台灣地區區政府設置可行性之研究-板橋地區的個案分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士論文. 指導教授：高永光博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 台灣地區區政府設置可行性之研究. Nat. n. al. er. io. sit. y. -板橋地區的個案分析. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：王克殷中華民國一○ 五年一月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝詞「我就是代表會主席，我身高 170體重 75，我最大的興趣就是吵架、打架、殺人、放火，至於我最大的心願? 就是把恆春放火燒掉，再把咱的年輕人都叫回來一起重新建設。」《海角七號》魏德聖. 政治大元，其中飾演恆春鎮民代表會主席的演員馬如龍先生以戲謔、詼諧、立電影《海角七號》以恆春鎮為場景， 2008 年票房斬獲 5 億 3 千萬. ‧ 國. 學. 鮮活的描述道盡台灣地方自治中鄉（鎮、市）的特殊風貌。早在昭和 7 年 1932 年，《台灣地方自治法制地方自治運動》即規定市庄街作為. ‧. 地方團體設置之條件，是為日據時期地方官治之例外，民國 35 年 1946. Nat. sit. y. 年縣市實施地方自治前，鄉（鎮、市）率先開辦地方自治，基層政府. n. al. er. io. 經歷解嚴、總統直選、凍省、政黨輪替、直轄市升格等台灣地方自治. i n U. v. 發展的重要時刻後，未來，鄉（鎮、市）作為最基層的自治單位，又. Ch. engchi. 該如何？是民主的訓練場，在地方治理中發揮新的功能；或是民主失靈的根源，政黨鬥爭的工具。面對如此尖銳的問題，筆者決意展開研究。. 一頭栽進是撞得鮮血直流，筆者對於地方治理領域認知淺薄；妄加推論、臆測的結果是滿紙荒唐言。恩師高永光是地方治理領域的宗師，蒙高老師不棄，指點書單、擘畫研究方向，一如孺子習字，老師一撇一捺的教導，引領我接近知識創造的殿堂，不僅如此，老師提供.

(4) 最為充足的研究奧援，讓我得以謹慎而從容地執行研究。. 恩師劉佩怡教授在地方治理領域之教學、研究均卓然有成，相關著作等身，每當論文書寫山窮水盡時，老師見我愁雲慘目，即指點迷津，對我研究上的教導及生活的關心更是無微不至。. 研究執行過程中，得之於人者太多，治學嚴謹的魏玫娟老師針對描寫、解釋制度的提點及修正，大幅提升了我對於研究層次上的認知；. 政治大筆，親身示範如何振筆立為文；高美莉老師的熱情問候，提供充份資料。郭中玲老師的聲聲關懷，是精神上偌大的鼓動；陳啟清老師的如椽之. ‧ 國. 學. 老師們的恩典，催生了這篇論文，至為感佩。此外，實務界前輩的抬愛，使我順利接觸受訪者，蕭副秘書長旭岑居中代為聯繫奔波，寓實. ‧. 務於理論的專業提點，使我深受啟發。李佳容、簡以剛、姜智婷、佩. y. Nat. n. al. er. io. sit. 琪學姊及時關鍵的拉拔，陪我走完碩士學涯的最後一哩路。. i n U. v. 我國實行地方自治 70 多年，基層政府好似無聲的存在，執筆論. Ch. engchi. 文時期正值政治參與高峰，時下人人喊當立委，但環顧與我們生活切身相關的鄉（鎮、市）區，她的素質已提升，漸臻完善了嗎。「社會科學旨在解決人類面對的問題」高老師的教誨猶言在耳，頓時警醒，仍有未盡的挑戰。. 2016 年 1 月於政大綜院圖書館.

(5) 論文摘要民國 87 年省虛級化之後 10 年，我國地方政府再次經歷大幅度的層級調整，省虛級化時以取消「省」作為地方公共團體的方式，配合《地方制度法》之訂定，確定直轄市、縣 (市 )、鄉（鎮、市）為地方政府普遍的層級。《地方制度法》制定後地方政府的層級並未趨於穩定，而係呈現「縣（市）與直轄市同級化」、「直轄市化」、「去鄉（鎮、市）自治化」的發展趨勢，總結兩次大幅度的層級調整，其特徵為著重高層次的地方政府、由中央政府與地方政府、或地方政府之間的垂直整合、並以取消自治作為提升效率之手段。晚近的直轄市升格，更顯現出層級集中發展的傾向。. 治政大理分析架構對於組織設本文採取板橋區為個案研究，運用地方治立引導，探詢「去法人化」、「去自治」、「增加官計及地方輸入的描述及 ‧ 國. 學. 僚層級」的一致化設計，或是多元中心的差異化設計，何者有助於治理績效之提升，側重在組織功能、公共服務、領導、基層政府型態四. ‧. 個面向上比較舊臺北縣板橋市與新北市板橋區之差異，首先利用地方法制的演變，爬梳整理自治的基本要素：自主財政、組織、立法、人. sit. y. Nat. 事在直轄市與鄉（鎮、市）的歷史發展脈絡與特徵，並探討晚近兩個層級所遭受的挑戰及其轉變。其次採用訪談法，採訪經歷自治時期與. io. n. al. er. 非自治時期的行政首長、民選公職人員、公務員及自治監督機關的官. i n U. v. 員，試圖歸納出基層地方政府在地方治理曾發揮的功能、基層政府在. Ch. engchi. 升格過程中被忽略的價值，以建構直轄市差異治理的可能性及區自治政府的可行性。研究發現藉由重新設計原鄉（鎮、市）政府的民選職位、矯治過往地方治理上鄉（鎮、市）的負功能、考量各行政區的先天治理條件，差異化的區政府或可在直轄市內部獲得實踐。研究進而對基層地方治理提估實務的研究建議，無論針對現狀的六都、或未來可能的北北基合併，基層自治都有鑲入現存法制的可行性。. 關鍵字：地方治理、差異治理、鄉（鎮、市）公所、區公所.

(6) 目錄第一章緒論 .......................................................................................... 1 第一節研究動機與目的 ............................................................... 1 第二節研究問題 ........................................................................ 14 第三節文獻回顧 ........................................................................ 16 第四節研究方法與研究架構 ...................................................... 28 第五節分析架構及研究假設 ...................................................... 31 第六節個案調查及訪談實施 ...................................................... 38. 治政我國地方自治體制變革 -直轄市及大鄉（鎮、市） ............. 43 外國的基立層地方政府案例說明 ....................................... 80. 第二章我國暨外國地方自治體制說明 ................................................. 43 第一節. 學. ‧ 國. 第二節. 第三章直轄市與區之關係 ................................................................... 97 第一節地制法下直轄市與區關係之規範 .................................... 97. ‧. 第二節直轄市下各區之差異治理 ............................................. 101. y. Nat. 第三節直轄市差異治理及跨域治理策略 .................................. 113. io. sit. 第四章板橋設區政府可行性之探討 .................................................. 123. n. al. er. 第一節區自治政府的可行性初探 ............................................. 123. i n U. v. 第二節板橋區辦理區自治的類型建構 ..................................... 138. Ch. engchi. 第五章研究結論 .. ……………………………………………………………151 第一節研究發現 ......................................... ……………………..151 第二節研究限制 ...................................................................... 156 參考書目 ............................................................................................ 159 附錄一深度訪談逐紀錄 .................................................................... 173 附錄二鄉（鎮、市）層級法制的轉變 ............................................... 237 附錄三民國八十八年至九十八年地制法直轄市升格相關法案 .......... 245. I.

(7) 表目錄【表 1-1-1】中華民國各層級政府總歲入 (1983-2010；單位 10 億元 ) ........... 6 【表 1-1-2】中國民國各層級政府總歲出 (1983-2010；單位 10 億元 ) ........... 7 【表 1-1-3】鄉（鎮、市）長選舉史 ............................................................. 9 【表 1-3-1】近年碩士論文鄉（鎮、市）之研究 .......................................... 22 【表 1-4-1】個案資料表 .............................................................................. 29 【表 1-5-1】地方政府與地方治理對照表 I ................................................... 31. 政治大【表 1-5-3】地方政府與立地方治理對照表 II .................................................. 33. 【表 1-5-2】第一類治理與第二類治理對照表 .............................................. 32. ‧ 國. 學. 【表 1-6-1】板橋市公所與板橋區公所之員額比較表 ................................... 39 【表 1-6-2】深度訪談受訪者之服務機關分布表 .......................................... 40. ‧. 【表 1-6-3】深度訪談受訪者之服務身份分布表 .......................................... 41. y. Nat. io. sit. 【表 2-1-1】台北市政府行政機關總數變化表 .............................................. 45. er. 【表 2-1-2】二法實施後省 (市 )、縣 (市 )覆議案審議結果分析統計表 ............ 48. al. n. v i n 【表 2-1-3】地制法實施後省C (市 )、縣 (市 )覆議案審議結果分析統計表 ........ 49 hengchi U 【表 2-1-4】台灣地區行政區劃沿革表 ......................................................... 54 【表 2-1-5】地方稅法通則通過前鄉（鎮、市）公所課徵地方稅案例統整表 ............................................................................................................... 63. 【表 2-1-6】中央不予備查之地方稅自治條例統整表 ................................... 68 【表 2-1-7】中央同意備查之地方稅自治條例案件統整表 ............................ 70 【表 2-1-8】 1932-1997 美國基層地方政府演變統整表 ................................. 77 【表 2-1-9】我國基層政府轉變統整表 ......................................................... 77 【表 2-2-1】基層政府的分類表 .................................................................... 81 II.

(8) 【表 2-2-2】各國都會區政府之基本條件表 .................................................. 83 【表 3-1-1】直轄市區公所地位之變化表 ..................................................... 97 【表 3-1-2】鄉（鎮、市）公所與區公所的法制比較表 .............................. 101 【表 3-2-1】新地方治理願景下的地方政府角色統整表 .............................. 105 【表 3-2-2】我國地方政府人口的法制規範統整表 ..................................... 106 【表 3-2-3】台灣地區六都基本條件差異統整表 ........................................ 108 【表 3-2-4】台灣地區各縣 (市 )基本條件差異統整表 .................................. 109 【表 3-2-5】新北市各區基本條件差異統整表 ............................................ 110. 治政大【表 3-3-1】臺灣各縣市間的區域合作模式 ................................................ 119 立. 【表 4-2-1】 Types and Categories of American Cities .................................. 138. ‧ 國. 學. 【表 4-2-2】板橋市公所與板橋區公所業務對照表 ..................................... 142. ‧. 【表 4-2-3】區政府型態參考表 .................................................................. 146. n. al. er. io. sit. y. Nat. 【表 5-1-1】直轄市區自治可行性綜合歸納表 ............................................ 155. Ch. engchi. III. i n U. v.

(9) 圖目錄【圖 1-1-1】我國地方政府層級之轉變圖 ..................................................... 13 【圖 1-1-2】 1998 年至 2013 年地方自治與地方政府層級之變遷圖 .............. 14 【圖 1-2-1】鄉（鎮、市）公所演變圖 ......................................................... 14 【圖 1-4-1】研究架構圖 .............................................................................. 30 【圖 1-5-1】美國地方政府市經理制及首長制的轉變 ................................... 36. 政治大【圖 2-1-2】 1919 年台灣行政區劃圖 ............................................................ 60 立【圖 2-1-1】財劃法及地方制度母法演變圖 .................................................. 43. ‧ 國. 學. 【圖 2-1-3】地方法院受理公職人員選舉罷免訴訟事件收結情形統整圖 ...... 74 【圖 2-2-1】弱首長制構造圖 ....................................................................... 84. ‧. 【圖 2-2-2】強首長制構造圖 ....................................................................... 85. Nat. sit. y. 【圖 2-2-3】強首長暨行政首長制構造圖 ..................................................... 86. n. al. er. io. 【圖 2-2-4】委員會制構造圖 ....................................................................... 86. i n U. v. 【圖 2-2-5】市經理制構造圖 ....................................................................... 87. Ch. engchi. 【圖 2-2-6】鎮民大會制構造圖 .................................................................... 88 【圖 2-2-7】英國委員會制構造圖 ................................................................ 90 【圖 2-2-8】法國市鎮構造圖 ....................................................................... 92 【圖 2-2-9】德國市鎮評議會制的構造圖 ..................................................... 94 【圖 2-2-10】日本各自治體關係圖 .............................................................. 96 【圖 3-3-1】二層制直轄市跨域治理概念圖 ................................................ 122 【圖 4-2-1】區政府概念圖 ......................................................................... 149. IV.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(11) 第一章緒論第一節研究動機與目的. 壹、研究動機民國 98 年至 103 年是晚近我國地方自治史中，直轄市層級變動頻率最高的一段時間。從最上層中央政府至基層的鄉（鎮、市）政府的垂直分佈以觀，位居地方政府第一層級的直轄市有顯著的發展。根. 治政佔我國區域土地面積 30%，人口數達 15,995,864 大人，佔我國總人口數立的 69%。除此之外，「六都」總預算規模亦達 6,449 億元 (徐仁輝、鄭. 據內政部統計處的資料，「六都」區域面積合計 10872.485 平方公里，. 1. ‧ 國. 學. 敏惠， 2011)。 2 擁有高度人事權、財政權、完整地方組織的「直轄市」的發展達到高峰。. ‧. 直轄市在我國地方自治史有其重要性，民國 17 年國民政府制定. sit. y. Nat. 頒布《市組織法》和《特別市組織法》後首見「市」層級，民國 19. io. er. 年國民政府制定新的《市組織法》，將「市」分為院轄市和省轄市，在中央監督下，具備特殊地方自治意義的地方政府「直轄市」於焉成形。. al. v i n 民國 35 年制憲國民大會制規定「直轄市之自治，以 C定h中華民國憲法U engchi n. 3. 法律訂之」。直轄市與市組織法所稱院轄市同，舊稱特別市，地位與省相當，但其設置與省不同。 4 政府遷台後民國 56 年及 68 年分別根據行政院公布之《台北市各級組織及實施地方自治綱要》與《高雄市各級組織及實施地方自治綱要》首次升格，以相同於省層級的院轄市地位實行地方自治。爾後經歷《直轄市自治法》的公布施行，直轄市層級 1 2. 3. 4. 內政部統計查詢網， http ://statis. mo i.go v.tw/ m icst/st main.j sp? sys=1 00 徐仁輝、鄭敏惠， 20 11 ，〈新六都時代地方財政的挑戰與展望〉。《研考雙月刊》 35 (6 ) ： 60 。《市組織法》第二條：凡人民聚居地方，具有左列情形之一者設市，得直隸於行政院。一、首都。二、人口在百萬以上者。三、在政治上經濟上有特殊情形者。張麗善、唐學斌， 19 8 3 ，《市政學》。台北市：五南出版，頁 3 -4 。 1.

(12) 的存在更趨於穩定，民國 83 年中華民國省市長暨省市議員選舉，省與直轄市所代表的第一級層級地方自治發展到達高峰，即便為因應修憲後的規定，台灣省政府於 87 年進行省虛級化調整，直轄市之地位仍進一步躍升，民國 88 年委由《地方制度法》規定直轄市之地位、資格、自治權限等等。綜觀近 100 年以來的發展，直轄市的特徵是由行政命令到法律主治、首長官派到直接民選、分布橫跨我國北、中、南部。一般認為地方政府為憲法上之制度保障 (蔡茂寅，2003；劉文仕， 2003；張正修， 2009；董保城， 2010)。 5 憲法 118 條規定直轄市之自治，以法律定之，釋字第 498 號揭示制度保障架構下住民自治理念和垂直分權的地方自治理論基礎，共同作為地方政府與其上層政府制度. 政治大. 參照。以此觀之，地方政府為國家創設並受其支配的政府層級，但地. 立. 方政府所擁有的自治權，透過地方政府因地制宜的施行，有其自行創. ‧ 國. 學. 造和擴張的內涵與可能性，並非靜止的消極存在。. 一國地方政府的層級劃分，最初受單一制或聯邦制的影響，大體. ‧. 上再透過「調和區域利益」、「實施分工」、「劃分責任」、「確定系統」. sit. y. Nat. 等變項而變化。6 晚近全球各國普遍進行的中央及地方改革，也促使「中. io. 2008；趙永茂， 2009；陳建仁， 2010)。 7. al. er. 央集權」與「地方分權」的重新建構與調整 (高永光， 2004；林慈玲，. n. v i n 地方政府是人類社會C 生活普遍存在之制度，層級多寡之劃分似乎 hengchi U. 並沒有客觀上絕對優劣之標準，羅馬時代地方政府已經出現層級劃分. 的原則，用以處理因戰爭等原因而納入羅馬帝國之領土或殖民地，透 5. 6 7. 蔡茂寅， 20 03 ，〈中央與地方權限劃分問題之研究〉。《中國地方自治》 5 6(8 ) ： 4 -3 4 。劉文仕， 20 03 ，《地方制度改造的憲政基礎與問題》，台北市：新學林出版，頁 1 2 。張正修， 2 0 09 ，《地方制度法理論與實用》。台北市：新學林出版，頁 22 -2 4 。法治斌、董保城， 2 0 10 ，《憲法新論》。台北市：元照出版，頁 4 68 。薄慶玖， 20 01 ，《地方政府與自治》，台北市：五南出版，頁 6 2 -63 。高永光教授指出〈地方制度法〉之基本精神與實質規定均與省、縣自治法及直轄市自治法不同，係以 1980 年代以來歐美先進民主國家中央與地方關係為背景。趙永茂教聯結全球化及治理，歸納我國、日本、法國地方分權之趨同現象。林慈玲及陳建仁則以日本的地方分權改革為上位概念，介紹新的治理型態。陳義彥主編， 2 0 04 ，《政治學》。台北：五南圖書，頁 3 42 。林慈玲， 2 008 ，〈日本的廣域行政〉。《研考雙月刊》 3 5 (6) ： 6 0 。趙永茂， 20 09 ，〈我國地方制度的改革工程〉。《研考雙月刊》3 3( 4)： 4 4 -55。陳建仁， 2 010〈從單一國到聯邦國？ ─ ─ 日本廣域自治體合併的構想與爭議之初探〉。《中華行政學報》 7 ： 185 -19 6 。 2.

(13) 過政治權力或特權區分地方政府的層級，其中 municipium(直轄區 )泛指併入羅馬帝國的城鎮，首長的功能與首長權力的限制因授權憲章而變動，直轄區的區民不同於殖民地區民，享有不同程度的羅馬公民權，殖民地則需完全遵守羅馬法。在 municipium 倘若首長同意，可保留傳統規範，羅馬帝國晚期 municipium 地位有所轉變，意指最低層級的地方政府。 8 第一個 municipium 托斯卡倫 (Tusculum)首見於西元前 381 年。不同於羅馬時代的地方政府，現代地方政府的意義在於地方政府具備了最為重要的「地方自治」要素與「地方民主」之責任，換言之，地方自治是「一定的地域為基礎之自治團體，具有共同體的特徵，住民以自己的意思，組成機關，處理區域內的公共事務」。地方自治必然. 政治大. 其上級政府存在之前提下展開，國家以法令授權並予以監督，地方法. 立. 人團體依據自治權限處理自治範圍之公共事務，地方政府具備制度安. ‧ 國. 學. 排上的意義及民主制度之意義。. 晚近台灣直轄市的蓬勃發展，是透過單獨升格或合併升格，將. ‧. 「縣、市」層級改制為直轄市，共產生 5 個新生的直轄市，台北縣與. y. Nat. 桃園縣係透過單獨改制，台中縣市、台南縣市、高雄縣市經由合併改. io. sit. 制的模式向上調整政府層級，除通過升格審核之直轄市，彰化縣之單. n. al. er. 獨升格及嘉義、雲林之合併升格案並未獲通過，足見地方政府對於改. i n U. v. 制直轄市的強烈需求。《財政劃分法》的資源分配方式，形成非直轄市. Ch. engchi. 欲以升格重構地方政府的強烈制度誘因，迫使《地方制度法》特設「直轄市」之準用規定。過度性、暫時性的色彩濃厚，為大規模的直轄市改制提供合法性。直轄市制度變遷對地方政府體制產生的壓力，衝擊地方行政機關的相關制度，非常明顯反映在地方制度法的修法過程。原《地方制度法》第 58 條賦予直轄市市長依法任用具有公務人員資格者擔任區長之權力。又《地方制度法》第 83 條之 3 關於改制後機關 (構 )之處理，揭示「概括承受」之原則。公務人員移撥方面也創設例外之規定，不限 8. Abb o tt, F. F., and Jo hn so n, A. C.,19 68 , Mun icipa l ad min istra tion in th e Roman Emp ire. Ne w Yo r k: Russ ell & Ru ssell.P p.69 -72 . 3.

(14) 服務於原分發任用之主管機關及其所屬機關、學校或原得分發之機關，原請辦考試機關及其所屬機關，學校。《地方制度法》第 87 條之 3 第 6 項之設計，可視為鬆綁中央法規之限制，賦予地方政府組織權變能力，或許可以集中地方政府組織變動之效能，依照升格後施政所需而為平衡，動態之調整，以利直轄市政府有效整合行政權。基層地方政府方面，為因應區公所組織變革，行政院首先於 98 年 9 月 18 日提出改制日 4 年內，得以機要擇優進用的修法法案。 9 99 年 1 月 11 日國民黨立法院黨團提出原鄉（鎮、市）長除涉案停、解職外 83 人一律轉任，經 99 年 1 月 15 日國民黨立法院黨團再提出第二版，增加「任滿兩屆不得轉任」共 52 人一律轉任之規定。. 政治大. 鄉（鎮、市）長轉任區長的背景，代表地方自治主體的整併。數. 立. 量龐大的鄉（鎮、市）公所原具有立法功能與行政功能，全部轉換為. ‧ 國. 學. 地方行政機關。地方自治團體透過地方機關為意思表示，擁有權力並負擔義務，是行動者，作為法人的地方自治團體，可展現地方意志，. ‧. 或所謂的地方性 (locality)，去自治化後轉由新的組織承擔此任務。原. sit. y. Nat. 先的地方的投入 (local input)，也將面對完全不同的政治過程。. io. er. 從台灣省虛級化至「六都」的直轄市化的 10 年間，地方分權幅度逐步增加，並由直轄市承接；但站在地方政府的角度，直轄市的全. n. al. Ch. 面發展，有兩點值得深思：. engchi. i n U. v. 第一，隨著新直轄市的成立，地方政府內部數量上變動最為巨大的便是基層的鄉（鎮、市）層級，從原先具備地方自治與地方民主意涵地方行政機關與地方立法機關，轉變為上級政府的派出機關。 10 第二，表 1-1-1 與表 1-1-2 顯示，鄉（鎮、市）公所作為離居民最近一層級的政府，是地方政府中較為特殊的一個層級，但卻長期在歲出超過歲入的情形下辦理地方自治。因此推論上「改制」或「升格」應有助於地方自治績效提升，六都升格之後產生 146 個區公所，是數 9 10. 參見立法院議案關係文書，民國 98 年院總第 15 44 號。翁聿煌、何玉華〈朱立倫鬱卒升格 1 0 月市政、區政難整合〉，自由時報， 2 011 年 11 月 2 日，http :// www.lib ert yti mes.co m.t w/2 011 /ne w/no v/2 /to d ay -tai pei9 .ht m 4.

(15) 量上變動最為巨大的巨地方政府，鄉（鎮、市）政府也從原先具備自治財源的自治法人，轉換為執行年度預算的區公所。本論文之研究動機設定為，隨著新直轄市成立，屬非自治體之區公所，在地方治理概念的引導下是否轉辦理自治的條件。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(16) 【表 1-1-1】中華民國各層級政府總歲入 (1983-2010；單位 10 億元 ). 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：財政部『財政統計年報』 2007 年至 2010 年. 6.

(17) 【表 1-1-2】中國民國各層級政府總歲出 (1983-2010；單位 10 億元 ). 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 資料來源：同表 1-1-1. 7. i n U. v.

(18) 貳、研究目的地方自治在台灣政治發展上，重要性自不待言，在一黨專制的時代，是地方仕紳或地方菁英重要的政治甄補管道，透過地方層級的執政經驗，蓄積政治參與的動能，從中央集權的觀點，消極面上也能滿足地方日漸增長的參政需求，積極面上則透過調和或折衝地方政府的方式，穩固中央的統治正當性。我國地方政治，發展出非常特殊之內涵，特別是在威權時代，地方政治的二元性 (dualism)展現在其同時扮演驅動民主化及協助黨國機. 政治大. 器宰制社會民眾的角色 (高永光， 2002： 9-10)。 1 1 憲法第 121 條及 123. 立. 條規定縣實施自治及自治人員之選舉，然而專屬於縣政府層級之鄉. ‧ 國. 學. （鎮、市）層級的地方自治，長久一來學界不乏檢討及批判，鄉（鎮、市）自治所產生的負功能例如不正常之金權結構、派系分贓等，使得. ‧. 檢討鄉（鎮、市）市自治以為補救之看法紛紛出現。民主化後的前兩. y. Nat. 次全國性掃黑例如治平專案，在政治人物的層級方面，最多是鄉（鎮、. io. sit. 市）民代層級，最終遭到逮捕的數目卻很少，因為基層民選政治人物. n. al. er. 都是重要的樁腳，所以政府不敢輕易的行動 (吳親恩， 2008；趙永茂，. i n U. v. 2008 )。 1 2 但另一方面，相較於區公所，鄉（鎮、市）鎮市公所在地方. Ch. engchi. 自治中創下獨特的發展軌跡。台灣鄉（鎮、市）自治始於民國 35 年，首次由間接選舉的方式產生鄉（鎮、市）長。民國 39 年台灣省實施地方自治第一屆改為直接選舉，往後歷經絕對多數制至相對多數制之調整、任期延長、任期一致化，但從未出現大規模廢除鄉（鎮、市）自治的變革。鄉 (鎮、市 )政府在公所與代表會的制度設計上較為偏向強首長制的制度設計，但有限的自治權限使得長久以來鄉 (鎮、市 )自治 11. 12. 高永光， 20 02 ，〈二十一世紀台灣地方派系的發展〉。發表於：「二 ○ ○ 二年兩岸政治與經濟發展」學術研討會，台北：國立政治大學社會科學院台灣研究中心主辦， 2 002 年 6 月 9 -10 日。頁 2 。趙永茂， 20 07 ，〈從地方治理論台灣地方政治發展的基本問題〉。《政治科學論叢》3 1：1 0。吳親恩， 2 00 8 ，〈地方議會金權政治的變化：司法判決書的分析〉。《臺灣政治學刊》 1 2 (2) ： 1 73 。 8.

(19) 能力飽受質疑， 90 年鄉（鎮、市）長為另闢財源，挾其政治影響力開徵「鎮長稅」，陸續有鄉（鎮、市）長在合法性有疑慮的情況下，特別開徵相同類型的地方稅。 1 3 民國 92 年，發生首件鎮長罷免事件，民進黨籍立法委員蘇治芬等人提案罷免國民黨籍鄉長陳河山。由此可見，鎮市層級的自治所代表的權威及影響力，在地方政治與地方政府有其相當特殊的地位。【表 1-1-3】鄉（鎮、市）長選舉史屆別. 投票日. 重. 第 1屆. 第 1 屆於 35 年 10. 臺灣省光復後，縣市實施地方自治前，. 第 2屆. 月至 12 月間第 2 屆於 37 年 11 月間. 立. 事. 各地鄉鎮區長治政由各鄉（鎮、市大）區民代表會間接選舉產. 學.  臺灣省實施地方自治後第 1 屆，全面改. 月 29 日至 41 年 3. 由公民普選。. 月 2 日間分別辦理.  本屆選舉規定須以全鄉（鎮、市）區過半數公民之投票，得票超過總投票數一半以上者為當選；若選舉結果無人當選時，. n. al. er. io. sit. y. ‧. 各縣市於 39 年 10. Nat. 第 1屆. 記. 生，計辦理 2 次。. ‧ 國. 辦理. 要. 應就得票數較多之前 2 名候選人舉行第 2. v i n C h次投票，決定當U選人。 engchi.  臺灣省各縣市合計選出 360 位鄉（鎮、市）區長。. 第 2屆. 各縣市於 41 年 12.  原鄉（鎮、市）區長任期 2 年改為 3 年。. 月 21 日至 43 年 11  原第 1 屆規定候選人得票須過半始為當月 28 日間分別辦. 選之規定取消，改為得票數最多者為當選。. 理.  臺灣省各縣市合計選出 360 位鄉（鎮、市）區長。. 13. 林宜靜， 19 96 ，《廖學廣的獨立時代：新政治狂想曲》，台北：日臻出版，頁 103 -11 0 。 9.

(20) 第 3屆. 各縣市於 44 年 12.  因當時法規對重選或補選之任期並無. 月 18 日至 46 年 11 規定，致上屆部分鄉（鎮、市）區長於就月 24 日間分別辦. 職後因故重選或補選之任期屆滿時間無法. 理. 一致，本屆選舉直至 46 年 11 月始辦理完竣。  臺灣省各縣市合計選出 360 位鄉（鎮、市）區長。. 各縣市於 48 年 12.  省轄市之區長由民選改為官派。. 月 6 日至 49 年 5.  原鄉（鎮、市）長任期 3 年改為 4 年。. 月 15 日間分別辦.  48 年 12 月間分 3 次選出 305 鄉（鎮、. 理. 立.  臺灣省各縣市合計選出 313 位鄉（鎮、. ‧ 國. 學. 市）長。.  臺北縣三峽鎮長當選人林美雪女士為. ‧. 臺灣省實施地方自治以來第 1 位女性鎮. y. 長。. Nat.  為減少選舉次數，全省 319 鄉（鎮、市）. 月 26 日至 54 年 7. 除 7 鄉（鎮、市）因任期未屆，其餘 312. io. 各縣市於 53 年 1. n. al. sit. 第 5屆. 治政市）長，其餘於 49 年 3 月前全部辦理完竣。大. er. 第 4屆. i n U. v. 月 25 日間分別辦. 鄉（鎮、市）與第 6 屆縣市議員選舉同日. 理. 舉行。. Ch. engchi.  臺灣省各縣市合計選出 319 位鄉（鎮、市）長。  省府公告上述 7 鄉（鎮、市）長任期予以縮短，自本屆起全省鄉（鎮、市）長任期屆滿日期趨於一致。第 6屆. 各縣市於 57 年 1.  原臺北縣南港鎮、景美鎮、木柵鄉、內. 月 21 日至 9 月 22. 湖鄉、士林鎮及北投鎮 6 鄉鎮於 57 年 7 月. 日間分別辦理. 1 日併入臺北市，改為委派區長。  臺灣省各縣市合計選出 313 位鄉（鎮、 10.

(21) 市）長。  許世賢女士當選嘉義市長，為本省第 1 位女性縣轄市長。第 7屆. 62 年 3 月 17 日.  臺灣省各縣市合計選出 313 位鄉（鎮、市）長。  福建省金門縣於 60 年 2 月選出 5 位鄉鎮長。 (第 1 屆 ). 第 8屆. 66 年 11 月 19 日.  臺灣省各縣市合計選出 313 位鄉（鎮、市）長。  福建省金門縣於 64 年 5 月選出 5 位鄉. 學.  臺灣省及福建省各縣市合計選出 322 位.  原新竹市、嘉義市於 71 年 7 月 1 日升. y. 75 年 2 月 1 日.  臺灣省及福建省各縣市合計選出 319 位. er. n. 79 年 1 月 20 日. sit. 格為省轄市。. al. ‧. 鄉（鎮、市）長。. io. 第 11 屆.  原高雄縣小港鄉於 68 年 7 月 1 日併入高雄市改為委派區長。. Nat. 第 10 屆. 立. 71 年 1 月 16 日. ‧ 國. 第 9屆. 治政鎮長。 (第 2 屆 ) 大. i n U. 鄉（鎮、市）長。. Ch. engchi. v.  臺灣省及福建省各縣市合計選出 319 位鄉（鎮、市）長。. 第 12 屆. 83 年 1 月 29 日.  臺灣省及福建省各縣市合計選出 319 位鄉（鎮、市）長。. 第 13 屆. 87 年 1 月 24 日.  臺灣省及福建省各縣市合計選出 319 位鄉（鎮、市）長。. 第 14 屆. 91 年 1 月 26 日.  臺灣省及福建省各縣市合計選出 319 位鄉（鎮、市）長。. 第 15 屆. 94 年 12 月 03 日.  臺灣省及福建省各縣市合計選出 319 位. 11.

(22) 鄉（鎮、市）長。第 16 屆. 98 年 12 月 5 日.  臺灣省及福建省各縣市合計選出 211 位鄉（鎮、市）長。 (因應改制或合併改制為直轄市，臺北縣、臺中縣市、臺南縣市及高雄縣未辦理). 資料來源：選舉資料庫；中央選舉委員會網站. 直轄市升格是造成取消鄉（鎮、市）自治的唯一原因，《原住民基本法》制定公布後，直轄市原民鄉形成區自治的首例。直轄市層級推行區自治，以修法結果而論，並非必然不具可行性。地方制度法於. 政治大. 2014 年 5 月 13 日修訂，增訂第 83-2 至第 83-8 條之「直轄市山地原住. 立. 民區」的自治法源依據，以山地鄉為對象，落實直轄市之區自治。. ‧ 國. 學. 地方自治相當程度是為了體現「垂直分工」的政府設計原則，而在中央與地方的權限劃分後，地方政府也將發展出獨特的的垂直分工. ‧. 與水平分工原則，從圖 1-1-1 可以觀察到，直轄市升格後，地方自治. y. Nat. 的發展朝向官治為主體的直轄市政府邁進，不過《地方制度法》也增. n. al. Ch. er. io. 官治並非直轄市地方治理的唯一發展途徑。. sit. 訂直轄市區自治相關法條，給予原民鄉辦理區自治的法源基礎，顯示. i n U. v. 不過基層的地方自治體因為升格而大幅度「去自治化」，仍是不. engchi. 爭的事實，新北市升格為直轄市後，原先 10 個縣轄市、 4 個鎮及 15 個鄉將全部改制為區。同時間以一致化的方式改為 29 個區公所。區公所形成直轄市內部最普遍的第一線官僚，一方面仍需和民眾頻繁互動，但相較於民選公職，其自主性及裁量權大幅度的降低。圖 1-1-2 顯示，省虛級化後的十年間，二級制逐漸取代三級制的地方政府運作，但隨後並非朝向縣、市同級化的發展， 2009 年後成立的 6 個直轄市，使得直轄市儼然成為地方政府型態的主要型態，地方政府層級確實級減少，但具備自治及民主價值的基層地方也在急遽消失中，站在升格主體的觀點來看，無論升格前之地方政府是縣政府單. 12.

(23) 獨或升格或合併升格，六個直轄市代表的趨同變遷，是導致組織變遷的重要原因，本研究欲以新北市為例，分析升格後所成立的新行政機關「區公所」自治意涵的延續，在組織功能、公共服務、領導、基層政府型態四個面向上比較舊臺北縣板橋市與新北市板橋區之差異，以提出兼顧效率達效能，並能落實地方治理價值的政府型態，此為本研究之目的。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. 資料來源：作者自繪. Ch. engchi. 13. er. io. sit. y. Nat. al. 【圖 1-1-1】我國地方政府層級之轉變圖. i n U. v.

(24) 政治大【圖 1-1-2】 1998 年至 2013 年地方自治與地方政府層級之變遷圖立資料來源：作者自繪. ‧ 國. 學. 第二節研究問題. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 【圖 1-2-1】鄉（鎮、市）公所演變圖資料來源：筆者自繪. 不同的正式制度長久以來交替並接續架構鄉、鎮、市自治層級。. 14.

(25) 前法制時代，《台灣省各縣市實施地方自治綱要》授權規定，其後由《省縣自治法》授權規定，而鄉（鎮、市）層級範圍之調整，交由省政府直接訂定辦法規定。 14《地方制度法》及其授權規定《地方行政機關組織準則》與《地方立法機關組織準》則為鄉（鎮、市）自治層級設定最為全面的規範密度，僅管 1996 年國家發展會議即決議「鄉（鎮、市）長改官派，鄉（鎮、市）自治選舉取消」， 2001 年 8 月總統府經濟發展諮詢會議與 2002 年 9 月政府改造委員會再度決議推行二級制地方政府，其結果上並未真正促使鄉、鎮、市自治層級的變革，鄉 (鎮、市 )政府因為垂直一致式政府或垂直分立式政府之不同，執政黨與在野黨的相互制衡的政治考量 (political consideration )下並未被廢除，直到. 政治大. 「直轄市升格」，才真正形成鄉、鎮、市自治層級的廢除。儘管《地方. 立. 制度法》第 58 條及第 58 條之 1 設有過渡條款之規定，新北市也據此. ‧ 國. 學. 訂定《新北市區政諮詢委員聘任及集會辦法》解決鄉（鎮、市）層級民意代表轉任的問題。但事實上，直轄市的地方分權改革，卻與基礎. ‧. 自治體產生衝突，直轄市內部的分權程度將小於縣，原鄉（鎮、市）所擁有的管轄權全部由直轄市政府所吸收，形成「直轄市的集權化」，. y. Nat. sit. 在中央與地方的對照下，形成直轄市的分權化，而直轄市內部，如直. er. io. 轄市政府所在地 -板橋，改以集中化各級自治體的財源和權限。改以一. al. n. v i n C h 員，在取消自U治後，地方治理上相關需格後，原自治體的民選公職人 engchi. 元、單一自治體的施政，取代原自治體所擁有的優先性。新北市在升. 求的轉換共本研究的研究問題：. 如果在直轄市辦理區自治，其類型設定為何，包括自治機關的法人格、立法權、徵稅權，以及是否辦理區長直選及成立區議會等，換言之，最適合直轄市內部的基層地方政府為何？. 14. 〈臺灣省鄉鎮縣轄市區及村里區域調整辦法〉第五條規定鄉鎮縣轄市區區域之調整。. 15.

(26) 第三節文獻回顧有關地方自治體鄉（鎮、市）層級政府的研究，已經累積相當可觀的研究成果，提供鄉（鎮、市）層級制度設計、調整、轉型之參考，本研究初步整理過的研究，茲分為議題導向、府際關係途徑、地方治理途徑、法律途徑及碩博士論文，以了解學者對鄉（鎮、市）層級研究所創造的知識。一、鄉（鎮、市）政府與地方自治議題面向：議題導向的研究關注基層政府自治運作的實然面，探討鄉（鎮、. 政治大能，議題的建立圍繞自治權的中心議題：民主、預算、事權；鄉（鎮、立市）民主方面包括鄉（鎮、市）層級自治的意義、鄉（鎮、市）長選市）政府作為自治主體是否發揮原先所設定的功能或產生什麼負功. ‧ 國. 學. 舉是否應廢除、到鄉（鎮、市）長否應由人民直選的問題 (文忠國，2000；余政憲， 2001；李總集、張樂燕、林東陽， 2001；陳沛郎、謝順旭，. ‧. 2005；蘇煥智， 2013)；鄉（鎮、市）預算相關的研究咸認為應將地方. sit. y. Nat. 稅置於地方自治的前提，財政為自治之母，試圖探究地方稅法的改革. io. er. 方向、鄉（鎮、市）政府財政結構與財政問題，或鄉（鎮、市）財政在整個地方政府財政結構的意義 (廖坤榮、吳秋菊， 2005；黃建銘，. n. al. Ch. i n U. v. 2006；黃世鑫、郭建中， 2007；張其祿， 2012；黃義成， 2013)；議題. engchi. 導向也關注基層政府的民主機制產生什麼現象，包括鄉（鎮、市）選舉及投票行為以及影響鄉（鎮、市）選舉結果的因素 (林長志， 2007；陳朝建，2008；韓國瑜，2009；游盈隆，2009；徐永明、林昌平，2009；劉佩怡， 2009；蕭怡靖、黃紀， 2011)；鄉（鎮、市）自治的運作與地方政治結構的相關研究則包含了鄉（鎮、市）所代表的地方政治及政治經濟關係 (湯京平、吳重禮、蘇孔志，2002；吳親恩，2008)；鄉（鎮、市）層級地方派系或鄉（鎮、市）政府與地方派系之關係 (紀俊臣，1977；趙永茂， 1977；高永光， 2000)；鄉（鎮、市）政府與其他地方層級政治行動者或組織的互動模式例如農會、漁會等等 (邱建中、戴登燦、李惠元、陳炎星， 1995；許振明， 2004)；晚近鄉（鎮、市）自治被納入 16.

(27) 更為寬廣的系絡 -行政區劃進行定位，研究並未否定鄉（鎮、市）自治，但一致認為鄉（鎮、市）自治需要再合理的行政區劃下進行才得以發揮 (紀俊臣、陳滄海， 2001；劉建忻， 2009；黃正雄， 2010)。議題導向的研究教導吾人哪些問題是研究鄉（鎮、市）時最為迫切的，完整建構了鄉（鎮、市）政府在台灣地方自治的意義，透過佐證提出種種基層自治的病狀及負功能，是檢驗自治相關法規最有力的參照，但基本上沒有全盤否定基層地方自治或類似的制度設計，也未判定鄉（鎮、市）的不健全必需交由直轄市政府解決。二、鄉（鎮、市）政府與其他層級政府之面向. 政治大際關係」 (inter-government relationship) 理論。府際關係奠基在社會交立. 鄉（鎮、市）政府與其他政府層級政府的研究基本上奠基於「府. 換理論 (theory of social exchange)，認為政策網路具備資源互依性、多. ‧ 國. 學. 元性、穩定性。需釐清特定層級政府的定位與功能，並加入非政府的政策利害關係人，透過觀察特定政策進而歸納政策網路與互賴關係。. ‧. 府際關係理論的研究雖非將鄉（鎮、市）層級列為政策網路中心的位. Nat. sit. y. 置，但其分析層次有助於觀察到鄉（鎮、市）公所正式法規以外所展. er. io. 現的功能或應調整的方向。學者紀俊臣 (2002)的研究在其「中央與地. al. 方夥伴關係之建構與推展」一文中認為應透過精簡政府層級 (二級政. n. v i n C h整行政區劃、建U立跨域合作機制來創造新府 )、釐定權限劃分原則、調 engchi 的府際關係。學者呂育成 (2005)的研究評析 2001 年行政院所召開之「全國行政革新會議」，為建構中央地方夥伴關係，肯定直轄市與縣（市）將是未來我國地方政府運作的主要層級，鄉（鎮、市）政府層級應朝向廢除鄉（鎮、市）級選舉，取消鄉（鎮、市）民代表選舉，裁撤鄉（鎮、市）代表會，並取消鄉（鎮、市）自治團體地位。學者趙永茂 (2006)的專文設定了府際關係與跨域管理推動策略，長期策略方面為協助地方成立地區性合作議會或組織、獎助部分地區推動地區性準自治非政府組織、以及協助地方共同籌備財源。學者曾建元 (2006)認為都會區與非都會區的鄉（鎮、市）自治有所差異，非都會區的地方自. 17.

(28) 治具有地方公職與行政官僚忽視的功能，欲強化非都會區的政治能量並喝止黑道滲入地方自治，應改革選舉制度及候選人參選資格、削減鄉（鎮、市）民代表之預算審查權、利用直接民權制衡機制與結合社區參與。學者朱鎮明 (2008)的研究則認為鄉（鎮、市）公所在府際關係中的角色是由中央政府或地方政府透過競爭型計畫創造誘因，促使其連結在地非營利組織或社區團體，形成多樣性的利害關係人暨其公共參與過程。府際關係理論的跨國比較途徑也有助於發現基層政府的必要性。劉子昱、廖達琪 (2011)的研究利用民主治理與施政效能兩原則檢視紐約、倫敦、柏林、巴黎、東京、首爾、及雪梨的大都會政府組織的安排，發現配合「五都」組織建置而取消自治體的制度安排，. 政治大. 幾近完全倚重在「施政效能」，與世界各大都的政府組織安排有所扞. 立. 格。劉明德、徐玉珍 (2011)比較台灣與德國的地方基層政府，發現德. ‧ 國. 學. 國的跨域合作為水平合作與垂直整合並重而非注重水平合作，漢諾威都會區公司的個案行動者包括四個大城市、邦政府和鄉（鎮、市）公. ‧. 所。學者李長晏、林煥笙 (2012)的研究發現潭子鄉公所在台中縣潭子段旱溪整治工程中在網路節點 (node)上的意義，鄉公所扮演傳達、協. y. Nat. sit. 調鄉民意見之功能，例如辦理用地徵收，鄉公所代替被徵收地主與水. n. al. er. io. 利署、河川局進行相關權益之協商，使工程得以如預期進行，此外鄉. i n U. v. 公所與台中縣政府、水利署官員形成三角的關係，成為民眾意見表達的管道等。. Ch. engchi. 三、地方治理面向地方治理分析途徑關注鄉（鎮、市）政府的變革的方向，基本上認為即便保留鄉（鎮、市）自治，在地方治理引導下地方政府勢必會衍伸出不同的治理結構，鄉（鎮、市）政府做為地方政府的一環，也會產生變革，與原先的行動者和新的新動者建立新關係，或產生新的功能。此途徑觀察鄉（鎮、市）市公所及區公所所發揮之治理型態和功能，再設定標準為鄉（鎮、市）政府組織、合併影響、公共服務、 18.

(29) 領導等面向提出變革方向。鄉（鎮、市）政府轉型的必要性在升格前已獲廣泛討論，學者陳陽德、吳介英 (1998)研究發現民眾與菁英三項行政效能調查：服務的效率、處理事權範圍與能力、親切滿意度三方面，除了鄉鎮級公所在親切程度上稍勝於市級區公所外，民眾對縣級鄉公所與市級之區公所其他方面的評價幾乎是一致，研究主張藉由縮減代表會預算審查權，引進創制、複決權，並強化社區自治功能來維持鄉級法人團體地位，或採用替代方案引進政治與行政分立的設計─ 經理制。學者陳立剛、陳陽得 (2000)的研究主張縣市與鄉（鎮、市）應適度整併，使基層的地方政府具有適當的人口與規模來從事地方自治能力的培養與建立，整併的前提為確立國土規劃及行政區劃、確定. 政治大. 生活圈。學者趙永茂 (2007)明確指出基層政府發展的困境，並積極地. 立. 尋求解決，其中包括地方議員的專業與教育水準，地方規章由遵循中. ‧ 國. 學. 央法令轉為自訂。變革的目標在於尋求縣與鄉鎮，地方政治與政府間之整合，發展地方社會資本，刺激地方人民及其團體對公共事務的參. ‧. 與，惟此才能建構建構一個開放、透明與陽光的地方政治並發展分權、府際與跨域管理型地方政府或公共事務政策網絡。江大樹、張力亞. y. Nat. sit. (2008)探詢地方治理理論下地方政府與中央政府、地方政府間、公部. er. io. 門、民間社會、非營利組織間的互動關係，在鄉（鎮、市）層級與地. al. n. v i n C h 」三種效果最 U 務協調會報」、「提供經費補助 e n g c h i 佳，大多數的縣市首長（ 6 方政府的互動模式研究發現「定期召集鄉鎮（市）長會議」、「舉辦業. 位）係採「舉辦業務協調會報」、「提供經費補助」兩方式進行。研究建議朝向「定期召集鄉鎮（市）長會議」的制度建立，被認為是地方治理下縣市層級與鄉（鎮、市）層級最佳的互動模式。黃正雄 (2008)認為台中縣市的區公所應為一級機關、加強授權並調整區屬機關及區公所之組織業務、建立區公所與市政府各局處之橫向聯繫機制、擴大行政區範圍、塑造具有公法人地位的區政府等。升格後眾多研究發現鄉（鎮、市）政府所面臨轉型的壓力，無法藉由直接比照直轄市區公所的方式解決，研究以個案或通案的類型建構尋找鄉（鎮、市）政府在地方治理中的新定位，其中學者葉明勳、 19.

(30) 劉坤億 (2012)整理「區公所」體制的歷史，釐清區公所的法制定位，再運用焦點團體座談與深度訪談所獲得的質性資料，分析改制後的區公所可能面臨到的治理議題，研究認為「從地方自治團體到派出機關的治理職能轉變」會產生法規適用彈性的問題；各區差異性、區公所權限劃分標準、人力不足、區長職等劃分標準、行政區整併共同構成區公所的治理議題。經由擴大並落實區務會議；市府各局處與區公所定期檢討權限劃分；引進志工、義工、私部門或第三部門、社區並強化裡辦公室，以及最後透過「業務性質與比重」決定「區長職等」來解決可能遭遇的治理議題。紀俊臣 (2012)認為區不具自治法人定位，為直轄市派出機關而非附屬機關，現制會減緩直轄市的服務效能及減. 政治大. 弱直轄市服務功能及減少市的服務機能，經文獻爬梳認為應透過四種. 立. 作為模式：檢視行為 (直轄市雷達站、市長代理人 )、協力關係 (直轄市. ‧ 國. 學. 局處的工作場 )、發展績效 (直轄市的管理人 )、控制進度 (直轄市的操作士 )，建構綜合型的派出機制。. ‧ sit. y. Nat. 四、法律途徑的面向. io. er. 鄉（鎮、市）政府雖無憲法上的地位，沒有憲法賦予的制度保障，相較於其他政府層級，是穩定性較低的制度安排。法律途徑的分析途. n. al. Ch. i n U. v. 徑以《中華民國憲法》與《地方制度法》為分析標的，基本上肯定地. engchi. 方自治具有高度的正當性與合法性，地方政府是按《憲法》及《地方制度法》運作的統治團體，就鄉（鎮、市）層級而言，特別關注自治事項核心範圍、地方立法權之運作情況、以及爭議解決機制。學者蔡茂寅 (2002)針對地方制度法剖析地方立法權的本質，將方自治條例定性為地方性法律，破除自治立法權屬行政權的見解，自治條例除《地方制度法》所設定的法律位階外，自治條例之效力並非必然低於法律授權之法規且上級自治條例不得侵犯下級自治團體之立法權，自治規則之位階也非必然低於法律授權之法規，其合法性、合憲性、憲法保障地方自治之本旨之檢驗先於效力位階之討論；在眾多權限劃分理論中，「核心領域說」最清楚指明鄉（鎮、市）職權之核心領域，推論上 20.

(31) 鄉（鎮、市）與地方民眾最接近、最了解地方事務，應該最適合擔任自治事項任務，鄉（鎮、市）自治事項內涵為食、衣、住、行、育、樂等必須就近照顧解決之事項、活動之舉辦、小規模硬體設施之興建 (蔡茂寅、 2003). 15. 。《憲法》及《中央法規標準法》雖未完整論及地方. 法規與中央法規間之位階關係，然地制法立法者卻已注意到此問題，並予以補充規範，就鄉（鎮、市）自治法規而言，其法規位階效力由高至低依序為憲法、法律、中央法規命令、縣 (市 )自治條例、縣 (市 ) 自治規則、鄉（鎮、市）自治條例、鄉（鎮、市）自治規則 (詹鎮榮、 2006；蔡宗珍、2006)。規範自治事項之權源為「自治法規制定高權」，規制委辦事項之權源依循行政一體之科層化行政體系運作模式，地方. 政治大. 自治團體得制定補充立法性質之委辦規則。惟地方制度法第 29 條第 1. 立. 項可能會造成鄉 (鎮、市 )得受縣市政府授權制定委辦規則之可能性，. ‧ 國. 學. 應屬立法疏漏 (詹鎮榮、2006)。學者黃錦堂 (2012)則認為地方有權制定自治條例，內容當然包括罰則，其理由為憲法本文第 113 條第 2 項及. ‧. 第 124 條第 2 項有意授權、地方自治團體有多重的民主正當性、地方立法權受到多重的民主正當性控制及法治國原則之拘束，以及施政上. y. Nat. sit. 之必要，現行制度下鄉（鎮、市）自治條例應涵蓋罰則權利，現行規. er. io. 定係立法疏漏。王毓正及鄭猶耀 (2014)則認為傳統北高直轄市之區級. al. n. v i n C h 間較無地理上U之距離感，區的中介角色前者為都會區，居民與市政府 engchi. 單位與目前縣市合併之「大直轄市」內之區級單位有本質上的差異，. 不若改制直轄市前的鄉（鎮、市）來得強烈；再者，鄉（鎮、市）本即具有地方自治團體之地位，為區級單位沒有的自治傳統，立法者以全有全無的方式進行調整，值得疑義。蔡茂寅 (2004)歸納地制法關於自治監督的體例有屬自治立法 (自治條例 )者；也有具自治行政行為性質者 (自治規則 )；第四章「中央與地方及地方間之關係」當中是對行政行為之監督；另外自治組織部分有零星規定。地制法外尚有各別法律的自治監督。此外，學者陳愛娥 (2014)研究觀察民國九 ○年代以來行 15. 權限劃分理論包括均權理論、均權理論修正說、事務本質理論、核心領域說、功能最適理論、行政類型區分說、剩餘權歸屬說、程序保障理論。. 21.

(32) 政院對台北市自治條例行使核定權的模式，就報核之《臺北市資訊休閒業管理自治條例》、《臺北市競選廣告物管理自治條例》、《臺北市公園管理自治條例》、《臺北市高氯離子混泥土建築物善後處理自治條例》、《臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例》、《臺北市學生及幼童交通車管理自治條例》、《臺北市婦女安置機構設立管理自治條例》、《臺北市政府所屬事業移轉民營從業人員權益補償自治條例》、《臺北市下水道管理自治條例》9 案顯示日益趨向尊重地方自治立法權與其參與權。. 五、近年碩論文. 治政近年針對鄉（鎮、市）及區公所的機能進大行比較研究也不在少數，立部分針對「升格」之制度安排，區分為「升格前」與「升格後」，藉由 ‧ 國. 學. 「前 -後」靜態的觀察「鄉、鎮、市公所」及「區公所」所發揮之治理型態和功能及合併或升格帶來的影響。另外，升格前也有研究針對鄉. ‧. （鎮、市）公所體制本身，其運作所產生的問題例如組織、公共服務、. sit. y. Nat. 領導為題進行個案與非個案之研究。總的來說，鄉（鎮、市）層級自. io. er. 治「議題導向」的研究為碩士論文中研究的主流，議題包羅萬象，但不外乎鄉（鎮、市）公所的財政、鄉（鎮、市）公所與其他政治行動. n. al. Ch. i n U. v. 者之互動、鄉（鎮、市）與行政區劃，以及最後鄉（鎮、市）政府體制本身。. engchi. 【表 1-3-1】近年碩士論文鄉（鎮、市）之研究作者. 論文名稱. 出處. 研究方法. 及年別. 22. 研究結論或建議.

(33) 余明. 鄉（鎮、. 國立中. 深度訪談. 研究發現選舉所帶來的負面. 娟. 市）改制. 山大學. 法. /2013. 為區對地. 公共事. 訪者，主要的考量，縱使他們不. 方民主治. 務管理. 認為改制後有提升行政效率與. 理之影響. 研究所. 效能，仍支持區長官派。而為了. 影響，是所有認同官派制度的受. -高雄市. 提升行政效率，市府與各區公所. 區長的觀. 應定期檢討權限劃分，適度下放. 點. 權力予區公所，以提升改制後地方治理成效。並且從多元網絡治理的角度而言，區長應當串聯與. 政治外大部民間團體合作，接受更多元. 而有效的監督與課責機制，以超越過去鄉（鎮、市）長官派的爭. 學. ‧ 國. 立. 議，兼顧民主與效能。國立中. 文件分析. 謙. 市）調解. 正大學. 法. 解在現今社會具有紓減訟源的. /2012. 制度之研. 法律學. 個案分析. 功能且可從二方面加強著手，就. 究—以道. 研究所. 法. 調解人員方面調解委員不僅在. Ch. y. sit. er. al. n. 故調解為. io. 路交通事. 研究結論認為鄉（鎮、市）調. ‧. 鄉（鎮、. Nat. 蕭閔. i n U. v. 地方上要德高望重，在法律專業. e n g c h i 上亦需有相當程度。調解委員秘. 例. 書是調解委員會之核心人物，應注重本職學能的充實及調解專業知識提升。調解經費方面沒有獨立預算，不應由鄉（鎮、市）公所單獨編列預算，應另闢穩定經費來源。. 23.

(34) 蔡昆. 縣市合併. 國立臺. 文獻分析. 該研究之描述性及推論性統. 益. 之組織變. 東大學. 法. 計結果分為：. /2012. 革對個體. 公共與. 問卷調查. 個人基本資料分析 (性別、年. 行為之影. 文化事. 法. 齡、教育程度、年資). 響：原高. 務學系. 組織變革之描述性分析 (變革效. 雄縣鄉. 區域政. 益認知、變革適應認知等). （鎮、市）策與發. 個體行為描述性分析 (工作滿. 公所經驗. 展研究. 足、情感承諾、規範承諾等 )。. 分析. 碩士班. 對組織變革管理方面之建議，需健全組織溝通管道、營造組織內. 政治部大支持、組織變革與人員權益兼顧。. 學. ‧ 國. 立區政諮詢. 國立台. 文獻分析. 研究發現鄉 (鎮、市 )自治法人. 偉. 委員會角. 灣師範. 法. 與區級行政機關不論是人口、面. /2011. 色之研究. 大學政. 參與觀察. 積、組織架構均極類似，只因制. Nat. y. ‧. 王維. 法. 度上自治權限的差異，造成一國. 市中和區. 究所國. 比較研究. 兩制的現象。改制後又預算數額. 家事務. 法. 減少、行政效率變差、業務有責. 與管理. e n g c h i 無權，形成區公所功能盲腸化。. Ch. er. al. n. 為例. sit. 治學研. io. -以新北. i n U. v. 碩士專. 研究建議應透過行政區與辦理. 班. 區自治來改善與補正。. 24.

(35) 賴小. 行政區劃. 國立政. 文獻研究. 新北市的行政區劃分應分類型. 萍. 調整之研. 治大學. 法. 區劃：可劃分為城市型及鄉村型. /2010. 究 -以新. 行政管. 個案研究. 兩類人口劃分標準，前者 25 萬. 北市行政. 理碩士. 法. 至 30 萬，後者 10 萬上下。. 區域重整. 學程碩. 深度訪談. 行政區劃應考慮現有的選區劃. 為例. 士論文. 法. 分方式：按受訪者之意見與行政區劃法草案之規定。現有行政區達到 35 萬以上者，即應將其分割：包括板橋區、三重區、中和區、新莊區。. 立. 政治現大有行政區已達人口數合理規. 模者應維持現狀：包括土城、永. ‧ 國. 學. 和、新店。現有行政區未達人口數合理規. ‧. 模者考量按選區及生活圈等因素與其毗鄰行政區合併：包括蘆. y. Nat. 行政區重整應考量與毗鄰. n. al. er. io. sit. 洲、三峽、樹林等 19 個行政區。. Ch. iv n U政區合併應考量土地面積，幅行行政區的生活關係。. engchi. 員不宜太廣。. 25.

(36) 黃于. 鄉（鎮、. 銘傳大. 文獻分析. 維持鄉（鎮、市）體制的研究建. 修. 市）公所. 學公共. 法. 議：. /2007. 體制改造. 事務學. 參與觀察. 改革選舉制度阻斷黑金侵蝕現. 之研究. 系碩士. 法. 行鄉（鎮、市）自治體制. 在職專. 落實陽光法案樹立現行鄉（鎮、. 班. 市）自治體制廉能政風適度限制民意代表職權鼓動公民自決防杜代議缺失合理的財政劃分與稅捐稽徵權限充裕財源自主財政. 政治明大確鄉（鎮、市）自治事項賦予. 立. 組織及人事權限落實自治精神. ‧ 國. 學. 廢除鄉（鎮、市）自治，鄉（鎮、市）改為派出機關的研究建議：. 方資源。. Nat. y. ‧. 積極辦理行政區劃，有效統合地. （鎮、市）功能定位. n. al. er. io. sit. 參考直轄市區級制度，調整鄉. Ch. iv n U準，遏止制度分贓標. 內政部制定官派首長遴選作業. engchi. 整合村里與社區協會發展功能，落實社區主義臺鑑. 鄉（鎮、. 中國文. 文獻分析. 研究認為鄉（鎮、市）存廢並非. 文. 市）公所. 化大學. 法. 政治考量，應開放鄉（鎮、市）. /2004. 與代表會. 政治學. 的組織自主權，強化鄉（鎮、市）. 互動之研. 研究所. 制的監督，改革選舉制度及鄉. 究 ---以. 碩士在. （鎮、市）的財政。. 中和市為. 職專班. 例 26.

(37) 黃文. 鄉（鎮、. 國立中. 問卷調查. 研究藉由計畫行為理論 (TPB)的. 癸. 市）層級. 山大學. 法. 研究架構為基礎，探討鄉（鎮、. /2002. 地方政府. 公共事. 市）層級地方政府財政努力行為. 財政努力. 務管理. 影響的因素與財政努力行為之. 行為意向. 研究所. 意願。研究認為應透過明確的法. 之研究-. 律授權、財政努力獎勵機制的建. 以高雄縣. 立、行政區域的調整來強化財政. 27 鄉. 努力態度與行為意向的落實。另. （鎮、市）. 外應透過鄉（鎮、市）長、民意. 為例. 立. 表及選民體認受益者、使用者政治代大付費之必然性。. ‧ 國. 學. 資料來源：筆者自製. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 27. i n U. v.

(38) 第四節研究方法與研究架構. 壹、研究方法. 一、文獻分析法文獻的範圍包括中文、日文、英文文獻，屬性涵蓋政府研究報告、專書、國科會研究報告、碩博士論文、法規、鄉（鎮、市）志、政府施政報告書、政府統計資料、訪談所得一手資料等。透過文獻分析瞭. 政治大. 解的過往研究普遍採用的研究方法、已經解決的課題、尚未解決的課題、最後聚焦筆者研究所要提出的問題。. 立. 二、深度訪談法. ‧ 國. 學. 深度訪談法目的在於挖掘出無法透過直接觀察的感情、思想、意. ‧. 圖、活動 (Patton，1990)。 1 6 Kerlinger 及 Howrad(1999)認為深度訪談的目的為： 1. 收集資料； 2. 驗證假說及成立新的假說； 2. 與其他研究. Nat. sit. y. 方法合併使用，進行追蹤調查。 17本研究選定個案後將運用深度訪談. er. io. 獲得一手資料，協助建構新型態的地方自治體制。. al. v i n 考量該行政區之產業特色C ，本研究選定板橋U 區為區自治個案研究對 he ngchi n. 在研究個案的選取上，為考量區自治類型的代表性，除人口外並. 象。升格後板橋區被歸類為都市工商發展型區域，常住人口、工作人口及通勤工作人口均以板橋區為首，亦為市政府所在地。各項政策規劃上應具備一定指標之意義。. 16. Patto n, M. Q., 19 90, Qualitative evaluatio n and research metho d s .SAG E Pub licatio ns, inc. Pp . 33 9. 17 Kerlinger Fred, N., and Lee Ho ward, B .,20 00 , Fo und atio ns o f behavioral research . Ne w Yor k: Cengage Lear ning. P p. 6 99. 28.

(39) 【表 1-4-1】個案資料表行政. 升格. 區. 前. 人口 2010 年. 2012 年. 層級. 100 年. 100 年場所單位結構. 生產總額. 比 (%). (千元 ) 工業部門. 服務業部門. 板橋. 板橋. 區. 市. 554596. 557440. 260,125,940. 19.90. 80.1. 資料來源：依據新北市主計處「從普查看新北市產業發展」及新北市戶政服務網編制而成， 2013. 政治大治發展的評價。本研究以新北市板橋區為個案，時間上橫跨鄉（鎮、立深度訪談為達成研究目的，將考量利害關係人針對自轄市內部自. ‧ 國. 學. 市）自治時期，升格後的直轄市中政治生態中具備代表性之正式及非正式組織政治行動者，包括民選與非民選官員與利害關係人，層級上. ‧. 希望能涵蓋地方至中央涉入升格決策以及未來可能涉入辦理區自治決策之利害關係人。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 29. i n U. v.

(40) 貳、研究架構關於本研究架構中各變項之間的關係，如圖 1-4-1 所示，探討新北市個案的升格影響，研究聚焦升格後新北市的區公所，希望在地方治理的架構下探討其本身組織的變化、同級和上級機關的關係、與政府和政府政治行動者、以及居民的關係。除歸納新北市板橋區的地方自治史外，希望由文獻中比較與歸納他國的地方分權改革對地方基層政府的影響，期望建立直轄市內部自治或半自治基層政府的雛形。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 【圖 1-4-1】研究架構圖資料來源：筆者自繪. 30. i n U. v.

(41) 第五節分析架構及研究假設. 壹、分析架構「區公所」這樣的一致化的制度安排，是否達成地方治理所要追尋的目標、價值、與功能，如何在地方治理的概念引導下，探究直轄市的差異治理型態，例如原屬臺北縣的各鄉（鎮、市）公所及鄉（鎮、市）市民代表會由自治團體轉變為「區公所」，推論上後者應該可以更. 政治大. 為完整的發揮地方治理功能，並逐步達成地方治理及地方自治所欲追. 立. 求的價值，為達成研究目的，必需運用地方治理分析架構，探詢「去. ‧ 國. 學. 法人化」、「去自治」、「增加官僚層級」的一致化設計或地方治理著重的差異化設計，何者有助於治理績效之提升。. ‧. 除了自治法人、半自治法人、官僚機關的組織比較外，地方治理. y. Nat. 引導的分析架構研究不限於地方行政機關與地方立法機關，並非以政. er. io. sit. 府為中心的理論建構，民間社會不再扮演被治者。以「社會」為中心的地方治理，其行動者擴及政府、非營利組織與市場。公共服務的提. n. al. Ch. i n U. v. 供依靠共同協力來完成，依靠網絡管理、公私合夥機制推動地方自治. engchi. 事務。Imrie 及 Mike Raco(1999)，指出地方政府與地方治理的特徵設定：【表 1-5-1】地方政府與地方治理對照 I 地方政府 (Local Government). 地方治理 (Local Governance). 官僚的 (Bureaucratic). 彈性的 (Flexible). 民主的 (Democratic). 後民主的 (post-democratic). 集權的 (Centralized). 分權的 (decentralized). 共有化的 (Collectivized). 私有的 (Privatized). 自治市的 (Municipal). 企業的 (entrepreneurial) 31.

(42) 追求社會及福利的目標. 追求市場目標. (Pursuit of social/welfare goal). (Pursuit of market goals). 資料來源： Rob Imrie and Mike Raco, 1999. Hooghe 與 Marks(2003)嘗試進一步區分多層次治理所創造第一類治理及第二類治理兩種政府及組織型態。【表 1-5-2】第一類治理與第二類治理對照表第一類治理：一般目的性的管轄權 1. 立. 第二類治理：任務導向的管轄權. 政治大. 一般目的性的管轄權. 特定目的的管轄權. 交叉的層級資格. (Nonintersecting memberships). (intersecting memberships). 限定的管轄層級. 非限定的管轄層級. (Jurisdictions at a limited. (No limit ti the number of. y. sit. n. al. jurisdictional levels). er. io. number of levels) 4. ‧. 非交叉的層級資格. Nat. 3. ‧ 國. 2. 學. （ General-purpose jurisdictions ） (Task-specific jurisdictions). 系統性建構政府層級. Ch. (Systemwide architecture). i n U. v. 彈性化設計. e n g c(Flexible Design) hi. 資料來源： L. Hooghe and G. Marks, 2003. 前兩者代表個別管轄權的區分，後兩者是系統特徵。透過多重管轄權進行分散治理較集中治理更為彈性，是多層次治理的基本共識，因為無論在規模經濟、效率、外部性、權威、組織溝通的交易成本等變項上皆會影響治理之良窳。第一類治理例如歐洲的地方政府，本旨是透過廣泛的功能提供分享中央權力提供公共服務，例如部分歐陸及聯邦主義下美國的地方政府，後者例如為特定或單一功能所建構的治. 32.