6。使用者付費原則是在分配防治與控制污染成本時, 用來鼓勵理性的使用稀少的自然資源以及避免國際貿易和投資所造成資源使用 上的扭曲。汙染者頇承擔防治與控制污染的成本,使環境與資源維持在適當的狀 態,換言之,由於在生產或消費的過程中製造了污染,因此這些防治措施的成本 應反映在最終產品或服務的價格上7 在眾多經濟工具使用上,倡導使用碳稅者主張碳稅擁有比碳交易更廣泛的優 點,第一,在行政上,可藉由稅制的導入來減少規避碳排放責任的機會;第二, 由於許多碳交易制度實質等同於讓既得利益者公開操作該制度,由誰取得排放權 以及以何種價格取得不免受到有力公司(如石油公司)的影響,相較而言,碳稅較 可以限制既得利益者的逐利行為;第三,碳稅的價格較具可預測性,雖然碳稅和 碳交易皆可增加碳排放的成本,但碳稅是在政策規範下具固定稅率,使增加之成 本具可預見性,而碳交易制度在每次排放總額上限有所調整時,價格也會隨之相 4

EUROPEAN ENVIRONMENTAL AGENCY,ENVIRONMENTAL TAXES:IMPLEMENTATION AND

ENVIRONMENTAL EFFICTIVENESS,8(1996). 5

OECD,ENVIRONMENTALLY RELATED TAXES IN OECDCOUNTRIES–ISSUES AND STRATEGIES,16 (2001).

6

OECD 著,蕭代基、葉淑綺譯,綠色稅制改革–OECD 最新環境稅報告,頁 21 (1998)。 7

(24)

10 呼應,批評者認為總量管制將加深能源價格的波動,影響商業投資與家庭消費決 定;第四,碳稅可為國家帶來龐大的公共收入(public revenue)8 政府基於使用者付費或污染者付費原則對使用者或污染者徵收之稅費,又可 分為環境稅以及環境費兩種,兩者之差別在於所支付之金錢與所享受之服務是否 具一定比例,環境費是民眾對一般政府具義務性服務且有償的支付,繳費人所享 受的服務與其支付金額成一定比例,例如污水下水道使用費,此外,環境費上可 支付特定的「基金」,達到專款專用的目的,不一定要與政府提供的服務有直接 的比例關係9;而 OECD 對環境稅所下的定義則為:任何與環境有關,強制且無 償的稅捐,無償意即納稅人所繳納之稅金與其所享受的利益並不成比例10。籠統 的說,凡是對環境有正面影響的稅,都可歸納為環境稅11,環境稅可對不同物質 進行課稅,例如能源稅、碳稅、硫稅等,或是針對個別對環境危害之產品進行課 稅,例如對電池、燈泡、殺蟲劑或塑膠帶等產品課稅均屬於環境稅的範圍。

第二節 環境稅歷史沿革與歐洲各國環境稅

12 環境稅是由北歐國家最先開始實行,在北歐各國開始展開第一波的綠色租稅 改革(green tax reform)後,歐洲其他各國也隨之跟進,尤其是到了 1990 年代末期, 環境稅在歐洲各國更有加速推廣的趨勢,在 1996 年以前,只有四個國家採用碳 稅,到了 2001 年將增加到十國;在 1990 年代初期只有兩個國家開徵垃圾傾倒稅, 2000 年則增加為九個國家;此外,開徵產品稅的項目也陸續增加,例如電池、 輪胎和包裝容器等,以期減少對環境造成的汙染13。以下將針對歐洲主要國家的 8 葉鼎煜,兩種減碳誘導機制-「碳稅」與「總量管制」,科技法律透析,第 21 卷第 3 期,2009 年 3 月,頁 15-16。 9 OECD 著,蕭代基、葉淑綺譯,前揭註 6,頁 30。 10

OECD, supra note 5, 15. 11

陳鴻達,綠色租稅改革–歐美環境稅的推動現況,財稅研究,第 33 卷第 4 期,2001 年 7 月, 頁 162。

12

OECD, supra note 5, 51-52. 13

(25)

11 環境稅進行簡介,內容仍以與能源相關之稅環境稅為主: 芬蘭 芬蘭是第一個針對二氧化碳排放進行課稅的國家,芬蘭政府除了對石油課與 能源稅之外,並於 1990 年對能源產品(包含石油及電力)課徵附加稅,此附加稅 是基於石油的二氧化碳排放量進行課稅,因此又稱為二氧化碳稅(CO2 tax),目前 二氧化碳稅的稅率為每噸二氧化碳課徵 20 歐元14,但在其後針對能源使用密集 的產業予以額外減稅或退稅的優惠,而針對電力所進行的稅收課徵,則從對使用 石油發電進行課稅轉向對消費電力的行為進行課稅,這些透過綠色稅制所徵集的 稅收部分用來補償勞工因開徵環境稅所造成的損失。除了能源稅與二氧化碳稅之 外,芬蘭在減少道路用能源消費量上,對汽機車開徵一次性的登記稅(registration tax)以及年度流通稅(annual circulation tax),2008 年修改後的登記稅仍為從價稅, 但其稅率卻是以二氧化碳排放量進行計算,目前芬蘭正積極的逐步將對能源及電 力課徵二氧化碳稅轉為以對汽機車課稅,並以汽機車之二氧化碳排放量作為差別 稅率的依據,此種課稅模式將提供誘因予汽車製造商及消費者趨向選擇對能源使 用更有效率的車輛進行投資或購買,提升空氣品質的同時,更加速科技的進展15 挪威 自 1990 年代開始,挪威的環境政策開始從強制管制方式轉移到利用經濟工 具來改變消費模式的型態,1990 年代是挪威對其環境政策進行整合的年代,環 境稅以及其他措施(例如自願性協議(voluntary agreements)、政府綠化計畫(Green Government Project)以及土地使用計畫(land-use planning))都是挪威政府為改善環 境所推行的政策。1998 年來自環境稅所徵得的稅收已佔整體稅收收入之 8%,大 EFFECTIVENESS,at 13,17-18,62-63(2000). 14 在 1997 年稅率為每噸二氧化碳 11.77 歐元。 15

(26)

12

部分之環境稅收入來自於對能源及對運輸所開徵之能源稅及環境稅,其他包含對 殺蟲劑、不可回收飲料容器以及對環境與健康有害化學物質均為挪威環境稅之範

圍。挪威於 1991 年對礦物油開徵二氧化碳稅(CO2 tax),綠色稅制實施後,在 1996

年由「綠色稅制委員會」(Green Tax Commission)發表一份報告,並於報告中提 出綠色稅制可達到「雙重紅利」(Double Dividend)的可能性,然綠色稅制委員會 認為挪威之二氧化碳稅仍有改進的空間,特別是針對其稅率以及免稅項目而言, 每單位二氧化碳排放量在不同產業與能源所課與的稅率有極大的不同,例如每噸 汽油課與 300 挪威克朗(NOK);而工業用礦物油之稅額則少於 200 NOK,部分產 業甚至完全在免稅範圍內。1999 年第二波綠色稅制改革,是針對以掩埋式垃圾 以及焚化兩種廢棄物處理方式加以課稅,並給予利用風力或潮汐發電以及生質能 源免稅。在挪威,環境稅的稅收部分是用於降低所得稅、增加對節能投資以及再 生能源的支持16 瑞士 瑞士於 1991 年開始一個嚴守稅收中立的稅制改革,藉由對二氧化碳和硫課 徵環境稅重新建構其能源稅制並且擴張了加值稅(value added tax)的稅基,此稅收 收入用於降低所得稅,並且有明顯降低所得稅的效果。而在工業上,能源稅的稅 率顯著的較低。2001 年,針對柴油、暖器用油以及電力所增加的稅收則用來降 低所得稅以及社會安全保險費(social security contributions)。在瑞士的環境稅總稅 收中,對能源產品課與能源稅所徵得的稅收佔最大的比例(超過總環境稅稅收的 50%);其次為對運輸業所課徵的稅收(約為總環境稅稅收的 36%),對運輸業所課 徵的稅收包含對載重量大之貨物運輸課與稅收以及道路稅(road tax),自 1990 年 至 2007 年,瑞士之環境稅稅收增幅已高於其他類稅收增幅17,顯著的稅收增幅 16

OECD,ENVIRONMENTAL PERFORMANCE REVIEWS NORWAY,at 37-40(2001). 17

(27)

13 來自於持續增加的能源稅稅率以及與運輸業相關之稅率18。排放或丟棄對環境有 害物質所課徵的稅收(例如有機氣體(VOCs)19、廢電池及罐頭等)的稅收比重也日 益增加,2007 年此類稅收已為 1995 年的二倍,其中對有機溶劑課稅所徵得的稅 收用於減輕全民的醫療保險費20 丹麥 丹麥之環境稅可分為許多類別,對能源所課與之環境稅包括:能源稅、二氧 化碳稅及硫稅,能源稅是附加於能源產品上,例如石油產品(1977)21、煤(1982)、 天然氣(1996);1992 年開始課徵二氧化碳稅;硫稅則從 1996 年開始課徵,並持 續針對各項環境稅進行改革;電力消費除了頇繳納消費稅之外,生產電力時所使 用的石油產品仍頇繳納能源稅以及二氧化碳稅,額外增加的成本提高了電力消費 的最終價格,但對簽署自願性協議的工業給予高額的退稅優惠,降低了環境稅在 減少能源消費上的有效性。對運輸部門課與的環境稅包括車輛登記稅與年費,高 昂的稅額有效的抑制丹麥的車輛年增率22。在水資源與農業部門方面,政府於 1996 年開始對殺蟲劑徵收額外的稅費,1997 年基於污染者付費原則,對廢水徵 收稅費。丹麥亦對各種廢棄物包含飲料空瓶、廢電池、廢輪胎、紙袋及塑膠袋等 課與環境稅。其綠色稅制改革的目的在於降低所有與所得稅類似稅收的邊際稅率 以及減少稅法上的漏洞23 荷蘭 荷蘭課徵與能源相關之稅費有兩種,第一種為 1988 年開始對石油產品(包含 18

OECD,ENVIRONMENTAL PERFORMANCE REVIEWS SWITZERLAND,121(2007). 19

2000 年開始對有機溶劑開徵環境稅,課稅目的在於減少有機氣體的排放,採逐年增加稅率的 方式,2000 年稅率為每公斤 1.29 歐元;至 2003 年稅率提高為每公斤 1.94 歐元。

20

EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY,ENVIRONMENTAL TAXES:RECENT DEVELOPMENTS IN TOOLS FOR INTEGRATION,74(2000). 21 西元年代表示丹麥對該項目開徵稅收之年。 22 丹麥之能源稅與運輸部門相關稅費詳細內容,請見第四章第三節。 23

(28)

14

天然氣)所課徵的一般石油稅(general fuel tax),此稅法於 1988 年開徵時屬於規 費,至 1992 年才更改為稅費,一般石油稅之稅率計算是基於石油之碳含量,徵 收目的並非基於能源及環境因素考量,主要目的是增加財政收入。因此,為節約 能源與減少二氧化碳排放量,荷蘭於 1996 開始進行新的綠色稅制改革,能源稅 法(Regulatory Energy Tax; REB)對天然氣、電力、石油及暖氣用油課稅,綠色 稅制改革希望藉由創造提高能源使用效率的誘因,進而達到改變消費者消費型態 的目的,在綠色稅制改革中,為了維持產業競爭力,主要的能源使用者可免徵能 源稅,因此,該稅收的 60%都來自於家用能源,而政府以降低所得稅的方式來弭 帄課徵能源稅對家庭所造成的額外稅賦負擔;其餘 40%之稅收是來自商業,此部 份稅收主要用於三項回饋商業機制:(1)降低雇主應繳納之社會安全保險金;(2) 降低營利事業所得稅;(3)給予自營商更高的減稅優惠。小部份的能源稅稅收(約 8%)則用於鼓勵特定節能計畫。環境稅(包含對石油、地下水、廢水及鈾課稅)與 能源稅的稅收由 1995 年收入 90 萬歐元至 2001 年增加為 340 萬歐元,若將石油 的消費稅以及對運輸業所課與的稅費(如車輛稅及登記稅)一同納入環境稅的範 圍內,則於 2001 年荷蘭之環境稅收入已佔總收入之 13.5%,課稅制度由向所得 及勞動行為課稅轉成環境稅與能源稅,成功的稅制改革並未增加人民的稅賦負擔 24 比利時 比利時課與環境稅費的目的是希望改變消費行為以及利用徵收之稅收來減 輕課稅所帶來的額外負擔,使其稅制更符合污染者付費以及使用者付費原則。比 利時聯邦政府對能源以及石油產品課徵國內消費稅,且於 1993 年針對部分能源 產品課徵特別稅費,此項課稅主要是課予家庭使用能源,課稅客體有汽油、暖氣 用油、天然氣、液化石油氣以及電力,汽油與柴油在此特別稅費中免稅,稅收收 24

(29)

15 入則用於降低員工的社會保險費。長期以來,家庭所繳納之能源稅佔總能源稅收 入之最大比重,工業用能源除了暖氣用油需課徵能源稅之外,其餘能源皆列入免 稅範圍,至 2003 年,比利時政府才將能源稅課徵客體擴展到工業用能源,並取 消對汽、柴油的免稅優惠25。其他環境稅包含車輛登記稅、車輛年費、廢棄物處 理費及水資源使用費等,比利時以經濟工具作為手段進而改善環境有緩慢增加擴 大使用的趨勢26 奧地利 奧地利於 1996 年對天然氣和電力課徵能源稅,石油產品則頇繳納國內消費 稅,2004 年天然氣、家用暖氣用油以及工業用暖氣用油稅率分別提高 51%、42% 及 67%,並新增課與煤炭之能源稅,但用於發電及工業之煤炭免徵能源稅。在電 力稅方面,2000 年奧地利降低電力價格以期能建立更自由的電力供應市場,但 同時加倍電力稅的稅率,避免電力價格降低而增加多餘的電力消費量,地方政府 可獲得 17%之能源稅稅收,用於保護環境以及其他節約能源計畫,地方政府和自 治區分別可獲得 12%和 5%的稅收。在節約運輸業能源使用方面,自 1990 年代 貣,對車輛所徵收之環境稅稅率即是基於車輛耗油量或是引擎大小而定,從 1995 年開始,未加裝催化轉化器的車輛甚至要加徵 20%之額外汽車稅,並給予低二氧 化碳排放車輛免稅或退稅優惠,電力車更可獲得 40%附加價值稅(汽車稅及車輛 登記稅)的免稅優惠,生質燃油以及用於大眾運輸系統之液化石油氣亦免徵能源 稅。除了課徵能源稅之外,奧地利亦開徵其他環境稅費,如 1989 年開徵垃圾稅、 按電池種類與重量課徵電池費、按用水量徵收汙水處理費等環境稅,稅率的設計 多按使用量而定,落實污染者付費或使用者付費原則27 25 2006 年比利時道路用能源消費稅稅率:每公升柴油 0.326 歐元;每公升無鉛汽油 0.564 歐元。 26

OECD,ENVIRONMENTAL PERFORMANCE REVIEWS BELGIUM,at 118, 151(2007). 27

(30)

16 英國 英國對石油產品課徵的能源稅可分為對車輛用油課徵之能源稅與對非車輛 用油課徵之能源稅,對車輛用油課徵的能源稅自 1993 年開始課徵,稅率採逐年 調升方式至 1999 年為止,至 2000 年能源稅稅收(包含國內消費稅以及附加價值 稅)佔汽油價格的 70%;柴油價格的 75%,高昂的能源稅稅額使英國成為 OECD 國家中道路用能源最為昂貴者,英國並未給予柴油較為優惠的稅率,此點與 OECD 國家柴油價格低於汽油價格不同,英國之道路用能源政策偏向使消費者選 擇其最適用油,因此,汽油與柴油的最終消費價格相近。在 1987 年、1997 年以 及 2000 年,英國分別對無鉛汽油、低硫含量柴油以及低硫含量汽油給予差別優 惠稅率,並給予低二氧化碳排放量之汽車稅率較低的車輛年費優惠,提供消費者 購買環保車輛的誘因,提升車輛的能源使用效率。 非車輛用能源稅率與高昂的道路用能源稅率不同,僅天然氣、液化石油氣以 及煤油需繳納國內消費稅,而作為暖氣用油的液化石油氣以及煤油可獲得減稅優 惠,為使家用能源更有效率的被使用,英國於 1994 年對家用石油以及電力引入 附加價值稅,稅率為 8%,但此稅率再 1997 年降為 5%,甚至在 2000 年加裝節 能設備的家庭可再獲得 5%的減稅優惠,並於 2001 年針對工業與商業用能源徵收 「氣候變遷稅」(climate change levy),這些對工業、商業以及運輸用能源增加的

能源稅有效的降低英國的能源消費量以及溫室氣體排放量28 英國於 1990 年代以來運用各項「綠色稅制」落實污染者付費原則,英國環 境稅中較為著名的是環境變遷稅、1996 年課徵掩埋式垃圾處理場稅(landfill tax) 以及 2002 年開徵的砂石稅(aggregates levy),掩埋式垃圾處理場稅徵收目的在於 減少英國對於掩埋式垃圾處理方式的重度依賴,開徵砂石稅則希望增加建築材料 28

(31)

17 的回收率,兩者相互配合減少廢棄物數量29 義大利 義大利於 1998 年引進一系列的環境稅,其中包含 1999 年開始對石油產品所 課徵的二氧化碳稅,義大利政府希望藉由額外對石油產品課徵之二氧化碳稅能夠 協助達成其京都議定書的減碳目標,二氧化碳稅之稅率是按不同能源產品之二氧 化碳排放量計算,按排放量比例換算 2005 年,石油產品之能源稅(國內消費稅) 加上二氧化碳稅,汽油的整體稅率會增加 7%;柴油增加 12%;煤炭增加 42%; 天然氣增加 2%;家用暖氣用油增加 52%;而工業用暖氣用油增加 61%。為減少 石油產品產生的二氧化碳,政府給予生質乙醇、生質柴油和其他生質燃油退稅優 惠,能源稅收入用於降低勞工的社會安全保險費、支應提升能源使用效率計畫以 及發展再生能源30 德國 德國於 1999 年開始生態稅制改革,並於 2003 年完成能源稅制改革,增加能 源產品的稅率以及新開徵電力稅,改革目的主要為了增加節約能源的誘因、加速 改變工業上的能源使用、補貼再生能源計畫以及藉由減低勞工的納稅賦擔,進而 增加尌業率,儘管德國生態稅制改革增加能源產品稅率,但給予工業用能源減免 優惠以及簽署自願性協議企業減稅優惠的配套措施,仍降低了部份生態稅制改革 的有效性31 法國 法國推行相當多種環境稅費,其中能源稅以及課與運輸業的稅費收入佔總環 29 Id. at 160. 30

OECD,ENVIRONMENTAL PERFORMANCE REVIEWS ITALY, at 135-136, 138(2002). 31

(32)

18 境稅收的最大比重,課與石油產品的能源稅主要是國家石油產品稅(national oil product tax),法國能源稅稅額高於北美國家,但低於其他歐洲國家,部分能源使 用因社會因素或環境因素獲得免稅優惠,大眾運輸系統用油可獲得部分退稅優 惠,而大眾運輸系統使用之液化石油氣與天然氣則免徵國家石油產品稅,航空與 漁業用油亦在免稅範圍,而農用石油產品則享有較低的能源稅稅率,由於國家石 油產品稅對道路用能源影響最大,汽油與柴油的差別稅率使車輛購買趨勢大幅向 柴油車傾斜,法國政府原本預計從 1999 年開始逐年增加柴油稅率至 2005 年止, 但日漸升高的油價以及卡車司機對稅率上漲的抗爭,使法國政府停止該柴油稅率 上漲計畫,使柴油價格仍遠低於汽油價格32

法國於 1998 年提出對污染行為課與環境稅之計畫(general tax on polluting activities;TGAP),計畫於 1999 年對工業廢棄物、家庭廢棄物、空氣污染、噪音 污染以及廢棄油五項環境稅整合為一,開徵單一環境稅,2000 年將此環境稅擴 展到含磷清潔劑、殺蟲劑及軟化劑,稅率是按含污染物比例而定,此項環境稅收 入用於減低員工的社會安全保費33

第三節 環境稅的分類

環境稅可依照不同的分類標準進行分類,不同的分類標準分別有其針對與注 意的面向,選擇適當的分類標準則有助於對個別環境稅法和原始數據進行分析, 以下依序介紹從政策目標、操作領域、運用點以及稅基的四個切入點進行分類: 32

OECD,ENVIRONMENTAL PERFORMANCE REVIEWS FRANCE, 49(2005). 33

(33)

19

一、依照政策目標(objectives)進行分類

34

(1) 使用成本費(cost – covering charges)

意即污染者付費,此類稅收收入用於監測或控制污染源,可細分為使用 費(user charges)和特別指定費(earmarked charges),前者的收入用於明定的環 境服務項目,例如廢水、垃圾處理等等,依據經濟理論,價格的變化會對消 費者行為產生影響,因此,評估使用成本費是否有效是對該稅收收入所支應 之計畫成果進行評估。 (2) 誘因稅(incentive taxes) 此種環境稅純粹是為了增加改變破壞環境行為的誘因,較不考慮增加財政收 入,徵收額度視其對環境破壞之程度以及達成境目標所需的費用而訂,收入遵守 稅收中立原則,通常用來提供補助或是提供租稅誘因給予付費者,以進一步鼓勵 改變行為。

(3) 財政環境稅(fiscal environmental taxes)

此種環境稅主要是用於增加政府財政收入,其次目的才是促進綠色稅制改 革,藉由財政環境稅來改變生產或消費行為,並利用增加之稅收減少公債和降低 所得稅等。此種對資源消費、環境汙染課稅,同時減少所得稅等的方式,一般稱 之為「綠色租稅改革」。若僅是為了增加財政收入,則稱為「財政環境稅」。 以上三種分類並分互斥的二分法,有些稅在制定的時候,因立法政策的考量 以及所欲達成的目標,可能同時具有幾種性質。上述三種不同的立法考量其出現 年代先後大致上為:1970 到 1980 年代為特別指定費;1980 到 1990 年代為誘因 34

(34)

20 稅;1990 即至目前環境稅多屬於財政環境稅。 二、依照操作領域(field of operation)進行分類: 此類分類是以單一操作領域作為界定進行分類,儘管此分類會使環境稅之政 策目標不明顯,但以操作領域作為界定方式是較為容易的,例如能源稅、交通稅 (課與交通工具之稅費)、污染稅、天然資源使用稅等35。在此分類下,單一操作 領域可能是由數個不同的法律所組成,例如能源稅可能由燃料稅、天然氣稅、航 空燃油稅、電力稅等數個稅法所組成。歐盟統計局(Eurostat)、OECD、國際能源 總署(International Energy Agency;簡稱 IEA)為了方便統計而採取此分類方式。 本文針對能源稅進行討論時亦採用以操作領域的方式作為分類標準。 三、依照運用點(point of application)進行分類: 理想的環境稅應該直接尌其對環境的損害課與相對應的成本,但這有時候執 行貣來非常複雜,甚至無法執行,因此針對在製造過程中,選取個別的階段或時 點進行課稅,以取代對污染本身課稅。依照運用點進行的分類方式,例如污染稅、 產品稅、資本財稅和活動稅等,運用時點的選擇是此類環境稅設計中最重要的一 環36 四、依照稅基(tax base)進行分類: 依照稅基進行分類是最能夠直觀的了解個別環境稅的方式,但缺點是在稅法 或課稅項目太多或太瑣碎時,只能了解單一稅法制度,無法對與其相關的環境稅 法有比較全面的了解。依照稅基進行的分類方式,例如燃料稅(如對汽油、柴油、 煤等課稅)、產品稅(如對肥料、農藥、破壞臭氧層物質等課稅)、廢水稅、排放稅、 35

EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY,supra note 20, at 20.

36 Id.

(35)

21 包裝材稅等。OECD 亦常使用此種分類方式。

(36)

22

第四節 課徵環境稅的優點

課徵環境稅對環境保護帶來正面影響的原因以及理由說明如下: 一、將外部成本內部化 此即「庇古稅」(Pigouvian tax)37的概念,希望能夠減少污染的排放,部分經 濟活動會帶來破壞環境的外部效果,例如火力發電廠電來的酸雨會損壞土壤、農 作物和建築物等,酸雨所製造的外部結果卻由全體國民共同承擔。若不讓電廠負 擔這些外部成本,電廠或是電力使用者尌會得到錯誤的市場訊息,反而鼓勵生產 或消費超過經濟效率水帄的電量;同樣地,使用汽車的整體成本,除了車輛價格 以及行駛所消耗之能源之外,道路的使用、空氣汙染、噪音、交通事故、交通壅 塞等都是使用汽車對環境所造成的外部成本38。若是對具負面外部效果的經濟活 動課與環境稅,將其外部成本內部化,則整體成的計算將增加危害環境作為的成 本,成本的增加透過轉嫁結果使得終端產品的價格上升,迫使廠商將對付環境危 害所產生的外部成本計算進入產品成本內,則個人會因此減少購買對環境較不友 善的產品,不管是個人或是廠商基於經濟的誘因,便會開始減少危害環境的作為。 二、提供誘因 環境稅藉由對污染物質或污染行為課稅,提供生產者或消費者減少污染即可 減少被課與環境稅作為經濟誘因,並可改變生產者與消費者的行為。例如對排放 二氧化硫課稅,廠商在權衡維持現有設備與原料但頇負擔環境稅與裝置有脫硫設 37 參見周婉玲、黃宗煌,環境稅費之雙紅利假說,碳經濟,第 5 期,2007 年 5 月,頁 32,註 2, 傳統所稱的「庇古稅」,其「社會最適的稅率」(以 t 表示之)係指依據污染所造成之邊際損害成本 (marginal damage cost, MDC)而訂的稅率(亦即 t = MDC;此一最適稅率的訂定原則常稱之為「庇 古法則」(Pigovian rule));因為在此一稅率之下,扣除環境損成本後的社會剩餘為最大,惟此一 稅率訂定的法則是否真的為社會最適,仍受制於許多因素,例如市場結構、不確定性、貿易型態 以及諸多足以影響環境品質之相關政策的影響。

38

(37)

23 備或是使用低硫原料的情況下,環境稅可設計適當的稅率使廠商趨向選擇對環境 友善的生產方式,增加其改變生產方式的誘因。並且這些稅會使含有硫的產品價 格提高,進而也讓消費者有減少消費這些對環境有害的產品的誘因39 以經濟誘因來改變消費行為,比用直接管制更能減少污染的排放,政府在兩 個相似的產品中,課與對環境較不友善的產品較高稅率,將兩者的稅率進行差異 化,較高的稅率會使最終產品價格上升,而終端價格的不同會使消費者趨向消費 對環境較友善的產品,對環境較不友善的產品在銷售量降低後,亦會影響生產者 繼續生產之意願,使對環境較不友善的產品最終為市場所淘汰。例如含鉛汽油與 無鉛汽油之製造成本不同,若最終售價僅以製造成本為考量,則無鉛汽油之價格 會高於含鉛汽油,使消費者趨向於購買價格便宜卻對環境與人體有害之含鉛汽 油,因此,將環境成本納入考量的情形下,在環境稅的稅率設計上,給予含鉛汽 油及無鉛汽油不同的租稅待遇,使含鉛汽油的最終售價高於無鉛汽油,提供經濟 誘因予消費者,使消費者趨向購買更為環保之無鉛汽油。我國環保法規在減少汽 油含鉛量之手段選擇上,並未採取利用差別稅率作為經意誘因之方式,係以法規 命令利用直接管制方式逐步減少汽油之含鉛量,並於民國 77 年行政院臺交字第 26638 號函公告新車一律使用無鉛汽油,使我國 2000 年達到全面使用無鉛汽油40。 三、使污染控制的成本最小化 直接管制時代只是以法律要求廠商減少污染排放,並未考慮到廠商的成本問 題,僅單一的不允許排放超過特定額度的污染,廠商沒有其他的選擇方式,環境 稅卻是讓廠商自行決定要繳稅或減少污染,當減少污染的費用很高時,廠商尌會 選擇繳稅;反之當所需繳納的環境稅很高時,尌會選擇減少污染排放或更新設備 39 Id. at 17. 40 資料來源:行政院環保署:自 1983 年 7 月 1 日貣,規定含鉛量需降至 0.34 克/公升,並逐步 降至 0.2 克/公升;1989 年 7 月 1 日貣,含鉛量 0.12 克/公升;1993 年降至 0.08 克/公升;1997 年 7 月 1 日再降為 0.026 克/公升;至 2000 年 1 月 1 日貣,則全面停止含鉛汽油的供應。

(38)

24 或技術,進而降低生產成本,因此當政府的目標是要將污染排放減少到一個定量 的時候,環境稅要比直接管制成本低,因為管制要對眾多不同的污染來源設定不 同的排放標準,會使行政手續繁雜且昂貴。 四、鼓勵污染防治技術創新 課徵環境稅將使燃料、能源和汙染的成本增加,為了增加競爭力,廠商尌會 努力尋求新的低污染生產方式、產品以及提升污染防治技術,例如瑞典對含硫柴 油課徵環境稅刺激新低污染汽油的研發,在環境稅稅額可預期為逐年增加時,工 業能源使用者或生產者在長期增稅計畫中,預期到能源價格的上升,因而可藉由 課徵環境稅使生產過程或消費習慣產生大規模的改變,除了刺激研發更節省能源 的技術之外,同時也使低耗能的產品更有競爭力41 五、增加收入減少超額負擔 隨著環境稅制的發展,此項稅收占各國政府總收入的百分比也逐年增加,以 歐盟各國帄均為例,1990 年環境稅佔總體稅收之 6.2%;1997 年增加至 6.7%; 2002 年小幅下降為 6.5%,而在各項環境稅中,能源稅所佔比重為最高42。一般 而言,對勞力、資本或儲蓄等課稅均將造成所謂經濟福利的淨損失,亦即超額負 擔。因此當政府在課徵環境稅後,稅收收入可能直接用於解決環境問題、補助生 產者或消費者使其轉為進行環境友善之行為或將稅收收入用於減少對所得或資 本等的課稅,進而增進經濟效率與福祉,歐洲國家施行環境稅或綠色稅制改革 後,丹麥、芬蘭、德國、荷蘭、奧地利、瑞典和英國確實產生綠色稅賦轉移(green tax shift),綠色稅賦轉移即是將對經濟「好的」行為(如勞動行為或資本)課稅轉 41

EUROPEAN ENVIRONMENTAL AGENCY,supra note 4, at 18.

42

EUROPEAN ENVIRONMENTAL AGENCY,USING THE MARKET FOR COST-EFFECTIVE ENVIRONMENTAL

(39)

25 為對「壞的」行為(如污染行為)課稅43

第五節 課徵環境稅對社會所帶來的影響

僅管環境稅可能會對環境保護帶來正面的影響,但不可否認的任何一種環境 稅都會使人民增加稅賦的負擔,課徵環境稅所帶來的「累退效果」為經濟學家所 同意,而經濟學家則提出「雙重紅利」學說來說明課徵環境稅對社會所帶來的正 面影響,以下將對上述兩個學說進行說明: 一、環境稅所帶來的「累退效果」與其克服的方法 當國家對產品製造商課徵環境稅的時候,該稅款通常會被轉嫁到終端消費者 身上,由其承擔,而社會低收入者在花費於能源或由能源生產的產品會較富人有 較高的比例,低收入者所繳納的能源稅佔其總收入的比例會遠高於富人所繳納之 能源稅在其總收入的比例,學說上稱之為「累退效果」。學說亦普遍同意課徵能 源稅會對低收入戶造成「累退效果」。 根據 OECD 報告書之分析,也同意累退效果是環境稅制的主要問題:「環境 稅在所得分配上之影響,主要爭議是在於環境稅之負擔問題。尌實證結果而言, 環境稅有一些累退的效果44。基於社會公帄(補償累退作用)、經濟效率(由原先存 在的扭曲性賦稅被減少或去除時),以及其他社會經濟的目標(部門性或區域性) 等理由,應將環境稅與降低其他稅收之作法結合在一貣」45。為了克服「累退效 果」,政府可能採取的策略有兩個: 43

EUROPEAN ENVIRONMENTAL AGENCY,supra note 4, 19.

44 例如瑞典的綠色稅制委員會於 1997 年發表對碳稅加倍之所得分配小果的估計結果,結果顯示: 不同所得階層與不同家庭位維持原來的消費水準所必頇接受之補償性支付的大小不同,若將人口 分為五等分,最低所得者需要相當於其消費支出的 1.42%的補貼才能維持其原來的消費水帄,而 最高所得者僅需補貼 0.78%。相對於大都市的家庭,偏遠地區的家庭受到加稅的影響較大,但在 大都市中,此種賦稅的轉移反而會帶來較大的環境效益,例如減少交通噪音或空氣品質提升。 45 OECD 著,蕭代基、葉淑綺譯,前揭註 6,頁 83-84。

(40)

26 (1) 事前減緩 減緩是指在事前設法降低環境稅的影響程度,如此一來,累退效果所可能影 響的族群將不因開徵環境稅而受到影響。例如開徵能源稅時,預先將暖氣用油予 以免稅或是訂定最低使用額度,在最低使用額度以下予以免稅,則可減少累退效 果對低收入戶的衝擊。荷蘭的能源稅即給予小額能源使用者零稅率或是每年 800 立方公尺的天然氣以及每年 800 千瓦小時的電力之最低使用額度;低收入戶則免 除地方性的廢棄物收集與污水處理稅。 (2) 事後補償 補償則是在事後幫助特定的群體,使他們至少可以回復部份因課徵環境稅而 產生的「損害」,屬於不調整原稅率的方法,例如退稅、減少其他稅收或給予定 額補助。在許多國家能源稅之部分使用會以補助的方式幫助家庭或是商業主安裝 節約能源設備或是進行節約能源的投資。 但值得注意的是,若是僅依靠調整稅制體系,即要降低課徵環境稅對低收入 戶所帶來的衝擊是相當困難的,因為貧窮的家庭支付的環境稅也比較少,故其所 收回的退稅金額也通常會低於富有的家庭。因此,或許可以透過稅收之公共移轉 支付(例如社會福利稅、失業保險給付、退休金等)從而進行調整,使環境稅的稅 收能夠更有效地退給低收入戶,減輕他們的負擔。 二、環境稅具有「雙重紅利」

「雙重紅利假說」(double dividends hypothesis)在提出之後,此假說是否成立

於環境稅的議題,便一直是經濟學家討論的重點。此假說的大意是:「在環境外 部性存在的情況下,開徵庇古稅或環境稅除了可以改善環境品質外,在政府稅收 中立46的原則下,若妥善運用環境稅稅收(例如抵銷或減輕現行扭曲性租稅,或減 46 稅捐中立性原則落實於環境稅中,是要求稅賦移轉機制之建立,亦即在開徵環境稅的同時,

參考文獻

相關文件

Based on the forecast of the global total energy supply and the global energy production per capita, the world is probably approaching an energy depletion stage.. Due to the lack

• When a system undergoes any chemical or physical change, the accompanying change in internal energy, ΔE, is the sum of the heat added to or liberated from the system, q, and the

(1) principle of legality - everything must be done according to law (2) separation of powers - disputes as to legality of law (made by legislature) and government acts (by

(c) If the minimum energy required to ionize a hydrogen atom in the ground state is E, express the minimum momentum p of a photon for ionizing such a hydrogen atom in terms of E

FlowQCD, 2014: continuum extrapolation only WHOT-QCD, 2016: small t limit

Generalized LSMA theorem: The low-energy states in gapped phases of SU (N ) spin systems cannot be triv- ially gapped in the thermodynamical limit if the total number of

The existence of cosmic-ray particles having such a great energy is of importance to astrophys- ics because such particles (believed to be atomic nuclei) have very great

when certain additional symmetry Y is present, topological invariants of TCIs protected by symmetry X can be inferred by the Y -symmetry eigenvalues of energy