中 非 合 作 論 壇 ：
中共強化援助非洲的平臺抑或取得非洲重要能源的工具？
Forum on China-Africa Cooperation: Platform for Strengthening
China,s Assistance to Africa or Instrument of Securing
Important Energy Resources?
嚴震生（Yen, Chen-shen）
國 立政 治大學國際關係研究中心 研 究員
壹、 背景介紹
今 年 是 中 國 大 陸 和 非 洲 發 展 外 交 關 係5 0 週 年 ， 北 京 政 府 宣 布 2 0 0 6 年 為 「 非 洲 年 」 ， 而 最 能 代 表 非 洲 年 的 莫 過 於 在 今 年1 1 月 3 日 至 5 日 於 北 京 舉 行 的 第 三 屆 「 中 非 合 作 論 壇 」 （Forum on China-Africa Cooperation）的部長級會議暨首次的高峰會議。在 中 國 大 陸 的4 8 個 邦 交 國 中 ， 有 4 1 國 的 國 家 元 首 或 政 府 首 長 參 與 此 次 峰 會 ， 是 中 共 和 非洲發展外交關係以來最重要、規模最為龐大的一項多邊會議。會中通過《中非合作 論壇北京峰會宣言》 （Beijing Declaration of the Forum on China-Africa Cooperation）1和 《 中 非 合 作 論 壇 ― 北 京 行 動 計 畫 （2 0 0 7 至 2 0 0 9 年 ） 》 （ Forum on China-Africa Cooperation Beijing Action Plan, 2007-2009）2、 成 立 「 中 國 ― 非 洲 聯 合 工 商 會 」 、 並 宣 布 建 立 中 非 新 型 戰 略 夥 伴 關 係 （new type of strategic partnership）。
中 共 國 家 主 席 胡 錦 濤 在 峰 會 的 開 幕 大 會 上 ， 宣 布 了 對 非 洲 國 家 的 八 項 優 惠 措 施 ， 包 括 蔄 加 倍 對 非 洲 援 助 規 模 ； 蔅 向 非 洲 國 家 提 供 包 括 優 惠 貸 款 及 優 惠 出 口 買 方 信 貸 的 各 式 信 貸5 0 億 美 元 ； 蔆 成 立 總 額 5 億 美 元 為 鼓 勵 中 國 企 業 到 非 洲 投 資 的 中 非 發 展 基 金 ； 蔇 援 助 建 設 非 洲 聯 盟 會 議 中 心 ； 蔈 免 除 和 中 共 有 外 交 關 係 的 所 有 非 洲 重 債 窮 國 和 最 不 發 達 國 家 的 政 府 無 息 貸 款 債 務 ； 蔉 進 一 步 向 非 洲 開 放 中 國 市 場 ； 蔊 在 非 洲 國 家 建 立3 到 5 個 境 外 經 濟 貿 易 合 作 區 ； 及 蔋 為 非 洲 培 訓 各 類 人 才 、 建 立 農 業 技 術 示 範 中 心 及 抗 瘧 中 心 、 援 助 醫 院 及 農 村 學 校 ； 增 加 非 洲 留 學 生 獎 學 金 的 名 額 。 1 全文詳見《中非合作論壇北京峰會宣言》（全文），http://big5.china.com.cn/international/zhuanti/zfhzlt/ node_ 7004738.htm. 2 「 北 京 行 動 計 畫： 规 劃 中 非 未 來 3 年 互 利 互 惠 合 作 」，http://www.focacsummit.org/zxbd/2006-11/05/ content_5200.htm.
溫 家 寶 總 理 也 在 隨 後 舉 行 的 第 二 屆 「 中 非 企 業 家 大 會 」 （Conference of Chinese and African Entrepreneurs） 上 ， 對 胡 錦 濤 的 宣 示 做 了 更 進 一 步 的 說 明 。 為 落 實 中 共 政 府 對 非 洲 務 實 合 作 的 新 措 施 及 全 面 提 高 雙 方 合 作 的 內 涵 ， 他 提 出 以 下 的 幾 個 具 體 建 議 ： 蔄 擴 大 中 非 貿 易 規 模 ； 蔅 加 強 中 非 投 資 合 作 ； 蔆 提 高 對 非 援 助 水 平 ； 蔇 促 進 中 非 企 業 合 作 ； 及 蔈 增 加 對 非 人 才 培 養 。 同 時 他 特 別 強 調 中 共 對 非 洲 的 援 助 是 「 真 誠 的 、 無 私 的 、 不 附 帶 任 何 條 件 的3。」 從 此 次 元 首 峰 會 的 規 模 和 各 項 優 惠 措 施 的 宣 布 來 看 ， 中 共 當 然 更 站 穩 其 第 三 世 界 領 導 人 的 地 位 ， 同 時 也 強 化 了 它 與 非 洲 國 家 的 緊 密 關 係 。 除 了 實 質 的 優 惠 外 ， 它 不 以 民 主 、 人 權 或 治 理 做 為 提 供 援 助 的 前 提 ， 讓 非 洲 國 家 可 以 在 沒 有 條 件 的 情 況 下 ， 獲 得 必 要 的 援 助 ， 使 後 者 在 美 歐 等 傳 統 外 援 來 源 之 外 ， 有 另 一 個 選 擇 。 中 共 政 權 藉 著 此 善 意 ， 也 獲 得 了 政 治 及 經 濟 的 重 大 利 益 ， 特 別 是 穩 定 了 未 來 來 自 非 洲 的 石 油 進 口 。 從 中 國 大 陸 和 非 洲 國 家 的 角 度 來 看 ， 「 中 非 合 作 論 壇 」 是 中 共 強 化 對 非 洲 援 助 的 平 臺 ； 但 歐 美 國 家 卻 持 不 同 的 觀 點 ， 認 為 這 是 中 共 取 得 並 掌 控 非 洲 能 源 的 工 具 ； 對 中 華 民 國 而 言 ， 「 中 非 合 作 論 壇 」 是 北 京 推 動 其 三 光 政 策4， 壓 縮 臺 灣 國 際 空 間 的 手 段 之 一 。
貳、 中非合作 關 係的 回 顧
在 對 非 洲 援 助 方 面 ， 中 國 大 陸 與 該 地 區 發 展 援 助 關 係 已 超 過4 0 年 。 前 中 共 總 理 周 恩 來 在1 9 6 3 年 1 2 月 展 開 2 個 月 的 非 洲 1 0 國 訪 問 時 ， 與 馬 利 共 和 國 在 1 9 6 4 年 發 表 聯 合 公 報 ， 提 出 「 中 國 對 外 經 濟 技 術 援 助 八 項 原 則 」 （Eight Principles Governing Chinese Foreign Economic and Technical Aid）5。 這 些 是 抽 象 的 原 則 而 非 具 體 的 援 助 計 畫 ， 它 們 是 以 中 共 在1 9 5 5 年 「 萬 隆 會 議 」 （ Bandung Conference） 所 揭 櫫 的 外 交 最 高 指 導 綱 領 3 「 溫 家 寶： 加 強 中 非 合 作 促 進 互 利 共 贏 」，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ world/2006-11/04/content_5290230.htm. 4 北京政府在 1998 年 11 月提出的「三光政策」包括蔄把臺灣邦交國挖光、 蔅把臺灣的國際政治生路堵光、 及蔆把臺灣與中共對等的籌碼擠光。 5 這些原則包括蔄中國政府一貫根據平等互利的原則對外提供援助，從來不把這種援助看作是單方面的 賜予，而認為援助是相互的；蔅中國政府在對外提供援助的時候，嚴格尊重受援國的主權，絕不附帶 任何條件，絕不要求任何特權；蔆中國政府以無息或者低息貸款的方式提供經濟援助，在需要的時候 延長還款期限，以儘量減少受援國的負擔；蔇中國政府對外提供援助的目的，不是造成受援國對中國 的依賴，而是幫助受援國逐步走上自力更生、經濟上獨立發展的道路；蔈中國政府幫助受援國建設的 項目，力求投資少，收效快，使受援國政府能夠增加收入，積累資金；蔉中國政府提供自己所能生產的、 質量最好的設備和物資，並且根據國際市場的價格議價。如果中國政府所提供的設備和物資不合乎商 定的規格和質量，中國政府保證退換；蔊中國政府對外提供任何一種技術援助的時候，保證做到使受 援國的人員充分掌握這種技術；及蔋中國政府派到受援國幫助進行建設的專家，同受援國自己的專家 享受同樣的物質待遇，不容許有任何特殊要求和享受。「 和 平 共 處 五 項 原 則 」 （Five Principles of Peaceful Coexistence）為基礎6。 1 9 8 2 年 底 ， 前 中 共 總 理 趙 紫 陽 訪 問 非 洲 1 1 國 時 ， 提 出 了 中 國 與 非 洲 國 家 發 展 經 濟 與 技 術 合 作 的 四 項 原 則7。 相 對 於 近2 0 年 前 的 「 中 國 對 外 經 濟 技 術 援 助 八 項 原 則 」 ， 趙 紫 陽 的 倡 議 雖 然 仍 是 原 則 性 質 ， 但 部 分 已 有 了 具 體 的 方 向 。1 9 9 6 年 5 月 ， 中 共 前 國 家 主 席 江 澤 民 訪 問 非 洲6國（肯亞、衣索匹亞、埃及、馬利、納米比亞、及 辛 巴 威 ） ， 提 出 與 非 洲 關 係 的 五 點 建 議8。 同 時 ， 為 了 構 築 長 期 穩 定 的 中 非 友 好 合 作 框 架 ， 江 澤 民 乃 倡 議 成 立 「 中 非 合 作 論 壇 」 ， 作 為 中 共 與 非 洲 的 新 關 係 ， 此 倡 議 在4年之後獲得實現。 「 中 非 合 作 論 壇 」 於2 0 0 0 年 在 北 京 成 立 後 ， 原 先 的 定 位 是 負 責 外 交 、 對 外 貿 易 和 國 際 合 作 或 經 濟 、 社 會 事 務 的 部 長 級 會 議 。 在2 0 0 3 年 於 衣 索 匹 亞 舉 行 的 第 二 屆 部 長 級 會 議 中 ， 北 京 派 出 了 超 過 部 長 層 級 的 國 務 總 理 溫 家 寶 與 會 ， 清 楚 地 表 明 對 此 會 議 的 重 視 。 今 年 舉 行 的 應 是 「 中 非 合 作 論 壇 」 的 第 三 屆 部 長 級 會 議 ， 不 過 在 去 年 舉 行 的 第 四 屆 「 中 非 合 作 論 壇 」 資 深 官 員 會 議 中 達 成 了 新 的 決 議 ， 將 此 論 壇 提 升 到 國 家 元 首 的 層 級 ， 因 此 才 有 今 年 的 首 屆 元 首 峰 會 。 元 首 峰 會 的 舉 行 ， 代 表 中 共 已 開 始 擁 有 和 歐 美 國 家 透 過 對 非 洲 的 援 助 或 優 惠 ， 競 逐 在 該 地 區 的 政 治 及 經 濟 影 響 力 。 不 過 ， 更 為 重 要 的 考 量 則 是 非 洲 蘊 藏 豐 富 的 石 油 能 源 。
參、 非洲石油 和 中國 大 陸能源安全
中 共 自 改 革 開 放 以 來 ， 經 濟 成 長 快 速 ， 工 業 生 產 及 民 間 消 費 之 能 源 需 求 大 量 提 升 ， 能 源 供 應 來 源 的 穩 定 及 持 續 ， 對 維 持 其 經 濟 發 展 具 關 鍵 性 作 用 。 石 油 是 最 具 代 表 性 的 基 礎 能 源 ， 中 國 大 陸 雖 然 過 去 也 有 相 當 數 量 的 石 油 生 產 ， 並 曾 出 口 賺 取 外 匯 ， 但 在9 0 年 代 開 始 因 本 身 油 源 的 逐 漸 枯 竭 及 經 濟 發 展 後 需 求 的 激 增 ， 自 1 9 9 3 年 起 成 為 石 油 產 品 的 淨 進 口 國 ， 此 後 其 進 口 能 源 的 需 求 就 不 斷 增 加 。2 0 0 3 年 ， 它 首 次 超 6 這五項原則分別是蔄有平等的國家權力、蔅互不侵略、蔆互不干涉內政、蔇有平等權利，互利互惠、 及蔈和平共存。 7 它們分別是蔄中國同非洲國家進行經濟技術合作，遵循團結友好、平等互利的原則，尊重對方的主權， 不干涉對方的內政，不附帶任何政治條件，不要求任何特權；蔅中國同非洲國家進行經濟技術合作， 從雙方的實際需要和可能條件出發，發揮各自的長處和潛力，力求投資少、工期短、收效快，並能取 得良好的經濟效益；蔆中國同非洲國家進行經濟技術合作，方式可以多種多樣，因地制宜，包括提供 技術服務、培訓技術和管理人員、進行科學技術交流、承建工程、合作生產、合資經營等等。中國方 面對所承擔的合作項目負責守約、保質、重義。中國方面派出的專家和技術人員，不要求特殊的待遇； 蔇中國同非洲國家進行經濟技術合作，目的在於取長補短，互相幫助，以利於增強雙方自力更生的能 力和促進各自民族經濟的發展 8 這五項建議分別是蔄真誠友好，彼此成為可以信賴的「全天候朋友」；蔅平等相待，相互尊重主權，互 不干涉內政；蔆互利互惠，謀求共同發展；蔇加強磋商，在國際事務中密切合作；及蔈面向未來，創 造一個更加美好的世界。越 日 本 ， 成 為 僅 次 於 美 國 的 世 界 第 二 大 石 油 進 口 國 。 中 國 大 陸 的 進 口 石 油 主 要 仍 然 是 來 自 中 東 地 區 （ 超 過 四 成 ） ， 但 這 個 地 區 具 高 度 不 穩 定 性 ， 因 此 北 京 政 府 當 然 想 要 分 散 進 口 來 源 。 轉 向 非 洲 爭 取 更 多 的 石 油 進 口 ， 遂 成 官 方 的 既 定 政 策 。 中 共 藉 著 貿 易 協 議 、 外 債 免 除 、 援 助 計 畫 、 及 外 交 支 持 等 各 項 作 為 ， 強 化 與 非 洲 產 油 國 的 關 係 。 崔 大 偉 和 畢 建 海 在 美 國 重 要 期 刊 「 外 交 事 務 」 的 論 文 中 指 出 ， 北 京 政 府 積 極 鼓 勵 國 營 石 油 企 業 努 力 爭 取 和 出 產 石 油 及 天 然 氣 的 非 洲 國 家 在 探 勘 及 供 應 的 協 議9。 中 國 大 陸 自 漠 南 非 洲 進 口 的 石 油 主 要 來 自 安 哥 拉 、 蘇 丹 、 剛 果 、 奈 及 利 亞 、 赤 道 幾 內 亞 、 及 加 彭 等 國 。 在 蘇 丹 的 石 油 集 團 中 ， 「 中 石 油 」 （China National Petroleum Corporation）持有45％的股份，而蘇丹出口的石油中 ，有一半是以中國大陸為市場 ； 「 中 海 油 」 （China National Offshore Oil Corporation） 在 今 年 年 初 投 資 2 7 億 美 元 ， 收 購 奈 及 利 亞 外 海 一 處 油 田4 5 ％ 的 股 份 ； 4 月 份 ， 胡 錦 濤 訪 問 奈 及 利 亞 ， 並 宣 布 要 投 資 4 0 億 美 元 於 該 國 的 石 油 及 基 礎 建 設 後 ， 「 中 石 油 」 獲 得 了 4 個 油 田 的 探 勘 及 優 先 開 採 權 。 「 中 海 油 」 的 投 資 ， 讓 中 共 取 得 這 些 儲 量 達1 1 億 桶 原 油 中 近 5 億 桶 的 儲 量 。 在2 0 0 9 年 這 些 油 田 每 天 產 量 達 到 1 7 萬 桶 的 高 峰 時 ， 「 中 海 油 」 每 天 可 獲 得 的 產 量 將 近8萬桶。 在 中 國 大 陸 最 大 石 油 供 應 國 的 安 哥 拉 方 面 ， 「 中 石 化 」 （China Petrochemical Corporation） 在 今 年 6 月 透 過 安 哥 拉 國 家 石 油 公 司 合 資 企 業 ， 獲 得 了 幾 個 近 海 油 田 合 計 約3 0 億 桶 蘊 藏 量 2 0 ％ 至 4 0 ％ 不 等 的 股 權 ， 並 預 備 在 明 年 正 式 生 產 ， 「 中 石 化 」 每 天 將 增 加1 0 萬 桶 左 右 的 權 益 產 量 。 另 外 ， 「 中 石 化 」 與 安 哥 拉 國 家 石 油 公 司 簽 署 協 議 ， 投 資3 0 億 美 元 興 建 一 座 每 天 可 以 處 理 2 0 萬 桶 原 油 的 煉 油 廠 ， 對 未 來 2 年 ， 該 國 每 日 產 量 由 目 前130萬桶增加一倍的目標之達成，有相當的助益。 至 於 蘊 藏 量 豐 富 的 赤 道 幾 內 亞 （ 石 油 蘊 藏 量 超 過3 0 億 桶 、 天 然 氣 儲 存 量 約 4 0 0 億 立 方 公 尺 ） ， 目 前 每 天 石 油 產 量 近4 0 萬 桶 。 該 國 政 府 為 了 對 打 破 美 、 法 公 司 獨 霸 的 局 面 ， 刻 意 引 進 中 國 大 陸 的 石 油 公 司 與 其 對 抗 。 基 於 這 項 考 量 ， 今 年2月中海油乃 得 以 透 過 其 下 的 非 洲 有 限 公 司 與 赤 道 幾 內 亞 的 能 源 礦 物 部 和 其 國 家 石 油 公 司 簽 訂 合 同 ， 取 得 該 國 南 部 海 域 區 塊 油 田 的 探 勘 及 開 採 權 。 從 上 述 三 個 實 例 來 看 ， 中 國 大 陸 在 非 洲 取 得 能 源 的 企 圖 心 相 當 旺 盛 ， 也 有 非 常 積 極 的 作 為 。 雖 然 「 中 非 合 作 論 壇 」 並 不 見 得 完 全 是 建 立 在 能 源 安 全 的 考 量 下 ， 但 不 可 否 認 的 是 北 京 政 府 絕 對 有 意 透 過 此 援 助 機 制 ， 來 強 化 他 與 非 洲 的 關 係 ， 確 保 其 9 David Zweig and Bi Jianhai, “China,s Global Hunt for Energy,＂ Foreign Affairs, Volume 84, Number 5
石 油 來 源 的 無 虞 。 除 了 中 共 之 外 ， 英 、 法 兩 個 傳 統 和 非 洲 有 殖 民 關 係 的 歐 洲 大 國 持 續 與 這 個 地 區 保 持 密 切 的 援 助 合 作 。 世 界 唯 一 強 權 的 美 國 儘 管 和 非 洲 並 沒 有 歷 史 淵 源 ， 但 也 在 後 冷 戰 期 間 採 取 較 為 積 極 的 外 交 經 貿 政 策 。 亞 洲 的 日 本 ， 除 了 既 有 對 非 洲 的 經 濟 援 助 外 ， 並 受 託 於 聯 合 國 而 與 非 洲 國 家 有 固 定 的 互 動 。 如 今 「 中 非 合 作 論 壇 」 的 成 立 和 層 級 的 提 升 ， 當 然 會 對 這 些 既 有 機 制 形 成 挑 戰 。
肆、 西方國家 與 非洲 發 展援助關係的機制
前 英 國 首 相 布 萊 爾 在 宣 布2 0 0 5 年 為 非 洲 年 之 前 ， 就 先 成 立 「 非 洲 委 員 會 」 （Commission for Africa）1 0， 完 成 了 「 我 們 共 同 的 利 益 」 （Our Common Interest） 報 告 1 1， 並 利 用 去 年 英 國 擔 任 歐 盟 輪 值 主 席 及 舉 辦 世 界 八 大 工 業 國 高 峰 會 議 的 機 會 ， 要 求 西 方 世 界 未 來 提 供2 5 0 億 至 5 0 0 億 美 元 ， 協 助 非 洲 脫 離 貧 困 之 後 的 又 一 項 援 助 非 洲 的 行 動 。 此 外 這 份 報 告 還 要 求 八 大 工 業 國 提 供 包 括 完 全 免 除 非 洲 債 務 、 移 除 貿 易 壁 壘 、 及 以 補 助 取 代 貸 款 等 優 惠 措 施 。 除 了 這 份 報 告 外 ， 英 國 還 可 以 透 過 大 英 國 協 （British Commonwealth）的機制，和 1 8 個 非 洲 會 員 國 有 所 互 動 。 雖 然 大 部 分 非 洲 會 員 國 都 是 前 英 國 的 殖 民 地 ， 但 1 9 9 5 年 卻 有 喀 麥 隆 及 莫 三 比 克 兩 個 非 英 語 系 的 國 家 加 入 。 每2年舉行一次的國協政府領導人 會 議 （Commonwealth Heads of Government Meeting）是這個組織的最高權力機構 ，近年 來 較 為 重 要 的 決 定 是1 9 9 1 年 通 過 的 哈 拉 雷 宣 言 （ Harare Declaration） 。 在 此 宣 言 中 ， 國 協 首 次 放 棄 過 去 不 干 涉 內 政 的 慣 例 ， 確 定 推 動 民 主 及 善 治 （good governance） 為 新 的 基 本 原 則 。 在 經 濟 方 面 ， 國 協 優 惠 （Commonwealth Preference） 提 升 會 員 國 間 彼 此 進 行 貿 易 的 意 願 。 不 過 ， 國 協 會 員 國 經 貿 方 面 的 合 作 ， 並 不 如 一 些 區 域 組 織 具 有 實 10 此委員會在首次會議中，就訂定了以下的目標：蔄利用英國為八大工業國及擔任歐盟輪值主席為平 臺，尋找建立富裕非洲的新想法及行動；蔅支持非洲現有的成功機制，特別是「非洲發展新夥伴關係」 （Nepad）及非洲聯盟（African Union），確保其目前工作能達成目標；蔆協助當前國際社會對非洲的 承諾之履行；蔇對 21 世紀的非洲及其多元文化提供嶄新及正面的觀點，挑戰對其不公的認知並促成改 變；及蔈透過傾聽非洲人的聲音來瞭解並協助非洲人願景的實現。 11 對非洲國家而言，此項報告建議蔄改善治理，對人權應有更高的尊重，也應更努力對抗貪腐；蔅持續 已有相當進展的民主轉型；蔆提供學童 6 年義務教育；蔇改善醫療體系，包括訓練更多的公衛工作者 及訂定國民所得的15％為最終的醫療公衛預算目標；蔈鼓勵非洲區域內的貿易；蔉多加利用外援於港 口、道路、機場等基礎建設上；蔊更多照顧孤兒及弱勢孩童；及蔋將目前現有可灌溉的土地增加 1 倍， 以生產更多的糧食；對西方國家方面，此報告要求蔄將援助金額提高 1 至 2 倍，若是可能在 2010 年以 前每年增加250 億美元，隨後每年增加 500 億美元；蔅完全免除非洲的外債；蔆以補助取代貸款；蔇 移除貿易壁壘、終結非洲亦同樣出口產品如棉花及蔗糖的補貼；蔈提高對抗愛滋病的經費；蔉將非洲 貪腐領導人存在西方銀行的贓款，還給非洲各國政府；蔊每年提供 30 億美元資助維和部隊的運作，並 阻止武器進入非洲；及蔋未來 10 年中，每年提供 5 億美元資助非洲的大學。際 成 效 ， 英 國 也 不 能 藉 此 組 織 展 現 其 對 國 協5 3 國 中 超 過 三 分 之 一 的 非 洲 國 家 的 各 項 善 意 ， 因 此 布 萊 爾 首 相 才 會 在2 0 0 4 年 決 定 成 立 非 洲 委 員 會 ， 專 門 研 究 非 洲 的 問 題 ， 並 在 英 國 於2 0 0 5 年 擔 任 歐 盟 輪 值 主 席 及 舉 辦 八 大 工 業 國 的 高 峰 會 議 時 ， 讓 非 洲 成 為 議 程 的 焦 點 。
類 似 國 協 的 集 會 間 距 ， 非 洲 與 法 國 元 首 會 議 （Conference of Heads of State of Africa and France）近年來也是每2年舉辦一次。不同的是，這項會議的創始主張來自塞內加 爾 桑 戈 爾 （Leopold Senghor） 及 尼 日 總 統 裘 瑞（ Hamani Diori） ， 原 先 是 希 望 建 立 一 個 法 語 為 主 的 國 協 （Commonwealth à la française），但在1973及1975年的兩次會議中， 僅 有 非 洲 的1 0 多 個 法 語 國 家 參 與 。 隨 後 ， 葡 語 非 洲 國 家 受 邀 為 觀 察 會 員 ， 並 在 1 9 8 1 年 正 式 成 為 「 非 洲 與 法 國 元 首 會 議 」 。 在 觀 察 會 員 和 正 式 會 員 的 差 異 廢 除 後 ， 會 員 國 的 數 目 快 速 成 長 到3 0 多 國 。 1 9 9 6 年 在 布 吉 納 法 索 首 都 瓦 加 杜 古 （ Ouadadougou） 舉 行 的 元 首 會 議 中 ， 首 次 邀 請 除 了 利 比 亞 及 蘇 丹 兩 個 受 聯 合 國 制 裁 以 外 的 所 有 非 洲 國 家 與 會 ， 正 式 成 為 法 國 與 非 洲 全 面 發 展 關 係 的 重 要 平 臺 。 隨 後 的 幾 次 會 議 分 別 在 巴 黎 （1 9 9 8 ） 、 喀 麥 隆 首 都 雅 恩 德 （ Yaoundé） （ 2 0 0 1 ） 、 巴 黎 （ 2 0 0 3 ） 、 及 馬 利 首 都 巴 馬 科 （Bamako） （ 2 0 0 5 ） 舉 行 。 儘 管 這 些 會 議 的 形 式 意 涵 遠 遠 超 出 其 實 質 意 涵 ， 但 是4 、 5 0 個 國 家 元 首 的 聚 集 ， 並 對 非 洲 地 區 的 重 要 議 題 發 表 共 同 聲 明 ， 仍 具 有 相 當 程 度 的 指 標 作 用 。 在 美 國 方 面 ， 為 增 進 它 與 撒 哈 拉 沙 漠 以 南 非 洲 國 家 之 政 經 關 係 ， 柯 林 頓 政 府 在 1996年時即擬議並向國會提出「非洲成長暨機會法」（African Growth and Opportunity Act， 簡 稱 AGOA） ， 希 望 透 過 貿 易 優 惠 措 施 ， 協 助 促 進 漠 南 地 區 對 美 之 出 口 ， 藉 以 帶 動 經 濟 發 展 和 創 造 就 業 機 會1 2。 此 案 經 美 國 行 政 部 門 及 國 會 參 眾 兩 院 不 斷 的 協 調 折 衝 及 修 正 ， 終 於 在2 0 0 0 年 5 月 獲 得 通 過 ， 並 經 柯 林 頓 總 統 簽 署 ， 正 式 成 為 法 律 ， 自 同 年10月1日開始實施8年，至2008年9月30日止。 AGOA係 針 對 增 進 與 撒 哈 拉 沙 漠 以 南 非 洲 國 家 之 政 經 關 係 而 立 法 ， 以 期 維 持 並 促 進 非 洲 地 區 之 穩 定 及 發 展 ， 建 構 有 利 於 美 商 從 事 貿 易 及 投 資 之 政 經 環 境 ， 維 護 美 國 在 非 洲 之 政 經 利 益 ， 使 美 國 能 在2 1 世 紀 在 非 洲 地 區 與 其 前 殖 民 宗 主 國 之 歐 洲 各 國 共 享 在 非 洲 地 區 之 政 經 利 益 。 對 非 洲 國 家 而 言 ， 目 前 是 美 國 單 向 給 予 漠 南 非 洲 國 家 貿 易 優 惠 ， 但AGOA第 1 1 6 條 則 期 許 該 法 之 最 終 目 標 ， 在 與 AGOA受 惠 國 家 簽 署 互 惠 之 自 由 貿 易 協 定 。 由 於AGOA成 立 後 ， 至 少 創 造 出 1 5 萬 以 上 的 工 作 機 會 ， 讓 許 多 非 12 若要是要加入 AGOA，非洲國家必須滿足下列條件：蔄市場經濟、蔅法治及政治多元化、蔆移除美國 貿易暨投資的壁壘、蔇保護智慧財產權、蔈對抗貪腐的努力、蔉脫貧政策的執行、蔊逐漸提升的醫療 看顧及教育機會、蔋人權暨工作權的保障、及蔍童工現象的根除。
洲 國 家 受 益 ， 因 此 美 國 參 議 院 已 在2004年6月通過延長效期至2015年為止。
日 本 則 是 在 既 有 的 援 助 管 道 之 外 ， 全 力 支 持1 9 9 1 年 聯 合 國 大 會 所 通 過 非 洲 開 發 新 綱 領 （New Agenda for the Development of Africa）， 在1993年和聯合國及全球非洲同 盟 （Global Coalition for Africa）合辦了第一屆東京非洲開發國際會議，簡稱TICAD，來 自 非 洲4 8 國 、 1 3 個 援 助 國 、 1 0 個 國 際 組 織 及 4 1 多 個 觀 察 國 近 1 千 位 代 表 通 過 了 「 非 洲 開 發 東 京 宣 言 」 （Tokyo Declaration on African Development） ， 針 對 政 治 經 濟 改 革 、 民 間 部 門 的 開 發 、 區 域 合 作 及 整 合 、 亞 洲 經 驗 與 非 洲 發 展 、 及 國 際 合 作 的 議 題 ， 提 出 主 張 ， 強 調 非 洲 國 家 在 國 際 社 會 的 支 持 下 ， 應 對 其 本 身 發 展 具 有 主 體 性 。
1 9 9 8 年 的 第 二 屆 東 京 非 洲 開 發 國 際 會 議 出 席 極 為 踴 躍 ， 總 共 有 8 0 個 國 家 及 4 0 個 國 際 組 織 與 會 ， 會 中 通 過 了 「 東 京 行 動 綱 領 」 （Tokyo Agenda for Action） ， 勾 勒 亞 非 合 作 的 相 關 層 面 ， 並 提 供 實 際 行 動 的 藍 圖 。 去 年 在 紀 念 萬 隆 會 議5 0 週 年 時 ， 前 日 本 首 相 小 泉 純 一 郎 （Koizumi Junichiro） 宣 布 成 立 網 路 的 「 東 京 非 洲 開 發 國 際 會 議 交 換 」 （TICAD Exchange） ， 來 協 助 亞 非 間 的 各 項 商 業 合 作 。 每 5 年 召 開 一 次 的 第 四 屆 「 東 京 非 洲 開 發 國 際 會 議 」 將 於2 0 0 8 年 舉 行 ， 日 本 政 府 剛 巧 也 要 籌 辦 八 大 工 業 國 的 高 峰 會 ， 屆 時 日 本 將 會 仿 效 英 國 ， 在 此 高 峰 會 中 以 援 助 非 洲 的 相 關 議 題 為 重 要 焦 點 。 我 們 無 意 否 定 西 方 國 家 誠 心 援 助 非 洲 脫 離 貧 困 的 善 意 ， 也 絕 對 相 信 部 分 國 家 行 為 背 後 有 其 歷 史 的 包 袱 。 誠 然 ， 非 洲 地 區 的 經 濟 成 長 和 社 會 安 定 ， 對 國 際 社 會 有 正 面 的 意 義 ； 它 的 政 治 穩 定 及 衝 突 的 弭 平 ， 亦 可 降 低 。 不 過 ， 不 可 否 認 地 ， 事 實 就 是 如 果 非 洲 地 區 沒 有 蘊 藏 豐 富 的 石 油 及 各 種 稀 有 金 屬 ， 這 些 先 進 工 業 國 還 會 不 會 如 此 積 極 地 設 立 各 項 援 助 的 機 制 ， 就 不 無 疑 問 。
伍、 對我國外 交 的衝 擊
自6 0 年 代 初 期 雙 方 展 開 各 項 援 助 計 畫 以 來 ， 我 國 與 中 共 在 非 洲 的 外 交 競 逐 已 超 過4 0 年 。 非 洲 國 家 曾 是 我 方 賴 以 維 繫 聯 合 國 安 理 會 席 次 的 重 要 票 源 ， 但 也 是 最 終 讓 中 共 取 代 我 國 席 次 的 推 手 。 自 我 國 退 出 聯 合 國 後 ， 非 洲 地 區 的 邦 交 國 就 不 斷 流 失 ， 最 低 落 的8 0 年 代 末 期 時 ， 僅 有 南 部 非 洲 的 馬 拉 威 、 史 瓦 濟 蘭 、 和 南 非 3 個 國 家 和 我 維 持 外 交 關 係 。 1 9 9 0 年 代 初 期 ， 我 國 政 治 民 主 化 及 經 濟 高 度 發 展 後 ， 亟 思 在 外 交 方 面 有 所 突 破 ， 特 別 是 希 望 能 夠 重 返 國 際 組 織 。 臺 灣 不 單 是 有 能 力 ， 也 有 高 度 的 意 願 藉 著 各 項 援 助 ， 在 非 洲 方 面 再 度 出 擊 。 在 經 過 外 交 人 員 的 努 力 衝 刺 下 ，1 9 9 0 年 代 中 期 ， 我 國 在 非 洲 地 區 建 交 方 面 有 新 的 斬 獲 （1 9 9 0 年 4 月 賴 索 托 、 1 9 9 0 年 5 月 幾 內 亞 比 索 、1 9 9 1 年 7 月 中 非 共 和 國 、 1 9 9 2 年 6 月 尼 日 、 1 9 9 4 年 2 月 布 吉 納 法 索 、 1 9 9 5 年 7 月 甘 比 亞 、1 9 9 6 年 1 月 塞 內 加 爾 、 1 9 9 7 年 5 月 聖 多 美 普 林 西 比 、 1 9 9 7 年 8 月 查 德 、 1 9 9 7 年 8 月 賴 比 瑞 亞 ） ， 使 得 在 8 0 年 代 末 期 在 此 地 區 曾 一 度 僅 剩 下 3 個 邦 交 國 的 窘 境 ， 在 1997年年底時多達11個時，較為舒緩。 不 過 ， 在 江 澤 民 出 訪 非 洲 並 提 出 「 中 非 合 作 論 壇 」 的 構 想 後 ， 中 共 的 這 項 新 倡 議 似 乎 已 達 到 防 堵 我 國 建 立 新 的 邦 交 國 之 目 的 。 我 國 在 非 洲 地 區 邦 交 國 的 數 字 曾 有5 年 是 維 持8個（1998―2003），但相較於1990―1997年間曾建立了 10個邦交國的外 交 突 破 亮 麗 成 績 ， 我 國 不 但 沒 有 再 增 加 任 何 新 邦 交 國 ， 還 在2 0 0 3 年 開 始 有 所 流 失 。 該 年1 0 月 我 國 失 去 賴 比 瑞 亞 ， 2 0 0 5 年 1 0 月 塞 內 加 爾 轉 向 北 京 ， 查 德 則 是 在 今 年 8 月 蘇 貞 昌 院 長 出 訪 前 ， 宣 布 與 我 國 斷 交 。 一 時 之 間 ， 我 國 在 非 洲 的 邦 交 國 數 目 僅 剩 下5 個 。 在 此 情 況 下 ， 中 共 透 過 「 中 非 合 作 論 壇 」 提 供 非 洲 國 家 的 各 項 優 惠 ， 及 此 會 議 層 級 的 提 升 ， 當 然 會 衝 擊 到 這 些 國 家 維 持 與 我 國 外 交 關 係 的 意 願 。 2 0 0 0 年 在 北 京 舉 行 的 首 屆 「 中 非 合 作 論 壇 」 部 長 級 會 議 時 ， 我 國 邦 交 國 的 馬 拉 威 及 當 時 尚 有 外 交 關 係 的 賴 比 瑞 亞 曾 派 觀 察 員 與 會 。 在 今 年 的 元 首 高 峰 會 議 前 ， 我 國 全 力 固 盤 ， 但 仍 傳 出 邦 交 國 可 能 與 會 的 消 息 。 不 過 ， 由 於 北 京 政 府 堅 持 「 一 個 中 國 」 原 則 ， 因 此 若 是 友 邦 想 要 出 席 這 項 會 議 ， 有 可 能 是 因 必 須 和 我 國 斷 交 的 高 代 價 ， 而 最 終 作 罷 ， 也 讓 我 外 交 工 作 人 員 鬆 了 口 氣 。 不 過 ， 這 幾 個 邦 交 國 是 否 有 藉 此 機 會 ， 要 求 我 國 提 高 援 助 金 額 、 擴 大 援 助 項 目 ， 就 不 得 而 知 了 。
陸、 結 論
「 中 非 合 作 論 壇 」 與 美 國 的AGOA及 「 我 們 的 共 同 利 益 」 最 大 不 同 之 處 ， 就 是 北 京 政 府 所 採 取 的 政 經 分 離 態 度 ， 並 不 像 後 兩 者 會 要 求 受 惠 國 改 善 人 權 、 深 化 民 主 、 及 打 擊 貪 腐 等 所 謂 的 善 治 （good governance） 表 現 ， 溫 家 寶 總 理 強 調 中 共 對 非 洲 的 援 助 是 真 誠 而 不 附 帶 任 何 條 件 的 ， 在 此 情 況 下 ， 非 洲 一 些 無 法 滿 足 善 治 條 件 的 國 家 ， 仍 然 可 以 取 得 必 要 的 外 援 ， 讓 中 國 大 陸 得 以 擴 大 它 在 非 洲 的 力 量 ， 直 接 衝 擊 美 國 及 傳 統 殖 民 母 國 的 英 國 及 法 國 在 此 地 區 的 影 響 力 。 此 外 ， 雖 然 美 國 和 中 國 大 陸 這 兩 大 強 權 都 積 極 透 過 援 助 或 優 惠 來 強 化 與 非 洲 的 雙 邊 關 係 ， 但 不 可 否 認 地 是 兩 者 皆 另 有 經 濟 安 全 的 考 量 ， 就 是 希 望 能 掌 握 非 洲 蘊 藏 豐 富 的 石 油 能 源 。 若 和 其 他 各 國 都 已 是 經 濟 水 準 極 高 的 已 開 發 工 業 國 相 比 ， 中 國 大 陸 已 仍 是 開 發 中 國 家 的 身 分 就 展 開 對 非 洲 的 援 助 計 畫 ， 其 政 治 和 經 濟 企 圖 心 實 不 可 小 視 。 最 後 ， 在 中 國 大 陸 經 濟 快 速 成 長 的 今 日 ， 它 能 提 供 非 洲 的 各 項 優 惠 及 援 助 是 相當 全 面 性 質 的 。 我 國 能 夠 為 非 洲 做 的 工 作 ， 如 公 衛 醫 療 服 務 的 擴 大 、 基 礎 建 設 的 發 展 、 農 業 生 產 的 提 升 、 留 學 生 獎 學 金 的 提 供 等 ， 對 岸 也 都 能 夠 做 ， 且 可 以 有 更 大 的 規 模 。 雖 然 大 陸 對 非 洲 的 紡 織 品 及 其 他 廉 價 家 用 商 品 的 出 口 ， 對 非 洲 的 在 地 新 興 工 業 造 成 很 大 的 創 傷 ， 導 致 成 千 上 萬 工 人 的 失 業 ， 已 經 和 過 去 帝 國 主 義 的 行 徑 相 似 ， 但 因 中 國 長 期 以 第 三 世 界 國 家 自 居 ， 並 在 各 樣 的 宣 示 上 表 明 同 一 陣 線 的 立 場 ， 讓 非 洲 國 家 領 導 人 相 當 受 用 ， 因 此 還 是 願 意 強 化 和 中 共 的 關 係 。 反 觀 我 國 對 非 洲 的 援 助 除 了 外 交 和 人 道 的 考 量 外 ， 幾 乎 完 全 沒 有 經 濟 的 利 益 ， 但 國 內 政 治 領 袖 卻 鮮 少 將 臺 灣 視 為 第 三 世 界 的 一 部 分 ， 經 常 僅 想 和 歐 美 等 先 進 國 家 打 交 道 ， 並 未 重 視 開 發 中 國 家 的 各 項 議 題 。 若 是 我 國 不 能 改 善 這 種 自 視 甚 高 、 缺 乏 「 團 結 弱 小 民 族 」 的 封 閉 心 態 ， 在 經 濟 優 勢 逐 漸 消 失 的 今 天 ， 要 維 持 非 洲 的 邦 交 及 突 破 中 共 的 封 鎖 ， 將 是 極 為 艱 鉅 的 挑 戰 。
