防災與韌性

（UNISDR）

「仙台減災綱領 2015-2030」（Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030）

綱領中提及「各國應鼓勵...民間社會、志願者、

聯合國大會（UN General Assembly）

「永續發展目標」

（Sustainable Development Goals，SDGs）

《翻轉我們的世界：2030 年永續發展方針》提出了所 有國家都面臨的問題，並基於積極實踐平等與人權，

規畫出 17 項永續發展目標及 169 項追蹤指標其中，

而目標 11「永續城鄉」（Sustainable Cities and Communities）強調應促使城市與人類居住具包容、

2015 年 12 月

聯合國氣候變化綱要公約

（UNFCCC）

《巴黎氣候協定》（Paris Climate Agreement）

「韌性」（resilience）一詞在條文本文中出現了六次，

協定內容中表示應考慮到弱勢群體、社區和生態系統 的氣候變化調適措施，並明白指出經濟多元化

（economic diversification）和自然資源永續經營等方 式，建構社會經濟與生態系的韌性。

Community & Regional Resilience Institute（2013）提及「韌性」一詞首先用於物理 科學來表示「彈性」的行為。在1970、1980 年代，心理學和生態學對此一詞的定義進 行了調整，以描述不同的現象。在心理學方面，其用來描述那些在逆境中不改變行為的 群體（例如Werner）。在生態學中，則被用來描述儘管遇到逆境或擾動，生態系統繼續 發揮著或多或少的作用（最著名的即是Holling）。到了 1990 年代，「韌性」開始被用於

Gordon，1978；Bodin，

2004；Sheffi，2007；

Arsenault and Sood，

2007；Redman and Kinzig，2003；Woods，

2006

物理 無論經過多少次振盪，系統在負載下彈性 偏轉而不破壞或變形。

Holling，1973； Holling，1995；Abel，

2001；Waller， 2001；

生態系統 1.系統是能夠積極適應逆境，其不缺乏脆 弱性、非固有的特徵，也不是靜態的狀態。

2.經受壓力的體系恢復並恢復原狀的能

Brock，2002；Klein，

2003；Anderies，2004； Ott，2004；Walker，

2004；Resilience Alliance，2006； Resilience Alliance，

2009

2000；Adger， 2003；

Adger，2005；Fiksel，2003

社會生態

Brown，1996；Sonn，

1998；Paton，2001；Center for Community Enterprise，2000；

Chenoweth，2001；

Ganor，2003；Kofinas，

2003；Subcommittee on Disaster Reduction，

社區

2005；UN/ISDR，2005；

Perrings，2006；Liu，

2007

1990；Egeland， 1993；

Butler，2007；Wright and Masten，2005；Riley

and Masten，2005；

Schoon，2006；Luthar et al.，2000

（資料來源：CARRI，2013；黃泰霖，2012）

根據上述表格，研究者整理出以下關於韌性的四個方面之定義：

（一）物理面：此處的韌性是指材料在受力變形後回復原來形態的能力，國內災害管理 領域多取其使社會系統「回復原來型態的能力」之意，簡稱為「回復力」（國家災害防 救科技中心，2005；謝承憲等，2010）。

（二）生態系統層面：從生態學的角度認為生態系應被視為動態複雜的系統，並導入「韌 性」的概念－系統吸收擾動並維持基本運作功能和結構的能力。自此，生態學家普遍認 為「韌性」能持續因應系統中複雜變動和意外，韌性也因此和永續的概念有了直接的關 聯。Holling 將韌性（系統吸收變化並維持運行的能力）與穩定性（使系統回復常態的

能力）做了明確的區隔。Brand and Jax（2007）則提出了涵蓋社會面向的社會生態韌性

（social-ecological resilience）概念，更強調社會擾動與重組間的相互關係，並探討組織 再造能力（transformability）、學習和創新能力，而依事件規模能將生態系統中的突發事 件（surprises）區分為大、中、小三種尺度，認為不同尺度事件所造成的擾動需要藉由 不同韌性概念的因應。

（三）社會科學層面（人類行為學、組織學、災害社會學、社區韌性等）：在此定義下，

韌性可被引申為系統化解危害威脅的能力，和造成系統脆弱程度變化背後的力量。如：

資源匱乏或實體損傷，確保持續存在，並維持一定的穩定狀態等意義。

（四）心理學層面：在意外的危險或極端事件出現之後，擁有恢復、調整、克服和處理 的能力，能承受而不求助於來自社區外的大量幫助。在此觀點下，心理學研究者專注於

「韌性形成的過程」，將造成正面調適的客觀情況和過程加入研究的考量中，其認為韌 性是「一種於逆境中積極適應的動態過程」。

以上四個方面的共同性在於，可以廣泛的了解到，「韌性」強調的是「一個回應變 化以尋求新的穩定狀態，並藉由持續變化保持動態平衡的能力」。

二、韌性之重要性

韌性作為一個社區和社會重要的目標主要有兩個原因。首先，由於技術和社會系統 的脆弱性不能完全預測，所以在災難發生的時候，抵禦能力（意即適應變化）是至關重 要的。如果能確切知道未來災害發生的時間、地點和方式，便能夠設計出所需的系統來 抵制它們。由於災害管理者必須面對不確定性，因此有必要建構一個能有效應對突發事 件的城市；其次，在遭受災害襲擊的城市中，人們的性命安全和其財產會比在不那麼靈 活和有適應性的地方更加有所保障（Bolin & Stanford, 1998）。在一個有彈性或韌性的城 市裡，能使建築物減少倒塌的機率、停電的狀況也將減少發生，而這使得家庭和企業會 面臨風險也將減低。

戴興盛（2017）提及韌性思考的核心概念是，將自然系統與人類社會系統的變化視 為常態，在面對內外環境變遷時，應考慮整個系統是否、以及將以何種方式維繫系統的 基本結構、功能與反饋機制。另外，須將社會系統與生態系統同時納入一個系統內考量，

因為兩者實際上是互相扣連及影響的系統。而在看待問題時，不能僅從單一系統的角度 來看問題，而應關注來自上層系統與下層系統的交互影響。

近年來，國內對於韌性的討論總是與減緩（mitigation）、調適（adaptation）、脆弱 度（vulnerability）和永續發展（sustainable development）等概念相連，雖然這些概念高

度相關，卻都有各自強調與關注的面向，因而過去在論述上常將韌性簡化為調適的代名 詞，如此雖然使人較容易理解其含義，卻也因此侷限了韌性的討論與應用。韌性是一種 進程，而時間、經驗、減緩與調適，構成了一個地區的韌性，也強化了人與環境間的動 態平衡。（盧沛文，2016）

因著調適而能使一個地區的韌性有所增加，自然與人類系統為了反應真實或預期的 氣候刺激或影響而產生了調整，其將能夠緩解氣候變遷所導致的傷害或創造有益的機會。

而為了在變化的氣候中做好衝擊應對和創造機會，調適措施的實施將能建立調適能力，

並付諸行動，進而使得調適能力強化，降低氣候變遷所造成之衝擊，甚至從變化的氣候 中獲利，而好的調適措施扮演著不可或缺的角色，如：良好的監測機制、相關風險與脆 弱度研究，以及研擬各種因應策略。（IPCC, 2007）。

而為提升及健全臺灣面對氣候變遷的調適能力，行政院「國家氣候變遷調適政策綱 領」將臺灣的氣候變遷調適工作分為八大領域，分別為：「災害」、「維生基礎設施」、「水 資源」、「土地使用」、「海岸」、「能源供給及產業」、「農業生產及生物多樣性」、「健康」， 並研訂各領域的氣候變遷調適行動計畫，推動臺灣整體氣候變遷調適的發展。

綜上所述，本研究中對於韌性的理解，著重於氣候變遷中之「調適」概念，將針對 研究個案社區（臺北市南港區舊莊里）之特性，進一步了解其面對氣候變遷的災害調適 能力及可能調適之作為。

參、災害韌性與防災之關聯

由上述對於「韌性」概念之闡述，可知調適措施將助於促成一地之韌性增加。近幾 年，由於氣候變遷，且災害規模與複雜性增加，政府部門投入更多資源在防救災工作的 推動上，已建立機制並有能力因應一定規模的災害。然而，目前村里和社區在防災工作 推動的狀況與對災害的耐受力較為不足，在面對災害時可能無法有效因應，災後復原也 需要更長的時間。而國內面對防減災之因應，也正朝著韌性之概念前進，由「防災社區」

轉變為「韌性社區」。 一、「防災社區」之發展

過去十多年來，國內防災社區政策之形成與社區總體營造以及九二一地震有很大的 關連性，因而我國陸續在各處推動防災社區相關政策。

（一）防災社區之內涵

根據陳亮全（2002）的定義，其指出防災社區本身具有防救災之功能，具有此特性 之社區，以社區民眾為主體，藉由動員社區民眾，加強災害及防救的學習與訓練、相關 組織之建立，以及改善並整建居住環境。其目標在於增加災害的回復力以及建構一個具 有防災彈性的社區，萬一發生災害時，能經得起的考驗，或是能將損失降至最低。此意 即「防災社區」是一個以社區為主體，經由民眾參與、培力（empowerment）的過程，

凝聚社區共識與力量，並藉由推動減災的措施來減少社區的易致災因子，降低災害發生 的機率。當萬一發生災害時，社區可以防止災害不斷擴大。在災害發生後，更能迅速推 動復原、重建邁向安全、永續社區發展。因此，防災社區可謂「具有防救災功能，並朝 向永續發展」的社區（行政院災害防救委員會，2006）。另外，依據 FEMA（1996）的 定義，除了硬體設備之外，還必須關注到居民、社區組織與計畫等軟體方面，透過訂定 制度及居民取得的共識，逐步朝向永續社區的方向邁進。

目前中央推動防災社區相關單位，有經濟部水利署「水患自主防災社區」、行政院 農業委員會水土保持局「土石流自主防災社區」、內政部警政署「治安社區」及消防署 災害防救深耕計畫「防災社區」，另外各地方政府也會自行編列經費推動防災社區。

由於每個社區各自的人文與天然環境不盡相同，在推動機制流程上除了必需執行的 工作項目之外，也要因地制宜有所增加或修正，防災社區的推動，最重要的是民眾的參 與，以及要有自動自發及自立自足的精神，了解社區的需以及限制所在，進行相關分析 與研擬計畫，並落實持續的推行與運作，才能達成永續發展的目標。（羅億田，2006）

（二）防災社區之災害管理四階段

根據Foster（2006）研究指出，一個擁有韌性的防災社區，應具備因應災害管理四 個階段的能力—「減災」（Risk Reduction）、「整備」（Readiness）、「應變」（Response）

與「復原」（Recovery）。社區有了平時的減災、整備工作，萬一發生災害時，才能在第

與「復原」（Recovery）。社區有了平時的減災、整備工作，萬一發生災害時，才能在第