建立我國公務人員訓練績效評估制度之研究

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行政院人事行政局 97 年度委託研究

「建立我國公務人員訓練績效評估制度之研究」

提案單位：國立政治大學提案主持人：孫本初（國立政治大學公共行政學系教授兼系主任）協同主持人：劉祥得（銘傳大學公共事務學系副教授）蔡志恆（銘傳大學公共事務學系助理教授）研究員：張甫任（國立中興大學企業管理系兼任副教授）中華民國九十八年十月十六日

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I

目錄

第一章緒論 ...1 第一節計畫緣起 ...1 第二節研究主題 ...1 第三節研究架構 ...2 第四節研究方法 ...2 第五節實施步驟 ...7 第六節研究進度 ...9 第七節預期研究成果 ...9 第二章文獻探討 ...10 第一節平衡計分卡之意涵 ...10 第二節平衡計分卡之應用 ...20 第四節平衡計分卡在公務機機關之實施 ...35 第六節公務人員訓練機構評估績效指標建立概要 ...47 第七節先進國家經驗與作法 ...51 第三章各國公務人員訓練機構之供需策略 ...54 第一節英國之公務訓練機構概況 ...55 第二節美國之公務訓練機構概況 ...70 第三節法國之公務訓練機構概況 ...85 第四節德國之公務訓練機構概況 ...89 第五節各國中央公務員訓練機構之比較與供需分析 ...91 第四章研究變數與專家訪談 ...105 第一節研究架構與研究變數 ...105 第二節公務員訓練機構專家訪談結果 ... 117 第五章統計結果分析 ...128 第一節樣本基本資料分析 ...128 第二節信度分析、因素分析與 T 檢定 ...138 第三節交叉分析與卡方檢定 ...147 第六章結論與建議...261 第一節訓練機構評估指標 ...261 第二節訓練機構績效評估運作流程 ...266 參考文獻...269

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第一章緒論

本研究之緣起、主題與預期目標如下所述：

第一節計畫緣起

訓練機構績效之良窳，對於提升公務人力素質、滿足各界對政府提升施政效能之需求至為重要。究實而論，我國公務人員訓練機構，分屬不同主管機關管轄，行政院人事幕僚機關雖規劃設計訓練機構執行成效調查表，並請各院屬訓練機構每年填報，惟其調查內容僅限於容訓率、預算執行率、年度訓練計畫執行率等數據資料。亦即，有關公務人員訓練機構之訓練成效及訓練品質是否滿足前揭需求，則因客觀評鑑指標及一定程序之闕如，於現階段尚無法獲得正確客觀之評估報告，供作決策參考。以上情形於立法院 98 年度預算評估報告中亦指出，略以：「行政院應儘速對各訓練機構效能之評估建立客觀考評制度，對於不適合之訓練機構應予歸併及裁撤，俾使財政資源有效運用。」綜上，如何藉由相關理論之探討與文獻整理分析，瞭解我國公務人員訓練機構的現況，並進而參考各國訓練制度的狀況及訓練機構績效評估實施情形，研提一套適用我國之客觀評鑑模式，以提升訓練品質，提高學習成效，並作為未來研議規劃相關政策之參考，爰為當前首須完成之關鍵工作。

第二節研究主題

本案研究內容如下： 1. 學術理論研析：本研究將蒐集國內外學術界對於公部門或其他領域（如產業、學校、勞工等）訓練績效評估之相關理論與實務經驗，進行歸納分析，進而提出可行的參考模式。 2. 我國公部門現況分析：藉由文獻蒐集整理，瞭解我國公務人員訓練機構之運作現況，盤點目前公務人員訓練之供給量，俾做供需實證分析。 3. 先進國家經驗及作法：蒐集先進國家（如美國、英國、加拿大、南韓、新加坡…等）訓練機構績效評估具體作法或實務經驗，分析比較其績效評估模式及優缺點，並歸納可供我國仿傚之處。 4. 探討相關問題：根據公部門現況分析結果，研析目前公務人員訓練

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2 機構績效評估待解決問題，包含人力面、技術面、經費需求面等。 5. 提出公務人員訓練機構績效評估具體方案：參考其他國家相關理論與實務經驗，及依我國公部門現況及問題分析結論，就公務人員訓練機構績效評估之目標、策略、具體作法等，提出最適規模之可行方案及短、中、長期推動措施；包含評估架構、績效衡量方式、期程及執行步驟等可行性之研析，俾據以規劃客觀績效評估機制。

第三節研究架構

本研究架構詳如圖1-1所示：圖1-1 本研究之架構

第四節研究方法

確立研究方向及界定問題文獻回顧與理論架構各國公務人員訓練績效文獻訓練績效評估文獻我國公務人員訓練體系文獻初步理論與研究設計深度訪談問卷調查資料分析績效評估制度之規劃結論與建議

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為達成績效指標的建構與評估作業，本計畫所採用之方法包括： （一）文獻檢閱（Literature Review） 採用此項研究方法，係針對下列資料進行蒐集，包括：與國內外公務人員訓練績效評估議題有關的理論性文獻（含相關議題之期刊與碩、博士學位論文）；以及與研究問題所屬相關單位之政策規劃報告、公文函件，規劃績效架構。其次，本研究尚蒐集各個公務人員訓練機構的供給與需求數量，同時對其訓練產出之品質亦進行初步之分析。 （二）深度訪談（In-depth Interview） 在資料蒐集的初步階段，為瞭解公務人員訓練機關當前對發展績效指標之主要需求取向，及專家們對制度上之看法與改進建議，從而提出可能的績效面向與內涵。本計畫以績效評估架構之學者為對象，除了由執行單位提出若干學者名單位，並請委託單位提供合適的學者名單，篩選出較具代表性的學者，進行訪談，藉以建構指標架構，並發展各個構面之可能指標。 （三）問卷調查（Questionnaire Survey） 於深度訪談後，本計畫將舉行前後二次之問卷調查：一是為獲得適當的指標範圍，而運用問卷調查，對實務工作者之意見進行因素分析，以析出合適的因子；其次則在獲得績效指標因子後，則匯集學者專家的意見，運用分析層級程序法（AHP），分析各指標層之權重，以建立與績效有關的評估制度。 （四）成本效益分析(Cost-Benefit Analysis) 成本效益分析(cost-benefit analysis)常被政策分析家運用來評估一項公共投資計畫是否符合經濟效率(economic efficiency)的要求，即從社會是一個整體（society as a whole ) 的觀點，來考慮、比較所有和計書相關的成本和效益，最後推薦一個淨效益大於O 的計書供政府決策上之參考。如果從政府預算的分配與運用觀點，成本效益分析也可以協助民嚴瞭解政府是否把每一分錢花在刀口上，以回應對納稅義務人所肩負的公共責任（accountability）（張四明，2001）。換言之，成本效益分析強調在效率概念上，分配資源創造最高效率的活動與計畫（郭昱瑩，2005）。 1.成本效益分析之指標

(1)淨現值( net present value, NPV )

將每年的效益與成本分別折現後再加總，計算淨現值之大小如下：

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∑

= − + = n t t t C i B NPV 0 1 其中，B 為各年的效益，_t C為總成本，i 為折現率，n為年份。若NPV 大於零，表示效益大於成本，也就有淨效益產生，因此方案的NPV 值愈大，表示方案愈可行。

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4 (2)益本比（B / Cratio ) 益本比為折現後總效益與總成本的比值，若B / C 值大於 1 表示方案有利。

( )

i C B Ratio C B n t t t

∑

= + = 0 1 其中B 為各年的效益，_t C為總成本，i 為折現率，n 為評估年份。益 本比的缺點為若A、B 二方案是互相比較的方案，在採用 B 方案的情況下，A 方案的成本為 B 方案的效益，A 方案的效益為 B 方案的機會成本，因此用此方法，不易讓人清楚瞭解何者最佳。 (3)內在報酬率（IRR ) 該專案投入的成本所能賺取的報酬比例，即年效益減去營運維護成本與完工成本比率，以分析淨效益與原來投資成本的比率大小。若使益本比為一，則可以算出此專案可允許的最高利潤，此時投資報酬率亦可稱為內在報酬率。

(

)

∑

= − + = n t t t C r i B IRR 0 其中B 為各年的效益，_t C為總成本，r 為內生報酬率，n 為評估年限。 (4)投資報酬率（ROI ）或稱為淨益本比（net B/C ratio）

即淨效益與總成本的比值，當比值大於零表示該改善有利，計算ROI 之大小如下：

( )

i C C B ROI n t t t

∑

= ⎥⎦ ⎤ ⎢ ⎣ ⎡ − + = 0 1 其中B 為各年的效益，_t C為總成本， i 為折現率， n 為評估年份。 2.成本效益分析步驟成本效益分析的基本原則是在幾個互相比較的方案中，以淨效益最大者為最佳方案1（沈錦呂，2003）。進行成本效益分析時的步驟為（修改自李魁裕，2001）： (1)擬定方案 1_{在進行成本效益分析時，若是一個方案效益與成本皆發生在現在，我們可以直接將成本與效益} 進行比較；若其效益與成本不只發生一年，而有連續的效益，則需要用到折現的概念，將成本與效益金額折現在同一年加以比較。經折現後的金額可以利用分析指標進來衡量。

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在草擬方案前，必須考慮欲評估方案的可行性，才能據此決定是否應該進行成本效益分析。 (2)界定成本效益分析範圍其次，應該從問題本身去瞭解該選取的範圍。即將會因此而受息及受損的對象包括在內。正確的範圍界定，有助於將所有的效益與成本納入分析。 (3)決定折現率及分析年限

折現率（discount ratio）又稱為時間偏好率（time preference rate )，即折現率愈大，就愈喜好現在，因此需要更高的利率才願意將資源留到未來使用。可以將各個方案每年產生的成本與效益視為一資金流量( capital flow ) ，分析年限內所有的成本與效益皆須折現為現值，一般是以主要設備的期限作為分析之年限。 (4)假設條件成本效益分析的分析年限可以很長，期間會有許多不確定之因素，但是為了分析方便，可以假設未來每年的成本與效益維持固定，以簡化分析過程之不確定因素。 (5)列出成本與效益的項目列出各項方案執行後的成本與效益項目。成本是指整體方案所付出的成本，因此，必須同時列出所有的細項成本項目，以便把總成本攤到細項成本項目裡；同樣地，效益是指該方案執行後所產生的總效益，也要列出所有的細項效益項目，以便把總效益攤到細項效益項目裡。 (6)評估方案的成本在得知方案每年的成本後，必須注意些成本是否都是實質的。因為不同時期的貨幣價值，會因為通貨膨脹而有所不同，因此我們必須把當年的名目價值轉為現在的實質價值，轉換的方法為使用物價指數。每年的成本轉換為現在之物價水準後，將每年之成本折現為現值，在加總得到總成本現值。 (7)評估方案的效益評估方案的成本後，再評估其效益，計算方式與成本之評估相同。當得到總成本現值與總效益現值後，將總效益現值減去總成本現值即可求得淨效益現值（net present value）。

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在某些條件改變後，即可改變淨效益現值的值，因此必須知道某些條件的敏感度為何，甚至是某些的特殊情況，例如某些條件改變後，原本之最佳方案不再是最佳方案，或者由原本的效益大於成本轉為成本大於效益。敏感度分析的參數包括：折現率（discount rate)、投入的量或質的改變（physical quantities and qualities of inputs)、投入的影子價格變化（shadow prices of these inputs )、產出的量或質的改變（physical quantities and qualities of outputs)、產出的影子價格變化（shadow prices of these outputs)、分析年限（project life span)等。

(9)討論所得分配效果經過成本效益分析後，有淨效益的方案雖然對整體社會有益，但是我們必須瞭解在這過程中，受益與受損者為何。任何一種政策的實行，都會造成社會上的所得重分配，經濟學上重視的是效率，淨效益最大的方案為最佳方案，但是政治則重視財富的分配效果。政府的功能之一為進行社會財富重分配，因此在制訂各種政策時，往往優先考慮所得分配效果，接著才是效率的問題，因此在進行成本效益分析時，得到所得分配效果的資訊能增進對方案可行性的進一步瞭解（Ammons, 1995）。

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第五節實施步驟

圖1-2 研究實施步驟本研究之實施步驟和細部工作詳如圖1-2 所示，並詳述如下： （一）資料蒐集 本階段之主要工作內容，即在針對公務人員訓練與其訓練機構，參考其績效評估等相關研究，並透過文獻檢閱（lierature review）廣泛地蒐集績效理論、我國公部門訓練方式及各國評估公務員訓練的主要方法。廣泛蒐集先進國家公務訓練公務員受訓比例，以瞭解固定時間內，公務人員必須接受訓練比例。進而，可推論我國公務人員訓練機構如何規劃訓練容量，並規劃相關訓練時程，以維繫最佳公務員訓練品質。此外，本研究將就國內前述公務人員訓練機構(pp.11-13，共 43 個訓練單位) 之供給數量與品質進行調查，亦推估國內公務人員之訓練需求數量，以了解國內公務人員訓練率和供需關係，同時開發訓練機構的潛在受訓市場。並據以比較國內外公務人員訓練率和供需情況，做為未來投入資源和分配預算之參考。 （二）發展架構 本階段則利用前階段蒐集之指標理論，初步提出研究使用之指標建構理論或模式。 （三）深度訪談 本階段之指標架構發展則係利用資料蒐集所得之指標架構及其定義，運用深度訪談（in-depth interview），找出公務人力訓練領域中學者們認為可能的指標構二、發展架構五、因素分析三、深度訪談四、問卷調查（一）六、問卷調查（二）七、產出結果一、資料蒐集九、結案作業蒐集訓練機構指標文獻，並透過文獻檢閱，了解績效理論利用蒐集之相關指標建構資料、提出適合之指標理論或模式對該領域的學者專家進行訪談，以發展適合的指標架構在提出績效指標架構之後，利用問卷調查，進行資料蒐集利用 SPSS 的因素分析方法，析出主要指標，形成變項針對指標變項，設計層級分析之問卷，進行第二次問卷調查利用AHP 軟體，針對問卷調資料，進權重的排序彙整資料，形成績效指標與評估項目的權重，

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8 面和指標，預計邀請10 位公部門訓練領域之學者進行訪談，蒐集資料以三至四個層面約60 個指標為度。 （四）第一次問卷調查 本階段預計依前階段產出之60 個左右之指標，依據其特質進行階層化，以做為下階段進行指標權重的分析。本計畫亦將進行第一次問卷調查，普查各訓練機構之實務工作者，以蒐集重要指標資料，預計將回收1,200 份左右之有效樣本。 （五）因素分析 本階段在回收第一次問卷調查資料後，即利用SPSS 13.0 版分析軟體，針對實務訓練工作者提供之指標資料，依構面進行因素分析(factor analysis)，以析出主要因素及其所屬重要指標。 （六）第二次問卷調查 本階段在析出主要因素與重要指標後，將利用層級分析（Hierarchy Analysis）的概念進行問卷設計，蒐集30 位學者專家（除 10 位進行深度訪談之學者外，尚包括20 位訓練相關領域之專家）的共同意見。 （七）產出結果 本計畫匯整文獻資料和各項質化、量化分析結果，提出研究發現與建議，並做為評估制度與後續研究之基礎。

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第六節研究進度

本研究之進度預擬如圖1-3：圖1-3 本研究之甘特圖

第七節預期研究成果

本研究預期初步建立公正客觀之公務人員訓練績效評估制度，經由訓練成果的評量，提出公務人員訓練與發展之具體建議，作為人事行政局規劃相關政策之參考，俾以更宏觀全面的角度思考我國訓練機構轉型，使國家於人力資源上的投資，得到最有效的發揮與運用，進而引導公務人員的改造理念，提高政府高效能的管理。本研究所設立之評估指標，未來可透過全面性之普查方式了解各訓練機構之品質與訓練相關數據，以協助主管機關評估成效優劣、資源分配，同時作為未來政府部門評估訓練機構存續之參考。 1.文獻蒐集與整理 2.深度訪談 3.設計架構 4.問卷調查（因素分析） 5.期中報告 6. 問卷調查（AHP） 7.調查資料分析 8.報告撰寫與結案工作期程工作內容第一個月第二個月第三個月第四個月第五個月第六個月

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第二章文獻探討

本研究將以各公務人員訓練機構之訓練績效評估為範圍，先行針對訓練績效評估理論、公部門訓練機構運作情形、先進國家經驗與作法等資料進行蒐集和彙整，並初步梳理，以為研究設計之基礎。

第一節平衡計分卡之意涵

壹、平衡計分卡的起源與發展

平衡計分卡觀念係由哈佛教授 Robert S Kaplan 與來自波士頓的企管顧問 David P Norton 的研究成果。 Kaplan 與 Norton 針對數十家發展績效衡量的公司進行研究，其主要動機是研究傳統的財務績效衡量，對當前的企業環境而言有無效益。和 Kaplan 與 Norton 一同進行研究計劃的企業確信，財務衡量指標對企業創造價值的能力，產生負面的影響。研究小組商討一些合適的管理方式，但最後選擇以衡量績效為特色的平衡計分卡概念，以記錄企業有關顧客價值、內部流程、員工活動及滿足股東期望等程序（于泳泓譯，2002：27-28）。經過研究小組反覆討論，計分卡的內容逐漸擴大，圍繞著財務、顧客、內部、學習與成長四個獨特的構面，而組成一個新的衡量系統，稱之為「平衡計分卡」。顧名思義，它以平衡為訴求，尋求短期與長期之間、財務與非財務之間，以及外界和內部的績效之間的平衡狀態。幾位小組成員進而將平衡計分卡的概念帶回公司進行實驗，嘗試建立平衡計分卡的模式，並向小組成員報告平衡計分卡在企業內接受的程度、遭遇的那些障礙及那些應用的機會等。1990 年 12 月，小組將衡量系統的可行性和實施效益做成報告，研究計畫也告結束（朱道凱譯，2002：14）。 Kaplan 與 Norton 總結研究計畫的心得，寫成第一篇論文「平衡計分卡─ 驅動績效的量度」（ The Balanced Scorecard─Measures that Drive Performance），發表於 1992 年 1-2 月號的「哈佛商業評論」（Harvard Business Review）。其後三年隨著愈來愈多的企業採納計分卡的概念，並開創了許多新的計分卡發展和應用，在此期間 Kaplan 與 Norton 觀察到很少公司的衡量系統真正與組織的策略配合一致，大部分的企業都是採取降低成本、改良品質和縮短回應時間的手段來改善既有流程的績效，卻忽略了那些必須表現優異才能導致策略成功真正具有策略性的重要流程。因此體悟出平衡計分卡的量度必須與組織的策略緊密結合在一起的重要觀點，並將此心得寫成第二篇論文「平衡計分卡的實踐」，強調基於策略成功而選擇量度的重要性，發表於 1993 年 9-10 月號的「哈佛商業評論」。對於行政院所屬訓練機關來說，長期多單位設立獨立之訓練單位，成本控制、訓練品質、回應受訓公務人員

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之需求，都沒有特別受到訓練機關的重視。未來除將以平衡計分卡財務、顧客、內部、學習與成長四構面，全方位地檢視訓練機構之績效，並進而提昇其訓練服務品質與效率。

1993 年， Norton 出任一家新公司 ─ 復興方案公司（ Renaissance Solution, Inc., RSI ）的 CEO，RSI 的主要業務之一是策略諮詢服務，該公司以平衡計分卡作為幫助客戶詮釋和實施策略的工具。隨後 RSI 和雙子星座顧問公司（Gemini Consulting）締結聯盟，結果為平衡計分卡的應用帶來新契機，使平衡計分卡得以在大企業整合轉型。這些經驗進一步使計分卡與策略的連結更為完善，證明即使平衡計分卡四個構面總計多達二十到二十五個量度，仍然可以實踐單一的策略。毋須對計分卡上眾多量度做出複雜的權衡取捨，只要以策略為連繫的橋樑，便可把計分卡的量度連結在一連串的因果關係中，彙集這些因果關係，描繪出策略的運行軌跡。換言之，對員工的技術再造、資訊系統、創新的產品與服務所做的投資是因，未來財務績效的戲劇化進步是果。這些經驗顯示，具有創新精神的 CEO，不但以平衡計分卡來澄清並溝通策略，而且利用來管理策略，平衡計分卡已從一個改良的衡量系統，演變成一個核心的管理體系。許多知名公司的資深主管，不約而同將平衡計分卡做為重要管理流程的重要架構，包括設定個人和團隊的目標、薪資制度、分配資源、編列預算和規劃，以及策略的回饋和學習。 Kaplan 與 Norton 總結這些發展，寫成第三篇論文「平衡計分卡在策略管理體系的應用」，發表於 1996 年 1-2 月號的「哈佛商業評論」（Harvard Business Review）。鑒於平衡計分卡從績效衡量系統迅速演變成策略管理體系，Kaplan 與 Norton 意識到上述幾篇論文尚無法清楚交代所學到的經驗。源源不絕豐富而詳盡的實施經驗，加上眾多外界希望進一步了解如何建立並實施平衡計分卡的資訊渴求，促使 Kaplan 與 Norton 於 1996 年 2 月寫出「The Balanced Scorecard─Translating Strategy into Action」（平衡計分卡─轉化策略為行動）一書（朱道凱譯，2002：14-16），用以說明平衡計分卡的概念及學習的重點。

Niven（2002）指出，自 Kaplan 與 Norton 刊於「哈佛商業評論」於 1992 年 1-2 月號的第一篇論文「平衡計分卡─驅動績效的量度」隨後的四年間，相當多的企業導入平衡計分卡，並立即呈現了回饋。Kaplan 與 Norton 發現這些企業不僅使用平衡計分卡來執行財務績效，進而驅動未來績效，同時也透過平衡計分卡的衡量指標與策略相連結。由於平衡計分卡在全球企業中嶄露頭角成為執行策略的重要工具，「財星」一千大企業中，已有半數以上採用且其氣勢絲毫不減。一旦營利事業接受平衡計分卡的概念，非營利事業及政府資助單位中也開始有效執行。這些組織得知透過稍微地修改平衡計分卡的架構，可以展示組織所提供價值的組成要素，並且逐步完成組織的重要任務。受到廣泛地接受且有效地執行的平衡計分卡，也被「哈佛商業評論」列為二十世紀中，七十五個最有

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12 影響力的概念之一（于泳泓譯，2002：27-28）。孫本初（ 2002）亦指出，平衡計分卡、智慧資本、學習型組織皆係 2000 年代管理的萬靈丹。對於公務人員訓練機關來說，平衡計分卡的四大構面評量，應該可以有效地評量其訓練績效。本文尚且擬結合勞委會之 TTQS 訓練品質計分卡，共同有效地評量所屬訓練機構績效。平衡計分卡的持續發展與應用尚無止息之跡象。Kaplan 與 Norton 指出， 90 年代初期開始發展平衡計分卡時，是為了解決績效的衡量問題。在以知識為基礎的競爭環境下，組織是否具有發展、培養及運用無形資產的能力，對其成功有關鍵性的影響。對於行政院所屬訓練機關來說，訓練機構是否培養、發展有能力的人力資本，亦值得關切。然而傳統的財務量度卻無法全然掌握組織內運用組織所有的無形資產的價值創造活動，例如員工的技能與士氣、資料庫與資訊科技、作業流程的效率與對顧客的回應、產品與服務的創新、顧客忠誠度與關係，以及符合政治、法規和社會的要求等。尤其對於政府公務人員訓練機關來說，缺乏明確評鑑指標下，多數僅以預算執行率等財務指標規範訓練機關，較難以釐清訓練機關的執行績效。由於以上原因，提出平衡計分卡作為上述績效問題的解決方案。隨後發現採用平衡計分卡的公司將其應用於解決比資訊時代的績效衡量更為重要的問題，即「如何執行新的策略」。這是當初設計平衡計分卡時始料未及的。許多不同來源的資料皆顯示，組織實施新的策略時經常遭遇重大困難並屢致失敗，然而恰如其反，卻注意到早期採用平衡計分卡的企業，絕大多數皆能有效地執行其新策略，並且在十二至二十四個月內獲利。因此，體認到一種新組織型式的誕生，亦即「以策略為核心的組織」（Strategy-Focused Organization，SFO）。這種新型式組織的領導人，運用計分卡以整合其事業單位、功能單位、團隊和個人，使其共同致力於組織整體目標之實現。這些領導人以組織的策略做為關鍵管理流程的焦點，包括規劃、資源分配、預算、定期報告及管理會議。藉由平衡計分卡的架構，組織的願景、策略與資源分配，由組織的上層下達至基層。而執行、創新、回饋與學習，則在營運的前線與後勤單位產生並回傳至決策階層。有此聚焦、整合與學習的機制，組織得以在績效上突飛猛進，創造整體遠大於部分之總合的綜效（ ARC 遠擎管理顧問公司譯， 2002： 35-36）。另 Jan Roy（1999）指出，平衡計分卡產生的流程及實施，可以充當有助組織學習的工具；平衡計分卡主要目的之一，即係使企業、組織發展成為一個學習型組織。對於公務員訓練機關來說，的確需要透過平衡計分卡的架構，評估訓練機關組織的願景、策略與資源分配，以瞭解其確切訓練績效。對於公務人員訓練機關的訓練規劃、資源分配、行政管理等，亦需透過有系統的構面，加以評估，以有效地管理公務人員訓練單位。本研究初步認為，在訓練單位的財務指標方面，機關訓練總經費、

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教育訓練時數、教育訓練人數、對外訓練支付款項、訓練設備成本、課程發展時間、成本、訓練投資報酬率、預算支用率、資源有效利用程度等，都值得在評鑑訓練機關時，多加關注，以瞭解訓練機關的實際績效。

貳、平衡計分卡的意義

吳安妮（ 2001）指出，許多組織之所以遭遇挫敗，原因並不在於沒有策略或是策略的品質不好，而在於組織因缺乏貫徹策略的執行力，因此影響了企業的致勝。一般組織在策略執行上所遇到的障礙，乃在於策略與員工的每天活動間存在缺口。訓練機構之所以無法提供應優質的訓練品質，在於缺乏執行使命、價值、願景和策略。對於公務訓練一關來說，亦需要縮短訓練使命、價值、願景和策略的差距，以提供最佳的公務員訓練績效。圖 2-1 使命/核心價值/策略與員工活動缺口

資料來源: Kaplan & Norton, 2002: 5

Kaplan & Norton 認為，平衡計分卡是一個全方位的架構，其幫助管理階層把公司的願景與策略變成一套前後連貫的績效量度。許多公司以聲明（ mission statement）向所有員工傳達公司的基本價值和信念，聲明中揭示了公司的中心信仰（如成為民航業最成功的公司或在選擇的市場中成為產品範圍最廣的企業），並確認公司的目標市場和核心產品。對於政府公務人員訓練機構來說，亦需要制訂訓練願景與目標，才能著實規劃相關訓練計畫與時程。如訓練機是否進行市場需求調查；是否規劃中長程訓練計畫；訓練機構願景、使命是否清晰；是否設定年度成長計畫等，都將影響訓練機關之訓練績效。

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14 平衡計分卡用驅動未來績效的量度，來彌補僅僅衡量過去績效的財務量度之不足。平衡計分卡將組織的目標伸展到概括性的財務目標之外，主管可藉其衡量組織如何為目前和未來的顧客創造價值，如何加強內部能力，以改進未來的績效。平衡計分卡補捉了有技術、有理想的組織成員創造的重大價值，一方面透過財務構面保留對短期績效的關切，另一方面彰顯驅動長期財務和競爭績效的卓越價值（朱道凱譯， 2002： 35）。對於訓練單位來說，除了財務面向衡量外，亦應該強化訓練單位內部能力，以改進單位訓練績效。計分卡的目標和量度，是從組織的願景與策略衍生而來，其透過財務、顧客、企業內部流程、學習與成長等四個構面來考核組織的績效。平衡計分卡可以詮釋訓練機關的使命與策略，並將其轉換成具體的目標和量度，其代表外界和內部兩種量度之間的平衡狀態，一邊是受訓顧客的外界量度，另一邊是訓練流程、創新能力、學習與成長的內部量度。即使是政府機關，亦應訂定明確的訓練願景與策略，並以外部顧客、內部流程、創新能力、學習與成長的內部改善，提昇公務人員訓練機關的訓練績效。財務、顧客、企業內部流程、學習與成長等四個構面組成平衡計分卡的架構，可用以描述並轉化願景及策略為具體的實際行動，其運用如下圖中所示。圖 2-2 平衡計分卡將策略轉化為營運的操作架構

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資料來源：修改自 Kaplan & Norton，”The Balanced Scorecard.:Translating Strategy into Action”Boston,Massachusetts:Harvard Business School Press,1996,P.52

參、平衡計分卡的四個構面

這是哈佛商學院教授 Robert S. Kaplan 及實務界的管理顧問 David P. Norton 共同發展的管理工具，主要在以組織整體目標產生長期經濟價值的觀念為出發點，而短期的財務指標仍作為長期績效的補充，改變了以往只注重財務績效的方式，加入了許多非財務面的衡量指標（張懷陸， 2004），如： (1) 外部衡量與內部衡量間的平衡，其中外部衡量強調財務面及顧客面，而內部衡量強調內部企業程序與學習成長面。 (2) 結果面衡量（即過去行動的結果）與未來面衡量的平衡。 (3) 主觀面衡量與客觀面衡量。 1.衡量績效的四個構面平衡計分卡利用四個構面衡量組織組織的績效，分別為（羅煜翔，2003：10；朱文洋，2001）： (1) 財務構面組織應將生命週期與關注的財務面議題相結合，形成策略性財務議題，即企業的策略應著重在如何促使組織成長、提高獲利、控制風險而創造股東報酬的價值。必須依照組織目前所處的生命週期（成長期、保持期與收割期）分析自身的策略，進而找出三個財務面議題的績效衡量。表 2-1 策略性財務議題的衡量財務面收益成長與組合成本降低／生產力改進資產利用／投資策略企業個體的成長期各部門的銷貨成長率來自於新產品、新服務及新顧客的收入百分比每位員工的銷貨收入投資佔銷貨的百分比研究發展佔銷貨的百分比

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16 保持期目標客戶的佔有率來自開發產品的收益百分比顧客與生產線的獲利比與競爭者成本減少率的比較間接費用佔銷貨的百分比營運資本比率（現金循環）重要資產的報酬率資產利用率策略收割期顧客與生產線的獲利率不會為事業單位帶來利潤顧客的百分比每一產出或每一交易的單位成本還本期間產出

資料來源：Kaplan & Norton(1996a) (2)顧客構面從顧客角度思考，組織應該為目標顧客提供何種價值、即，組織對顧客而言，其「價值主張（value proposition）」為何。表 2-2 顧客構面的五大核心衡量市場佔有率由顧客的數量、花費的金額或售出的單位數量來反映公司在一既定市場中的銷售比例現有顧客的維繫以絕對或相對的數額，衡量一企業個體吸引或贏得新顧客或企業比例新顧客的取得以絕對或相對的數額，追蹤一企業個體與其客戶繼續維持既有關係的比例顧客的滿意度依照顧客價值面計畫中的特定績效範疇，評估客戶的滿意度顧客的獲利力在扣除用以支援某客戶的特定費用後，衡量一顧客或部門的淨獲利

資料來源：Kaplan & Norton(1996a) (3)內部程序構面

辨認並衡量企業價值主張的關鍵流程，使其能達成財務、顧客構面的期望。必須從革新程序(innovation process) 、營運程序 (operation process)及售後服務程序(post-sale service)三方面，思考該如何滿足顧客的需要，進而建立各種可以達到目標的衡量指標。圖 2-3 內部企業程序價值鏈獲滿足的顧客需要辦識出來的顧客需要市場辦識創造產品/ 服務的供產品/服務之建立產品/服務之運送顧客服務

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資料來源：Kaplan & Norton(1996a) (4)學習與成長構面企業如何提升員工能力、資訊科技、組織氣候，使組織能不斷地成長與創新。因此，此構面的核心指標為：員工滿意度、員工留職率及員工生產力，而其決定因素為：員工的才能、技術的結構或組織及誘導員工行動的氣候。當組織加強特定情勢誘因時，則可以不斷增進員工的潛能。

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圖 2-4 學習與成長構面的衡量架構

資料來源：修改自 Kaplan & Norton(1996a)

核心衡量指標結果員工滿意度員工的才能技術的結構或誘導員工行動的氣候 z 策略性技術 z 訓練水準 z 技術性槓桿 z 策略性技術 z 策略性資料庫 z 經驗的取得 z 專有軟體 z 專利權、商標 z 主要決策循環 z 策略性的焦點 z 職員的授權 z 個人的合作 z 道德 z 團體精神員工生產率員工留職率

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Kaplan 與 Norton 將這四個構面之辦認相互連結，最後並指向企業組織的願景如下圖所示：

圖 2-5 平衡計分卡的基本架構

資料來源：Kaplan & Norton(1996b) 使命、願景與策略財務面為使財務成功，我們對股東應如何表現？顧客面為了達成願景，我們對顧客應如何表現？內部程序面為了滿足股東與顧客，那些流程必須表現卓越？學習成長面為了達成願景，我們如何維持變革與改進的動力？

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第二節平衡計分卡之應用

壹、政府部門績效衡量制度的重要性與挑戰

Niven（2002）指出，隨著大眾傳播的到臨，選民擁有相當的知識，並要求對於政府加以課責。孫本初（ 2001）指出，傳統官僚政治所強調的是依法行政，其課責的機制乃是建立在對於法規制度的遵守，然而，近來行政改革卻強調對顧客的重視，也就是以顧客為導向，並發展出以成果為導向的課責方式；在此新的課責範型中，所強調的是對組織績效的重視，因此政府績效管理成為各國政府再造中最主要的目標。在執行政府績效改革時，其最重要的關鍵在於如何建立績效評估的機制。對於公務人員訓練機關來說，仍須導入顧客取向之組織文化，同時須建立精確的評估標準，以評量訓練機構的訓練績效，進一步作為訓練機構重整的基礎。建立以績效為導向的政府，一直是各國在從事政府再造時所追求的目標之一。因此，美國在前柯林頓政府時代便由前副總統高爾主持，在 1993 年 3 月成立國家績效評估委員會，其首要的目標即是建立一個節省成本、提高績效的政府，而其後通過的「政府績效與成果法案」（Government Performance and Results Act，GPRA），也是基於此一目標而立法通過的法案，該法案的主要目的即是利用國會合法化的過程來增強行政績效，並且將組織的績效與財政績效的目標加以整合；換言之，美國政府係利用該法案的制定，將政府預算編審的過程加以去政治化（ De-politicize），期望建立一個以資訊、技術與理性為取向的預算過程；該法案的通過，同時也驗證了績效評估在政府改革中所佔的重要地位（孫本初，2001：147-148）。訓練機關同樣需要降低成本、提高績效，透過平衡計分卡的財務、顧客、內部流程、成長與學習諸多面向的綜合考量，可以評估出工務訓練單位的真實成本控制與績效。成果導向的管理制度顯然不只限於美國聯邦機構，也同樣適用於地方政府，最近的一份調查研究顯示，美國 34%的郡（人口超過 5 萬）及 38%的城市（人口超過 2.5 萬），都採用了某種績效衡量制度；許多專家相信政府會計準則委員會（Govermental Accounting Standard Board， GASB）很很快會要求這些區域單位提供「服務績效與成果」，亦即相當於績效衡量指標（于泳泓譯，2002：387-388）。Niven（2002）指出，運用績效衡量技術令公共部門的主管，能清楚地對國會議員與市民們，展示他們的計劃所能帶給人民的價值，為衡量計劃成功所能帶來的效益，必須發展具意義性、以成果為基礎的指標來追蹤價值。林蟬娟與鄭添原（1999）探討政府機構所使用的管理資訊之實用性研究發現，我國政府對各部門的績效衡量多以財務性功能之考核如預算

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達成率為主，使得各部門為達成績效目標及次年度的預算，而將當年度的預算「消化」掉，並僅以「預算」及「決算」，來決定各部門的資源分配及施政計畫過於簡化。過去政府機關對於訓練機關的評估機制較不明確，的確侷限於預算執行。對於未來全方位取向的訓練機關來說，單一財務指標的評估，的確十分危險，亦無法真實地評鑑訓練單位的優劣。而平衡計分卡多元、平衡的評估指標，應可以更確切地評估我國訓練單位之良窳和優劣。綜合上述可知，傳統依法行政所著重對於法規制度的遵守，已不足以肆應民眾對於政府機關所要求的課責機制，殊有必要建立政府績效管理制度，以適足回應民眾對於政府機關課責的需求；此外，傳統上以預算收支為主要績效衡量標準考量的績效管理制度，因預算支出並非以績效為導向編列及運用，對於是否增進訓練機構行政效率、提高服務品質及滿足受訓人員及機構需求等，因未盡能提出具體的佐證資料，而不足以充分說明政府施政績效之良窳，似非一正確之績效管理制度。訓練管理機關如欲進一步改善訓練效能，勢必須建立一個健全的政府績效管理、評估制度，當能有助達到此一目的。

貳、我國現行公務機關績效評估制度

一、我國現行公務機關預算執行績效考核及依據（於嘉玲，2000：23）：（一）評估機關 1.行政系統考核：（1）本機關內部考核。（2）上級機關考核。（3）主計機關考核。 2.監察機關考核。 3.立法機關考核。公務人員訓練機關依法亦受到主管單位之行政考核，如財政部、經濟部、人事行政局所屬訓練機構，同樣受到主管機關考核。對於立法、監察機關及主計單位之考核壓力，未來主管機關可以制定統一之訓練機構評估標準，不僅利於主管機關對訓練機構之有效管理，並得以依據統一標準，進行組織重整與規劃，以強化訓練機構之訓練績效。

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22 （二）考核依據：依據中央政府預算執行暫行條例，各機關預算執行結果，其差距超過百分之二十，除不可抗拒之特殊因素及經常費支出結餘外，該機關首長和相關主管應予議處，並將執行情形向立法院報告。此為一般行政機關對於訓練機構的評估作法，亦即對於預算的監控。惟，訓練機構之績效構面十分複雜、多元，二、現行公務機關績效評估辦法（一）行政院所屬機關考成辦法與工作考成作業要點我國研究發展之管考始自行政院五十八年頒布之「各級機關實施業務管制考核方案」。而後研考會乃訂定「行政院所屬機關考成辦法與工作考成作業要點」，作為管制考核依據。考成作業之目的在責成各機關於年終時，應確實檢討成效，以提高行政效率及效能。考成項目包括由院列管計畫考核與施政重點項目考核兩項；考成並分為自評、初核與複核三個層次，考成項目之考評，以涵蓋各機關法定內部單位及其直屬一級機關之業務為原則。考成內容則區分為「分項考評情形」、「成效評估」及「考評總結」三部分。複核除書面審查外，兼採重點實地查證方式進行。依上述要點訂定之考成標準，包括以下五項： 1.目標達成度：各分項目標之達成度與計畫效益。 2.計畫作為：計畫具體度、目標挑戰性、目標與措施之配合度等。 3.計畫執行：計畫進度、進度控制結果、協調作業。 4.經費運用：預算控制效果與預算執行進度。 5.行政作業：作業計畫、年度考評資料與查證建議處理。於年度終了時，研考會對院列管計畫即辦實地查證，由院管管考整體而言，未來訓練機關評鑑需包含訓練單位願景/使命 /策略的揭露、訓練目標與需求的訂定、明確的核心訓練類別或領域、訓練品質管理制度與書文手冊、訓練單位的行政管理、利益關係人的過程參與、訓練成果評估的多元性和完整性、訓練單位財務指標、訓練資料的分類與建檔、訓練評估報告和定期的綜合分析等，才能涵蓋以上所述目標達成度、計畫作為、計畫執行、經費運用等構面。（二）行政院所屬各機關施政績效評估要點行政院為辦理所屬部、會、行、處、局、署、院、省政府及省諮議會施政績效評估，以提升行政效能，特於九十年五月頒布「行政院所屬各機關施政績效評估要點」。責成行政院研考會統籌辦理有關施政績效評估之

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規劃、執行及考核作業。該要點明定施政績效評估，包括以下二項並應列入各機關中程施政計畫及年度施政計畫： 1.策略績效目標：指各機關依據組織、功能、職掌及業務推展之需求，推出四年為期程，預期達成之中程施政目標。 2. 年度績效目標：指各機關為達成策略績效目標，每年應訂定之具體性目標。各機關用以評估策略績效目標及年度績效目標之衡量指標包括以下二項： 1.共同性指標：由各機關就預算執行、顧客滿意度、提升服務水準、降低服務成本等自行選列。 2. 個別性指標：由各機關依組織任務及業務性質自行訂定。平衡計分卡的財物構面涵蓋預算執行率、降低服務成本；顧客構面包含顧客滿意、服務水準提升。一般性指標，本研究亦將依據訓練機構特性，制訂較被接納之個別性指標。（三）行政院人事行政局所訂衡量公務機關行政效率作業方式（於嘉玲， 2000： 24-26）行政院為瞭解所屬各機關推動政府再造之成效，特訂定衡量公務機關行政效率作業方式如下： 1.實施範圍：以行政院所屬中央各主管機關及所屬行政機關為範圍。各主管機關或附屬機關所屬之公營事業機構及行政法學上所稱之公有營造物（如各公立學校、醫院、博物館等），即使負有行政任務，亦不在衡量範圍之內。 2.行政效率衡量指標項目：為兼顧各機關業務之共通性與專業性，分共同性指標及專業性指標二部分：（1）共同性指標部分： A. ˙施政目標達成率：指各機關當期實際達成的施政目標比率（以百分比表示）。 B. ˙預算執行率：指各機關當期預算運用確實依原定計畫執行完成數佔總預算數之比值（以百分比表示）。 C. ˙單位公務成本節約率：指各機關當期推動各項工作之實際單位成本與預計單位成本之比較；計算方式為：

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24 「（實際單位成本-預計單位成本） /預計單位成本」乘以 100 %。此項指標為負性指標，出現負值代表各機關推動各項業務的單位成本有節省。 D. ˙公文依限期辦結率：指當期依限辦結公文數與所有應辦公文數之比值。 E. ˙民眾申辦案件及民意代表質詢案件依限辦結率：指當期依限辦結民眾申請案件及民代質詢案件數與當期民眾申辦案件及民代質詢案總數之比值（以百分比表示）。對於訓練機關來說，訓練機構訓練總經費、訓練機構接受訓練人數、訓練機構教育訓練課程數、對外在訓練提供者支付款項、訓練總時間與天數、訓練機構課程發展成本、訓練機構訓練設備成本、每位員工訓練成本、課程發展時間、教育訓練投資報酬率、訓練機構年度獲得經費、預算支用率、訓練機構平均人事費用、訓練機構資源有效利用程度、訓練機構預算成本適當控制等，都應納入考量，才能更精確地評估訓練機構績效。（2）專業性指標部分： A. ˙專業性指標項目由各機關自行訂定，且專業性指標要能表現各機關獨具的特色及主要業務，不應單純直接依據組織法定職掌或內部單位名稱決定。 B. ˙專業性指標，是與各機關設立之宗旨使命直接相關，最能展現各機關業務特性之指標，代表各機關核心的工作面向。 C. ˙機關專業性指標數目原則以四至八項為度，但各機關可依自身業務特性訂定超過八項之指標，惟不得少於四項。本研究除設立機關願景相關次指標外，亦在「學習成長」構面下，訂定相關次指標，藉以評估訓練機構之實際績效。

參、平衡計分卡在政府部門之應用

Lord Kelvin（1824-1907）指出當對所要表達的事可以進行衡量並以

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數字表示時，則表示對此事已有相當瞭解；當無法以數字陳述所要表達的事情時，表示對此事的瞭解仍是貧乏與不足的（于泳泓譯 2002：18）。孫本初（ 2002）指出組織管理中有句名言：「凡能加以衡量者，均可予以管理」（If you can measure it , you can manage it ）。「凡能得到衡量者，皆可得到管理；凡能可得到管理者，便可得到完成」（What gets measured gets managed─and What gets managed gets accomplished）。「你要求什麼，你就得到什麼」（You get what you asked for）。由此可知，欲達成公部門績效目標，須尋求公部門績效展得到管理，欲尋求公部門績效得到管理，則首先應瞭解公部門績效如何衡量。平衡計分卡，即可以利用明確的構面與指標，去衡量與管理訓練機構績效。因此，Niven（2002）認為，平衡計分卡理論內涵，皆能適用在公共部門與非營利組織。吳安妮（2002）認為，公務機關推動平衡計分卡的動因計有： 1. 績效導向為各國政府公務機關變革趨勢。美國之公務機關對「平衡計分卡」及「績效評估及管理」之發展趨勢：（1）由於人民知識水準提升，對於政府之花費越來越重視。營利事業績效衡量及管理技術不斷發展，使得政府機構開始重視自身之績效。（2） 1993 年美國「政府績效與成果法案」（GPRA）及「政府再造夥伴法案」（NPRG），其為國會通過之法案，具有強制力及延續性，其要求政府將「施政成果」與「預算決策程序」結合，並將關注焦點從政府的預算花費轉變到「施政成果」的評量方向。（3 ）其後一連串之政府改革法案（ Government Management Reform Act, GMRA； Clinger-Cohen Act）促成美國各級政府注重施政績效的衡量，以及平衡計分卡的相繼導入。我國政府自政府再造運動以來，亦提倡績效管理。公務人員訓練機構過去較少依據績效進行管理，使得單位頗為繁複、重疊。為提昇訓練績效，透過平衡計分卡之多元構面，有效評估訓練績效，並進行績效評比，十分有其必要。 2. 國內政府機關單位績效導向管理制度尚待建立。（1）政府財政赤字急遽地增加，預算之執行率及效果也不彰，因此政府「績效」之相關問題就越來越受到重視。（2）政府績效不彰係受到人為、政策、制度、組織、及預算執行之影響，政府績效不彰實與「使命、任務、及策略之執行」與「績效評估及管理」制度之健全與否息息相關。

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（3）政府並未對公務機關從事整體及有效之「績效評估及管理」，故較難提昇公務機關之實際績效。

自從 Kaplan & Norton 於 1992 年的哈佛企管評論發表第一篇平衡計分卡文章後，全球數千組織已轉向於採用此一衡量組織成功強而有力且有效的方法。平衡計分卡的財務構面，可以評量訓練機關之預算執行與效率；內部流程之願景、政策、目標、計畫釐清，有助於連結願景和計畫間的關係，進而提昇訓練績效。吳安妮（2002）認為，公務機關實施平衡計分卡之可行因素計有： 1.應用領域：不論是應用在私人機構或政府機關及非營利機構均可發揮其效益，在不同領域均有成功案例做為佐證。目前世界各國之政府機關皆在極力地推動平衡計分卡，因有國外的推動經驗，國內要推動並不困難。 2.實施單位層級：從平衡計分卡個案分析中得知，其實施單位之選擇不論是”top-down”的方式，亦即先由最高層級單位開始實施，再往下推展到各個單位；或是”bottom-up”的方式，亦即先由次級單位落實，再發展最高層級的平衡計分卡，都不會限制平衡計分卡所能發生的效益，這兩種方式都有成功的案例可供參考。我國訓練單位以平衡計分卡作為績效評估者，幾乎沒有，可藉由此研究計畫，深入探討平衡計分卡對於公務機關訓練績效多元評量之適切性。

Kaplan & Norton 指出， 1996 年平衡計分卡在政府及非營利組織之應用尚處在萌芽階段，但在其後的四年間，平衡計分卡的觀念卻逐漸在在全世界的非營利組織被廣泛的採納與使用；對大多數的政府及非營利組織而言，財務績效並非其最主要的目標，因此原平衡計分卡構面的順序可以重新調整，將顧客或利害關係人轉移到最上層原為財務構面的位置；而政府單位的使命應被置於計分卡的最頂端，如下圖中，並以此衡量其成功與否，如此亦能有助該組織之長期使命的明確宣示與承諾（遠擎管理顧問公司譯，2002： 205-207）。對於公務人員訓練機構來說，如何透過內部程序、財務控制，達成受訓顧客滿意，進而讓顧客和受訓單位不斷學習與成長，的確值得探究。

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圖 2-6 公部門的平衡計分卡之一

資料來源: ARC 遠擎管理顧問公司譯，2002：207

Niven（2002）指出，平衡計分卡在初期是設計給追求利潤的公司企業使用，因此其基本架構必須予以修正以符合公共部門組織的需要，並可藉此區分公、私領域運用平衡計分卡的差別，如下圖所示：

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圖 2-7 公部門的平衡計分卡之二

資料來源: Niven P. “Balanced Scorecard Step-by-Step”, John Wiley & Sons, p.297

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圖 2-8 公部門的平衡計分卡之三

資料來源: ARC 遠擎管理顧問公司譯，2002：208

Kaplan & Norton 指出，政府機構要實現其使命，必須達成下列三項高層的目標，並以此為基礎進一步界定其內部流程和學習與成長的目標，以支持此三項高層目標的達成（ARC 遠擎管理顧問公司譯，2002： 207-209）： 1. 創造價值：此構面界定政府機構為百姓創造的價值與效益，係最困難，也最難衡量的部分。對於政府公務人員訓練機構來說，創造訓練價值，提昇公務員素質與人力資本，進而提升公共服務品質，係實施平衡計分卡重要目的之一。 2. 降低成本：此構面強調作業效率的重要性，而成本的衡量不僅應包括部門本身的成本，還應考慮百姓及相關組織因而投入的社會成本。對於訓練機關來說，平衡計分卡的財務構面，將測量訓練單位的訓練效率。 3. 贏得立法機構與民意的認同和經費的支持：對政府機構而言，經費的「捐贈者」─通常指的是立法機構─是其重要的「顧客」。為了要維持經費的持續，政府機構必須致力達到經費提供者的期望，也就是立法機構和百姓、納稅人的期望。訓練機關除以受訓公務員為顧客外，亦受到立法、監察單位、民意之監督，立法單位及民眾對於訓練單位服務績效之觀感，的確亦影響其運作與持續生存。

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30 綜合而言，平衡計分卡為公部門提供了另一嶄新、全方位的績效衡量制度，不致失去績效衡量其應注重之焦點，較諸傳統上績效衡量著重以預算收支、預算達成率為主要標準的方式，更為合理、更具意義；亦更能具體回應民眾對政府機關施政績效課責之要求。因此，平衡計分卡在公部門績效之衡量之應用，實殊具意義。

肆、平衡計分卡應用成功實例

國外公務機關應用平衡計分卡成功之實例甚多，茲舉德州稽核署、夏洛特市之實施情形如下：

一、德州稽核署（Texas State Auditor’s Office；TSAO）德州稽核署（TSAO）支持德州州議會，並負責稽核各個由州立基金所託管的主要分支機構對該州兩千萬州民所提供的服務。 TSAO 所作的稽核及分析有助確認機構如何有效地（effectively）及有效率地（efficiently）管理他們的預算經費，以達成所欲的成果（Niven,2002：306）。 TSAO 提出「主動提供政府領導者改善課責（accountability）有用的資訊」簡潔卻有力的新使命，該使命隨後便被分解為三個主要策略（Niven,2002： 307）： 1.提供保證服務：保證服務的焦點在課責。TSAO 不但提供傳統的財務與績效稽核服務，而且開發必要的技術與服務，以執行未來的的稽核服務，包括評估資訊與系統的正確性與安全性，以及提供網站安全認證。 2.提供管理諮詢服務：協助是管理諮詢服務的特徵。此新成立團隊提供州政府的顧客協助與資訊，試圖釐清缺點並發展改善策略，藉以減少整體州政府的風險。 3.提供教育服務：未來的營運環境將愈趨複雜，而 TSAO 在教育服務的目標即在促使經理人認知風險，並提供他們處理風險的工具。新的使命與策略就緒後，TSAO 以平衡計分卡作為衡量目標達成進度的工具；首要工作即重新安排建構平衡計分卡的架構，以符合 TSAO 身為公部門組織的情況。因為服務民眾需求而非創造利潤係主要的考量，TSAO 在其平衡計分卡的上層制定了一個使命構面，所有其他服務此使命的績效指標則列於其下，如下圖所示（Niven,2002：307）：

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圖 2-9 運用平衡計分卡以衡量德州稽核署的使命資料來源：Niven P., 2002: 308 在 TSAO 前後 18 個月的執行期間，採用了以下四個步驟開發平衡計分卡（Niven,2002：307）： 1.步驟：組織的計分卡界定整體策略優先次序及背景 2.步驟：每一項策略發展一套長期的計劃，同時平衡計分卡與 TSAO 的策略符合一致。 3.步驟：每一個支援單位發展一個計分卡以支持內部顧客。 4.步驟：專案與團隊成員發展符合 TSAO 策略的計分卡。在此一公共部門計分卡的發展實例中，與企業界的作法有許多共通之處，TSAO 指出，高層的承諾、參與及擁有、持續的改善、溝通及訓練，皆是成功執行的關鍵；而且他們也瞭解成功的一些事情。 2000 年 7 月，美國政府會計師學會（ Association of Government Accountants）肯定 TSAO 在平衡計分卡的努力，並頒給最佳實務獎（Best Practices award）。人力資源管理協會（the Society of Human Resource Management；SHRM ）在肯定 TSAO 在平衡計分卡的執行堪稱為（美）國內四個平衡計分卡執行範例之一之餘，也對 TSAO 的努力加以喝采（Niven,2002：309）。

政府組織和企業組織有部分雷同性，包含組織編制、行政運作流程、人事管理、教育訓練，都有相當雷同性。對於公務人員教育訓練來說，

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32 亦有諸多訓練方法、流程、設計，參酌企業訓練方式。以平衡計分卡評鑑公務人員訓練機構之訓練績效，尤其以多元構面及觀點評估，應該更能據實進行訓練單位績效管理。二、夏洛特市夏洛特市以「成為居住、工作和休閒的最佳選擇城市」為願景；並進一步建立策略，為市府的新方案設定預算優先順序。經過對策略主題反覆的討論與辯論選出了「社區安全」、「交通便捷」、「城市中的城市─老市區的維護與更新」、「政府改造」、「經濟發展」等五項優先主題。該市將顧客（市民）構面置於計分卡上端，並訂定了七個顧客構面的目標如下圖所示，最上端的顧客構面同時呈現五項策略的重要內涵，並由七個策略目標代表市府須提供給市民的最重要服務。財務構面的目標則是能夠協助市府達成顧客構面目標的必要條件，內容包括以合理的價格提供服務；鞏固外部財源及服務夥伴關係：穩定稅基並維持其信用評等，以確保重要專案的經費無虞。內部流程構面及學習成長構面，則在底層支持上述財務及顧客構面目標的實現。內部流程構面的目標，促使市府以結合社區資源、發展夥伴關係、提高生產力的新作法，改善以往服務的方式。學習成長構面，則著重於市府是否能維持適當的資訊科技系統、人員訓練及必要的技能，以支持不斷的進步。夏洛特市府的計分卡呈現如何透過策略目標的達成，以使該市成為居住與工作最佳選擇的城（ARC 遠擎管理顧問公司譯，2002：209-212）圖 2-10 夏洛特市政府的策略地圖資料來源：Kaplan & Norton , 2001

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計分卡，包括國防部所屬的部門；平衡計分卡觀念亦被政府再造夥伴方案（National Partnership for Reinventing Governerment；NPRG）所認同； NPRG 闡明，做為政府的領導成員，必須瞭解顧客的期望，以及員工需要什麼來達到這些期望；因為必須考慮顧客的期望和員工的需要，否則無法達到既定的目標；更重要的是，因為重多的成功案例證實，平衡計分卡這套方法確實有效。早期成功的案例出現在退伍軍人福利處；起初，該處成立一個福利委員會，以決定如何遵循「政府績效與成果法案」（GPRA）。然而，議題的核心很快轉移到如何使用平衡計分卡，使該處不僅符合 GPRA 的要求，而且更能有效的運作。退伍軍人福利處實施平衡計分卡後，據其主管表示：「計分卡是衡量是否達到短期與長期策略目標的基礎，最終將會與績效評估和獎金及激勵制度連結。一切組織設計的選擇必須環環相扣，而計分卡就是此一選擇背後的連結中樞」（ARC 遠擎管理顧問公司譯，2002：212-214）。美國交通部的採購部門是政府部門引進平衡計分卡的先驅之一，平衡計分卡實施之後，作業時間大幅降低，滿意度也普遍提升；此外，平衡計分卡已在交通部中普遍被視為促使文化改變和推動創新的主要工具。平衡計分卡在採購部門的推出，成為其他改革的催化劑及參考典範（ARC 遠擎管理顧問公司譯，2002：214-215）。

Kaplan & Norton（2001）指出，平衡計分卡在美國聯邦機構成功實施的案例尚包括聯邦航空總署的運務中心及國家偵防辦公室（National Reconnaissance Office），也皆藉助平衡計分卡進行以策略聚焦的組織整合，變得更為績效導向（ARC 遠擎管理顧問公司譯，2002：215）。平衡計分卡在國際上政府部門的應用，在澳洲則有布里斯班市（Brisbane），該市和美國夏洛特市一樣，也採用完整的平衡計分卡方案。而該國科克本（Cockburn）及梅爾維里（ Melville）兩個城市，在 2000 年初，也因推動平衡計分卡的績效衡量制度而獲獎。1997 年，澳洲政府成立了名為「連結中心」（Centrelink）的新組織，其功能係將原本分散於數個政府機構的資訊服務付款機能整合成單一窗口；該連結中心旋即採用平衡計分卡以衡量其在下列六項高階目標的成效（ARC 遠擎管理顧問公司譯， 2002：216）： 1. 和客戶部門建立夥伴關係，確保執行的價值與成果；幫助顧客邁向財務獨立。 2. 提高顧客與社區的參與度與滿意度。 3. 鼓舞連結中心員工對其工作貢獻的榮譽感，並肯定他們的工作所創造的改變。 4. 對澳洲政府做出效率紅利的回饋。 5. 根據政府政策，發展出創新和個人化的解決方案。