災害風險溝通在韌性社區工作坊之探討

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(1)國立臺灣師範大學環境教育研究所碩士學位論文. 災害風險溝通在韌性社區工作坊之探討 Exploring Disaster Risk Communication in Resilient Community Workshops. 研究生：王欣指導教授：王順美博士. 中華民國一〇八年二月.

(2) 謝誌進入環教所學習，一直是高中至大學時的願望，而如今一轉眼，就要從環教所離開了，內心著實有些許不捨。回想在環教所的這兩年半，心中充滿著無限的感恩。感謝環教所師長們，王順美老師、周儒老師、張子超老師、葉欣誠老師、方偉達老師，您們對於研究的投入，以及教學的熱忱，甚至是對學生的關愛，令我深深感佩，是我學習的模範。特別感謝王順美老師，在我投入研究、辦理韌性社區工作坊，以及撰寫論文的過程，經常給予極大的鼓勵與協助，看到您忙著各種事情，仍然願意花許多時間和我討論課程內容，心中真是無比感動與感謝。感謝京蕙助教，總是不斷提醒著我在各種重要事情上的準備及留意，而您同時又是新手媽媽，時常需要打理孩子的大小事，辛苦您了！感謝雅容，你一直是研究室最好的幫手，總是能救援我各種不熟悉的行政事務！感謝南港社大曹錫智副校長、潘文彬老師和邱明珠主任，在辦理韌性社區工作坊的期間，總是不辭辛勞前來參與與協助工作坊的執行，感謝公民行動社的同學們，在每一次的工作坊中積極參與，並協助課程影片錄製。感謝南港區舊莊里張瑞芳里長，總是充滿無限熱情的您，有著極大的號召力量，經常邀約里民來參與韌性社區工作坊，也大力支持各種資源，真的非常感謝里長願意投入這次的課程合作，看見您對於里民的一片真心與真誠，您真的是非常認真與愛心並實踐力強大的里長，舊莊里有您真好！感謝韌性社區工作坊的夥伴團體─台大天災中心、主婦聯盟、關懷生命協會、都市林協會和台灣油杉社區發展協會等，您們在課程中扮演極為重要的角色，帶領學員能從不同面向瞭解防災與韌性的課題，謝謝您們過去這一年的付出！感謝我親愛的家人們─我的父母、姊姊和弟弟，總是給予我精神上的支持，經常包容我在學校處理事情到很晚，或是體諒我經常跑去南港舊莊辦理活動，也常常詢問我需要什麼樣的幫助，感謝你們的關愛與體貼！感謝環教所同學們這些日子來的相伴，和大家一起學習和玩樂的時光，真的是學生時期中美好的回憶。特別要感謝我的好夥伴孟樺，在最後幾個月全力衝刺寫論文的期間，每週與你相約討論，你總會給予我許多寶貴的意見與想法，讓我釐清卡住的思維，真的非常謝謝你！感謝人瑄學姊和鈴雅學姊在每次研究室 meeting 時，總會給予各種實用建議。感謝學弟妹們，在工作坊辦理期間協助擔任工作人員，協助側錄課程觀察影片及文.

(3) 字紀錄等工作，真的非常感謝你們的幫忙！感謝教會的朋友們，不斷為我禱告，特別是小組朋友們，謝謝你們一路來為我禱告並關心我，特別感謝口試當天來幫忙的高禎，謝謝你特地來協助我進行事前準備，讓我不至於感到慌忙。感謝上帝，在我每次辦活動忙到發慌，和研究過程快撐不下去，甚至是自我懷疑與無助時，給予我夠用的恩典與力量，期許自己在這條環教的路上，能持續朝著理想與願景前進。王欣. 謹誌. 2019 年 2 月.

(4) 摘要近年來，「韌性城市」的概念於國內外皆為探討防災的新思維，而一個健全的韌性城市必須擁有「低脆弱度」與「高回復力」，意即能對於衝擊（包括災害）有較高的承受能力，且在受到衝擊後，能較快從中復原。而將韌性城市的概念結合至村里和社區的防災工作，則可以藉此來推動韌性社區。韌性社區強調的是「與風險共存」，因不可能完全避免災害的風險，社區仍可能受到災害的衝擊，而經由韌性社區的推動，將有助於降低災害的衝擊，並能夠較迅速從衝擊中復原。本研究從環境教育的實務工作中啟發，以環保署北區環境教育區域中心韌性城市組計畫辦理之「韌性社區工作坊」為案例。研究方法採用質性研究個案研究法，以參與觀察、訪談和文件為研究資料來分析參與者的學習狀況。研究者於計畫中擔任助理之角色，藉由與夥伴團體合作，共同舉辦「韌性社區工作坊」，將此作為與參與者進行「風險溝通」的管道，課程內容設計上以「個人氣候變遷積極調適行動社會認知模型」（socio-cognitive model of private proactive adaptation to climate change，簡稱為 MPPACC）作為研究架構，來了解參與者藉由學習、參與和討論，在韌性概念脈絡下，其面對災害時的風險覺知（知覺受災害的脆弱度和知覺到災害的嚴重性）及認知調適能力（反應效能和自我效能）兩方面所受到的影響。研究結果顯示，在韌性社區工作坊課程三個階段的風險溝通效果中，學員一開始接觸到風險覺知的內容所占比重最多，經由一系列的課程學習之後，逐漸反應在自我效能上的呈現。而有效的風險溝通應能達到的四項影響：藉由防災教材引出居民自主性、重視對話溝通而非單純傳遞知識、運用當地社會特有文化、環境和背景，以及創造社區自己的防災文化。本研究依據研究發現與結論，提出兩面向之建議。「韌性社區實務教學推動」方面，在課程設計、課程師資和實務操作上，未來建議能調整課程內容及進行方式、建立講師群和創立互動平台；而「後續相關研究」方面，建議未來的研究能使用質性與量化方法並行，並能以課程講師角度來探討課程實施的過程與結果。期望本研究之研究結果能給推動韌性社區的工作者，特別是欲與社區進行推動韌性社區合作的環境教育工作者、環境教育研究者和防災教育研究者，一些經驗上的參考。關鍵字：天然災害、災害風險、韌性、風險溝通.

(5) Abstract In recent years, the concept of "resilient city" has been exploring new thinking on disaster prevention at home and abroad, and a sound resilient city must have "low vulnerability" and "high resilience", which means that it can withstand high impacts (including disasters) and recover from it soon after being impacted. By combining the concept of resilient cities into disaster prevention in villages and communities, it is possible to promote resilient communities. Resilient community emphasizes “coexistence with risks”. Because it is impossible to completely avoid the risk of disasters, communities may still be affected by disasters, and the promotion of resilience communities will help reduce the impact of disasters and enable them to be faster recover from the impact. Inspired by the practical work of environmental education, this case study is based on the "Resilient Community Workshop" planned by The Northern Environmental Education Regional Center which is under Environmental Protection Administration. The research method adopts the qualitative research case study method, and participates in the observation, the interview and the documents as the research materials to analyze the learning status of the participants. The researcher plays the role of assistant in the project. To coorganize the "Resilient Community Workshop " in collaboration with partner groups as a means of "risk communication" with participants, the content of the course is designed in a socio-cognitive model of private proactive adaptation to climate change （MPPACC） as a research framework, to understand the participants' risk awareness and cognitive adjustment in the context of resilience through learning, participation and discussion （including "perceived adaptation efficacy "," perceived self-efficacy "and" perceived adaptation costs "） so as to promote their adaptation intentions. The results of the study show that in the risk communication effect of the three stages of the Resilience Community Workshop, the participants have the most exposure to risk awareness. After a series of courses, they gradually reflect their self-efficacy. The effective of risk communication should have four characteristics: to attract residents' autonomy through disaster prevention teaching materials, to emphasize dialogue and communication instead of.

(6) simply transferring knowledge, to use local social unique culture, environment and background, and to create a community's own disaster prevention culture. Based on the research findings and conclusions, this study proposes two aspects. In the aspect of “Resilient Community Practice Teaching Promotion”, in the course design, curriculum faculty and practical operation, the future proposal can adjust the course content and method, establish a group of lecturers and create an interactive platform, and will publish the “Resilience Community Practice Manual”; In the “follow-up related research” aspect, it is suggested that future research can use qualitative and quantitative methods in parallel, and can explore the process and results of curriculum implementation from the perspective of curriculum instructors. It is hoped that this study will provide some empirical references to workers who promote community resilience, environmental educators who particularly want to promote community resilience with communities, and environmental education researchers. Keywords：Natural Disaster、Disaster Risk、Resilience、Risk Communication.

(7) 目錄第一章緒論 ....................................................................................................................... 1 第一節研究背景 .................................................................................................................. 1 第二節研究動機與目的 ...................................................................................................... 4 第三節研究問題 .................................................................................................................. 7 第四節名詞界定 .................................................................................................................. 7 第二章文獻回顧 ............................................................................................................... 9 第一節氣候變遷與天然災害 .............................................................................................. 9 第二節防災與韌性 ............................................................................................................ 14 第三節風險溝通 ................................................................................................................ 31 第三章研究方法 ............................................................................................................. 47 第一節研究個案介紹 ........................................................................................................ 47 第二節研究設計 ................................................................................................................ 52 第三節研究工具與資料整理 ............................................................................................ 57 第四節研究信實度與倫理 ................................................................................................ 62 第五節研究範圍與限制 .................................................................................................... 64 第四章研究發現與分析 ................................................................................................. 65 第一節韌性社區工作坊之課程設計與實施 .................................................................... 66 第二節韌性社區工作坊中風險覺知之影響 .................................................................... 77 第三節韌性社區工作坊中認知調適能力之影響 ............................................................ 93 第四節綜合討論 .............................................................................................................. 108 第五章研究結論與建議 ............................................................................................... 116 第一節研究結論 .............................................................................................................. 116 第二節研究建議 .............................................................................................................. 121 參考文獻 ......................................................................................................................... 124 附錄一：韌性社區工作坊課程表 ................................................................................. 131 附錄二：韌性社區工作坊課程觀察紀錄表 ................................................................. 136.

(8) 表目錄表 2-1-1 天然災害之類型 ...................................................................................................... 11 表 2-2-1 2015 年聯合國三項氣候永續全球性準則與韌性之關聯 ...................................... 14 表 2-2-2 韌性的定義 ............................................................................................................... 15 表 2-2-3 韌性社區相關教學面向 .......................................................................................... 24 表 2-3-1 災害風險之構成要素 .............................................................................................. 32 表 2-3-2 風險溝通之廣義與狹義定義 .................................................................................. 33 表 2-3-3 風險溝通之類型 ...................................................................................................... 33 表 2-3-4 風險溝通之關鍵要素 .............................................................................................. 37 表 3-2-1 研究時程表 .............................................................................................................. 56 表 3-3-1 參與觀察及資料收集表 .......................................................................................... 57 表 3-3-2 訪談時間列表 .......................................................................................................... 59 表 3-3-3 韌性社區工作坊課程實施訪談大綱 ...................................................................... 59 表 3-3-4 訪談資料編碼舉例 .................................................................................................. 60 表 4-1-1 韌性社區工作坊課程表 .......................................................................................... 71 表 4-2-1 韌性社區工作坊課程進行之前學員對於「韌性」之看法 .................................. 79 表 4-2-2 韌性社區工作坊課程中的「風險覺知」內容 ...................................................... 89 表 4-3-1 韌性社區工作坊課程進行之後學員對於「韌性」之看法 .................................. 94 表 4-3-2 韌性社區工作坊課程中的「認知調適能力」內容 ............................................ 104 表 4-4-1 韌性社區工作坊課程內容屬性之比重 ................................................................. 109 表 4-4-2 韌性社區工作坊課程之各場次進行方式 ............................................................. 111 表 5-1 韌性社區工作坊課程三階段之風險溝通效果...................................................... 117.

(9) 圖目錄圖 2-1-1 氣候風險指標 2018 .................................................................................................... 9 圖 2-2-1「災害防救深耕第 3 期計畫」推動韌性社區工作期程 ........................................ 23 圖 2-2-2 韌性社區課程建構之想像圖 .................................................................................. 29 圖 2-3-1 IPCC 對災害風險之定義 ......................................................................................... 31 圖 2-3-2 保護動機理論 ........................................................................................................... 40 圖 2-3-3 個人氣候變遷積極調適行動社會認知模型（MPPACC） ................................... 42 圖 2-3-4 Crossroad 遊戲規則說明 .......................................................................................... 44 圖 3-1-1 臺北市南港區自然環境現況生態系類型 ............................................................... 48 圖 3-1-2 臺北市南港區自然環境現況山坡地分布範圍 ....................................................... 48 圖 3-1-3 臺北市南港區天然災害潛勢地圖 ........................................................................... 49 圖 3-1-4 舊莊里疏散避難路線山坡地防災地圖 ................................................................... 49 圖 3-2-1 研究架構圖 ............................................................................................................... 54 圖 3-2-2 研究流程圖 ............................................................................................................... 55 圖 4-1 研究結果與討論寫作架構圖.................................................................................... 65 圖 4-1-1 韌性社區工作坊課程之三個階段 .......................................................................... 70 圖 4-1-2 韌性社區戶外踏查（舊莊山區） ........................................................................... 73 圖 4-1-3 韌性社區戶外踏查（舊莊市區） ........................................................................... 73 圖 4-1-4 綠簾子育苗實作體驗 ............................................................................................... 75 圖 4-1-5 樹木修剪實作示範 ................................................................................................... 75 圖 4-1-6 寵物保護攤位展示 ................................................................................................... 75 圖 4-1-7 居民災害防救擺攤海報展示 ................................................................................... 75 圖 4-1-8 雨水花園參訪情形 ................................................................................................... 75 圖 4-1-9 鳥類保育之戶外解說情形 ....................................................................................... 75 圖 4-1-10 韌性願景工作坊上課情形 ..................................................................................... 76 圖 4-1-11 韌性願景工作坊上課情形 ..................................................................................... 76 圖 4-2-1 樹木修剪三刀法 ...................................................................................................... 84 圖 4-2-2 樹木根系示意圖 ...................................................................................................... 85 圖 4-4-1 韌性社區課程系統架構圖 .................................................................................... 115.

(10) 第一章緒論本研究以環保署北區環境教育區域中心學習社群韌性城市組計畫為個案，探討舉辦之「韌性社區工作坊」其作為「風險溝通」方式之學習效果。本章旨在說明研究背景與動機，提出研究目的與問題、名詞界定，以及澄清研究範圍與限制。. 第一節研究背景壹、氣候變遷與災害衝擊根據世界銀行出版的《天然災害熱點：全球風險分析（Natural Disaster Hotspots： A Global Risk Analysis）》（The World Bank, 2005），其指出臺灣是世上最容易遭天然災害襲擊的高風險國家之一。該報告指出全球常見的天然災害包括乾旱（drought）、地震（earthquake）、水患（floods）、坡地（landslides）、風災（storms）及火山爆發（volcanoes）等。而臺灣同時暴露在地震、颱洪和坡地天然災害的土地面積，以及面臨災害威脅人口皆約為七成，兩項皆高居世界第一。氣候變遷可能加劇了降雨的形態，「臺灣氣候變遷推估與資訊平台計畫」(謝佳穎、陳韻如、朱容練、陳正達、童慶斌，2011)依據聯合國評估報告進行分析，研究結果顯示臺灣未來枯水期間的平均月降雨比率減少；而豐水期全臺降雨比率則增加。由此可知在氣候變遷下，臺灣地區降雨無論時間或地點，都將會更為不均，可能導致更多的洪災和旱災。此報告亦指出，臺灣極端氣候與降雨的現象與聯合國評估報告指出的地球升溫風險極為一致，未來災害的次數、受影響人口與災害損失將會大幅增加。氣候變遷已然是進行式且成為全球各界關注的焦點，將氣候變遷的衝擊減至最低，是臺灣應重視的議題。氣候變遷與氣候極端事件增加了都市脆弱度。萬一發生重大災害，相關救援單位無法即時到達現場處理狀況，此時，就必需由具有相關防救災知識與技能的居民先行處理與應對，在面臨災害時，家庭和個人的自我保護能力也是重要的，而「社區」或「地方」更是首先面對災害發生時最能及時因應和動員的單位。面對極端氣候威脅，如何強化都市的韌性（resilience），以及提升人們應對的能力，理當成為應對氣候變遷危機中調適策略（adaptation）的重要核心關懷。韌性城市」（Resilient City）或「都市韌性」（Urban Resilience）為近年來國際上常用於討論防災或都市規劃的概念。廖桂賢（2011）表示一個有韌性的城市，即使在環境變動中也能維持 1.

(11) 正常運作，都市中每一個人的生命財產都能安然無恙，其環境上的週期性變動被視為都市的正常脈動，是生活環境的一部分；即使城市在規模強大的擾動（例如颱風和豪雨）中遭受災害，也能快速地回復正常生活。以水患為例，與其強求一個不會淹水的城市，應要打造的是一個「不怕水淹」的城市，藉由培養適應力來增加城市韌性，規劃、構築能夠適應災害、與災害共存（生）的都市，讓城市與洪水和平共存。 2015 年間，聯合國公布了全球矚目的氣候永續相關的全球性準則，從減緩氣候災害風險、氣候減緩調適和人類共同永續目標等面向，提供環境、經濟與社會各層面上的共同的願景目標與基本框架，以供各國的政策決定者參考。而其中也提及「韌性」概念之重要性。 2016 年，我國因應國際探討韌性之趨勢，並為提升城市調適能力及發展韌性策略，於臺北舉辦「2016 循環經濟與韌性城市國際論壇1」，臺北、東京和首爾三座城市共同宣示「韌性城市臺北宣言」，期望能積極面對氣候變遷所帶來的挑戰及影響，並共同承擔減緩全球暖化的責任。除了臺北之外，臺中、高雄、臺南近年來也積極投入韌性城市相關活動，並於 2016 年參與全球韌性城市大會，其中，臺中更翻譯聯合國國際減災戰略署（UNISDR）著作之《如何使城市更具韌性─地方政府領袖手冊2》（How To Make Cities More Resilient A Handbook For Local Government Leaders）推出《臺中市政府推動韌性城市指導手冊3》。事實上，聯合國於 1989 年就已提出國際十年減災計畫（The International Decade for Natural Disaster Reduction，IDNDR），期望能建構出「耐災社區」（Disaster Resilient Communities）的防災策略與文化，促進社區參與，進而提升社區居民的防災意識與能力，以降低災害時的損失。1995 年，美國聯邦緊急應變管理總署（FEMA）提出「防災社區」（Disaster Resistant Community）概念，由以往強調災時應變及災後重建，逐漸轉向重視災前地方防災（pre-disaster）的準備工作，以降低每次災害造成的衝擊與損失。. 1. 「2016 年循環經濟與韌性城市國際論壇」 http://www.mypeople.tw/index.php?r=site/article&id=1272437 2. How To Make Cities More Resilient A Handbook For Local Government Leaders https://www.unisdr.org/campaign/resilientcities/assets/documents/guidelines/Handbook%20for%20local%20gov ernment%20leaders%20%5B2017%20Edition%5D.pdf 3. 臺中市政府推動韌性城市指導手冊 http://www.ckes.tc.edu.tw/ufiles/a/news_f0122912000045.pdf 2.

(12) 本研究乃從地方（Local）的尺度來理解「韌性」一概念運用於災害風險溝通之效果與影響。本研究所定義之災害為天然災害，突發與震撼力是它的一項特性，因其能預警的時間很短，可能只持續了幾秒或幾分鐘，卻造成人民的死傷和損失（Bell, et al., 1996），一直以來都是人類生存的一大威脅，值得從各個面向去研究如何防備。另外一種特性是天然災害會產生嚴重的後果，而民眾是否有適合天然災害的預警方式來減低災害造成的風險。. 3.

(13) 第二節研究動機與目的研究者身為國中童軍教師，發現教材中有關於「防災社區」的課程內容，然許多教師對於此主題不甚熟悉，因而常省略教學或草草帶過。研究者深感防災知能之重要，欲更深入防災教育相關的課程設計。同時，研究者參與環保署北區環境教育區域中心的「韌性城市」組學習社群，並擔任助理一職。研究者定以韌性社區工作坊方案作為研究個案。蔡綽芳、洪鴻智、賴深江、簡長毅、洪至萱、蔡豐宇（2015）的研究指出，在其建置之韌性評估體系與選取之指標中，藉由臺北市之案例分析，發現南港區在災時應變之綜合性韌性評估（其涵蓋之指標為：醫療設施、消防與警察、避難處所、儲蓄額及可支配所得等五項指標）中，其評估結果為災時應變韌性較低。而在災後恢復、調適與學習之綜合韌性評估（其指標內容包括：公有土地、公共設施用地、就業率及教育程度等四項指標），評估結果顯示，南港區亦呈現較低之災後恢復、調適與學習韌性。若將全部指標納入，可發現南港區屬於臺北市總和韌性最低之地區。故此，北區環境教育區域中心與臺北市南港社區大學（後簡稱為南港社大）、臺北市南港區舊莊里（後簡稱為舊莊里）合作，並邀請夥伴團體：臺大天災中心、主婦聯盟環境保護基金會、台灣都市林健康美化協會和關懷生命協會等專家學者，共同進行韌性社區工作坊，來與研究參與者進行災害風險溝通。研究者以此課程方案進行災害風險溝通在韌性社區工作坊之研究，以期了解參與者對於所處環境中的「災害風險」認知狀況，以及了解實施課程內容對於參與者認知災害調適能力之影響。目前國內雖然有一些關於風險溝通領域的研究，但多聚焦於公共衛生與環境風險認知範疇（李明穎，2014；汪浩、吳欣憓，2013；楊意菁、徐美苓，2013），對於災害管理方面較少著墨；防災社區領域的研究則側重於系統性的推動步驟與操作手法（周瑞生、吳家輝，2014；劉怡君、陳亮全，2015）。針對風險溝通的論述，林舒予（2007）指出一個有效的風險溝通計畫，應讓民眾知道三種訊息：（1）為何要擔心、關心風險？（Why should I care?）（2）為何需要準備？或是準備有用嗎？（Why should I prepare?）（3）應依循哪些步驟來防災、減災？（What should I do?）。其藉由檢視相關單位所提供的防災資訊，發現似乎多屬於第三類如何防災，對於前兩類的為何要關心風險（風險覺知）及為何要防災（認知調適能力）則較少著墨，此可顯示出風險溝通應關注民眾對於災害所產生之情緒，因為一個沒有「感覺」的訊息容易被人們忽視與遺忘，而了解自身投入準備的防災行動是否有效益，影響著人們做出行動之意願。 4.

(14) 防災社區在國內推動行之有年，而推動防災社區固然有其成效彰顯，然相對的也存在某些未解決之課題。郭俊欽、莊翰華和康良宇（2011）指出目前遭遇到的問題，如：國內社區防災學習的課程與教材的規劃多未因地制宜、由上而下的遴選機制使民眾缺乏自發性的學習動機、民眾仰賴對環境的認知與過去的災害經驗而漸低防災意識、專家與民眾對於災害本質與防災方式認知不同等因素造成動機與認知的侷限，皆可能影響防災學習之成效。我國防災社區之推動，雖然強調民眾自主參與之重要性，並談及減災與風險溝通議題，但大多防災社區計畫仍聚焦於災害知識的教導及因應，且以單向式的教育宣導，應變救災與疏散避難的訓練、演練為主要取徑。而災害風險評估過程如環境踏勘、防災地圖產製、防救災對策討論、防救災資料庫建置等，往往由專業團隊負責主要作業，僅輔以民眾訪談或雙向式溝通作為社區參與之表徵（吳杰穎、康良宇，2007；郭俊欽等，2007），因此不易被社區所了解與接受。此外，社區所提出防減災的建議，不易與公共工程建設接軌；因此，社區民眾在計畫執行的過程，通常被動員參加，所獲得之成果往往也僅淪為紙上談兵，難以達成培力社區自主能力與提升防災意識的總體目的。抗災、耐災、災害風險減輕或防災社區等概念的主要目標均為培力社區，使其具備面對災害風險的自主性與行動力，透過符合地方特性與需求的推動計畫，系統性地轉化專業防災知識與應變救災技能予以民眾；同時藉由社區參與的手段，有效進行風險溝通，促使民眾認知環境中的災害風險、提升危機意識、凝聚共識，並強化社區組織的整備與應變能力。因而研究者期望能藉由認識韌性之相關概念，以及多面向建構的可能，並實際了解研究場域目前的現況及需求，和各夥伴團體一起深入討論及規劃課程內容，透過共同辦理不同主題及形式的「韌性社區工作坊」，期望能將課程所學運用於社區中某處空間進行操作，從中學習與體認韌性城市概念在「社區」尺度的推動面向，累積更多樣貌的經驗。由於目前國內防災社區課程多為單向式的教育宣導，故本研究認為有必要探討將韌性社區工作坊作為與參與者進行「風險溝通」的方式，在課程內容設計與規劃上，以源於「個人氣候變遷積極調適行動社會認知模型」（socio-cognitive model of private proactive adaptation to climate change，MPPACC）作為研究架構，透過規劃並執行「災害」相關之不同面向的主題，來了解參與者藉由學習、參與和討論，在「韌性」概念脈絡下，其. 5.

(15) 面對災害時的風險覺知及認知調適能力（著重於「反應效能」、「自我效能」）是否有所轉變，盼能藉此影響參與者，因而促發其調適意圖。. 6.

(16) 第三節研究問題本研究目的在於探討韌性社區工作坊作為風險溝通對參與者之影響，並就研究結果提出省思與建議。因此，本研究具體之研究問題如下：一、韌性社區工作坊參與者對於所處環境中的「災害風險」認知狀況（風險覺知）為何？二、實施韌性社區工作坊，其課程內容對於參與者認知（perceive）災害調適能力有何影響？. 第四節名詞界定此節針對本研究中經常出現的重要名詞，作釐清與界定。. 壹、天然災害（Natural Disaster） Sorkin（1982）將天然災害定義為「天然災害是自然環境中藉由外在力量傷害人類的要素」。其亦指出普遍的天然災害種類，分為暴風雪與雪、乾旱、水災、霧、霜、雹暴、熱浪、颶風、閃電與龍捲風等屬於氣候與氣象的災害，以及雪崩、地震、侵蝕、土石流、流沙、海嘯與火山爆發等屬於地理與地球的災害。本研究所指，以研究個案場域自然環境較易遭受之水災、颱風、土石流，作為本研究強調之天然災害。. 貳、災害風險（Disaster Risk）國家災害防救中心（2008）將災害風險定義為「氣候變遷衝擊對自然系統與人類社會經濟系統造成的可能損害程度。」而 Intergovernmental Panel on Climate Change （IPCC， 2014）則以危害度（Hazard）、暴露量（Exposure）和脆弱度（Vulnerability）三者之交集作為氣候變遷衝擊風險之定義。本研究根據 IPCC 災害風險─危害度、暴露量和脆弱度之概念，來規劃韌性社區工作坊課程，期望藉由課程內容讓參與者了解社區中的災害風險，以及災害風險與自身之關聯性。. 參、韌性（Resilience） Community and Regional Resilience Institute（CARRI，2013）指出韌性作為一個「屬性」，以「調適」為核心，它表明了期望的「軌跡」，並且可使社區了解自身的調適能力， 7.

(17) 進而採取行動來提高其韌性。黃泰霖（2012）表示一個具有韌性的社會必須有高度的調適能力，並能學習如何在錯誤中成長。根據內政部消防署所推動的韌性社區4，其表示韌性社區強調社區應與風險共存，災害的風險不可能完全避免，社區仍可能受到災害的衝擊，因而社區須具有災害容受力，對於災害能夠快速反應及回復，除了社區環境較能夠承受災害衝擊外，也強調能快速反應並自災害中復原。本研究參考 CARRI 與內政部消防署所使用社區韌性之定義來界定「韌性」一詞，其強調的重點在於：面對天然災害（水災、颱風、土石流）時，能知其風險所在，並有所防患預備。研究者期望經由韌性社區工作坊系列課程（課程主題包含：寵物保護、公民自主發電、食農、樹木防災、水調適、都市鳥類保育及願景工作坊等）所學，使課程參與者能了解到天然災害知風險，進而產生調適意圖，並促發其後續調適行動。. 肆、風險溝通（Risk Communication）根據 National Research Council（1989）指出，風險溝通為個人、團體、機構之間交換信息和意見的互動過程。Cutter（1993）則更明確的說明風險溝通指的是政府單位及相關學者有目的性地傳送災害風險資訊給特定民眾接收。本研究個案藉由韌性社區工作坊學習過程，提供參與者從韌性角度來因應災害之相關訊息，期望促發參與者面對天然災害（颱風、洪水、土石流）風險時，提升其認知災害風險覺知，以及對認知調適能力（反應效能、自我效能）及反應價值產生影響，並進而採取可行性預防調適行動，以此作為檢視風險溝通的學習效果。. 4. http://pdmcb-achievement.nfa.gov.tw/dc/intro 8.

(18) 第二章文獻回顧本研究從實際經驗中啟發，研究者探索北區環境教育區域中心學習社群韌性城市組，辦理韌性社區工作坊之風險溝通效果，觀察過程中發生的各種現象。研究者廣泛閱讀文獻，以培養對研究情境中資料的敏感度。本章分三節，第一節為氣候變遷與災害，第二節回顧提及防災與韌性概念之相關文獻，第三節探討風險溝通。. 第一節氣候變遷與天然災害氣候變遷為近年來國際上所關注之重點，我國於此議題上之極端氣候情況也出現在國際報告書中。非政府組織德國觀察（Germanwatch）依據近 20 年極端氣候事件及相關社經資料提出《Global Climate Risk Index 2018》報告，該報告指出，我國是全球氣候風險排名第 7 高的國家，並提及 2016 年發生了不正常低溫天氣及 6 次颱風，其中包括該年度最強颱風莫蘭蒂（Meranti），是該年度全世界第 5 個等級 5（category 5）的颱風，造成嚴重農業損失及百萬戶停水停電的災情（Eckstein et al., 2017，如圖 2-1-1）。圖 2-1-1 氣候風險指標 2018. （資料來源：Eckstein et al., 2017）面對氣候變遷所造成的影響，國際上目前的二大策略為「減緩」（Mitigation）與「調適」（Adaptation），而未來百年內全球氣候的變化將會是人類的重大考驗。本節回顧國內外氣候變遷之論述，檢視其可能影響之層面，並探討氣候變遷與天然災害之關聯性，了解在氣候變遷之下，所可能產生之天然災害威脅。 9.

(19) 壹、氣候變遷政府間氣候變化綱要公約談判委員會（INC）於 1992 年提出《聯合國氣候變化綱要公約5》（UNFCCC），公約裡將氣候變遷（氣候變化）定義為「除在類似時期內所觀測的氣候的自然變遷之外，由於直接或間接的人類活動改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化」。而根據台灣氣候變遷調適科技知識平臺的詞彙解釋，其所指氣候變遷（climate change）一詞是「氣候平均狀態統計學意義上的顯著改變或者持續較長一段時間（典型的為 10 年或更長）的氣候變動。氣候變遷的原因可能是自然的內部過程，或是外部力量，或者對大氣組成和土地利用的持續性人為改變。」由上述之定義可知，氣候變遷可能受自然及人為因素而使氣候平均狀態有所改變，而氣候變遷的跡象事實上比比皆是，如：降雨強度的急遽變化、海平面上升和春季冰雪融化速度增加等。隨著全球氣溫的不斷升高，氣候變遷的影響也逐漸加劇，人們將看到更多氣候和環境的變化，而這些變化也將影響到人類、動植物及整個生態。氣候變遷所影響的層面可謂環環相扣，甚至可能引發自然及人為的災害，如：降雨的減少意味著水資源的短缺，然而過多的降雨可能導致洪水的發生；而高溫會使農作物乾枯，同時也增加人類及動植物疾病的發生。. 貳、天然災害 2018 年 12 月，英國慈善組織「基督教救助會」（Christian Aid）提出《Counting The Cost: A Year of Climate Breakdown6》報告，指出 2018 年地球上每個有人居住的大陸都發生了至少一次主要的氣候災害。該報告亦指出，部分天然災害是氣候變遷的後果，例如高溫加上降雨量減少，導致大火更容易發生；而部分天然災害則因氣候變遷而擴大規模，例如海洋暖化，導致熱帶風暴更強烈，災情更慘重。一、天然災害之定義與成因事實上，在人類的發展史中，人類存在於地球前，「自然現象」即不斷發生，土石流、地震、颱風等皆為地球上自然發生之現象，僅因為人類生存所需，或人類活動範圍. 5. 聯合國氣候變化框架公約 http://www.tri.org.tw/unfccc/download/unfccc_c.pdf 《Counting The Cost: A Year of Climate Breakdown》(2018) https://www.news.com.au/technology/environment/climate-change/climate-changeinduced-disasters-cost-nations -at-least-100-billion-in-2018-says-watchdog/news-story/7ead117a20247483793c9a1c4b3294a9 6. 10.

(20) 的擴張，使得「現象」成了「災害」，進而成為了人類需要管理的對象。（王价巨等， 2017）自 1960 年代，即有社會學家針對「災害」定義重新思考，將災害定義為「中斷社會活動的事件」（Firtz, 1961），其認為災害發生提供了社會改變的契機，重新調整了原有的社會結構，促使人類社會轉向另一種可能。而美國 Philiops 等學者（2012），提出構成災害的三大內涵：首先，「災害為社會現象之一，除非影響到人類，否則不能稱之為災害」；其次，「必須引致特定團體或個人社會活動的中斷」；再者，「某地區人們受到影響而須對外求援」。針對「天然災害」（nature disaster）一詞，Katherine（1997）將其定義為凡自然界所發生的異常現象，一旦危害到人類生命財產或經濟活動時，便稱為天然災害。一般而言，天然災害指的是地震、山崩、海嘯、海水倒灌、颱風、乾旱、洪水等自然界變化對人類社會的衝擊。當這些災害造成人類生活的不便、財產的損失、生命的喪失、自然資源的流失時，就會對人類生活帶來災難，甚至浩劫。但並非所有的天然災害都會造成人類生活的損毀，相同規模的災害在不同的環境，也會造成不同程度的損失，就像颱風一樣，每年都有好多個颱風會造訪台灣，並不是每個會釀成災情，在中央氣象局發佈颱風警報後，災害潛勢較高的居民隨即進入警戒狀態，而各地方政府的停班停課公告，有時卻成為都會區的「颱風假」。從這個常見的災害現象，不難理解災害未必是災難。二、天然災害之特性、類型與影響根據顏清連（1997）所述，天然災害有以下六項特性：（一）空間性：災害的發生頻率與災情嚴重之程度，常因空間條件不同而有差異；（二）時間性：相同條件之災害若發生於不同時間，造成之災情程度亦有所不同；（三）連鎖性：不同地點發生之災害會互相影響，甚至形成連鎖災害；（四）累積性：災害的發生並非為突發性，多是長年累積所造成的；（五）複雜性：相同規模之災害可能由於種種人為因素之差異，導致不同損害程度；（六）複合性：災害具備上述六個特性，即災害經常不是單一出現的，以致災情可能為複合性的。而天然災害的分類是一個很複雜的問題，根據不同的考慮因素可以有許多不同的分類方法。表 2-1-1 為研究者彙整國內外針對天然災害之分類。. 表 2-1-1 天然災害之類型 11.

(21) 來源，年份. 類型說明. Sorkin，1982. 1.氣候與氣象：暴風雪與雪、乾旱、水災、霧、霜、雹暴、熱浪、颶風、閃電、龍捲風 2.地質與地形：雪崩、地震、侵蝕（包括土壤侵蝕與海岸侵蝕）、土石流、流沙、海嘯、火山爆發. 交通部中央氣象局，2015. 1.氣象災害：包括颱風、梅雨、龍捲風、雷擊、強風、焚風、豪雨、寒流、霜害、冰雹及旱災等。 2.海象災害：包括暴潮、海嘯、瘋狗浪、巨浪、海水倒灌和海平面上升等。 3.洪水災害：包括山洪爆發、河水氾濫、淹水和積水等。 4.地質災害：包括山崩、地滑、土石流、地表裂縫、塌陷、泥火山噴發、地層下陷、土地沙漠化、土壤流失及土壤鹽化等。 5.地震災害：包括由地震引起的各種災害以及由地震誘發的各種衍生災害，如土壤液化、噴沙冒水、城市大火、河流與水庫潰堤等。 6.農業災害：包括農作物病蟲害、農業氣象災害及農業環境災害等。 7.森林災害：包括森林病蟲害、森林火災（資料來源：本研究彙整）. 在所有天然災害災害中，以颱風、地震、洪水、強風和土石流等，對經濟建設及維生系統的危害最大。水、電、瓦斯的供應和交通運輸、通訊設施，是現代化都會區和工商企業體的維生系統，關係到都市機能、建設和企業體生產的正常運作和發展，同時影響到千家萬戶的切身利益及生命財產的安危。而都會區和工商企業體之現代化程度越高，對維生系統的依賴度就越重，天然災害對維生系統的潛在威脅也就越大。災害的勢力越強，災情的發展越迅速，城市的機能及發展所受到的衝擊則越嚴重，如不加以事先的防範，必將導致極嚴重的後果。（陳正改，2010）. 參、小結本研究根據個案研究場域之自然環境，因而所界定之天然風災為水災、颱風和土石流等以洪災為主。臺北市為現代化、高密度人口的城市，由於都市的高度發展，改變土地使用、都市排洪能力、產業結構、建築形態與空間資本密度等，因而產生潛在的危險 12.

(22) 因子。了解氣候變遷及天然災害如何影響人類與環境，人類必須採取行動來減少溫室氣體排放量，也應採取各項調適措施，為未來的各種不確定性變化做好準備。. 13.

(23) 第二節防災與韌性本節回顧國際上關於「韌性」方面之倡議，並探討「韌性」之定義及相關概念，另從災害韌性與防災之關聯，了解國內防災社區以及韌性社區之推廣與實施現況，並延伸韌性的視角及多元面向來理解不同的防災對策。. 壹、國際上韌性之呼聲 2015 年間，聯合國公布了全球矚目的氣候永續相關的全球性準則。從減緩氣候災害風險、氣候減緩調適和人類共同永續目標等面向，提供環境、經濟與社會各層面上共同的願景目標與基本框架，以供各國的政策決定者參考。而其中也提及「韌性」概念之重要性。表 2-2-1 為此三項準則提及與「韌性」相關之內涵。表 2-2-1 2015 年聯合國三項氣候永續全球性準則與韌性之關聯 2015 年 3 月. 綱領中提及「各國應鼓勵......民間社會、志願者、. 聯合國國際減災策略組織. 有組織的志願工作組織和社區組織：與公共機構合作. （UNISDR）. 參與減少災害風險......並倡導建設有韌性的社. 「仙台減災綱領. 區」，與防災社區相關部分，包括：社區之災害風險. 2015-2030」（Sendai. 教育與經驗分享、強調居民在地經驗與參與、社區的. Framework for Disaster. 參與權、支持與訓練社區醫療團隊、建立社區宣導及. Risk Reduction 2015-2030）物資存放中心等工作細項。由此可見，國際上重視社區參與之防減災工作，且列入當前全球提倡韌性社區能力之重要目標。 2015 年 9 月. 《翻轉我們的世界：2030 年永續發展方針》提出了所. 聯合國大會（UN General. 有國家都面臨的問題，並基於積極實踐平等與人權，. Assembly）. 規畫出 17 項永續發展目標及 169 項追蹤指標其中，. 「永續發展目標」. 而目標 11「永續城鄉」（Sustainable Cities and. （Sustainable Development. Communities）強調應促使城市與人類居住具包容、. Goals，SDGs）. 安全、韌性及永續性，而在其之下的追蹤指標提及交通、災害和國土規劃等，並表示應增強窮人和弱勢群體的抵禦能力，減少他們對氣候相關極端事件的暴露和脆弱性，其恰與韌性城市核心概念不謀而合，顯示韌性城市可成為達到永續發展之方法。 14.

(24) 2015 年 12 月. 「韌性」（resilience）一詞在條文本文中出現了六次，. 聯合國氣候變化綱要公約. 協定內容中表示應考慮到弱勢群體、社區和生態系統. （UNFCCC）. 的氣候變化調適措施，並明白指出經濟多元化. 《巴黎氣候協定》（Paris. （economic diversification）和自然資源永續經營等方. Climate Agreement）. 式，建構社會經濟與生態系的韌性。. 由以上三項全球性準則可知，其皆顯示「韌性」之概念已受到國際上的重視，從不同的尺度中（國家、城市、社區），來因應防減災及資源經營，以致達到永續發展之目標。. 貳、韌性概念之探討一、韌性之定義 Community & Regional Resilience Institute（2013）提及「韌性」一詞首先用於物理科學來表示「彈性」的行為。在 1970、1980 年代，心理學和生態學對此一詞的定義進行了調整，以描述不同的現象。在心理學方面，其用來描述那些在逆境中不改變行為的群體（例如 Werner）。在生態學中，則被用來描述儘管遇到逆境或擾動，生態系統繼續發揮著或多或少的作用（最著名的即是 Holling）。到了 1990 年代，「韌性」開始被用於災害方面，尤其是工程界（特別是有形的基礎設施），並且涉及到能夠從危險事件中吸收和恢復的概念。從那時起，出現了將工程與生態，或生態與行為相結合的混合定義。除此之外，韌性也被用於社會科學領域中。表 2-2-2 為「韌性」一詞在各個領域上的定義：表 2-2-2 韌性的定義作者、年份. 領域. 定義. Gordon，1978；Bodin，. 物理. 無論經過多少次振盪，系統在負載下彈性偏轉而不破壞或變形。. 2004；Sheffi，2007； Arsenault and Sood， 2007；Redman and Kinzig，2003；Woods， 2006 Holling，1973；. 生態系統. 1.系統是能夠積極適應逆境，其不缺乏脆. Holling，1995；Abel，. 弱性、非固有的特徵，也不是靜態的狀態。. 2001；Waller， 2001；. 2.經受壓力的體系恢復並恢復原狀的能 15.

(25) Brock，2002；Klein，. 力，系統可以吸收的干擾量仍然保持在相. 2003；Anderies，2004；. 同的吸引狀態或範圍內，並且系統能夠自. Ott，2004；Walker，. 我組織的程度。. 2004；Resilience. 3.一個系統在變化時吸收干擾和重組的能. Alliance，2006；. 力，以便仍然保留基本相同的功能、結構、. Resilience Alliance，. 身份和反饋。 4.系統容忍干擾的能力，而不會陷入由不同. 2009. 的過程控制定性的不同狀態。 Longstaff，2005；Adger，. 社會生態. 1.面對某些意外，個人、團體或組織能夠. 2000；Adger， 2003；. 系統. 繼續存在（或者保持或多或少的穩定）的能力；韌性存在於一個適應性很強的系統. Adger，2005；Fiksel，2003. （不鎖定在特定策略中），而且有各種的資源。 2.是一個緊密的社會生態系統吸收經常性干擾的能力，以保留必要的結構、功能和反饋。 3.社區為了社會基礎設施而抵禦外部衝擊的能力。 4.堅持（即吸收衝擊和壓力，仍然保持社會運作和生態系統的完整性）的能力以及適應變化、不可預見的情況和風險的能力 Comfort，1999；Mileti，. 社區. 1999；Bruneau，2003；. 社會韌性. Godschalk，2003； Timmerman，1981； Wildavsky，1991；. 1.使現有資源和技能適應新的系統和運行條件的能力。 2.能夠承受極端事件而不會遭受來自社區外的大量幫助，而遭受破壞性損失、損害、生產力降低或生活質量的能力。. Brown，1996；Sonn，. 3.社會單位減輕災害的能力，在災害發生. 1998；Paton，2001；Center. 時能夠遏制災害的影響，並以盡量減少社. for Community. 會干擾和減輕未來地震影響的方式開展恢. Enterprise，2000；. 復活動。. Chenoweth，2001；. 4. 在意外的危險出現之後，學會克服和處. Ganor，2003；Kofinas，. 理的能力，反映了社會應對和繼續應對未. 2003；Subcommittee on. 來的能力。. Disaster Reduction，. 5.從不幸或持續的生活壓力中恢復或調整 16.

(26) 的能力。. 2005；UN/ISDR，2005；. 6.透過調解結構（學校、同伴群體、家庭）. Perrings，2006；Liu，. 和活動設置的過程，緩和了壓迫性制度的. 2007. 影響。 7.處理及有效地利用物質和經濟資源來幫助暴露於危險之後恢復的能力。 8.個人和社區處理持續長期壓力的能力; 找到未知的內在力量和資源以有效應對的能力;適應性和靈活性的措施。 9.兩種類型的社會適應力：（1）社會系統促進人類努力推斷變化趨勢，減少脆弱性和促進適應的能力（2）「社會─生態系統」維持優先經濟活動模式的能力 10.一個可能受危害影響的系統、社區或社會，其透過抵制或改變來適應，以達到和保持可接受水準的功能和結構的能力。 Norris，2008；Masten，. 心理學. 1990；Egeland， 1993；. （個人）. Butler，2007；Wright and. 1.將一系列適應能力與擾亂後的運作和適應的積極軌跡聯結起來的過程。 2.個人的挑戰或威脅情況下成功適應的過. Masten，2005；Riley. 程、能力或結果。. and Masten，2005；. 3.儘管處於高風險狀態、慢性壓力或長時. Schoon，2006；Luthar et. 間嚴重創傷，仍然能成功的適應能力。. al.，2000 （資料來源：CARRI，2013；黃泰霖，2012）根據上述表格，研究者整理出以下關於韌性的四個方面之定義：（一）物理面：此處的韌性是指材料在受力變形後回復原來形態的能力，國內災害管理領域多取其使社會系統「回復原來型態的能力」之意，簡稱為「回復力」（國家災害防救科技中心，2005；謝承憲等，2010）。（二）生態系統層面：從生態學的角度認為生態系應被視為動態複雜的系統，並導入「韌性」的概念－系統吸收擾動並維持基本運作功能和結構的能力。自此，生態學家普遍認為「韌性」能持續因應系統中複雜變動和意外，韌性也因此和永續的概念有了直接的關聯。Holling 將韌性（系統吸收變化並維持運行的能力）與穩定性（使系統回復常態的 17.

(27) 能力）做了明確的區隔。Brand and Jax（2007）則提出了涵蓋社會面向的社會生態韌性（social-ecological resilience）概念，更強調社會擾動與重組間的相互關係，並探討組織再造能力（transformability）、學習和創新能力，而依事件規模能將生態系統中的突發事件（surprises）區分為大、中、小三種尺度，認為不同尺度事件所造成的擾動需要藉由不同韌性概念的因應。（三）社會科學層面（人類行為學、組織學、災害社會學、社區韌性等）：在此定義下，韌性可被引申為系統化解危害威脅的能力，和造成系統脆弱程度變化背後的力量。如：資源匱乏或實體損傷，確保持續存在，並維持一定的穩定狀態等意義。（四）心理學層面：在意外的危險或極端事件出現之後，擁有恢復、調整、克服和處理的能力，能承受而不求助於來自社區外的大量幫助。在此觀點下，心理學研究者專注於「韌性形成的過程」，將造成正面調適的客觀情況和過程加入研究的考量中，其認為韌性是「一種於逆境中積極適應的動態過程」。以上四個方面的共同性在於，可以廣泛的了解到，「韌性」強調的是「一個回應變化以尋求新的穩定狀態，並藉由持續變化保持動態平衡的能力」。二、韌性之重要性韌性作為一個社區和社會重要的目標主要有兩個原因。首先，由於技術和社會系統的脆弱性不能完全預測，所以在災難發生的時候，抵禦能力（意即適應變化）是至關重要的。如果能確切知道未來災害發生的時間、地點和方式，便能夠設計出所需的系統來抵制它們。由於災害管理者必須面對不確定性，因此有必要建構一個能有效應對突發事件的城市；其次，在遭受災害襲擊的城市中，人們的性命安全和其財產會比在不那麼靈活和有適應性的地方更加有所保障（Bolin & Stanford, 1998）。在一個有彈性或韌性的城市裡，能使建築物減少倒塌的機率、停電的狀況也將減少發生，而這使得家庭和企業會面臨風險也將減低。戴興盛（2017）提及韌性思考的核心概念是，將自然系統與人類社會系統的變化視為常態，在面對內外環境變遷時，應考慮整個系統是否、以及將以何種方式維繫系統的基本結構、功能與反饋機制。另外，須將社會系統與生態系統同時納入一個系統內考量，因為兩者實際上是互相扣連及影響的系統。而在看待問題時，不能僅從單一系統的角度來看問題，而應關注來自上層系統與下層系統的交互影響。近年來，國內對於韌性的討論總是與減緩（mitigation）、調適（adaptation）、脆弱度（vulnerability）和永續發展（sustainable development）等概念相連，雖然這些概念高 18.

(28) 度相關，卻都有各自強調與關注的面向，因而過去在論述上常將韌性簡化為調適的代名詞，如此雖然使人較容易理解其含義，卻也因此侷限了韌性的討論與應用。韌性是一種進程，而時間、經驗、減緩與調適，構成了一個地區的韌性，也強化了人與環境間的動態平衡。（盧沛文，2016）因著調適而能使一個地區的韌性有所增加，自然與人類系統為了反應真實或預期的氣候刺激或影響而產生了調整，其將能夠緩解氣候變遷所導致的傷害或創造有益的機會。而為了在變化的氣候中做好衝擊應對和創造機會，調適措施的實施將能建立調適能力，並付諸行動，進而使得調適能力強化，降低氣候變遷所造成之衝擊，甚至從變化的氣候中獲利，而好的調適措施扮演著不可或缺的角色，如：良好的監測機制、相關風險與脆弱度研究，以及研擬各種因應策略。（IPCC, 2007）。而為提升及健全臺灣面對氣候變遷的調適能力，行政院「國家氣候變遷調適政策綱領」將臺灣的氣候變遷調適工作分為八大領域，分別為：「災害」、「維生基礎設施」、「水資源」、「土地使用」、「海岸」、「能源供給及產業」、「農業生產及生物多樣性」、「健康」，並研訂各領域的氣候變遷調適行動計畫，推動臺灣整體氣候變遷調適的發展。綜上所述，本研究中對於韌性的理解，著重於氣候變遷中之「調適」概念，將針對研究個案社區（臺北市南港區舊莊里）之特性，進一步了解其面對氣候變遷的災害調適能力及可能調適之作為。. 參、災害韌性與防災之關聯由上述對於「韌性」概念之闡述，可知調適措施將助於促成一地之韌性增加。近幾年，由於氣候變遷，且災害規模與複雜性增加，政府部門投入更多資源在防救災工作的推動上，已建立機制並有能力因應一定規模的災害。然而，目前村里和社區在防災工作推動的狀況與對災害的耐受力較為不足，在面對災害時可能無法有效因應，災後復原也需要更長的時間。而國內面對防減災之因應，也正朝著韌性之概念前進，由「防災社區」轉變為「韌性社區」。一、「防災社區」之發展過去十多年來，國內防災社區政策之形成與社區總體營造以及九二一地震有很大的關連性，因而我國陸續在各處推動防災社區相關政策。（一）防災社區之內涵 19.

(29) 根據陳亮全（2002）的定義，其指出防災社區本身具有防救災之功能，具有此特性之社區，以社區民眾為主體，藉由動員社區民眾，加強災害及防救的學習與訓練、相關組織之建立，以及改善並整建居住環境。其目標在於增加災害的回復力以及建構一個具有防災彈性的社區，萬一發生災害時，能經得起的考驗，或是能將損失降至最低。此意即「防災社區」是一個以社區為主體，經由民眾參與、培力（empowerment）的過程，凝聚社區共識與力量，並藉由推動減災的措施來減少社區的易致災因子，降低災害發生的機率。當萬一發生災害時，社區可以防止災害不斷擴大。在災害發生後，更能迅速推動復原、重建邁向安全、永續社區發展。因此，防災社區可謂「具有防救災功能，並朝向永續發展」的社區（行政院災害防救委員會，2006）。另外，依據 FEMA（1996）的定義，除了硬體設備之外，還必須關注到居民、社區組織與計畫等軟體方面，透過訂定制度及居民取得的共識，逐步朝向永續社區的方向邁進。目前中央推動防災社區相關單位，有經濟部水利署「水患自主防災社區」、行政院農業委員會水土保持局「土石流自主防災社區」、內政部警政署「治安社區」及消防署災害防救深耕計畫「防災社區」，另外各地方政府也會自行編列經費推動防災社區。由於每個社區各自的人文與天然環境不盡相同，在推動機制流程上除了必需執行的工作項目之外，也要因地制宜有所增加或修正，防災社區的推動，最重要的是民眾的參與，以及要有自動自發及自立自足的精神，了解社區的需以及限制所在，進行相關分析與研擬計畫，並落實持續的推行與運作，才能達成永續發展的目標。（羅億田，2006）（二）防災社區之災害管理四階段根據 Foster（2006）研究指出，一個擁有韌性的防災社區，應具備因應災害管理四個階段的能力—「減災」（Risk Reduction）、「整備」（Readiness）、「應變」（Response）與「復原」（Recovery）。社區有了平時的減災、整備工作，萬一發生災害時，才能在第一時間有效地應變救災、降低災情，而災後的重建若能作好，也就能達成平時減災的功效。（三）防災社區的夥伴團體防災社區除了強調社區居民的參與之外，推動夥伴也是相當重要的推手。內政部消防署（2007）於《防災社區操作手冊》提及，當地的專家學者、行政部門、社區組織與民間團體，甚至商家與企業都可以共同參與、推動社區防救災的工作。參與的單位彼此之間建立起良好的夥伴關係，分工合作、發揮所長，共同努力來推動防災社區，才可以獲得最大的成效。 20.

(30) （四）防災社區的推動手法在防災社區的推動手法方面，其提出六種方式來辦理： 1.講習課程：商請專家到社區來上課，教導居民防救災相關知識，使居民了解到要如何預防和應變。 2.現地調查：邀請專家和當地居民一起調查社區環境，找出可能會發生災害的問題點，以及社區內的防救災資源。 3.小組討論：透過小組成員間的腦力激盪、討論和規劃，讓居民表達自己的意見，在輕鬆的氣氛下凝聚共識，找出彼此都能接受的結果。 4.成果發表：將防災社區的相關活動成果呈現給其他沒有參與的社區居民，吸引更多的居民想來參與。 5.操作訓練：邀請消防、醫療或民間救難團隊到社區裡，教導居民災害應變的相關知識與方法，並實際體驗、練習操作。 6.災害境況演習：以居民為主體，配合社區實際環境，模擬災害發生時的情況，以及應有的反應，使居民都能熟悉緊急應變的工作與操作程序。二、「韌性社區」概念之興起近年來，國外以「韌性社區」概念推動社區防災已逐漸展開。Community and Regional Resilience Institute（CARRI, 2013）釐清了韌性社區的定義，其認為在提高社區災後恢復能力（韌性）方面，韌性社區應體現以下四項核心概念： 1.韌性是社區固有的動態屬性：這意味著它貫穿整個社區生活。它可以潛在地被確定，或者至少可以檢測到社區的適應力的變化。 2.調適是這個屬性的核心：調適可以發生在對危機作出反應或預期的危機中。 3.任何調適都必須改善社區，也就是說，在遭遇逆境之後，必須為社區帶來積極的結果（積極的軌跡）。透過考慮危機後社區的功能水平，可以檢測到這一部分。 4.應該以能夠對社區從災難中恢復過來的能力，作出有用預測的方式來定義恢復力。這將使社區能夠評估其適應能力，並在必要時採取行動來改進。基於上述四項核心概念，CARRI 將「社區韌性」定義為「在面臨動盪變化的情況下，透過生存、調適能力、發展和增長來預測風險、限制影響並快速反彈（恢復）的能力」。這個定義包含了上面確定的核心概念：韌性作為一個「屬性」，以「調適」為核心。它表明了期望的「軌跡」，並且使社區能夠確定它們的適應性，並採取行動來提高其復原力。 21.

(31) Community Resilience to Extreme Weather 報告書中（Hallett, S., 2013），亦指出「社區耐災（或社區韌性）」是社區對於極端天氣事件災害衝擊之防範、承受、復原並從中學習的能力，而此能力尤強調「在極端天氣事件期間持續存在並作用的能力」、「在災後回復到災前狀態的能力」，以及「建立學習及調適以應付未來類似天氣之能力」。藉由探討社區耐災，能了解氣候變遷對於地方社區之衝擊、研究社區不同風險族群間之關係，並了解改善社區耐災能力之可能性與困難，因而對於極端天氣降低脆弱度之技術與對策評估。而國內關於「韌性社區」之推動，由內政部消防署所承接。過去防災社區工作之推動，主要推動者為政府公部門，有鑑於過往災害的案例，發現政府部門雖努力投入防救災工作，但社區對於災害的耐受力卻相當不足，在面對災害時無法有效因應；在災後復原上，也需要更長的時間，因此有必要積極投入提升社區抗災性或其災害韌性的工作。而為了更深化防災社區工作，「災害防救深耕第 3 期計畫」將於 2019 年至 2022 年推動「韌性社區」工作，期望藉由組織社區民眾（引入「防災士」概念），提高其風險（災害）意識，強調社區應與風險共存，因災害的風險不可能完全避免，使居民能自主採取防災作為，並且對於災害具有一定應變能力，在災後能協助外部資源進入社區，加速社區復原。此計畫在以往防災社區的基礎上，藉著培育防災士、研擬社區行動計畫、復原計畫及持續運作計畫等工作，輔導取得韌性社區標章，並結合當地學校、企業及非營利組織，來降低社區面對災害的衝擊，提升社區災後迅速復原能力，更重要的是提升民眾自助互助的觀念，以達到韌性社區防救災自主持續運作的目標。以下為「災害防救深耕第 3 期計畫」提出推動韌性社區之目標：（一）提升社區民眾對災害的危機意識（二）凝聚社區向心力，鼓勵民眾參與防災工作，培養其自助、互助的能力，並期望串連鄰近單位，如學校、志工團體、長期照顧機構，乃至企業等來共同參與。（三）找出並評估社區潛在的災害風險，依照社區資源與能力來排定改善順序，而後加以落實，藉此強化社區韌性。（四）藉由韌性社區推動，促使鄉（鎮、市、區）建立起社區防災工作的推動機制，未來公所能夠自立推動。（五）於外部資源減少後，韌性社區仍可持續自主運作。. 22.

(32) 圖 2-2-1「災害防救深耕第 3 期計畫」推動韌性社區工作期程（資料來源：內政部消防署深耕計畫資訊網7）三、從韌性角度建構城市及社區防災對策李永展（2015）表示韌性城市重點在於多元及跨界的合作，有十個關鍵特性，分別為：（一）高多樣性（二）有效治理及機制（三）與不確定性及變遷共事的能力（四）社區參與及善用地方知識（五）對干擾的準備及規劃（六）高社會及經濟公平性（七）強有力的社會價值及結構（八）體認到不均衡的動態關係（九）持續且有效的學習（十）採納跨尺度的觀點。在擬定韌性計畫的時候，應強調系統思考、複雜性及跨部門合作。而縣市政府必須具備多核心、透明性、彈性、包容性，來提供都市服務空間及經濟多樣性。若都市能滿足提供基礎設施及服務的責任，便能更妥善因應未來氣候變遷的衝擊。藉由適當調適策略、降低各區域脆弱度及增加民眾風險認知管理，以增強社會的氣候韌性，邁向低風險、高韌性的社會目標。盧沛文（2016）則認為推動韌性城市的重點有以下三點：（一）韌性城市的發展應該被看作是一個動態的過程，韌性同時也是多元的，需要大家共同的參與及努力。以都市洪水的議題為例，韌性的推動可以表現在公共工程如滯洪公園、排水設施等，但若沒有市民共同對水議題的關注，對自身環境的準備與危機意識，發展一個都市的韌性就會相當困難；（二）韌性城市的發展與學習力高度相關，而學習除了從自身過去發生的經驗中吸取養分，也可以由科學評估及城市間相互比較及經驗分享所得，此處所指的學習，並非完全複製他地的操作經驗，而應考慮地方特性（如：環境特性、文化背景、空間治理架構、發展願景），將他地的經驗消化學習，進而轉換為符合當地需求的策略與規範；（三）對面氣候變遷的不確定性，城市的減緩與調適行動，兩者都將是關鍵。由於減緩與調適在出發點與考量面向的差異，其所擬定的具體作法可能會有矛盾或衝突之處。一般而言，減緩策略較偏中央層級的工作範疇，而調適行動則較偏重在地方層級，甚或社區層級上實現。持續的協調溝通、梳理各方面建議並轉換成 7. 內政部消防署深耕計畫資訊網-推動韌性社區 http://pdmcb-achievement.nfa.gov.tw/dc/intro 23.

(33) 大家皆相對滿意（並符合長期發展願景）的策略，會是韌性城市推動過程中最關鍵的一環。由於氣候變遷的議題相當複雜且需集眾人力量來共同解決，近年來，全球的主流為「回歸在地化」，此即以當地社區為主體，有意識地重建小型自給自足的社區，縮小生活規模和經濟在地行動化等具體作為。而同時這也需要積極徵求更多的利害關係人投入，包括社區內所有生態系統服務（ecosystem services）的受益者、團體和消費者，當越多人關心時，則越能夠累積動能以創造改變。未來面對氣候變遷下社區規劃可能被擾動（衝擊）的狀態，需將生態系統服務與各個面向共同來思索解決之道（AANDC, 2006）。其中，生態系統服務中的「治理」層面，其調適策略為運用各種形式來傳遞與減緩氣候變遷的各種知識和訊息，讓當地社區的決策能將不同身分、關心不同議題的人聚集在一起，共同討論出決策的方向，以降低對社區衝擊為主題。本研究依據上述提及生態系統服務中的「治理」層面，期望觸及探討防災議題的多元面向，並將這些多元面向整合為一個韌性社區的想像。表 2-2-3 為本研究規劃之工作坊所觸及之教學面向。表 2-2-3 韌性社區相關教學面向教學面向水調適. 概念及內涵李鴻源8表示政府無法避免天然災害的發生，但可以致力於低衝擊開發（Low Impact Development，簡稱 LID），以達到預防災害發生及控制災情程度的目的，藉此降低對環境的衝擊。低衝擊開發的概念源自 1990 年代美國馬里蘭州 Prince George County，以在地的、分散式、小規模的就源處理設計，透過入滲、停留與蒸發降低暴雨逕流，並以生態系統為根基的暴雨管理方法，取代傳統雨水管理方式，意即「減少洪患與環境衝擊、恢復自然平衡讓大地再為水循環所用、有效利用降雨資源達永續發展」。此外，也具有其他重要的附加價值，如：涵養水源、美化城市、改善生態環境及降低都市熱島效應等。低衝擊開發包含水、防災、生態、碳足跡等四部分，而實際的應用設施則包含：綠屋頂、植生草溝、雨水貯留桶、透水鋪面、入滲溝、生態滯留池及雨水花園等。. 8. https://csr.cw.com.tw/article/40128 24.

(34) 近年來極端降雨事件日趨嚴重，且隨著都市發展提高，若透過雨水貯存，並以 LID 為基礎，結合休憩、社區發展、綠色資源等，將能有效納水滯洪，打造海綿城市，將都市雨水截留，降低地表逕流與雨水下水道之負荷，進一步可再利用雨水截留所留住之水資源，同時營造河岸景觀。公民自主發電. 能源轉型與電力自由化是近年來世界趨勢的發展，我國於 2017 年電業法修正案三讀通過，綠電業者可以直接賣電給用戶，開啟電力自由化的第一步。而電業自由化的呼聲也讓國內許多公民團體加強推廣「公民電廠」（People Power Plant）或「社區電廠」（Community Power）的理念與實務。公民電廠意即「公民自己擁有並且負責管理營運的電廠。」事實上，從美國西部大墾荒時代，公民發電自發自用就是已存在的發電方式，然而卻在電網普及後一度式微。 2011 年日本福島核災的發生，對當地造成極大的衝擊，也讓日本開始思考是否繼續使用核能，不管是居民還是政府，都積極反思能源供應的風險問題。2013 年，福島的居民決定自己採取行動，由當地的農民組織與來自大阪的非營利組織合作，一起向福島及全日本的公民募資，在福島建立了太陽光電廠，以再生能源－太陽光電，來展現其決心。太陽光電相較於一般傳統發電方式（火力、核能發電），除了風險較低之外，更是擁有較低的成本及分散的特性，居民能透過協力集資的方式完成。（一人一千瓦，2015）除了日本開始推廣公民電廠，歐洲早已有許多公民團體斷絕對化石燃料的依賴，挺身應對氣候變遷的挑戰。目前歐洲有上千家的公民電廠，不論是以公司或合作社的方式存在，已成為再生能源推動的主力，彼此也會串連與結盟。（張楊乾，2016）張岱屏（2017）表示公民電廠的特色在於，為了讓民眾了解能源轉型強調的是每個公民都意識到自己有身為能源使用者該盡的責任，而不只是把核電廠或燃煤電廠替代成再生能源。除此之外，再生能源必須因應各地不同天然資源才得適切發展的特性，除了在電網等基礎設施上須有強化調度、走向分散等調整，再生能源也必然與「在地」的人、地景以及 25.