日本能源相關制度探討

一、日本能源政策

日本以石油為最主要的使用能源，其次為煤，工業部門所消費的能源最多，

約佔 40%，其次為運輸部門，約佔 26%，工業部門能源消費量從 1960 年達到最 高，之後消費量逐年下降，而運輸部門之能源消費量於 1998 年達到最高。電力 生產方面，核能發電以及煤炭火力發電佔最大的比重，兩者各約佔 28%，以天然 氣為燃料火力發電量佔第三，2006 年日本電力消費量較 2000 年增加 4%，而與

137 IEA, supra note 113, at II. 4, 7, 10, 13.

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1990 年相比，則成長 31%，顯示近年來日本電力消費仍然呈現上漲的趨勢¹³⁸。

日本於 2002 年 6 月制定「基本能源政策」(Basic Act on Energy Policy)，記 本能源政策法中，對日本未來之能源政策走向定有下列四項計畫：基礎能源計畫 (Basic Energy Plan)以及新國家能源策略(New National Energy Strategy)；第三項計 畫主要是提升能源使用效率，以達到日本承諾之溫室氣體減量標準；第四項計畫 是用於發展特定能源技術政策，各項計畫運用市場機制達到穩定能源供應以及保 護環境的主要目的。在評估政策有效性上，日本政府部門將所有能源與環境政策 在施行前先分別歸納入下列八大類別中進行評估：(1)確保石油、天然氣和煤的 供應；(2)能源使用強度以及分散使用能源；(3)落實能源節約政策；(4)發展核能 發電以及創造更細緻的電力供應結構；(5)確保礦物資源穩定供給；(6)發展減緩 全球暖化措施；(7)推展自然資源回收；(8)強化環境管理以及競爭力，政策施行 結果在每年編列各年度預算是時公布並分析之，施行成果與預算編列結合，更加 提升政策施行效率，事後的分析著重於個別計畫和政策的有效性與實行效率，檢 視施行成果是否與立法目的以及預期目標合致，作為新政策能否落實以及未來政 策的參考¹³⁹。

二、日本能源稅內容

日本雖然是 OECD 中重要的一員，但日本並未如歐洲國家在 1980 及 1990 年代開始積極對與能源相關之稅費進行綠色稅制改革，日本使用經濟工具(如能 源稅、碳稅、排放許可制度或押金等)的比例遠低於 OECD 歐洲國家，其各種能 源稅之稅率長期以來，幾乎維持在一定值。在提升能源使用效率上，日本是採取 經濟協助(直接預算支出、減稅優惠或低率貸款)增加刺激對節能科技的投資，然 此類措施與使用經濟工具相比較，前者會降低「污染者付費原則」的有效性，無

138 IEA,ENERGY POLICIES OF IEACOUNTRIES JAPAN 2008 REVIEW, at 19-20(2008).

139 Id. at 29-31.

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法將污染環境的外部成本計入終端消費價格內。日本能源稅相關法律有四部：石 油及煤炭稅、油氣稅、航空燃油稅以及電力來源發展稅。

日本於 1978 年開始課徵石油稅(petroleum tax)，課徵初期僅對汽油類產品課 稅，至 1984 年課徵客體增加液化石油氣和液化天然氣，並在 2003 年再次擴大課 徵範圍，煤亦成為課稅客體，稅法名稱也改為石油及煤炭稅(petroleum and coal tax)。石油稅於 1978 年之徵收目的是為了支應能源政策財政需求(如原油儲 存)¹⁴⁰，目前稅收用途擴展至原油的開採與其他能源的儲存，日本石油及煤炭稅 之稅率並非逐年增加，自開徵至今，稅率大致維持穩定不變，2007 年石油及煤 炭稅各項課徵客體稅率如下：每千公升原油 2,040 日圓；每噸液化石油氣或液化 天然氣 1,080 日圓；每噸煤 700 日圓。用於農林漁業、礦業、石油化學業、製造 業及暖氣用途之石油免徵此消費稅。自 1960 年至 2005 年之間，日本進口之原油 及其他石油產品，除了石油稅之外，仍需課徵關稅，關稅的課徵是為了保護日本 當地之煤炭工業，降低原油作為燃料之競爭力，但由於日本煤炭產量的減少，該 關稅已於 2005 年取消。

1954 年開始日本對汽機車所使用之能源額外課與油氣稅，課徵客體包含汽 油、柴油以及液化石油氣，徵收所得稅收的 1/4 用於支應道路建設與養護工程，

由於道路建設需求增加，油氣稅的稅率亦逐年小額增加，但特別指定用於道路建 設與養護之稅收用途於 2009 年取消。2007 年油氣稅各項課徵客體稅率如下：每 千公升汽油 53,800 日圓；每千公升柴油 32,100 日圓；每千公升液化石油氣 9,800 日圓。日本是少數 OECD 國家中對國內航空燃油課與能源稅的國家，航空燃油 稅從 1972 年開始徵收，稅收收入用於支應機場建設，2007 年航空燃油的稅率每 千公升 26,000 日圓。

1974 年開始課徵的電力來源發展稅(power source development tax)，其稅收

140 IEA,ENERGY POLICIES OF IEACOUNTRIES JAPAN 1999 REVIEW, 108(1999).

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收入所建立的特別電力基金用於推展達到能源政策目標的計畫，給予地方政府補 助款使發電廠更容易興建以及推廣使用以再生能源發電(如天然氣、核能及再生 能源)，減少以原油發電的比例¹⁴¹。2007 年每千瓦小時的稅率為 0.375 日圓¹⁴²。

日本所課徵與能源產品之稅率較 OECD 許多國家為低，更遠低於 OECD 歐 洲國家，自 2002 年至 2008 年，除了於 2003 年新增對煤課與課能源稅以及油氣 稅稅率逐年增加之外，其餘能源稅稅率均未增加，因此，並未有證據顯示日本之 能源稅制度有助於抑制道路用能源之消費量。為彌補低能源稅稅率所造成環境上 的負擔，日本之能源節約政策是以各項財政補貼措施為主，藉由補貼措施刺激能 源使用效率的提升。

三、其他措施－提升能源使用效率補貼計畫

日本政府對企業與家庭提供各種不同的補貼措施，可分為推廣環保產品補 貼、與能源相關補貼以及對農業與漁業的補貼等計畫，本節內容以與節約能源消 費與發展新型態能源較為有關之補貼計畫為主。

日本是全球最主要生產汽車國家之一，如同其他汽車生產國，日本亦對其汽 車製造產業進行補貼計畫，2008 年到 2009 年之間日本政府推動的「提升環保汽 車購買率計畫」(Green Vehicle Purchasing Promotion Programme)即是屬於推廣環 保產品的補貼計畫，計畫給予購買能源使用效率高的新車以及購買新大貨車取代 舊車者補貼金，提高汰換率是因為新生產的車輛必頇符合 2010 年開始施行的能 源使用效率標準，且補貼計畫僅提供予購買新車以汰換舊車者，並不包含第一次 購買車輛者，政府在此計畫中投入 3.7 億日圓，預計可增加 690,000 車輛的銷售 量，補貼計畫至 2010 年 9 月止。近年來提升家用能源使用效率的補貼計畫中，

141 IEA,ENERGY POLICIES OF IEACOUNTRIES JAPAN 2003 REVIEW, 26(2003).

142 IEA, supra note 138, at 37.

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2009 年推行的「綠能集點計畫」(Eco-Point Programme)亦屬於推廣環保產品補貼 計畫之一，消費者在購買能源使用效率較高的家用電器(如電視、冷氣以及電冰 箱等)可獲得不同「綠能點」的獎勵，「綠能點」之計算是依照該產品能源使用效 率而定，而消費者可用「綠能點」兌換商品，藉此補貼計畫提高消費者購買更為 環保之家用電器¹⁴³。

上述兩項推廣環保產品的補貼計畫，固然有助於提升能源使用效率，並提高 供業與製造業的銷售量，但以提高購買誘因作為補貼方式，卻是間接歧視無資力 購買新產品的低收入家庭，從環保的角度而言，對購買能源使用效率較高的產品 給予獎勵並非最經濟且有效的降低環境影響的作法。且更增加了受補貼產品的使 用率，以日本對電器產品實施補貼計畫之經驗結果觀察，儘管電器之能源使用效 率提升，但在住宅部門的電力消費量也隨電器產品的增加而上升，更甚者產品使 用年限過短，即再次遭到汰換更新所產生的環境影響以及對鋼鐵需求量的上升亦 應整體納入補貼計畫實施成果評估中。

日本政府提供相當多與能源開發、發展與研發有關的補貼計畫，在 2008 年 至 2009 年，此類補貼金約為 4.7 億日圓，例如對探勘天然氣之礦業給予補貼、

與石油生產國家共同發展石油精煉技術補貼計畫、補貼企業對石油產品分銷結構 的重整以及協助私人企業將以煤炭作為燃料之設備更改為以天然氣作為燃料等 補貼計畫，用於發展新技術以及提升能源使用效率¹⁴⁴。

以補貼計畫來達成節能目標與實施經濟工具兩相比較，前者固然可免除開徵 稅賦對社會所帶來的衝擊，然在企業達成其環境改善目標的同時，也可獲得政府 的財政補貼的前提下，雖然達成提升能源使用效率的目的，但卻會降低「污染者 付費原則」的落實與有效性，補貼政策僅提供誘因促使企業進行對環境更為友善

143 OECD,ENVIRONMENTAL PERFORMANCE REVIEWS JAPAN, 47(2010).

144 Id. at 46-47.

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2006 190 7527 539 206 - 5308 142

2007 226 6365 509 204 - 5544 133

2008 295 6557 509 202 - 5213 128

日本之電力供應主要來源仍以核能發電為主，其次是以天然氣和煤作為燃料 的火力發電，各種能夠發電的再生能源中，僅水力及固體生物質之發電量較大，

其餘再生能源發電量與火力或核能發電相比較，都可忽略不計。為提升以再生能 源發電之比例，2003 年施行的「關於電力設備經營者使用新能源特別計畫」(Act on Special Measures Concerning New Energy Use by operators of electric utilities)，

計畫目的在於利用新能源提供穩定且適當的電力，在保護環境的同時兼顧國家經 濟的發展，計畫所要發展的新能源包含風力、太陽光電、地熱以及生物質。計畫 提出到 2014 年新能源所產生之電力要達到 1600 萬千瓦小時的發電量，發電廠頇 以新能源或生質燃油達到個別的再生能源使用目標，計畫實施後每四年為一單位 訂定新能源發電量目標，日本政府預估新增的發電量至 2014 年可達總發電量之 1.4%。

此外，由表 9 可知，日本至 2008 年並未以生質柴油或生質乙醇作為運輸業 能源，為了加速新能源的使用，1997 年日本制定「提升新能源使用率法」 (Act on the Promotion of New Energy Usage)用以提升新能源¹⁴⁷的使用，法案於 2005 年再 次修正，法律中特別針對能源使用者及政府給予補貼，且混合有生質燃油之汽、

柴油可按其混合比例享有稅額減免，希望每年以相當於 5 億公升油當量之生質燃 油取代部分道路用汽、柴油，進而達到部分京都議定書下的減碳承諾目標，約可

柴油可按其混合比例享有稅額減免，希望每年以相當於 5 億公升油當量之生質燃 油取代部分道路用汽、柴油，進而達到部分京都議定書下的減碳承諾目標，約可