臺灣社區保育的發展──近年來國內三個個案的分析

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台灣社區保育的發展

近年來國內三個個案的分析

The Development of Community-based

Conservation in Taiwan

A Review of Three Recent Cases

盧道杰

*

Dau-Jye Lu

Abstract

Classical paradigms of natural resource management and/or conservation have been characterized by the use of scientific knowledge under the strong influence of the national government. In the last three decades, an alternative paradigm has emerged that embraces a community-based approach. Characterized by small scale projects, this paradigm’s theoretical foundation is rooted in community participation, local knowledge, and common-pool resource management, with communities/tribes as the main management bodies. This study describes and reviews the debates of community-based conservation in recent decades. It also analyzes three case studies in Taiwan, namely the Wu-wei-kang Wildlife Refuge, the Hu-ben ecological village project and the Danayiku natural ecological park. On the whole, this study aims at contributing to the building up theoretical framework for community-based conservation in Taiwan. The result shows that grassroots-level organizations can play a key role in conservation. It also reveals several factors that influence the outcome of community-based conservation projects: conservation ideas and strategies, management objectives and approaches, ecological environment, support and empowerment by the government, the demand of local communities, institutional

* 國立臺灣大學森林環境暨資源學系助理教授

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arrangement and operation of grassroots-level organizations themselves, economic incentives and institutionalization. Due to the heterogeneous components in any community and the difficulties for the sustainable management of NGOs, there are some uncertainties for participatory natural resource management in community-based conservation. Finally, this study suggests that as no general model can fit all cases, the adoption of a community-based approach needs to focus on the community’s own condition and context.

Keywords: community-based conservation, participatory natural resource management, community organization, Taiwan.

摘要

以社區為基礎的自然資源經營管理，是近二、三十年來國際保育社會相對應於中央集權與科學管理取徑的自然資源經營管理或保育的新典範，其特徵除著重小尺度外，更是以社區參與、在地知識與共有資源管理為學理基礎，重視在地脈絡，強調社區部落為主要的經營管理主體。本文係回顧整理相關社區保育的學理基礎，以國內無尾港野生動物保護區、湖本村社區營造與山美達娜伊谷自然生態公園為材料，嘗試建構臺灣在地脈絡的社區保育論述。本研究發現社區部落組織的確在自然資源經營管理 (保育) 工作上可扮演重要的角色，另外包括保育的思維、經營管理的取向、生態環境的作用、政府官署的支持與賦權等，皆需與社區需求相配合。此外，社區組織本身的組織與運作成熟度、經濟誘因、法規體制的連結等也皆是推動社區保育時應注意的議題。由於每個社區個案的背景與脈絡不同，社區係非同質化的組成，社團組織永續經營的困難度較高，因此，以社區為基礎的保育計畫，不宜通案訂定模式，而需要個別考量。 關鍵字：社區保育、參與式自然資源經營管理、社區組織、棲地經營管理、臺灣

前言

自十九世紀後葉美國黃石國家公園成立以來，歷經百餘年的發展，成就了世界自然資源經營管理與保育以政府集權指導、菁英主持、科學技術導向為依歸的主流典範。最近三、四十年來，由於許多田野經驗的累積，加上國際政治社會民主化、各國政府權能去中心化、市場經濟全球化主義的盛行與全世界對人權的重視，在自然資源經營管理乃至生物多樣性保育領域紛紛出現由下到上、在地草根性質、權益關係者參與的另類思維。尤其是社區尺度與尊重原住民族及自然資源間互動連結的取徑，在 1990 年代受到國際保育界的重視，逐漸發展出所謂參與式或說以社區為基礎的自然資源經營管理與保育典範，而使相關的論述與取徑更加多元化。這種參與式的取徑主是借重社區的幅員小及其易凝聚內部社會規範力的特性，在地居民與自然資源生活依存時時相處的事實，加上在地社區 (特別是原住民族) 長時間與自然資源互動所形塑出來的人地關係，其可以社區參與、在地知識與共有資源的理論來建構其論述內容。國內自然資源管理與保育施作原多遵循傳統以科技為本與集權菁英掌控的典範，自

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1990 年代初期開始，隨著社會政治的民主開放，社區運動的蓬勃發展，陸續出現一些具參與取徑社區尺度的保育個案，然相關本土的社區保育學理論述卻一直闕無。本文的目的即在回顧世界近代自然資源經營管理與保育典範的演進，整理社區保育的主要學理論辯，並以國內本土個案為題材，試圖從田野資料浮現的議題中歸納出一些可與國際保育趨勢相呼應的本土經驗與脈絡，希望能藉以提供作為建構本土社區保育論述的參考。

社區保育論述的回顧與整理

(一) 近代自然資源經營管理與保育典範的演進

長久以來生態保育，或說自然資源的經營管理，或套用近一、二十年來比較流行的名詞—生物多樣性保育即是以中央集權指導、科學管理與菁英參與為主流典範，而有所謂排除式取徑之稱。其最好的例子就是世界各地保護區的傳統主流經營管理典範—美國黃石國家公園模式，有著大面積、國家政府直接介入與園區內沒有永久性居民的特徵 (Hales, 1989; McNeely, 1994; Wright and Mattson, 1996; Holdgate and Phillips, 1999)。排除式的自然資源經營管理取徑係以西方現代生物生態知識為基礎，強調科學中立客觀的資訊與專業。然而，由於每個自然資源的保育與經營管理計畫 (或說保護區) 所處的地理環境與面臨的民情脈絡不同，源自北美與西歐地區及社會文化的現代保育哲學與排除式的經營管理模式未必都能產生正面與理想的效益，在許多開發中地區的保育計畫 (特別是保護區) 更出現管理單位與在地部落或社區間嚴重的衝突 (Western and Wright, 1994; IDRC, n.d.)。早自 1960 年代後期，國際保育社會就開始一連串的試驗與反省，而在 1980 年代後期與 1990 年代初期，萌現許多新的經營管理思維，例如：倡導保育需與地方發展結合的保育與發展整合計畫 (ICDPs, Integrated Conservation and Development Projects) (Kiss, 1990; Wells and Brandon, 1992)；主張區域整體規劃思考的生物區學說 (bioregion) (Miller, 1996; 1999; Phillips, 2003)；將人類傳統歷史活動與土地利用方式鑲嵌進景觀而予以保護的地景保護區 (protected landscapes) (Lucas, 1992; IUCN, 1994; Phillips, 1999; 2003)；聯合國科教文組織 (UNESCO) 強調整合、分區與鄰近區域梯度連結的生物圈保護區 (biosphere reserve) (Batisse, 1993; 1995; UNESCO, 1996)；與以在地社區為主要管理單元的社區保育 (community-based conservation) (IIED, 1994; Western and Wright, 1994) 等。

這些自然資源 (或說保護區) 的經營管理思維顯現國際保育社會對傳統自然資源保育取徑的反思，其中有幾項與傳統典範不同的重點：第一是人與自然的關係重新被建構，考古證據顯示現今地球上絕大部分的景觀，除少數極端的氣候與險惡的環境區塊 (如南極洲大陸) 外，與人類文明活動的發展息息相關 (Gomez-Pompa and Kaus, 1992; McNeely, 1994; Ghimire and Pimbert, 1997)。長久以來，人為因子在維持現有的生態系的運作與生物多樣性的組合上扮演著關鍵的角色，抽離這些干擾因子，可能導致生態演替方向與生物多樣性內涵的改變。所謂自然 (nature) 或荒野 (wilderness)，所謂演替的終極相 (climax) 的論述重新被定義，棲地 (生物多樣性) 的保育應考量個別個案的脈絡與環境，積極面對人的因子，尋找化阻力為助力的共存方式 (Miller, 1996; Litke, 1998)。第二是國際保育社會體認到國家力量的有限，加上現實政治裡，保育多屬相對弱勢的政策項目，其資源與預算常受到其他國家優

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先政策項目的排擠，致使中央介入集權取向的經營管理對多位於邊陲的自然資源與保護區，常不見得 能達到預期的目標與效果 (Feeny et al., 1990; Zazueta, 1995; Kothari, 2003)。第三也是最重要的是曾在 傳統經營管理思維裡被視為保育主要威脅之一的在地 (鄰近) 社群，特別是少數族群或原住民，重新被保育專家認定為自然資源 (或保育計畫、或保護區) 的主要權益關係者 (stakeholder) (IUCN, 1993; Phillips, 2003)。其流傳久遠多已化為文化符碼與社會習慣的土地利用方式與資源採集制度，往往在特殊的在地脈絡與地理環境中能與自然生態維持良好的互動 (Kleymeyer, 1994; Berkes and Folke, 1998; Berkes, 1999)。而在地位置的便利與人情社會網絡的優勢，也使得在地社群在自然資源保育與管理上具有無以言喻的重要性 (Western and Wright, 1994；盧道杰，2001a)。歷經長達廿、卅年的辯論、自省與實驗後，國際保育社會開始重視在地社群的態度與立場，更希望能將其納入經營管理體系，建立地方與自然資源管理 (保護區) 的夥伴關係 (Brandon and Wells, 1992; IUCN, 1993; 2003; McNeely, 1994; 1998; Phillips, 2003)。第四是保育無疆界，生態的作用不會因為人為劃定的界線而有所遲滯或中斷，為避免自然資源豐富的地區 (如保護區) 成為生態的孤島，自然資源保育與管理的工作需要跨越人類行政疆界的限制，以連續面的思維與區域的尺度來規劃與整合保育工作，重視機關間的聯繫，將不同土地利用方式的漸次鑲嵌連結，架構生態生物的交通流動廊道 (Martinez, 1995; McNeely, 1995; Saunier and Meganck, 1995; Dudley et al., 1999; Sayer, 1999; IUCN, 2003; Phillips, 2003)。綜合來講，在千禧年前 後的這些對傳統自然資源 (保護區) 經營管理思維的反思透露了國際保育社會的典範趨勢：主張社會公義的正當性，重視社會人文的思考，接納由下向上發展 (bottom-up) 的決策過程，秉持開放的態度，強調整體思考的邏輯，與相關權益關係者的參與。而要能落實這些典範與思維亟需由小區域尺度來著手，從個案背景脈絡來思考，這也是參與式 (或說以社區為基礎的) 自然資源經營管理 (participatory or community-based natural resources management ，簡稱 CBNRM) 或社區保育 (community-based conservation，簡稱 CBC) 的著眼點 (Agrawal and Gibson, 2001) 1。

有一點必須要強調的是，雖說參與式 (或以社區為基礎) 的取徑已然成為現代自然資源經營管理與保育多元典範的重要元素之一，相關的辯論卻從未停歇。由於全球生態環境的破壞與自然資源的濫採日益嚴重，保育界要求國家政府甚至國際機制強力介入以緩和失控局面的呼聲仍持續不斷。有批評這種保護主義的論調過於偏頗，認為生物多樣性保育的立論縱然有其正當性，但若忽略與自然資源及 保育息息相關的關鍵社會與政治過程，並不能提供長期持續的保育進程 (Brechin et al., 2002; Wilshusen

et al., 2002)。面對多變的全球環境，國際保育界在 2003 年舉行的第五屆世界保護區大會 (The Vth World

Park Congress) 中強調多元化自然資源與保育治理 (governance) 2工具與手段的重要性，從而主張在政

府官署外增加協同管理 (co-management，或譯為共管)、私部門與社群等類型 (Brechin et al., 2002; Borrini-Feyerabend, 2003; IUCN, 2003)。其中尤其是以在地社區 (特別是原住民族) 為主體的社區 (群) 保育區 (Community Conserved Areas) 3_{被列入決議事項 (IUCN, 2003)，也在 2004 年初舉辦的生物多樣} 性公約第八次會員國大會通過成為對各會員國的正式建議事項 (CBD, 2004)。這是仟禧年後國際保育社會對原住民族與社區取徑的一大肯定，也是社區保育被納入國際現地保育機制的開始。

最後，我以 Adrian Phillips 在其於第五屆世界保護區大會會期中參與發表的《創新的治理—原住民族、在地社群與保護區》(Innovative Governance: Indigenous Peoples, Local Communities and Protected Areas) 一書中的主張，為本節做總結。Adrian Phillips 認為歷經三、四十年的反省、試驗與學習，三次

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世界保護區大會的討論與辯論，保育界終能於成就新仟禧年的保護區新典範：保護區不再僅採排除式的取向；不主張只由中央政府管理；過去反對人們介入，現在與民眾，為民眾，甚至在某些個案裡民眾自我管理；以前忽略地方的意見，現今力求滿足在地民眾的需求；不再以島嶼方式設置與經營管理，現在納入國家、區域與國際網絡的一環；不再只是國家的資產，只有國家關愛的眼神，保護區也是社區的資產，同時是國際關切的焦點；不再採技術官僚 (technocratic) 的取向，而多政治考量的管理；尋求多元的財源機制；不限於傳統自然科學家與自然資源專家的取向，代以多元技術背景的專業人士，重視在地知識 (Phillips, 2003)。社區取徑的思考顯已在新典範中扮演了重要的角色，接下的幾節，本文將進一步陳述社區保育與近年來學者引以連結與形塑其內涵的社區參與 (或在地參與)、在地知識及共有資源等學理概念。

(二) 社區保育—以社區為基礎的保育取徑

尋求增進保育活動及與在地社區互動，採取參與式的取徑與以社區為基礎的思維在自然生態、景觀保育，乃至自然資源經營管理領域的運用與發展，係於 1960 年代末、1970 年代初在第三世界萌芽。社區保育 (以社區為基礎的保育計畫) 主要為環境與資源破壞、草根發展、人權與原住民族運動所引動，也受到同時期國際發展議程 (international development agenda) 將公平正義與參與列為優先項目的影響。初始時，社區保育計畫是在鄉間與發展中國家尋求保育與發展計畫的整合 (Korten, 1986; Kiss, 1990; Western and Wright, 1994)。Lu (2000) 認為社區保育基本上可視為小尺度的保育與發展整合計畫 (ICDP)，試圖藉自然資源保育與地方經濟發展的連結，以促動保育計畫 (保護區) 與在地居民間的互動。 Korten (1986) 以長期的亞洲發展經驗為材料，撰寫了〈以社區為基礎的資源經營管理〉 (Community-based Resource Management) 一文，雖其資源泛指土地、水、資訊、技術、資金、人力與創意等，然其在社區取徑方面的主張與描述，卻仍為近幾年社區保育的論述所依循。他認為「社區管理 (community management) 雖然很難準確定義，一般係應用在管理過程的控制機制在社區內部廣泛配置的個案，而不適用於人們生活所依賴的資源為其疆界外的人或團體或一小群菁英所管理的地方 (Korten, 1986) 」。社區管理的精髓在增進與廣化資源有效控制的在地基礎，社區管理能力的建構不僅需要考量生產力，更需要有培力 (empowerment) 的功效，資源控制的廣泛參與則是社區管理的中心議題 (Korten, 1986)。1980 年代末期、1990 年代初期國際保育社會普遍認可並開始採用社區保育的取徑，廣義的社區保育包括被在地社區、為在地社區、及與在地社區共同經營管理的自然資源或環境保護計畫或行動 (Western and Wright, 1994; Lee, 2002)。

其實社區為基礎的自然資源經營管理取徑很早即已存在於人類社會中，從千百年前甚至更早之前到現在，都還可以在漁獵或農業生活型態的聚落 (部落) 中發現結合了經驗知識、信仰、社會制度與經濟考量的生活實作，其扣連著人與周遭自然資源及環境的交互關係。而其所呈現的禁地、聖地、獵漁場、耕地與居住地的土地使用分區，加上時間季節、資源種類與使用者社會身份等因子形塑成多元複雜的資源利用組合，即是於實際生活中運作不息的在地自然資源經營管理體制 (Berkes and Folke, 1998; Berkes, 1999; Berkes et al., 2000; Kothari, 2003)。當然，現今的以在地社區為基礎的自然資源經營 管理體制，不見得要包括早已在許多部落社會中佚失的傳統社會規範 (norm) (IDRC, n.d.)，近二、三十年來，許多投入相關研究的自然資源學者除了是在重新發現這些鑲嵌於在地環境、社會文化、經濟產

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業與政治互動裡的人與資源 (環境、野生動植物等) 的鍵結外，更嘗試以相關的理論學說 (包括在地參與、在地知識與共有資源等) 架構社區保育的內容，以與現代的國家典章制度結合，俾能因應快速多變的現實 (Berkes and Folke, 1998; Agrawal and Gibson, 1999) 4

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對大多數的保育人士而言，社區保育較深層的意涵在於讓自然與自然的產物對在地社區產生有意義的連結。這從在地社區的觀點來看，就是重新取得對自然資源的控制權，與藉由保育的實作增進其經濟福祉 (Western and Wright, 1994)。Western 與 Wright (1994) 認為社區保育無法簡單地定義，因為其蘊含各社區的在地脈絡，而要評價社區保育更需要珍惜在地社區的多樣性。又由於組成「社區保育」的「社區」與「保育」二字，均具有相當多元面向的解釋與意義，跟在地的自然環境與文化風俗緊密 相連 (Korten, 1986; Leach et al., 1999) 5_{，Western 與 Wright 主張寬鬆定義社區保育，把重點擺在行動，} 保育人士應該去發掘社區對保育的熱忱與動力，將保育帶進社區生活中 (Western and Wright, 1994)。

Brosius 等人 (1998) 描述社區保育的基本前提在於：在地社群比遠距的國家或管理者更有意願執行資源的永續利用，也能從中獲取較多的利益；在地社群較熟悉與瞭解當地的生態過程與運作；在地社群透過其在地或傳統的方式，可以較有效地管理自然資源。社區研究在學術領域裡並不是新的取向 (Korten, 1986)，社區保育思維的萌現、發展與廣受採用雖有借自國際發展經驗草根取徑的現象，主要還是為國際自然資源經營管理與保育典範發展及現場實務經驗累積所引動，其論述係十幾、二十年來學界不斷歸納各種不同的個案與現象所逐步建構而成，現仍持續演替發展中。目前社區保育論述的主要學理基礎與內容可以說是由在地參與、共有財產權 (共有資源)、與常於但不限於原住民族社群裡可以觀察到的傳統在地自然資源管理體制 6 及其他的 (非傳統) 在地資源控制的學說所組成 (Cernea, 1985; Berkes, 1989; 1999; Ostrom, 1990; Ferrer, 1992; Berkes and Folke, 1998; Agrawal and Gibson, 1999)。

(三) 參與的議題

參與 (participation) 係借自發展研究領域，源於致力促進第三世界發展的國際援助組織對以外來菁英為主的集權指令式發展方式的反省，採由下而上的決策邏輯，培力民眾，目的在建構在地自主的 體制與運作機制 (Cernea, 1985; Bass et al., 1995; Zazueta, 1995; Chambers, 1997)。參與是參加公共決 策、分享意見與資訊及共同行動，簡單地講，就是把主導權交給民眾，讓民眾來表達他們需要什麼樣的策略與作法 (Borrini-Feyerabend, 1997; Nelson and Wright, 1997)。Furze 等 (1996) 認為在定義參與時必須要凸顯在地居民在相關決策與發展過程中的主動與有意義的參與，而這句話中最重要的是「有意

義的」(meaningful) 這個詞7_{。參與的進行不應限制於計畫的某一或某些階段，應是全程全面性的，包}

括目標規劃、資源分配、評估、監測與施行 (Kiss, 1990; Slocum et al., 1995)。Pretty (1994) 主張保育工

作需要有功能性參與 8_{以上的參與層次才能永續。只有當在地的知識與意見受到重視，在地社群擁有}

決策自治的權力，長期的經濟與環境計畫才有成功的可能 (Pimbert and Pretty, 1997)。另外，也蠻關鍵

的是各權益關係人9_{要能滿意其所涉入的程度 (Wilcox, 1994)。}

參與可以促進資訊與資料的流通、政治的支持及在地能力的訓練與提昇 (Zazueta, 1995)，在地社群相對的穩定性也可以提高地方保育計畫的持續度 (Borrini-Feyerabend, 1997)，在有限的資源下，創造更高的自然資源管理效能 (Pimbert and Pretty, 1997)。但參與式計畫的實施也有風險，例如在執行初期 通常需要耗費較高的預算，計畫折損率高 (Kiss, 1990; Bass et al., 1995)，易偏重程序的操作，忽略在

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地的能力訓練與自我發展 (Bass et al., 1995)，可能為政治菁英所壟斷與操弄 (Bass et al., 1995; Slocum

et al., 1995)，參與者有不對稱的能力、熱情、利益與意願 (Zazueta, 1995; Borrini-Feyerabend, 1997)，常

使得參與的過程中充滿了誤解與困惑，不僅會混淆目標，且可能引發新的衝突，甚至衝擊整個參與性 的運作體制與機制 (Bass et al., 1995; Zazueta, 1995; Mardin and Lemon, 2001)。參與的品質很難評斷， 也很難控制 (Bass et al., 1995)。一般而言，參與式的取向較易在小尺度的區域裡實行，難以推廣與擴 大尺度 (Slocum et al., 1995)。其實在討論參與時，最需要注意的是應將其從集權指導到自我治理視為 是一個由右到左的連續質譜，在複雜多變的實際社會裡，每一種取向皆有其獨到之處，每一個個案也都有其獨特的脈絡，也不可能有放諸四海皆適用的經營策略 (Ghimire and Pimbert, 1997)。

(四) 在地知識

在地知識在社區保育的學理架構中是相當重要又常被忽視的元素，尤其是論及人類與保育學者關切重視的在地社區 (特別是少數民族或原住民族) 亟富歷史傳統，已融入生活習俗社會規範的人與自然資源的互動關係。最近一、二十年來，國際保育社會認知在地社區 (特別是少數民族或原住民族) 長久以來與其周遭資源及環境的緊密互動連結，在生物多樣性保育上有重大的貢獻，而有文化多樣性與生物多樣性休戚與共的主張10_{。1992 年假第一屆世界環境高峰會中創設意圖與其他領域部門整合連結} 的生物多樣性公約，其第 8j 條款即具體規範：依照國家立法，尊重、保存和維持土著 (原住民族) 和地方社區體現傳統生活方式，而與生物多樣性的保護和持久使用相關的知識、創新和做法並促進其廣泛應用，由此等知識、創新和做法的擁有者認可和參與其事並鼓勵公平地分享因利用此等知識、創新和做法而獲得的惠益。 (李培芬，2004) 要進一步談在地知識與保育的連結，就得論及西方物質科學與保育思想的一些概念。「荒野」11 的概念是西方保育哲學的基礎之一，其源自西方科學哲學自笛卡爾以降的心物二元論，習於將人與自然作二元對立的思考。實際上，人類與周遭環境間的關係有如社會系統與生態系統的連結，涉及與環境及資源相關的知識系統、財產權、土地與資源保有系統、環境與資源的世界觀與倫理等，是人類聚落為生存配合著在地的環境資源而隨意發生的。在地社會已與生活習俗相結合，及以現代眼光詮釋的在地生態知識為基礎的，因應著所在地生態系變化的，族人長期倚賴生存的資源管理作業，就是許多現代學者生態學家亟欲借鏡以增進自然資源經營管理與生物多樣性保育效能的所在 (Berkes and Folke, 1998)。在地 (或傳統) 知識與共有資源學說即是用以討論上述議題的主要面向。

一般學界於在地知識的研究與探討上多聚焦於與在地社區 (特別是原住民族) 相關的原存知識 (indigenous knowledge)、傳統知識 (traditional knowledge)、生態知識 (ecological knowledge) 與傳統生態知識 (traditional ecological knowledge，簡稱 TEK)。原存知識或傳統知識指的是原住民族所擁有的在地知識，或某一文化或社會特有的在地知識，其不僅存於地方社群中世代傳承，並涵括由外來社會習

獲的科學與知識 (Berkes, 1999; Rahman, 2000)。「生態知識」則是在地或傳統知識中的「一種知識，其

獲得是來自於該生物與其他生物以及環境之間的關係」 (Berkes, 1999) 12_。_{「傳統生態知識」則可說是}

「一種知識、實踐、和信仰的累積複合體。透過適應性過程而發展，並藉由文化的傳承跨代傳遞。是 關於生命體 (包括人類) 彼此間及其與環境間的關係。」 (Berkes et al., 1995，引自 Berkes et al., 2000) 在 TEK 這由知識 (knowledge)、實踐 (practice) 和信仰 (belief) 三要素複合構成的累積體中，「知識」

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為對物種與其他環境現象的地方性觀察知識；「實踐」意指居民對資源使用的實現方式；「信仰」則是居民用以鑲存連結入環境系統的憑藉 (Berkes, 1999)。有別於現代以自然科學與政府資源管理者專業為基礎的科學資源管理典範，TEK 可視為在地的傳統自然資源經營管理體制，「是一種在歷史中持續性 地實踐對資源的使用的社會態度 (Dei, 1993; Williams and Baines, 1993; Berkes et al., 2000)」。部分沒有 歷史連續性卻基於觀察、經驗與資源使用者本身的在地知識 (有別於政府、科學家與管理者) 的在地資源管理，則可稱為新傳統的 (neo-traditional) 資源管理系統。無論是現代科學的、在地傳統的或是新傳統的自然資源管理系統，基本上都是在連結社會與生態的系統，其組成包括：生態系的狀況與特質、科技的種類、在地知識與財產權體制。這四種元素及其間的交互與回饋系統作用的結果即是資源經營管理的成效，其可以生態永續性及經濟與社會文化的永續性來評估其結果。前者可由生態系的功用效能的完整性與是否遭受損壞來評斷，後者涉及利益分配的公平公正性等較主觀價值的衡量，很難有一致的見解，倒是可以視其社會生態系統的存續時間來判定 (Berkes and Folke, 1998)。

在社區保育的範疇裡特別重視在地居民依其生活經驗所累積出來與自然資源相關的在地知識，尤其是原住民族社會融合知識、實踐與信仰，可與自然資源互動互利長期共存的資源作業，及背後支持其施行的社會機制。

(五) 共有資源

共有資源 (common-pool resources) 係指某些因地形或資源型態等因素無法對採集行為做有效的 限制或排除他人使用的自然或人造資源 (Ostrom, 1990; Hanna et al., 1996; Ostrom et al., 1999)。共有資 源依管理與財產權可分為四種類型：公有、私有、共有與無人所有 (Feeny et al., 1990; Murphree, 1993; Hanna et al., 1996)。現實社會裡的共有資源產權多是混合式，少有單一類型的 (Berkes and Folke, 1998)。由於國家機器的力量有限，以追求利潤為先的私人市場經濟少能考慮資源的永續利用性，無人 所有產權型態的資源管理方式又任憑各方的劫掠 (Feeny et al., 1990; Ostrom, 1990; Zazueta, 1995)，國際 自然資源經營管理學界近年遂興起資源共有管理的熱潮。Ostrom (1990) 回顧歷來對資源的共有管理個案，首度提出一些建構共有管理制的設計原則：清楚的範圍、管制規則與地方狀況契合、集體調整運作規則的機制、管理監測系統、漸進性的處罰、衝突解決的機制與在地資源管理權的正當性。Hanna 等 (1996) 則對設計原則補充：權益的細分、使用者參與的規則、誘因與永續經營的連結、決策權的分享等要項 (引自 Steins and Edwards, 1998)。這類共有資源管理的論述意在透過經濟的誘因、社會文化的影響，形塑集體的規範，以破除 Hardin (1968) 所提出「共有財的悲劇 (tragedy of the commons)」與所謂的「囚犯兩難的困境 (prisoner’s dilemma)」(Ostrom, 1990)，降低搭便車 (free riders) 13_的情形，提高資源的經營管理效益。然而，資源就如一個社會空間，其與周遭環境、資源採集者、使用者、與其所處的政治經濟社會環境，皆有著密不可分的關係 (Williams and Patterson, 1996; Ghimire and Pimbert, 1997)。每一個地區、每一類型的資源，都有其獨特的人文脈絡。其制度與運作機制背後存在著複雜的人與環境的關聯，殊難以化約的原理、原則加以描述與規範。因此，Stein 與 Edwards (1998) 主張以社會建構的取向來分析處理支撐資源經營管理的人文與環境脈絡，論述共有資源的議題。

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雖然社區保育的學理基礎可以社區參與、在地知識與共有資源來舖陳，在社區保育的實際施行與推廣上，卻無法倚賴抽象化的概念，而需要於現實世界裡尋求實質可操作的議題與項目。Carson (n.d.) 就認為社區保育宜注意在地居民為主的在地參與、資源的所有權、在地社群為導向的資源控制等議題。 Brosius 等 (1998) 則提出在地社群包括組成、組織、立場、土地制度與管理方式的異質內涵，國家體制正當性的賦予，社區與政府官署目的的異同等均屬社區保育工作的重點項目。其中資源所有權，或是經營管理權，與在地社群傳統權利，似乎是社區保育涉及治理 (governance) 時無可避免而必須面對的命題 (Borrini-Feyerabend, 2003; Phillips, 2003)。然總的來講，無論包括哪些項目，在什麼樣的脈絡與環境下，社區保育的討論總不出權利 (rights)、責任 (responsibilities) 與能力 (capacities) 三項主要的因子 (Western and Wright, 1994)。這三項因子在社區、資源、與外在環境 (如國家政府) 間交織的結果可說即是社區保育經營管理資源的效能與可持續性的展現。依前文所述，個案取向乃社區保育的特色之一，然而在一些個案仍可以發現幾項在過程中都出現的共同特徵，或者可以作為操作上的重點評估項目：社區組織 (community organizing) 、環境教育 (environmental education) 、體制化 (institutionalization)、資源管理的選擇 (resource management options)、在地社群永續生計的考量、宣導與網絡連結 (Ferrer, 1992; McManus, 1995，引自 Carson, n.d.)。其中環境教育與宣導跟居民的保育態度有關，資源管理的選擇則與計畫的經營管理取向有關，加上居民永續生計的考量，計畫與體制的連結及社區組織本身的運作，這些或者是在推動或架構社區保育政策時，可以參考的幾項重點，也是用來與現前社區保育內容的主要組成理論元素：在地參與、在地知識與共有資源對話的基礎。

(七) 國內的狀況

國內自 1990 年代以來政治民主與社會開放的日益成熟，在國家政策 (如社區總體營造等) 與民間社區運動的引導下，以基層社會力為主，也有幾個以社區為基礎或為操作單元，而於自然保育方面受到各界肯定的個案，如：在宜蘭的無尾港野生動物保護區，由草根社團帶頭的棲地復育促使主管官署調整保護區劃設早期的人與自然隔離政策，進行溼地復育，恢復主要的棲地功能，使水鴨涉禽能再度利用保護區作為過境與渡冬的庇護所 (盧道杰，2001a；廖于瑋，2002)；雲林縣林內鄉湖本村村民以八色鳥故鄉與生態社區營造的手段，維護鄉土環境抵抗陸砂開採的破壞 (尹伶瑛等，2002；黃世輝， 2002；盧道杰，2003)；嘉義縣阿里山鄉山美村的達娜伊谷自然生態公園，以棲地保育為基礎，配合傳統的部落社會與現代社團的組織運作，與觀光遊憩結合，促成部落的發展 (盧道杰，2001b；李永展， 2003)；南投縣埔里鎮桃米里以生態社區為標的，在新故鄉文教基金會與行政院農業委員會特有生物研究保育中心的協助下，重建家園，再造社區產業 (何貞貞，2002；邱美蘭，2002a；2002b；顏新珠， 2002；邱淑娟，2003) 等。在自然資源管理政策方面，繼文建會的「社區總體營造」、經建會「創造城鄉新風貌行動方案」、環保署「生活環境總體改造計畫」、經濟部「商店街開發推動計畫」與「形象商圈區域輔導計畫」、衛生署「社區健康營造計畫」、內政部營建署「創造城鄉新風貌」計畫等各部會相繼推出相關社區取向的計畫之後14_{，林務局自 2002 年起，也推出「社區林業－居民參與保育共生計畫」}_， 2003 年更逐步將社區取向的思維擴展應用到所有的林業管理範疇 (林務局，2002a；2002b；盧道杰， 2003)。由此可見以社區為基礎或取向的自然資源經營管理或保育典範已在國內普遍受到重視。然而，由於國內相關的施作、觀念與論述仍屬萌芽階段，在現場運作乃至政策 (或體制) 排置上尚存許多亟

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待加強的操作問題，像是政府介入的程度、在地社群永續生計的考量 (特別是經濟誘因的營造)、社會文化的連結、及與原住民族部落互動時經常會提起的傳統權利等。雖然國內在相關議題上已有部分相關的研究，如：原住民傳統領域 (張長義等，2002；張長義等，2003)、保護區與原住民關係 (如：紀駿傑與王俊秀，1995；蔡志堅，1996；紀駿傑，1998；1999；2002a；2002b；張誌聲，1998；宋秉明， 1999；裴家騏、楊南聰編，2001 等)、生物資源經濟價值 (如：吳珮瑛、蘇明達，2001；鄭蕙燕、李彥穎，2003 等)、參與式規劃 (李光中，2002)、森林依賴社區的性質 (如：洪廣冀等，2003)、社區居民對社區林業的認知與態度 (如：葉美智、羅紹麟，2003；李達平、陳朝圳，2003)，倘論及社區總體營造的探討則更是近年國內學界的熱門研究課題 15_{，但探討連結社區與保育取向的研究還十分缺乏。本} 文後續的篇幅將以作者曾深入探究其在地脈絡與保育成果的無尾港野生動物保護區、湖本村與達娜伊谷自然生態公園三個個案為材料，藉由田野資料裡浮現所得的社區組織、經營管理思維、體制化與永續經營等幾個面向及議題討論，嘗試與前文所述的國際保育趨勢與社區保育的學理基礎對話。

個案回顧

(一) 無尾港野生動物保護區

16 宜蘭縣無尾港野生動物保護區 (以下簡稱無尾港保護區)，位宜蘭縣蘇澳鎮澳仔角以北，新城溪 (又稱馬賽溪或武荖坑溪) 以南，是一處占地約 101.6 公頃，以海岸防風林內湖泊沼澤為中心的濱海溼地。每年 11 月至隔年 3 月常有數千隻水鴨在此過境或留駐，為臺灣主要雁鴨科鳥類遷徙落腳的度冬區之一。百多年前無尾港溼地曾經是新城溪的出海口，後來人工疏濬將河流改道，出海口遭泥沙淤積堵塞，逐漸形成半封閉的溼地，而以港口大排與新城溪相連。無尾港保護區周邊的主要環帶社區，包括緊臨保護區精華核心地帶西邊的港口與嶺腳聚落，北邊的存仁里大坑罟社區與南邊的岳明里岳明新村。往昔當地居民大都靠海捕魚維生，以農耕為輔，然由於炸魚、毒魚猖獗與工業廢水污染的影響，沿岸漁業資源消失殆盡。現今居民多外出謀生，以從事製造業的勞動工作為主，僅剩少數仍從事農耕漁撈。近年臺灣產業外移經濟轉型，聚落內失業人口比例頗高。持份共有是無尾港周邊社區土地的特徵與限制，因為土地所有權持有人眾多，申請公共服務或進行土地切割皆遇到很大的阻礙。因此，地方民眾為求社區經濟發展與共有土地問題的解套，密切關心當地的大型公共建設案，如：遠洋漁港案與蘇澳火力發電計畫。無尾港保護區的劃設為包括一些在地居民的許多人士與單位所共同促成，特別是地方政府的強力作為與堅定的立場係能劃設公告的重要關鍵。由於其位址原為臺灣電力公司蘇澳澳仔角火力發電計畫的優先廠址之一，其劃設過程歷經了許多地方與中央的政治經濟互動，也牽扯到棲地保育與社區發展的辯論。無尾港文教促進會 (以下簡稱促進會) 是無尾港保護區周邊社區與相關鄰近聚落部分具保育意識的居民組成，其核心成員有許多少小即離家發展稍具成就的在地青年才俊。該會成立於 1997 年 1 月 2 日，設立宗旨之一就是遏止當地環境 (無尾港保護區) 的逐漸惡化。因為對在地脈絡的熟悉與瞭解，促進會的成立與積極參與相當程度提升了無尾港保護區現場經營管理的工作範疇與效能。如充當與農民地主溝通的橋樑、私有地的棲地營造、保護區的巡護、辦理環境解說教育活動、環境與資源的

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監測、參與保護區的規劃與經營管理工作、聯絡各社區組織降低民眾反保護區情結等。其基於在地人的經驗法則於 1997 年 9 月利用溼地核心區的私有地所進行的棲地營造17_{是無尾港保護區經營管理的重} 要轉捩點。鑑於該協會所執行的棲地營造出現一些正面的效果，政府因而改變其對無尾港保護區的經營管理態度與方向，從而擴大後來社區參與無尾港保護區經營管理的空間。 2000 年之後，政府推動農漁業休閒化，地方出現社區總體營造與保育結合的現象，加上環保署模範社區的獎勵補助，勞委會永續就業希望工程的計畫，與宜蘭縣府彈性運用重點集中中央補助的保育經費，無尾港社區爭取到充裕的經費來進行相關的硬體設施，如解說教育館、社區生活館等，同時有帶動社區發展與保護區經營管理正面互動的現象。但當資源流入的同時，分配的問題也激起組織內部，甚至社區內部的爭執。社區菁英、草根組織與一般居民間出現複雜的權益互動關係。無尾港保護區的個案顯示人為干擾 (棲地營造) 在原即與人類因子互動頻仍的溼地棲地型態維持上的重要，溼地生態的作用與經營管理目標及手段有緊密的關係，草根民間團體在棲地管理上可以扮演積極主動的角色。而在社區組織的運作與聚落內部結構方面，該個案的描述則有多樣的呈現。在本個案裡，雖有主動積極參與保育工作的社區組織，然其卻沒有與社區間形成強連結，尚未建構或是很少所謂共有資源的社會規範的力量，係屬於基層社會力藉草根性社團參與公共 (或政府) 的棲地保育計畫 (無尾港保護區) 的個案。在無尾港案在地參與的過程裡，縣政府的賦權 (培力) 可謂是無尾港一案的關鍵。由於官署有意願接續社區團體進行已呈現初步成果的棲地復育，願意開放更多的空間讓在地社區團體加入經營管理的機制，隨著各類補助與誘因進入社區，也營造出官署、社區組織與在地居民的正面互動關係。另外，在地居民長期與溼地互動所累積的經驗是初期棲地營造的基礎，促進會在人際關係網路上的熟悉是其在社區合縱連橫的本錢，這些或許都可以視為在地知識的應用。最近，無尾港保護區周邊社區的組織組成「生態社區聯盟」，試圖整合附近鄉里的基層社會力，爭取更多的資源投入在地社區。倘以其社區、文化、生態三軸線涵蓋在地社會與政治脈絡，又有聚落發展的企圖，或者是可以視為是對無尾港保護區永續經營思考的開始。

(二) 雲林縣林內鄉湖本村

18 19 湖本村位於雲林縣林內鄉，雖然緊鄰斗六市，因為靠山，住宅與開發密度低，農村鄉野景觀仍在，民風純樸，人口僅一千餘人，靠近社區營造合作社地點的戶數與居民人數就更少。湖本村的社區營造係自 Y 村長在 1998 年 6 月當選任職以後，亟思擺脫傳統的村長角色，以打造有特色的社區為理想開始。1999 年初開始的枕頭山採陸砂事件則進一步強化社區營造的動作與力道，透過八色鳥棲地與密集族群的發現，湖本村的生態社區願景不僅全國有名，更在國際舞臺上名聞遐邇 (Huang, 2000；陳佳珣， 2003)。熱心投入以身作則的領導是湖本村社區營造的一大特色，與生態結合是其擺脫砂石開採保全鄉里的訴求。湖本村由於社區組織健全，培訓組有解說員、環保志工隊等系統，也有生態池、滴水小公園、湖本村合作社等具體設施的完成。其中有的是由居民親手打造，也有外來的專業人士規劃設計的。在社區團結意志的凝聚與集體行動方面，湖本村也比一般社區堅強。所以當湖本村申請林務局的社區林業計畫時，林務局特將其列為第二階段的示範個案，希望能以其成果來帶動其他個案。而為能在土地利用方式上有所管制以保護八色鳥的棲地環境，林務局正積極進行重要棲息環境的劃設工作 (農委會，2003；魯永明，2004)。

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兩、三次的田野現勘及與相關人士的訪視談話裡，發現湖本村社區內部呈現多樣的意見與立場，居民雖不喜歡陸砂的開採，也不見得歡迎保護區嚴格的土地利用限制。在陸砂開採的陰影下，湖本村社區內部對未來願景的建構，顯得不怎麼順利。強勢的領導與核心熱心人物是否可以再起營造的高峰，值得觀察。其社區組織在社區裡影響力的消長，或者可視為生態社區營造工作能否永續的一項重要指標。湖本村的個案與前面的無尾港個案一樣都顯示了社區內部的多樣性與複雜性，也都讓人深刻體現到草根團體的動能與可扮演的角色，政府機關在社區尺度的保育計畫中雖然不具帶頭的作用，卻是社區保育計畫維繫存續的關鍵因子之一。當雲林縣政府屢屢以所謂行政程序來說明陸砂開採的正當性時，陸砂採取業主則以小面積申請規避環境影響評估的規範。八色鳥保育與鄉土環境維護跟陸砂資源開發的互動深深影響湖本生態社區的未來發展。有位參與湖本村社區營造的學者表示，湖本村的社區營造可說是有了初步的成果，但社區營造的成功卻不代表居民保育觀念的提升 20 。要推動生態村的概念似乎需要更多一些努力與活動設計，甚至新的思維來形塑。湖本村的案例跟無尾港的個案一樣，屬於在地參與階層的討論，尚未有出現強社會規範力量的共有資源的內部共識，倒是在採陸砂保家園的行動中，有集體意志表達的現象。從組織面來看，湖本村的社區組織成員分布較深入社區基層，雖沒有所謂全體參與或戶戶有代表的程度，卻也具相當的內部凝聚力。只是，在結合八色鳥保育或保護區的議題連結上，社區呈現的是多元的意見與立場，許多民眾對法定的保護區系統 (如野生動物重要棲息環境與野生動物保護區) 嚴格的土地利用管制有所顧慮，而影響社區保育計畫體制正當化的進程。這是不是可以解讀為在地社群的保育態度或意識尚待加強，值得討論，但或者這也意味著，國內法規體制面的不足，無法提供社區較寬鬆富彈性的架構 21 。湖本村社區後來提出「生態社區」作為其社區營造的目標，在生活中追求環境與資源的永續，除了持續與村民溝通環境保育的理念，也同時希望能在生活中實踐，這個方向與無尾港社區組織的情形類似。社區合作社是湖本社區營造初步開闢出來的共同產業雛形，已累積了一些成果，卻也還有許多待努力的空間。值得一提的是湖本村在營造「生態社區」的項目 (如賞鳥步道系統) 時，有結合部分以前活絡於山林的村民的經驗與相關知識的情形，其能在親近生態與自然的共同產業扮演何種角色，令人期待。

(三) 山美達娜伊谷

22 達娜伊谷自然生態公園位於嘉義縣阿里山鄉的山美村，是一個起於 1980 年代末 1990 年代初，由村民自主發動的棲地保育計畫，其目的在於以溪魚棲地的保育啟動觀光活動進行社區發展。該社區保育與發展計畫係由部落菁英領導，針對過去傳統上平時保護以備雨季天災時捕獵魚獸的達娜伊谷，透過村民大會的授權，由核心團隊逐步說服村民，讓渡達娜伊谷溪河段的傳統經營管理權，建立集體護魚的社會機制，並成立自主性高的社區發展協會來運行。由於護魚計畫在短期內即具成效，賞魚的點子加上友好媒體的宣導，成功吸引了大批的觀光客，達娜伊谷自然生態公園遂能在政府補助之外創造出可觀的盈餘 23_{，有效地促進部落觀光產業的發展。沿襲著鄒族自我族群的強烈凝聚力，在與傳統部} 落決策機制 (部落會議) 組成類似的社區發展協會體制運作下，達娜伊谷的保育與發展計畫不僅得到相關政府單位的鼎力支持，以社會福利為主的盈餘分配也能獲得社區基層對計畫的普遍支持。達娜伊谷個案的成果不管在社區營造，原住民族部落自主發展，或保育方面皆受到各界相當的肯定，曾獲 2002

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年總統玉山獎的榮譽。雖然，因為園區後緊鄰國有林地，園區收費的合法性受到質疑；能經營餐飲住宿善用附加價值者在部落仍屬少數，觀光資源有被寡占之虞；人工餵養創造出的魚類群聚現象招致許多對棲地保育方式的爭議；遊客的口味更有著不可捉摸的不確定性；近來則因攤販林立，有過度商業化發展的現象；然達娜伊谷社區與發展計畫到今日的成就，營造了一個以資源保育為主軸，能結合傳統社會文化脈絡的社區觀光發展計畫的本土個案，的確在國內方興未艾的社區保育及參與式自然資源管理的論述辯論中，別樹一格。達娜伊谷一案跟前兩個個案比較不同處有三：一是原本鄒族即有包含河段分區分家族管理的傳統漁獵文化，也有頭目、征帥、勇士與長老 (相當於各家族代表) 所組成的部落會議組織，這種複合知識、實踐、信仰的傳統生態知識與在地自然資源經營管理體制，其蘊含人地關係的深度與廣度是無尾港案與湖本村案無法比擬的。再者是在社會組織面上，其不僅有較全面性的在地參與，且透過村民大會的討論與授權建立集體的正當性，結合傳統社會機制建構出共有資源管理的架構，對內有社區集體規範的形成，對外則有自主的運作空間 24_{。最後一個不同在經濟面上，可能也是最關鍵的：無尾港案} 所提出的經濟誘因比較直接的是永續就業工程，比較間接的或還在發展中的則是解說教育館等設施完成後可能營造的社區旅遊行程；湖本村的合作社與生態導覽則還在起步階段，尚不具產業規模；比較起來，達娜伊谷的社區收入與遊客帶進部落的觀光受益可以說已有產業化的規模。山美社區相當聰明地以社會福利措施做為利益分配的基礎，此舉不但減輕貧富間財富分配不均的緊張，也爭取到部落各階層的認同與支持。而能與在地政治社會脈絡相呼應的社協組織運作，在整個體制裡起了關鍵的作用。

討論：國內三個社區保育個案的啟示

從以上幾個社區保育的個案中，若以組織、運作機制，在計畫目標上與保育的互動，其他大環境架構的配合等幾個面向來看，可以歸納出幾個重點： 1. 在保育成效上，民間團體在棲地經營管理上的確可以扮演重要的角色：本文所提無尾港、達娜伊谷與湖本村三個個案敘述，都可以觀察到政府能力的限制 (Agrawal and Gibson, 2001)，如無尾港案中，初期政府在相關經費上的拮据，在社區溝通上的限制，在現場巡護上的無力；在達娜伊谷案同樣顯露政府在遠距的河川棲地維護上的有限，在保育整合觀光思維上的僵化；在湖本村案裡，囿於法規的地方政府竟轉而成為間接的負面因子。在地社區團體在個案裡不僅能有效運用基層社會力，有能力與立場彙整不同來源的資源，配合在地脈絡的熟悉，在現場巡護上更有主動積極的作為，其基本上可以視為在地參與的機制與在地資源經營管理體制的核心。此顯示國內生物多樣性保育與自然資源管理有著與國際保育社會類似的問題與發展趨勢，社區為基礎的參與性思維應可以扮演更重要的角色 (盧道杰，2004)。 2. 在棲地保育的思維方面，棲地的經營管理需與個案所在環境的生態作用相配合：有些棲地環境的維持本即涉及人類活動的因子，如無尾港溼地在河口改道後仍能維持溼地的型態，與在地農民與漁民遇颱風淹水時的疏浚動作有密切的關係。所以，當保護區劃設之後，採取傳統切割隔離人與自然作用的經營管理思維時，溼地遂逐漸陸化，反倒對溼地產生負面的影響。因此，對生態作用的深入瞭解與適當人為干擾的考量，在蘊含人類因子的棲地保育中應被列為重點的課題 (Miller, 1996)，而在地知

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識則是建構在地人地關係的重要資訊來源之一 (Berkes and Folke, 1998)。達娜伊谷自然公園裡會聚集供人欣賞的魚，其實也是人類干擾生態系的成果。雖然人工遷移與餵養的作為在方法上有些爭議，無論如何也營造出一個尚稱自然，又能吸引遊客的環境，達到部落資源永續利用的目標。政府官署或者是受限於官僚體制，更有可能是因為傳統「保護為主、崇尚自然」的保育思維的影響，在無尾港與達娜伊谷這兩個個案裡，在地社區在經營管理的觀念典範與實質操作上，確富有比政府官署較多的彈性空間。由於以社區為基礎或經營管理單元的保育計畫，往往涉及人類對自然資源的利用與在棲地的一些活動，更包含鑲嵌在生活實作中的在地知識，主管官署所持相關棲地保育的思維不僅形塑了社區保育的計畫 (政策)，更深深影響在地社區與資源環境 (保護區) 的連結與互動，是社區保育計畫操作上不可忽視的一環 (Miller, 1996; Litke, 1998)。 3. 棲地的經營管理需與在地社群的需求相契合：無論是無尾港、達娜伊谷自然公園或是湖本村都可以觀察到棲地的經營管理目標與在地社群需求有密切的互動。在湖本村案裡，在地社群亟欲維護鄉土不被破壞；在達娜伊谷一案，保育是部落發展的基軸；在無尾港，雖然保護區不見得能像在地人們期待的遠洋漁港般，提供在地社區直接的經濟利益，卻也在社區營造、文化留存與環境保育方面，開創了一番局面。另外，三個個案中都清楚呈現經濟誘因是在地社區持續參與的一個重要的影響因子，其中達娜伊谷一案更涉及利益分配透明化與公平性的問題 (Borrini-Feyerabend, 2003)。總歸來講，這些現象都是在闡釋保育計畫對在地社群的意涵，當保育計畫的目標、方向或過程無法對在地社群的需求有所回應，讓保育計畫與在地社群產生有意義的連結，在地社群參與的程度與熱情就會大打折扣 (Furze et al., 1996)。 4. 政府官署是引介民間社會力進入棲地經營管理場域的關鍵：促進會參與無尾港保護區的經營管理有地方保育官員幕後的支持、配合與推動；湖本村的社區營造與八色鳥的保育也得到相關政府機關的許多支援；達娜伊谷算是本研究中地方政府挹注最多的個案，特別是在法規的運用、收費與社區組織運作的正當性上。總的來說，在國內，政府是社區營造與社區保育的個案最重要的經費來源，政府機關的賦權 (培力) 與法規架構更提供了社區組織運作的空間25 。 5. 社區組織的建構是社區保育計畫基本工作之一，是否可以藉外力來主導與形塑組織？或是由社區自主來建構組織較有效果？一直是相關學理辯論的焦點，也是政策操作上的重要課題 (Rocheleau and Slocum, 1995)。本文所敘述的三個個案，在初始階段，皆屬自力自發自主的型態，也都有社團法人的資格，以其組織的運作成熟性，與介入決策場域的有效度而言，已具備功能以上的參與層級 (Pretty, 1994; Pimbert and Pretty, 1997)。倒是每個個案中的社區組織與社區間有著不同的連結：促進會在無尾港周遭聚落就只是眾多社區組織的一個；湖本村的情形與無尾港類似，但其係由村長領導，有民選的行政權力與資源作基礎，影響範圍較為全面；經營達娜伊谷自然生態公園的山美社協則除了有村民大會的授權、會員占部落總戶數的比例高、運作機制類似傳統部落會議的型態、又有足夠的收益與社會福利措施來維繫居民的投入及對組織與機制的認同。如果合併考量前項所述政府官署為引介民間社會力進入棲地經營管理場域的關鍵，特別是經費的主要來源，似乎政府官署的介入與支持乃屬必要的因子，但社區組織的自我形塑也不可少。而從三個個案觀察得知，行政資源、集體授權、傳統社會制度、有意義的利益分配可以適度強化的正當性與運作，在達娜伊谷一案中甚至能建構出社區自主、能有效防制白搭便車的共有資源經營管理機制。

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6. 最後，在權利、責任與能力的整體討論方面，其實可以說就是體制化或更進一步說治理的議題。誠然體制化不盡然能保證自然資源經營管理的永續，卻是取得較上位外部環境正面連結的有效途徑 (Western and Wright, 1994; Berkes and Folke, 1998)。無尾港保護區是法定的保護區，社區組織認知保護區的狀態關係著在地社群的生活環境，促進會的參與除了運用私有地的空間外，只得靠宜蘭縣政府的善意與賦權 (培力)。倘若在地參與的機制在野生動物保育法與相關行政規定架構裡能加以規範，譬如加入個別保護區的諮詢委員會的組成與功能中，或者如促進會等社區團體在野生動物保護區經營管理上可以有進一步的貢獻。湖本村沒有法定的保護區，是社區欲自主規劃與掌控社區發展未來的個案，其藉八色鳥的保育與其他官署的資源，對抗經縣政府與鄉公所依法核准開採陸砂的業者，係保衛「家園」的集體行動，自有其正當性存在（Tang and Tang, 2004），但在體制化的議題上顯然政府的著力點不多，可能的連結反而是社區本身「生態社區」的願景。而除了經濟誘因之外，生態社區共同願景的形塑的可能途徑之一即是保育觀念的溝通與宣導，這也是林務局在湖本村進行的社區林業示範個案計畫的工作重點之一 (盧道杰，2003)。達娜伊谷位於原住民保留地內，其上游腹地雖屬國有林地，卻也是其部落過去倚賴為生的傳統領域，社區在權利議題的討論上於近年國內政治氣氛重視原住民族權益的環境下，尤具有優勢的位置 (張長義等，2002；張長義等，2003)。地方政府在達娜伊谷自然生態公園與山美社區發展的配合與協助，可謂是官民合作或原漢互助的典範。以其正面因應在地政治競爭與經濟發展需求，能建立起一套組織自主運作的遊戲規則而言，或者已具備所謂「社區治理」的條件 (Pretty, 1994; Pimbert and Pretty, 1997)，在探討國內共有資源的個案中別具意義。

總結

本文所描述的社區保育的三個個案呈現的是社群如何在其他環境與因子的配合下，進行棲地或生物物種的保育。總體來講，這三個個案均屬於自主成立的組織，組織與領導的輪替運作成熟，具對外爭取與整合各方資源的能力，在保育計畫或行動的參與上皆能有效地參與。在進一步的連結上，官署或社區內部自己的經營管理思維關係到長期累積的在地經驗 (或知識)、傳統社會文化制度與在地自我運行的體制能否納入社區保育計畫。倘能善用資源與法規，營造社區內外與法規體制的正當性，或者社區保育計畫能產生更多正面的影響，也可對生物多樣性保育 (或自然資源經營管理) 可持續運作體制的思考做出更深遠的貢獻。

謝辭

本研究田野工作與資料收集承蒙行政院農業委員會、林務局與行政院國家科學委員會計畫經費協助，承王鑫老師、Aitchison 教授與 Hughes 博士的指導，溪流環境協會、國家公園學會與系辦公室在行政作業的支持。世輝兄的指正。對於調查研究期間接受訪談的長官與朋友們，能在百忙之中撥冗參與計畫的進行，做出貢獻，並予以計畫執行人員熱心的協助，在此特申謝意。另外，感謝匿名審稿者對本文所提的修正意見，使本文架構與論述更趨完整。

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註解

1. 參與式 (participatory) 或以社區為基礎 (community-based) 的取徑在自然資源經營管理或保育上的應用，皆以在地社區為基礎的體制 (community-based institutions) 及權益關係者的參與為重點，因此常有名詞互通的現象。而在文獻中則以社區為基礎的自然資源經營管理 (CBNRM) 出現頻率最高，社區保育 (CBC) 次之，參與式 (participatory) 自然資源經營管理又次之。當相關取徑應用在於某些特定的資源類別，通常會直接冠以社區為基礎 (community-based) 作為形容詞，有些如社區管理 (community management)、社區林業 (community forestry)，雖省略「基礎」的字眼，回顧其發展與相關文獻，卻未見減損其強調參與及以社區為基礎的取徑本質。另外，參與及社區的取徑也常應用在漁業、環境、或海岸管理等領域，由於各領域問題與本質上的不同，在內涵上多少有些不同。有認為 CBNRM 是個涵蓋較廣的保育概念 (an umbrella term)，可以包括協同管理 (collaborative management)、共管 (co-management) 與社區管理 (community management) 等。嚴格來講，參與式的形容詞在意涵上是可以包括以社區為基礎的思維，但以社區為基礎的取徑卻隱含應有且需要較高程度的參與 (參與的階層或梯度請參考後文) ，自然資源也比保育計畫範疇來得廣泛，更合乎要論及在地社區可扮演的角色，需對其與周遭環境及資源間的關聯有整體性的視野，也許這是為什麼文獻中 CBNRM 的被使用率比 CBC 高的原因 (Korten, 1986; Xuan and Sanh, 1997; Jones, 1998; Uphoff, 1998; Leach et al., 1999; Agrawal and Gibson, 2001; ARD-RAISE, 2001; Gatundu, 2002; Lee, 2002；盧道杰，2003; IDRC, n.d.)。 2. 所謂治理 (governance) 是相關權力、關係與負責度 (accountability) 的議題，即所謂誰決定、誰參與及如何參與、決策如何產生、及負責度與執行的變數等。在保護區 (或棲地保育計畫) 的範疇裡，則涵蓋政策到施行，行動到賦予意義，投資到衝擊的各種議題，其影響目標的達成，決定成本與 利益，更重要的是其影響社群的生計與生產，及政治與財務的支持 (Brechin et al., 2002; Borrini-Feyerabend, 2003)。 3. 社區 (群) 保育區係指為原住民族或在地社群藉傳統法規 (customary laws) 或其他方法志願保育的天然或與人為因子互動的富有顯著生物多樣性價值、生態價值與文化價值的生態系。這些區域常被排除在正式的保護區體系外 (IUCN, 2003; IUCN CEESP, 2003; Kothari, 2003; Phillips, 2003)。 4. Berkes and Folke (1998) 認為新近崛起有別於古典利用取徑的資源管理可略分為兩大學派：一是系統取徑與適性管理 (adaptive management)；一是認為「資源管理即是人的管理」而從體制、共有行動、財產權、社區取徑與體制學習等面向著手者。後者一派即常回顧各種資源管理體制的歷史演進，嘗試結合傳統人與資源環境間的連結 (如：在地知識、社會文化等)，加以現代國家的機制，期盼能促進資源管理的效能。 5. 社區 (community 或譯為社群) 的定義十分多樣：蔡宏進 (1985) 綜合社會學派各家觀點指述社區為一定地理區域內的人及其社會性活動與現象的總稱 (p.5)；陳其南 (1997) 主張社區蘊含共同體的意義，是具共識的社會單位，其意涵應由居民或成員自己來定義 (p.6)；宋鎮照 (1997) 認為社區的概念包含了人口、地理、社會、組織與心理等要素 (p.604-5)；黃世輝 (2000) 則強調現代民主社會的生活架構，認為社區為現代人追求居住品質，提升生活品味的基本單位 (p.117)。Leach 等 (1997; 1999) 及 Agrawal 與 Gibbon (2001) 則認為當涉及保育議題時，應從行動者、過程與體制的面向來理解什麼是社區：社區係由多元利益的多重行動者所組成，行動者間的互動過程，與特別是架構他們互動的體制安排是社區保育的焦點議題。本文以為社區保育論述裡的社區可以是社區，也可以是社群，在地社區與保育計畫有地緣關係，保育團體心繫保育，既注重地理區位，更重視社會關係，社區的成分與組成應可以有較多元與彈性的表述空間。

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6. 一般而言，體制 (institutions) 係指人類創造以形塑人類互動的成套正式或不正式的運作規則與規範 (Agrawal and Gibson, 1999; North, 1990)，也包括從運作規則衍伸出來的受調控的行為模式 (Leach et al., 1999)，Gunderson 等 (1995) 進一步將其定義涵蓋執行運作規則的人與組織 (同樣也 請參考 Murphree, 1994; Pretty, 1995)。所謂正式的運作規則指的是憲法、法規、行政命令；非正式 的運作規則則為社會規範 (shared norms) 與價值觀 (values) (Leach et al., 1990; North, 1990; Ostrom, 1990; Scott, 1995)。

7. 「…We must define participation in a way that highlights the active and meaningful involvement of local

people in the development process and in decisions related to it. The important point here is the term ’meaningful’. …」 (Furze et al., 1996)。

8. Pimbert and Pretty (1997) 以 Pretty (1994) 的分類為基礎做出一個在保育計畫方面討論參與的量表，將參與分為六類 (或階層)：被動參與、資訊收集、諮詢、誘因導向、功能參與及互動參與。 在功能參與及互動參與的階層，民眾組織團隊因應既有的計畫或自主參與計畫的進行。Furze et al. (1996) 認為要能達到有意義的參與，必須與在地居民有平等的夥伴關係，發展程序的目標、保護區與社區的功能都必須在互相合作的基礎建構出來 (p.11) 。 9. 權益關係人係指與某事 (例如某保育計畫或保護區) 有直接、明顯與特殊利害關係的個人、團體與組織。權益關係人的取徑在參與的議題上頗為關鍵，誰是權益關係人？不同權益關係人是否在計畫或行動的決策裡可有不同的權重考量？皆影響到參與的範圍、品質與成效 (Borrini-Feyerabend and Brown, 1997)。 10. 早在 1990 年代初期就有文獻指出從南美亞馬遜河流域到中美洲、非洲、南亞、東南亞、新幾內亞與大洋洲占地表面積 6％的熱帶雨林，分布著許多原住民族的部落，也擁有超過地球一半的生物種 類，是目前全球生物多樣性最重要的區域 (McNeely et al., 1990; Wilson, 1992)。1992 年成立的聯合

國生物多樣性公約「序言」提到：「(締約國) 認識到許多體現傳統生活方式的原住民和地方社區同

生物資源有著密切和傳統的依存關係，應公平分享從利用與保護生物資源及持續利用其組成部分有關的傳統知識、創新和實踐而產生的惠益。」第十條「生物多樣性組成部分的永續利用」條文中也指出：「(每一締約國應儘可能並酌情) 保護並鼓勵那些按照傳統文化慣例而且符合保護或永續利用要求的生物資源的習慣使用方式。」(李培芬，2004) 近年來已有許多實證研究證實高生物 多樣性與高文化多樣性之間的關連性 (如：Maffi et al., 2000; Moore et al., 2001)。UNEP (2001) 更 將文化多樣性與生物多樣性保育結合，公開呼籲世人警覺全球化對世界文化、語言與生物多樣性的威脅。

11. 根據 1964 年 U.S. Wilderness Act，荒野的定義為「人僅為訪客，而不停棲的地區」 (Berkes，1999)。 12. Berkes 認為生態學不應只是生物學的一個分支，而應擴大是一種生物與生物及與周遭環境的互動關係 (Berkes, 1999)。 13. 所謂搭便車 (free rider) 係指當集體利益無法排除任何成員享用時，就會提供讓人選擇不付出努力，而享用集體利益的誘因，這種不願付出而擷取他人努力與成果的行為就稱為搭便車或白搭便 車 (free-ride) (Ostrom, 1990)。 14. 相關各部會重視民眾參與富有社區營造精神的政策及相關計畫，可參考黃煌雄等 (2001)。 15. 相關社區總體營造的研究，網路查詢國家圖書館網站自 1995 年 1 月至 2004 年 2 月該館即收錄超過 35 篇關鍵詞包括「社區營造」的碩博士論文，該館的全國圖書資訊網路則有 552 筆資料。 16. 有關本個案的研究方法與無尾港野生動物保護區經營管理較詳盡的回顧及檢討，請參考盧道杰 (2001a)。 17. 其棲地營造即是在位於無尾港溼地核心區域的私有地與其鄰近水道疏浚成在地居民記憶中二、三十年前的環境狀況。

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18. 本個案大部分的敘述係摘自盧道杰 (2003)。

19. 相關湖本村一案，Tang 與 Tang (2004) 由分權的觀點討論地方政府在八色鳥保育中扮演的角色，認為其為地方政經利益的鍵結體，不見得會支持社區自主的保育行動。該文對湖本村以八色鳥保育力檔陸砂開採事件的來龍去脈有詳盡的敘述。

20. 社區營造的成就不等同社區居民一定支持保育計畫，有時候社區營造計畫作業所引動的對抗 (抵抗) 意識反而會衝擊保育計畫本身 (Hodgson and Schroeder, 2002)。

21. 有關國內自然保護區或現地保育的治理型態請參考盧道杰 (2004)。 22. 有關達娜伊谷個案的研究方法與較詳盡的介紹請參考盧道杰 (2001b)。 23. 達娜伊谷自然生態公園自 1992 年開始每年的盈餘即超過千萬，2002 年的盈餘更高達三千萬以上 (盧道杰，2001b；黃躍雯等，2001；梁玉芳，2003；李永展，2003)。 24. Tang 與 Tang (2001) 認為山美達娜伊谷護魚初期的義務巡護為鄒族特有的集體行為規範所促成，可視為永續體制的一部份。以田野觀察與訪談資料的分析為基礎，我認為義務巡護的形成似較多為當時村民族人彼此社會關係互動影響而成，反倒是社區發展協會為主的運作機制與傳統的部落社會制度及集體行為規範較有關聯。 25. 在 1996 年全國文化社團社區總體營造工作研討會中的座談及問答中，多次出現社區總體營造團體的資源多仰賴政府資源的論調。如 p.29 陳兆瑞的發言、p.39 黃建龍的演講實錄等 (文建會與柑園文教基金會，1996)。

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