我國半總統制的形成與少數政府憲政困境—歷史制度主義的觀點

全文

(1)國立臺灣師範大學政治學研究所博士學位論文. 我國半總統制的形成與少數政府憲政困境 —歷史制度主義的觀點. 指導教授：曲兆祥博士. 研究生：蔡相廷撰中華民國一○三年一月.

(2)

(3) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science. Thesis： The Formation of Semi-Presidentialism and the Constitutional Dilemma Faced by the Minority Government in Taiwan – from the Perspective of Historical Institutionalism. Advisor: Ph.D. Paul Chao-hiang Chu Graduate Student: Xiang-ting Tsai. January 2014 Taipei, Taiwan, Republic of China.

(4) 謝誌從事教學工作多年，持續進修以提升專業知能，乃份所當為的義務。只是工作 15 年後，能再回到所裡進修博士班，確實是生涯中的偶然，這並非是民國七十九年剛從本所(當時是三民主義研究所)碩士班畢業的我，原來所規劃、預期的方向。首先要感謝所裡師長的提攜，再次給予這難得的進修機會，人到中年能夠再進修、提升知識視野，確實不易，令我非常知足感恩。最要感謝的師長是指導老師曲兆祥教授，感謝曲老師多年的細心指導、殷切關懷，尤其包容我的資質平庸與不善人際互動。曲老師不只是在政治發展與民主轉型、政治思想、兩岸關係等領域的研究引導上，提升學生思考的寬度與深度；最足以影響學生是曲老師謙謙君子、溫和敦厚與平易樸實的人格典型，將學者溫文儒雅與理性智慧的形象，為學生做了最佳示範。同時要感謝所長陳文政教授，在進修之初便推薦我成為曲老師的指導學生，而且在「司法審查專題研究」課程，所長的治學嚴謹、勤於教學，學生均感受深刻，獲益良多。因為這門課程，讓我初窺釋憲制度的門徑，在公民教育的教學上受益終身。特別要感謝周陽山教授、周育仁教授、李炳南教授及吳重禮教授，在百忙中撥冗悉心指導學生的論文，四位教授對學術研究的深厚功力，對這篇論文的研究方法與相關問題的深入指導，對平庸幾近愚劣的我而言，不論在計畫書審查或論文口試時，唯有頻頻點頭、拼命做筆記，根本很難望及四位大師級人物的背影。感謝四位教授鍥而不捨，不吝引導政治學研究的路徑，指正這篇論文的缺失，惟作者個人能力不及，雖然盡力修改，恐怕還是很難達到諸位指導教授的期許，這篇論文的疏失與不足，仍是作者自己的責任。到了中年能夠在職進修，不只要顧及工作、學業與健康，也要犧牲部分的休閒與家庭生活，尤其家庭生活，這幾年顯然沒有善盡為人子、為人夫及為人父的職責。感謝父母的寬容，這一兩年疏於定期回家問安，全賴胞弟照料，實在深感愧疚。感謝內人上班之餘仍包辦家事，又盡責教養女兒，沒有她擔任賢妻良母，恐怕我很難順利完成學業。這幾年生活忙碌，也減少很多時間與好友往來，感謝幾位好友不嫌棄，立台、秋雲、耀祥經常電話關心或親來探視，適時給我溫暖。最要感謝的好友是秉庠(威國)，每週一起快走學校運動場、十八尖山，還當我的垃圾桶，催促我論文寫作進度，沒有他的傾聽與陪伴，我不會有現在的健康體力。感謝同事吉慶承接我留下的行政工作，最近剛結婚大喜，祝福他；感謝學弟政勳、志豪，他們擔任代理教師，分擔不少工作。要感謝的親友、同事很多，在此一併致謝。.

(5) 中文摘要. 校所名稱：國立台灣師範大學政治學研究所論文題目：我國半總統制的形成與少數政府憲政困境 —歷史制度主義的觀點畢業時間：2014 年(一○二學年度第一學期博士學位論文摘要）研究生姓名：蔡相廷. 指導教授：曲兆祥博士. 論文摘要：經過多次憲政改革後，1997 年確立我國半總統制的憲政架構。在我國特殊的環境、歷史結構與體制遺緒等因素影響下，這套由國民黨與民進黨共同修憲，卻充滿爭議的九七修憲體制，導致 2000 年首次政黨輪替，並在立法院尚有明確多數黨時，形成少數政府的特殊形態。本文首先試圖解釋：我國半總統制是如何形成？憲法本文體制與歷史結構因素如何產生路徑依賴(path dependence）現象，影響半總統制的形成？在既有體制、歷史結構與環境的形塑下，民主轉型過程中各政黨為何最後會選擇這個充滿爭議的體制？其次，我國在民進黨執政時期，少數政府竟能持續 8 年，究竟憲政體制中，在政府組成的制度規範有何爭議或模糊地帶，使少數政府得以形成並持續存在，而且在野聯盟始終不願發動倒閣？再者，少數政府的產生，除體制缺陷外，各政黨的對立衝突，亦受政治環境、歷史結構、理念及相關制度因素所形塑。本文擬以重大法案、人事任命案、黨政運作及內閣穩定程度等作為評估指標，分析少數政府的運作困境，再進一步探討少數政府的持續運作，對我國憲政體制及國民黨多數政府的運作，產生何種影響？為了解釋我國半總統制的形成與運作困境，本文嘗試運用歷史制度主義(historical institutionalism）的假設與研究途徑，以中長期的時間視野、兼容宏觀與微觀的角度，追溯歷史進程與制度的路徑依賴，在關鍵時刻（critical juncture）分析主要行動者的偏好選擇與互動，從探尋我國半總統制的形成歷史及體制爭議中，重新檢視少數政府憲政困境的根源。 2008 年實施新的立委選舉制度後，一黨多數政府再次出現，在我國半總統制與並立式單一選區兩票制的憲政架構下，少數政府是否仍有重現的制度空間？此亦為本文的關心焦點。【關鍵字】半總統制、少數政府、政府組成、歷史制度主義、路徑依賴.

(6) 英文摘要 National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science Title of Thesis︰. The Formation of Semi-Presidentialism and the Constitutional Dilemma Faced by the Minority Government in Taiwan – from the Perspective of Historical Institutionalism Student：Xiang-ting Tsai. Advisor：Ph.D. Paul Chao-hiang Chu. Abstract： After many constitutional reforms, semi-presidentialism was established in the constitutional reform of 1997 to act as the constitutional structure of Taiwan. However, this constitutional reform of 1997 was controversial and led to the first party alteration in 2000, also influenced by the special historical environment and constitutional culture of Taiwan, and the party alteration resulted in constitutional dilemma faced by the minority government formed when there was still a clear majority party in the Legislative Yuan. Based on the above, this article first intends to explain the following issues: How was this controversial system established? How was the phenomenon of path dependence, which influenced the establishment of the semi-presidentialism, created under the Constitution and historical structure of Taiwan? Why did the parties finally choose this controversial system in the course of democratic transformation under the existing systems, historical structures and environment? Second, this article tries to figure out what the deficiencies, disputes or grey areas were in the constitutional system of Taiwan that allowed the formation and existence of the minority government without any call for a dismissal of cabinet from opposite parties during the 8 years that the constitutional dilemma faced by the minority government had lasted. In addition, constitutional difficulties were created due to not only the.

(7) deficiencies in system, but also the hostile relationship and conflicts (which were arisen by historical structure, political environment and different beliefs) between parties. Therefore, this article focuses on important bills and events to analyze the difficulties in the function of a minority government. More importantly, this article intends to find out what effects are imposed on the constitutional system and the current unified government of Taiwan by the minority government which had lasted for a period of time. To explain the difficulties in the establishment and function of the semi-presidentialism of Taiwan, this article traces the path dependence of the progress of history and system; analyzes the preferred choice and interactions that the prime movers make at critical junctures; and examines again the root of the constitutional dilemma faced by the minority government by way of searching the history of the formation of the semi-presidentialism of Taiwan and disputes in systems, based on the hypothesis and research course of the historical institutionalism, mid-long term perspective and both macroscopic and microscopic viewpoints. After 2008 when a new electoral system for legislators was implemented, a unified government showed up again. In view of this, this article also puts emphasis on if there is any room for the restoration of a minority government under the current main constitutional structures of Taiwan formed by the semi-presidentialism and the single-member district, dual ballot system.. 【Keywords】semi-presidentialism、minority government、government formation、historical institutionalism、path dependence.

(8)

(9) 章節目次. 頁次. 第一章緒論第一節第二節第三節第四節. 問題情境與研究目的 ...............................................1 半總統制形成與運作的文獻探討...................................................................................4 歷史制度主義的研究途徑與方法.................................................................................26 研究範圍、限制與研究架構..........................................................................................44. 第二章半總統制形成的體制遺緒與歷史結構第一節憲法本文體制的特徵與影響..........................................................................................51 第二節兩岸危機與臨時條款體制的影響.................................................................................68 第三節威權體制下臺灣的政治社會結構.................................................................................77. 第三章民主轉型與我國半總統制雛形的出現第一節民主轉型模式與憲政改革的背景動力........................................................................89 第二節國是會議與憲政改革的半總統制走向......................................................................103 第三節三階段憲政改革與半總統制雛形出現......................................................................117. 第四章九七修憲爭議與少數政府的體制根源第一節國家發展會議與少數政府困境的種因......................................................................139 第二節各政黨的體制選擇與修憲過程的衝突......................................................................155 第三節憲政體制爭議與少數政府組成的空間......................................................................169. 第五章少數政府的形成、持續與多數政府重現第一節少數政府形成因素與全民政府的困境......................................................................195 第二節民進黨少數政府的持續與憲政困境 .................................212 第三節民進黨少數政府的結束及其憲政影響......................................................................251. 第六章國會選舉制度改革與少數政府重現空間第一節國會選舉制度改革與各政黨的制度選擇..................................................................265 第二節並立制的憲政影響與少數政府的制度空間 ...........................276. 第七章結論第一節研究發現............................................................................................................................293 第二節研究建議 .......................................................302. 參考文獻 .............................................................305.

(10) 表目次. 頁次. 表 1-1 議會內閣制、半總統制與總統制的體制比較....................................................................8 表 1-2 半總統制的運作類型與政治穩定....................................................................................... 12 表 1-3 半總統制政府類型的研究分類........................................................................................... 13 表 1-4 歷史制度主義與其他新制度主義研究取向的比較........................................................ 41 表 2-1 動員戡亂時期在臺歷任總統與行政院長任期................................................................. 76 表 3-1 1991 年第一屆國民大會修憲各政黨席次與比例......................................................... 115 表 3-2 1991 年 12 月第二屆國大代表選舉結果各政黨席次與比例..................................... 120 表 4-1 1990 年代我國各項公職人員選舉各政黨得票率統計................................................ 140 表 4-2 國、民兩黨歷年來縣市長選舉得票率、席次(1993 年～2009 年)........................... 141 表 4-3 第二屆至第五屆立法委員選舉各政黨得票率及席次統計......................................... 142 表 4-4 九七修憲國民黨、民進黨、新黨三黨黨版修憲案比較............................................. 156 表 4-5 第四屆至第八屆立法委員選舉各政黨得票率及席次統計......................................... 188 表 4-6 半總統制下我國政府組成的可能型態............................................................................ 189 表 5-1 我國歷年政黨體系與有效政黨數目的變動................................................................... 200 表 5-2 九七修憲後歷屆總統、立法院、行政院長及政府型態............................................. 213 表 5-3 民進黨少數政府的總統、行政院、黨中央、黨團間協調機制................................ 230 表 5-4 陳水扁總統兼任民進黨主席情況及歷任行政院長、黨主席.................................... 250 表 6-1 2004 年立委選制改革修憲案各黨團版本、協商版本及共識版本.......................... 274 表 6-2 第七屆與第八屆立委選舉主要政黨得票率與席次率比較......................................... 280.

(11) 圖目次. 頁次. 圖 1-1 歷史制度主義的制度研究架構..........................................................................................47 圖 1-2 本文的研究架構....................................................................................................................49 圖 5-1 立法院各政黨在統獨立場的分布...................................................................................197. 體例說明一、本文為方便閱讀，對各議題以「章」為單位逐次加以討論，再依序細分為「節」與「項」，採用逐頁標註方式，俾利讀者參考對照。二、本文註解方式，係採用國際通用最新之第五版APA（American Psychological Association）學術論文使用格式，以（作者、編譯者或出版者，西元紀元：頁數）直接於引文處顯示「來源性註釋」，並於文末參考文獻中，依照APA 規定之模式分類註記；至於「補充性說明性註釋」則直接以「註腳」模式，逕記於頁下，以利讀者查閱。三、註解及參考文獻中，為了使日文（昭和、平成）、中文（民國）與英文、德文註解統一，本文一律採用西元日期標示，將中文及日文年號加以換算。而其中政府委託研究報告或雜誌期刊、學術研討會之單篇論文等，均依照APA格式不加「月」份，只標示西元年份。四、縮語表：本文常用之縮語 1.五南：五南圖書公司出版 2.三民：三民書局出版 3.元照：元照出版社出版 4.時英：時英出版社出版 5.翰蘆：翰蘆圖書公司出版 6.自刊：作者自行刊印之書籍，未有出版社出版 7.學林文化：學林文化事業出版 8.月旦法學：月旦法學雜誌 9.臨時條款：動員戡亂時期臨時條款 10.釋字：司法院大法官解釋 11.並立制：並立式單一選區兩票制 12.國民黨：中國國民黨 13.民進黨：民主進步黨.

(12)

(13) 第一章緒論我國在 2000 年首次政黨輪替後，總統、立法院分別由不同政黨掌握，當時第四屆立法院有明確的多數黨，卻出現前所未有的少數政府 1，此後第五屆至第六屆立法院(2002 年 2 月至 2008 年 1 月)轉變為多黨體系，民進黨少數政府經過多次改組仍持續存在，甚至到第七屆立法院，國民黨籍立委佔三分之二以上席次時，民進黨少數政府依然持續運作至 2008 年 5 月 19 日陳水扁總統任期結束。持續 8 年的少數政府是在九七修憲後的半總統制憲政架構中產生，引起作者對我國半總統制形成與運作的研究動機，本文擬以半總統制與少數政府為焦點，運用歷史制度主義的研究途徑，追溯我國半總統制的形成因素與過程，據以探討少數政府組成的根源及其運作影響。本章將先說明本文研究的目的，進一步引述半總統制形成及政府運作類型的相關文獻，並扼要論述歷史制度主義的研究途徑及方法，最後說明本文的研究範圍及研究架構。. 第一節問題情境與研究目的壹、問題情境我國憲法本文即具有混合制特徵，行政院向立法院負責，但總統並非虛位。在 1990 年代民主化過程中，階段性的憲政改革使憲政體制產生漸進式的變遷，尤其總統權力漸次擴增，1991 年首次修憲賦予總統決定國家安全大政方針之權，1994 年第三次修憲確定第九任總統直接民選，並縮減閣揆副署權。總統直選後，1997 年在嚴重爭議與衝突中，國民黨與民進黨合作大幅修憲，影響憲政運作深遠；首先，總統任命行政院長不須立法院同意亦不須副署；其次，立法院的覆議門檻降低，行政院仍向立法院負責；第三，立法院增加不信任投票權，若立法院通過倒閣案，行政院長請辭同時得提請總統解散立法院。至此，當 1. 「少數政府」(相對於「多數政府」)是指執政黨或執政聯盟的內閣並未獲得國會過半數議席的政府型態，包括一黨少數政府與少數聯合政府，均屬少數政府的類型，此概念來自議會內閣制中，內閣須得到議會多數信任(Lijphart，1999：103-104；Strom，1990：3-8)，半總統制兼有議會內閣制中內閣與國會之間的信任及責任關係，故此概念亦被學者使用。民進黨在第四屆立法院席次為 70 席，2001 年 12 月改選第五屆為 87 席，至 2004 年 12 月改選第六屆為 89 席，席次成長雖快速，但始終未過半(第五、六屆總席次為 225 席)。因此國內不少學者稱民進黨政府為「少數政府」(高朗，2001；黃德福，2001；黃秀端，2003)。至第五屆立法院，國民黨佔 68 席、親民黨佔 46 席，國親聯盟席次仍過半；第六屆立法委員國民黨佔 80 席，親民黨佔 34 席，國親聯盟維持過半，以上立委席次資料取自國立政治大學選舉研究中心，網址 http://vote.nccu.edu.tw/cec/B2001005。 1.

(14) 前憲政基本架構確立，體制的混合特徵，在規範上已符合 Duverger（1980：165-187）定義的「半總統制」要件，已獲得國內許多學者確認（周育仁，2001；吳玉山，2001a；林繼文， 2000；林佳龍，2001；黃德福，2001；徐正戎、呂炳寬，2002；沈有忠，2004；陳宏銘， 2007；蘇子喬，2010）。不過，九七修憲的體制定位，不少學者持有異議。九七修憲後，李登輝總統主政期間，國民黨仍掌握立法院過半席次，府會一致的憲政運作尚屬穩定，但已出現重大憲政爭議。九七修憲曾令李登輝總統信心滿滿，聲稱這套體制將為台灣帶來「30 年至 50 年的長治久安」(聯合報，1997 年 7 月 25 日二版)，未料不到 3 年，2000 年總統大選後政黨輪替，政治局勢丕變，竟產生前所未有的朝野政黨衝突與憲政困局(吳玉山，2001a；周育仁，2001、2002；黃德福，2001；黃秀端，2003；楊泰順， 2005)。 2000 年總統大選，民進黨陳水扁以 39.3％得票，擊敗國民黨連戰、脫黨參選的宋楚瑜，開啟政黨輪替新局面。新任的陳水扁總統面對國民黨仍握過半席次的立法院，自認是「新民意」，不願與國民黨「共治」，也未與之協商，而國民黨竟無力爭取組閣權，陳水扁遂以超黨派方式主導內閣組成，任命國民黨籍唐飛為閣揆，組成「全民政府」，部會首長涵蓋國民黨、民進黨、無黨人士。超越政黨政治常態的「全民政府」，得不到立法院居多數的國民黨支持，甚至民進黨高層、立委也多所批判，在「縮短工時案」與「八掌溪事件」後朝野嚴重對立，「陳唐體制」艱困難行，最後在「核四停建案」的爭議，迫使就任僅百餘日的唐飛去職，亦使「藍、綠決裂」之勢形成。唐飛去職後，陳水扁總統任命民進黨籍張俊雄接任閣揆，「陳張體制」本質為一黨「少數政府」，陳總統召集民進黨高層人士組成「總統府九人小組」，以總統為決策核心。陳總統曾倡議政黨和解，然而「扁連會」後，張俊雄即宣布停建核四，和解氣氛完全摧毀，也促成國民黨、親民黨、新黨結為「在野聯盟」，朝野政黨衝突可謂全面展開，但國民黨在立法院並非以倒閣方式對抗，而是提案罷免總統，在野聯盟並未全力推動倒閣。 2001 年底第五屆立委選舉前，陳總統宣稱籌組「國安聯盟」，建構立法院多數，被國親兩黨視為分化、挖角，朝野政黨對立依舊。立委選舉結果，民進黨獲得 87 席，成為國會第一大黨，席次並未過半，我國進入多黨體系時期。民進黨挾勝利氣勢，陳總統任命總統府秘書長游錫堃接任行政院長，依然是少數政府，游內閣定位為「戰鬥內閣」，為總統連任鋪路，游揆對立法院採更強硬姿態，朝野關係緊張。隨著 2004 年總統大選到來，選舉語言激化朝野政黨對立與選民情緒，「制憲」、「公投合併大選」及「正名運動」等激進議題下，朝野政黨高度動員群眾，社會兩極對立。連、宋敗選後，泛藍支持群眾激烈抗爭，政局動 2.

(15) 盪，朝野衝突已至臨界點，情勢延續至第六屆立委選舉，國親聯盟席次勉強過半，民進黨席次則未如預期，陳水扁拋出政黨協商，但朝野衝突依舊。後續接任的謝長廷內閣、蘇貞昌內閣與張俊雄內閣，仍是民進黨一黨少數政府，但在野聯盟始終未予倒閣。這段期間涉及高度政治性與意識形態的議案，例如監察院人事案、軍購案、兩岸直航案、高雄捷運弊案、終統案等等，藍綠陣營雙方依然持續僵持，仍進行社會動員相互對抗，政黨對立情緒日漸累積，此種藍綠兩極對立、社會分裂的局勢，延續至今仍然糾結難解。. 貳、問題意識與研究目的憲政選擇是新興民主國家完成民主轉型的具體成果，新體制的形成不僅是轉型過程各政黨的選擇與互動結果，亦受該國既有體制、歷史文化、環境、意識形態等結構因素所塑造。新體制是依變項，也是一個重要的 0 自變項，它規範一國憲政運作與政治權力分配，約制政黨互動與衝突解決的模式，塑造政治行動者的偏好與策略選擇，影響該國政府效能與政治穩定，乃新興民主國家邁向民主鞏固（Democratic Consolidation）2的要件之一（Linz and Stepan，1996：5-7）。政治體制發揮重大作用，這是政治學界「新制度主義」（New Institutionalism）研究途徑興起的原因，學者重新將「制度因素」的地位提升為重大獨立變數，與其他社會、經濟變項平起平坐（March and Olsen，1984：734-49），隨著第三波民主化潮流，新興民主國家在轉型過程的憲政選擇，以及體制運作與影響，這些制度研究議題，在 1990 年代之後成為政治學研究焦點（Shugart and Carey，1992；Lijphart and Waisman， 1996）。觀察我國 1990 年代的憲政改革結果，憲政體制仍保持五權外形與混合制的特徵，但總統改為直接民選且擁有決定國家大政方針等實權，九七修憲仿效部分法國第五共和體制，修憲後體制定位眾說紛紜，例如「形似半總統制的實質總統制」、「傾向總統制的雙首長制」、「傾向內閣制的雙首長制」等等不同的見解，可知體制具有嚴重爭議，實際憲政運作也與法國大異其趣。這套充滿爭議的體制，在我國特殊的政治環境、歷史結構與憲政文化等因素影響下，首次政黨輪替後，即發生少數政府的憲政困境。本文首先試圖解釋：這套充滿 2. Linz and Stepan（1996：6）曾對鞏固的民主政體給予操作型定義：（1）就行為層面：沒有重要的民族、社會、經濟、政治或制度的行動者將重要資源用於建立非民主政體，或者用於暴力，抑或用於尋求外國干預以追求獨立；（2）在態度層面：絕大多數民眾都具有一種信念，即民主程序與制度是治理社會集體生活最合適的方式，反體制的支持者非常少，或者被民主支持者孤立；（3）在制度層面：全國的統治力量與非統治力量都服從特定的法律、程序與制度，並且習慣於在這些法律、程序與制度範圍內解決衝突，而這些法律、程序與制度產生於新生的民主程序。 3.

(16) 爭議的體制是如何形成？此問題涉及既有體制與歷史結構因素如何約制或影響新體制的形成？以及在民主轉型過程的歷次憲政改革，各政黨為何最後會選擇這個新體制？其次，在憲政運作層面上，少數政府出現後竟然持續 8 年之久，令人質疑究竟憲政體制及相關政治制度，在政府組成與運作上有何爭議或模糊缺陷，使少數政府得以形成並持續存在？為何居國會多數的在野黨始終不願積極推動倒閣？究竟我國憲政體制與運作最根本的問題是甚麼？除了體制缺陷之外，我國的政治環境、歷史結構與政黨意識形態，如何形塑、影響少數政府的形成與憲政運作？憲政體制的形成及運作，不僅是當下的政治產物，更有其歷史及制度的延續性。本文認為少數政府不僅是在我國半總統制架構下發生，也與 1990 年代半總統制的形成過程，以及過去的政治環境、政治體制及歷史結構間，均有相當程度的歷史與制度延續性。為了解釋我國半總統制的形成與運作，本文嘗試運用歷史制度主義（historical institutionalism）的假設與研究途徑，追溯歷史進程與制度的路徑依賴（path dependence），在關鍵時刻（critical juncture）分析主要行動者的偏好選擇與互動，試圖以較長的時間視野（time horizon），從解釋我國半總統制的形成，來探討少數政府憲政困境的根源，這是本文研究的目的。綜言之，本文的研究目的在解釋、探討下列問題：一、我國半總統制如何形成？在我國既有體制與歷史結構、環境的形塑下，民主轉型與期的憲政改革過程中，各政黨的選擇與互動結果如何形成半總統制？二、我國半總統制在政府組成與運作的問題上，有何重大爭議？「少數政府」形成與持續的因素為何？運作困境為何？再者，少數政府結束後出現一黨多數政府，少數政府是否可能重現？本文從我國半總統制形成的歷史脈絡與過程，以及體制爭議，重新檢視少數政府組成與運作困境的根源，目前相關研究尚屬少見，目的就是要運用歷史制度主義的途徑，以中長期的時間視野、兼容宏觀與微觀角度，來解釋我國半總統制的形成與運作。. 第二節半總統制形成與運作的文獻探討民主國家最普遍採行的三種憲政體制：總統制（presidentialism）、議會內閣制（parliamentarianism），及半總統制（semi-presidentialism）或雙首長制 3。前兩種體制有比 3. 國內政治學者並沒有嚴格區分半總統制與「雙首長制」之異同，對我國第四次修憲後的憲政體制定位，一 4.

(17) 較明確的制度特徵、權責邏輯與運作型態 4，半總統制則是具有前二者的混合特徵，混合的結果使半總統制在體制特色與實際運作上，可能兼具前二者之特性。1919 年德國威瑪憲法乃最早之起源，第三波民主化潮流中有不少新興民主國家選擇此種體制。. 壹、半總統制的定義特徵一、Duverger 的定義首先定義半總統制的是 M. Duverger，在 1970 年代他已開始使用「半總統制」政體來稱呼法國第五共和此種混合體制，1980 年他正式提出「半總統制」的學術定義，開啟憲政體制新的概念。Duverger（1980：165-187）定義「半總統制」的構成條件為：(一)總統由人民普選產生；(二)憲法賦予總統有相當的實權（considerable powers）；(三)總統依國會政黨生態來任免總理與內閣閣員，實際承擔政府政策成敗的內閣總理，必須向國會負責，亦強調界定一國憲政體制是否為「半總統制」，除憲法規範與實際運作之外，尚須衡量該國的選舉制度、政黨體系、國會運作的穩定性、以及政治文化等因素。許多學者認為 Duverger 的定義模糊（Shugart and Carey，1992；Sartori，1994；吳東野， 1996），他對「總統有相當的實權」並未詳細說明，尤其是：(一)總統與總理的行政權分配：總統是否全權任免總理、主持內閣會議，閣員任命由誰主導？總理的副署權範圍大小？ (二) 在影響立法的權限：總統有無主動解散國會之權力？總統可否將修憲案與重大法案提交公民複決？上述權責分配若有出入，運作型態可能就有差異，但各國國情不同，憲法規範與實際運作亦有差距，要精確界定放諸四海皆準的體制類型與內涵，確實有相當的難度，故 Duverger 的定義仍是學界的基本依據。二、Shugart 和 Carey 的定義 Shugart 和 Carey（1992：22-27）則對「總統有相當的實權」提出解釋，將總統實權分為「立法權力」（如覆議權、提交公民複決等）及「非立法權力」，二人依憲法規範對總. 4. 般學者互用二者概念作為解釋我國憲政運作之基本架構。事實上雙首長制的定義涉及更廣，其所指的二元領導權力包括：（1）君主制中的國王與首相；（2）共產國家黨國體制中的黨總書記與國務總理；（3）半總統制國家中的總統與總理（Blondel，1992）。國內學者論述所指的雙首長制通常是指稱半總統制。 Lijphart（1999：117-118）從比較的觀點來區別總統制與議會內閣制的不同，表現在以下三個面向：（1）議會內閣制的行政首長必須對國會負責來組織政府，而負責方式就是取得國會的信任；相較之下，總統制的行政首長就是民選總統，政府不必要取得國會的信任。（2）議會內閣制與總統制對於國家元首的產生方式有很大的差異，總統制的國家元首是選民直選或具有直選意義的選舉人團所選出，而議會內閣制則不必然。（3）議會內閣制與總統制的行政權型態有所差異，議會內閣制的行政權是由內閣團隊共同決策，而總統制的行政權是由總統一人享有大部分的決策權力。其論述說明憲政體制的類型是主要是以行政權與立法權權力來源、互動關係與責任方式，做為區分的主要依據。 5.

(18) 統與總理權力大小，將半總統制分為「總理-總統制」（premier-presidentialism）5與「總統國會制」（president-parliamentarianism）二類型。其中「總理-總統制」仍借用 Duverger 的界定，此類型中總統權力並未超越總理，總理僅向國會負責，總統無權免職總理，代表國家如法國、芬蘭、奧地利、愛爾蘭、冰島、葡萄牙(1982 年後)等。另將「總統-議會制」定義為四項要件：1.總統經由直接民選產生；2.總統任免內閣部會首長；3.內閣部會首長受制於議會的信任；4.總統擁有解散議會的權力或立法權力，或兼有這兩種權力，此類型中，總統權力凌駕總理之上，能自行任免總理及內閣人事，且擁有解散國會權或立法權，但內閣仍須依賴國會信任，總理實際同時對總統及國會負責，代表國家如威瑪德國（1919-1933 年）、俄羅斯等。「總理-總統制」與「總統-國會制」兩類型的最大差異，在總統是否掌握組閣權、全權任免總理及內閣首長，「總理-總統制」的政府組成由國會多數決定，總理僅向國會負責，而「總統-國會制」則由總統掌握組閣權並全權任免總理，總理須雙向負責(黃德福、蘇子喬，2007：8)。三、Sartori 的定義 Sartori 不去定義「總統有相當的實權」，而特別偏重總統與總理的雙元權力結構，他認為半總統制須具有下列要件：(一)總統由人民直接或間接選舉產生，有固定任期。(二)總統與內閣總理共享行政權，此行政二元權力結構有三項判斷準則：1.總統獨立於國會之外，無權直接治理，必須透過政府貫徹其意志；2.內閣總理及其內閣獨立力於總統之外，須仰賴國會之支持，視國會之信任與否決定去留；3.此二元權力結構必須賦予行政部門自主的潛力（Sartori，1994：132）。Sartori 以法國為例，非常強調二元權力結構是任何半總統制必須的特徵，並不堅持總統必須普選，反對半總統制是在總統制與議會內閣制間「換軌」 (alternation)的體制，而是在「總統主政」或「總理主政」之間「擺盪」（oscillation），當總統掌握國會多數黨時，並非如總統制的獨自治理，總統仍須透過內閣，不能直接治理。當總理主政時的左右共治(cohabitation)，也非議會內閣制，總統仍有其特定實權(Sartori，1994： 127-30）。四、Elgie 的定義基於體制結構與實際運作的落差，尤其各國總統實際權力因憲政慣例、政黨體系或府會關係而有變化與差距，未必符合憲法規範，Elgie（1999：5-13；2004：314-330）亦不處. 5. Shugart 和 Carey（1992：23-24）定義「總理-總統制」，要件為：1.總統民選產生；2.總統有重要的權力(例如任命內閣人事或解散國會權力等非立法權力)；3.最重要的特徵乃國會與總理相互依存（內閣組成係依國會的多數信任）。 6.

(19) 理總統與總理的權力關係，簡化半總統制之定義為：「一種總統由普選產生並有固定任期，且與一個向議會負責的內閣和總理共同存在的憲政狀態」，認為憲政體制只要滿足：(一)總統直接民選、(二)總理與內閣對國會負責這兩項條件，便是半總統制。此定義較廣將使適用範圍擴大，可能造成同屬半總統制國家，卻有不少制度差異之現象，但因為操作比較容易，Elgie 的定義已被學者廣為接受，若根據他的定義，則半總統制已成為世界上最廣泛採用的憲政體制 6。五、本文的定義綜合上述討論，本文認為半總統制因具有混合制特徵，在政治體制的光譜上，是介於議會內閣制與總統制之間，體制既有普選的總統(但非規範上的虛位元首)，總統與國會二者乃權力分立關係，另有行政首長(總理)由總統任命又須向國會負責，使行政權亦雙元分立。亦即半總統制政府在總統與國會之間，具有總統制的雙元正當性與權力制衡特徵 7，而在內閣與國會之間，具有議會內閣制信任與責任政治的制度邏輯 8，因此總統、總理與國會三者互動關係複雜，隨各國憲法上權力分配、憲政文化、政黨體系與選舉制度之不同，有多元而不確定的運作型態。本文對半總統制的定義比較傾向 Elgie 的界定，操作較明確但適用範圍較廣，只要體制上符合以下兩要件，即可歸屬於半總統制： (一)直接普選、任期固定的總統(而非世襲或間接選舉的虛位元首)，總統與國會之間是權力分立的關係，府會各自有民意正當性與代表性，這是半總統制與議會內閣制之間最大的不同。 (二)總統任命的行政首長及內閣須向國會負責，內閣與國會二者間存在責任與信任關係；而總統制則無此關係。故內閣向國會負責、國會對閣揆任命有同意權或倒閣權，是半總統制與總統制之間最大的區別。半總統制、議會內閣制與總統制的體制比較如表 1-1。. 6. 7. 8. 吳玉山(2011：5)根據 Elgie 的定義，認為目前全球採取半總統制的國家有 56 個，其中有 41 個民主國家。張峻豪(2011：113)則依 Elgie 的統計，指出至 2009 年為止，依 Elgie 的定義全世界(包括台灣在內)有超過 60 個國家採行半總統制。總統制以美國的憲政體制為代表，體制上最明顯之特徵有二：（1）總統、國會皆直接民選產生，各有其正當性與代表性，亦即「雙元民主正當性」（dual democratic legitimacy），（2）任期固定又相互制衡所產生的「僵固性」（rigidity）（Linz，1994：6；李國雄，2001：7-8）。議會內閣制（parliamentarianism）又稱議會制，「國會主治」為其最大特徵，內閣行政權的權力來源與存續，取決於國會的信任與否，因此議會內閣制的行政、立法權力融合與責任關係，有別於總統制的分權制衡精神，此為兩者在制度原理上最大的區別（周陽山，1996a：53；Sartori，1994：101）。 7.

(20) 表 1-1 議會內閣制、半總統制與總統制的體制比較議會內閣制元首產生方式. 世襲或間接民選. 半總統制. 總統制. 人民普選產生. 普選或接近普選. 行政首長產生方式國會信任或同意. 總統任命及國會信任. 總統兼行政首長. 內閣負責對象. 國會. 國會或總統與國會. 總統. 行政與立法關係. 信任與責任關係. 兼有其他兩制之關係. 權力分立與制衡. 行政首長任期. 無固定任期. 無固定任期. 總統任期固定. 國會的倒閣權. 有. 有. 無. 解散國會制度. 有. 有. 無. 資料來源：本文作者自製。. 貳、半總統制的政府類型與運作問題半總統制的混合特徵使體制運作有相當大的彈性空間，可隨各國政治生態不同，產生多元複雜的政府運作型態(Elgie，1999：20)，因半總統制的最大特性，乃在總統與國會政黨對內閣組成及政策主導權的不確定性所致（黃德福，2001：102；吳玉山，2001a：167），體制中總統、內閣、國會三角關係複雜微妙，內閣是總統與國會互動的樞紐，組閣權(政府組成)成為權力互動的焦點，憲政運作的穩定或衝突的關鍵，在於總統政黨與國會多數黨(或多數聯盟)是否一致。依各國實際運作在選舉制度與政黨體系、政治文化的不同，權力衝突可能在總統與總理之間，亦可能在總統與國會之間，總統實際權力的大小，也經常是決定半總統制的運作類型與政治後果的主要變數（吳東野，1996：42）。因此，研究半總統制的學者常以：(一)總統與總理的權力大小；(二)府會一致或分立關係、國會有無明確的多數； (三)政黨體系（兩黨制或多黨制）等相關變項，來建構、比較半總統制政府運作的次類型，尤其在政府組成型態是「多數政府」或「少數政府」，是「一致政府」(unified government ) 或「分立政府」（divided government）9，並探討政府型態與政治穩定的相關性。一、半總統制的政府類型 (一)依「總統與總理的權力大小」為主要變項 9. 依 Elgie（2001：6-7）、吳重禮(2006：197-198)的定義，「一致政府」是指政府體制中，行政與立法部門皆由相同政黨所掌控，「分立政府」意指行政與立法部門分屬不同政黨所掌控，兩院制國會中，只要其中一院由不同於行政部門所屬政黨擁有多數議席，即可稱為分立政府。Elgie(2001：12)指出分立政府的概念除適用總統制之外，亦可適用於下列情況：(1)議會內閣制中執政黨或執政聯盟未能在議會掌握過半席次的「少數政府」；(2)半總統制中執政黨或執政聯盟無法在國會中掌握過半數席次的「少數政府」，或總理所屬政黨為在國會佔多數席次，總理與總統分屬不同政黨的「左右共治」，亦適用分立政府的概念。國內有關分立政府的相關研究，可參閱吳重禮(2000；2001；2006)。 8.

(21) 部分學者特別重視總統的實權大小，認為是判別半總統制運作型態的最大因素， Duverger(1980)就將 1978 年之前符合半總統制要件的七個國家，對照該國憲法對總統職權的規範，以總統實際享有之權力，將半總統制政府體系分為三類型：1.總統僅行使絕大部份能代表國家的職權，例如冰島、奧地利、愛爾蘭；2.總統享有特殊權力，如法國；3.總統與內閣總理相互制衡，如芬蘭、葡萄牙、威瑪德國。受到 Duverger 的影響，Shugart 和 Carey (1992)進一步以：1.總統對內閣的掌控權力；2.國會與內閣的存續是否關連，根據總統和總理的權力大小，提出「總理-總統制」及「總統-議會制」兩種次類型。「總理-總統制」運作較穩定，例如奧地利，愛爾蘭、冰島、葡萄牙，內閣只對國會負責，總統不干預政務，是偏向議會內閣制的型態。法國較為特殊，當府會一致時，總統透過政黨領導與憲法權力掌握行政權；當府會分立時，總統依國會多數任命總理，權力受制於總理而形成「左右共治」，總理只對國會負責且總統無權將總理免職。反觀「總統–議會制」，總統掌控總理任免與內閣人事權，總理與內閣實際上既受制於總統又須向國會負責，當府會不一致時，總統與國會陷入爭奪組閣權與政策主導權的鬥爭，總理夾在府會之間，經常面臨國會的杯葛與倒閣威脅，或成為總統的替罪羔羊遭到撤換，威瑪德國、俄羅斯等屬於此類型，憲政運作經常出現府會衝突的僵局，加上內閣更替頻繁，故「總統–議會制」易陷入憲政困境，導致政治不穩定(蘇子喬，2011：44-45)。總統權力的大小，將影響半總統制中總統的憲政角色。Elgie(2005: 101-109)依總統的權力及角色，將半總統制分為三種運作類型，分別是：1.「高度總統化的半總統制」：憲政運作接近總統制，總統相對於總理擁有更大的權力；2.「儀式性總統的半總統制」：憲政運作接近內閣制，總統實際僅是虛位元首，行政權由總理掌握；3.「總統與總理權力平衡的半總統制」：總統和總理同時領導行政權，此類型的若干國家會出現左右共治的現象，他指出總統權力的大小是政治運作的關鍵因素，總統權力愈大，總統愈容易干預政治並導致衝突僵局。總統實權的大小，也表現在政府組成與政策決定是由總統或國會主導，黃德福（2001）即以：「總統立場」、「國會立場」屬於「妥協」或「主導」雙變項的四個面向，區分半總統制政府四種類型：1.權力分工型：雙方妥協，如 90 年代以前的芬蘭；2.總統主導型（國會：如法國第五共和左右共妥協）：如法國第五共和非共治期間；3.總理主導型（總統妥協）治期間；4.權力衝撞型（雙方爭奪主導權）：如威瑪共和、俄羅斯(1990 年代)；並認為台灣首次政黨輪替後，陳水扁總統任期中的「陳唐體制」、「陳張體制」等，均屬於「權力衝撞型」半總統制，政府型態皆為「少數政府」。 (二)依「府會一致或分立」及「國會有無多數黨」為主要變項 9.

(22) 有學者則認為半總統制運作的穩定關鍵，在總統、總理與國會多數黨的關係，即府會一致或分立、國會有無多數黨這二變項之上。Skach（2005：15-21）依此二變項將半總統制分成三種政府類型：1.「鞏固的多數政府」（consolidated majority government）：總統與總理來自相同的政黨或聯盟，並且掌握國會多數，是最穩定的類型；2.「分立的多數政府」（divided majority government）：總統與掌握國會多數的總理分屬對立的政黨或聯盟，如法國的左右共治，總統與總理的意識型態不同而於易生衝突，穩定程度不如第一種類型；3. 「分立的少數政府」（divided minority government）：總統、總理所屬政黨或聯盟皆無法掌握國會的實質多數，這是衝突最易發生、最不穩定的類型。Skach 提出的運作型態，明顯指出半總統制運作，容易出現兼有總統制「分立政府」及議會內閣制「少數政府」的運作困境。吳玉山（2002）以多數/少數內閣、一黨內閣/聯合內閣、以及總統黨參與/不參與內閣三項變項發展出八種組閣型態，認為「多數內閣、總統黨參加組閣、一黨內閣」的型態最穩定，而「少數內閣、總統黨不參加組閣、聯合內閣」最易發生衝突不穩定。他同時指出半總統制政治不穩定的根源，是總統與國會都要求對政府的控制，亦提出多黨體系下組閣有兩種基本模式，即俄羅斯的「總統獨斷」(少數政府)，以及波蘭的「尊重國會」(多數聯合政府)這兩個模式。顯然，「府會分立」是半總統制運作的最大挑戰，當總統與國會分屬不同政黨掌握，組成共治政府或是少數(分立)政府，政治穩定程度將有不同。林佳龍（2000）採取 Shugart 和 Carey（1992）所提出的「總理-總統制」與「總統-國會制」分類方式，並引用「分立政府」的概念來比較這兩類型半總統制在分立政府之下，政治運作的穩定程度。林佳龍的研究主要目的在強調如何預防分立政府的出現，以及當分立政府出現時，如何誘導各黨派形成有效而穩定的國會多數，此為決定改良式半總統制成敗的關鍵，顯然他認為「分立政府」必將導致政治運作的不穩定。林佳龍（2001）進一步研究我國半總統制的制度缺失，指出我國憲政運作的最大挑戰即為「分裂政府」（分立政府）與「破碎政府」10（fragmented government）。府會一致時，同一政黨(或聯盟)掌握總統、總理及國會，權力最集中；相對的，府會分立且國會多黨時，尤其總統、總理分屬不同政黨，則權力最為分散，沈有忠（2004）認為總統、總理與國會三者間的權力集散程度將影響政治穩定，府會一致、權力集中則政治. 10. 林佳龍（2001：330）指出「分立政府」使行政權與立法權易於產生衝突對立，「破碎政府」是多黨體系之下，行政部門內部和立法部門各黨派之間協調不良，難以有效整合與運作。在分裂政府與破碎政府之下，由於權責歸屬不清，各機構和黨派傾向爭權委過，憲政運作易陷入混亂和僵局。 10.

(23) 運作最穩定，而府會分立、權力分散則政治不穩定。他將半總統制政府運作類型，依政治穩定程度分為 5 種：1.「權力集中型」：總統、總理、國會多數皆屬同一政黨，此為一黨多數政府，政治運作最穩定。2.「行政權二元型」：總理與國會多數同黨，與總統不同黨，雙首長分享行政權，形成共治政府，穩定程度居次。3.「行政與立法二元型」：總統與總理同黨，而與國會多數不同黨，此為一黨少數政府。4.「國會分散型」：總統與總理屬同一政黨，國會沒有穩定多數，仍為少數政府。5.「權力分散型」：總統與總理分屬不同政黨，國會也沒有穩定多數，此類型政治運作最不穩定。此分類方式最大的問題是：權力集中必然政治穩定？ (三)依總統、總理與國會的權責關係為主要變項另有學者強調半總統制的運作關鍵在總理的負責對象，若只向國會負責，則偏向總理主政(總統謙讓或共治)形態，若同時須向總統與國會負責，則偏向總統主政的型態。其中蘇子喬(2011)根據 Shugart 和 Carey（1992）的「總理–總統制」及「總統–議會制」分類基礎，認為量化總統權力大小，容易流於主觀而徒勞無功，指出二類型半總統制的最大差異，就在總理負責的對象不同，可單純以內閣是單向負責或雙向負責，區分半總統制二類型： 1.總理只須向國會負責的類型，稱為「一元型半總統制」；2.總理實際同時須向總統及國會負責的類型，稱為「二元型半總統制」。張峻豪（2011）則綜合：1.總統與國會關係（府會一致或分立）、2.行政權歸屬（總理或總統）、3.總理負責對象（單向或雙向負責）等三個面向，將「半總統制」分為：(1)總統謙讓制；(2)實質黨內共治；(3)超級總統制；(4)形似黨內共治；(5)實質左右共治；(6)聯合內閣；(7)少數政府；(8)形似左右共治等八種類型。此種以演繹方式推論而出的政府型態，其中有若干類型在現實政治運作中出現機會微乎其微，例如多數政權下，「總統謙讓」或「黨內共治」在新興民主國家或我國，出現可能性低。另外，「形似黨內共治」及「形似左右共治」是相當模糊的概念，實際上出現的可能性極低。 (四)綜合「總統與總理權力」、「府會一致或分立」及「政黨體系」吳玉山（2000；2001a；2001b；2002）綜合總統權力的大小 11、府會一致或分立、政黨體系三個變項，區分八種不同運作類型，其中以「府會一致、總統權小、兩黨制」的半 11. 依吳玉山（2001 b：175）的定義，總統權力大是指 Shugart 和 Carey（1992）所提「總統-國會制」的總統權力；總統權力小則指「總理-總統制」的總統權力。他以：1.總統權力大小；2.府會是否分立；3.政黨體系三個變項，區分八種不同運作類型，台灣在九七修憲前，是屬於「府會一致、總統權小、二黨制」政治穩定度最高的類型。九七修憲後至 2000 年 5 月陳水扁總統就職前，是屬於「府會一致、總統權大、二黨制」政治穩定度第三級的類型。2000 年 5 月陳水扁總統就職後至 2002 年第五屆立委就職前，是屬於「府會分立、總統權大、二黨制」類型，政治穩定度第七級(非常不穩定，倒數第二級)。若依其分類，2002 年初第五屆立委就職後至 2007 年底第六屆立委任期結束，則是屬於「府會分立、總統權大、多黨制」類型，政治穩定度第八級(最不穩定)的類型。 11.

(24) 總統制，總統介入的的動機與能力將降至最低，故政治最穩定，而「府會分立、總統權大、多黨體系」的半總統制，總統介入的動機與能力最大，政治最不穩定(如表 1-2)，並指出「府會一致」或「府會分立」是半總統制運作穩定與否的最大關鍵。近期，吳玉山(2011)再作簡化，認為半總統制的核心特色是「不確定的兩軌制」(兼有總統制與議會內閣制二軌道)，依：「總統或國會多數決定總理與內閣人事」、「府會是否一致」這二變項，架構四種半總統制運作模式：1. 總統優越（presidential supremacy），偏向總統制軌道運行，由總統總攬最高行政權，隨己意任命總理與內閣成員。2.準內閣制（quasi-parliamentarism）偏向內閣制軌道運行，由國會所支持的總理掌握行政權，只對國會(而不對總統)負責，總統依國會多數任命總理、組成內閣。3.換軌共治（alternation/cohabitation）即法國 1986 年後當府會一致時，由總統主政，而當府會不一致時，形成「左右共治」由總理主政的換軌現象。4.分權妥協（compromise），指府會不一致時總統和國會多數黨妥協，達成分割權力的協議，特定部會的閣員由總統決定，其他部會則由多數黨掌控。表 1-2 半總統制的運作類型與政治穩定半總統制的運作類型. 穩定級數. 經驗事例. 府會一致、總統權小、兩黨體系穩定度 1. 法國第五共和的非共治時期. 府會一致、總統權小、多黨體系穩定度 2. 芬蘭與波蘭的非共治時期. 府會一致、總統權大、兩黨體系穩定度 3. 臺灣九七修憲後至 2000 年 5 月. 府會一致、總統權大、多黨體系穩定度 4 府會分立、總統權小、兩黨體系穩定度 5. 法國第五共和的共治時期. 府會分立、總統權小、多黨體系穩定度 6. 外蒙古與波蘭的共治時期. 府會分立、總統權大、兩黨體系穩定度 7. 臺灣 2000 年 5 月至 2002 年 1 月. 府會分立、總統權大、多黨體系穩定度 8. 德國威瑪共和、臺灣 2002 至 2007 年. 資料來源：吳玉山（2001a；2001b）除了總統權力、府會分立或一致等變項之外，林繼文（2000）還強調環境與社會結構因素的影響，他從國會對總理的支持與否、總統的主動權大小、是否為危機社會三變項，將「半總統制」區分為四種次類型：1.「總統干政型」：國會對內閣的支持度低，總統冒著與國會對抗的風險，主動介入決策而成為政策發動者；2.「無政府型」：內閣不能獲得國會支持，但總統也不願介入，整個體制缺乏明確的政策發動者；3.「總統主導型」：內閣獲得國會支持，總統也積極參與決策。當府會一致時，總理只是總統的代理人，但府會分立時，. 12.

(25) 總統與總理可能爭奪主導權；4.「總理主導型」：國會支持內閣，總統不主動介入，僅扮演儀式性角色，總理是政策主導者，此類型亦稱準內閣制。他解釋危機社會與多黨分歧導致內閣不穩定，是總統干政的原因，而提出危機社會不可能產生總理主導制的命題，並認為半總統制運作是由以下八項因素共同交織而成：總統選舉制度、社會分歧結構、國會選舉制度、總統的社會支持度、憲法賦予總統的權力、政黨體系、國會與內閣之關係、總統與國會多數黨是否同黨。徐正戎與呂炳寬（2002；2005）則特別強調總統是否能掌握國會多數(府會一致或分立)，先將半總統制分為二大類型：多數政權制與少數政權制，再以政策主導權在總統或總理進行分類，分類如下：1.多數政權制，又可區分以下次類型：(1)總理主導的多數政權，即「總統謙讓制」；(2)總統主導的多數政權，即「超級總統制」；(3)總統與總理共享政權的「黨內共治」多數政權。2.少數政權制，有三種次類型：(1)總統主導的少數政權，即「少數政府」；(2)總理主導的少數政權，屬於「左右共治」；(3)總統與總理分屬不同政黨共享政權的「聯合內閣」。他們二人認為 2000 年之後的民進黨政府屬於「少數政權」，不論全民政府、陳張體制、陳游體制皆為少數政府。表 1-3 半總統制政府類型的研究分類學者. 分類標準. 運作類型. Shugart and 總統和總理的權 1.總理-總統制 Carey（1992）力大小 2.總統-議會制總統與總理的權 1.高度總統化型 2.儀式性總統型 Elgie（2005）力大小 3.總統與總理權力平衡型總統、總理與國 1.鞏固的多數政府 2.分立的多數政府 Skach（2005）會的黨派關係 3.分立的少數政府組閣權歸屬、府 1.總統優越型 2.準內閣制型吳玉山（2011）會是否一致 3.換軌共治型 4.分權妥協型 1.總統權小、府會一致、兩黨制類型 2.總統權小、府會一致、多黨制類型 3.總統權大、府會一致、兩黨制類型吳玉山總統權力的大 4.總統權大、府會一致、多黨制類型（ 2000 ；小、府會一致或 5.總統權小、府會分立、兩黨制類型 2001a；2001b）分立、政黨體系 6.總統權小、府會分立、多黨制類型 7.總統權大、府會分立、兩黨制類型 8.總統權大、府會分立、多黨制類型 1.多數內閣、總統黨參加組閣、一黨內閣多數/少數內閣、 2.多數內閣、總統黨參加組閣、聯合內閣一黨內閣/聯合內 3.多數內閣、總統黨不入內閣、一黨內閣吳玉山（2002）閣、總統政黨參 4.多數內閣、總統黨不入內閣、聯合內閣與/不參與內閣 5.少數內閣、總統黨參加組閣、一黨內閣 6.少數內閣、總統黨參加組閣、聯合內閣 13.

(26) 林繼文（2000）黃德福（2001）徐正戎、呂炳寬（2002）沈有忠（2004）. 張峻豪（2011）. 蘇子喬（2011）. 7.少數內閣、總統黨不入內閣、一黨內閣 8.少數內閣、總統黨不入內閣、聯合內閣國會與總理關 1.總統干政型 2.無政府型係、是否危機社 3.總統主導型 4.總理主導型會、總統權力總統與國會的策 1.權力分工型 2.總理主導型略立場 3.總統主導型 4.權力衝撞型總統與國會是否 1.總統謙讓制 2.黨內共治同黨、總統主導 3.超級總統制 4.左右共治政策的程度 5.聯合內閣 6.少數政府 1.權力集中型 2.行政權二元型總統、總理與國 3.行政與立法二元型 4.國會分散型會的權力集散 5.權力分散型 1.總統謙讓制 2.實質黨內共治府會關係、行政 3.超級總統制 4.形似黨內共治權歸屬、總理負 5.實質左右共治 6.聯合內閣責對象 7.少數政府 8.形似左右共治 1.一元型半總統制總理負責對象 2.二元型半總統制單向或雙向. 資料來源：本文作者根據上述學者分類綜合整理再行繪製二、半總統制運作的問題焦點由上述各學者的分析，顯見半總統制兼具總統制與議會內閣制兩種制度特性，隨各國政治環境、歷史文化、總統與國會的選舉制度、政黨體系與意識型態分歧程度的不同，政府運作型態可能傾向總統制(甚至超級總統制)，可以接近內閣制(或總理-總統制)，亦可制度「換軌」形成「左右共治」，也可能兩制平衡並行。不同運作類型中，有者可能兼有總統制與議會內閣制的缺失 12，例如少數政府將可能同時有分立政府僵局與內閣更迭頻繁的困境，但也具有化解府會分立僵局、少數政府困境的類型，例如法國的左右共治，故「運作的不確定」是半總統制的最大特色(吳玉山，2011：2)。「運作的不確定」源自於半總統制的最大缺陷，就是行政權歸屬(組閣權)的爭議，尤其過去有強人領導的新興民主國家，譬如前蘇聯各共和國、我國，政治穩定往往取決於總統與國會的關係(府會一致或分立、國會 12. 綜合 Linz(1994：6-32)、高朗(2002：118-122)的觀點，總統制有以下重大問題：1.總統與國會任期固定，府、會政黨不一致時，產生「分立政府」，無法化解僵局。2.總統大選是「勝者全得」之競爭，大選激烈的對決極易引起政治衝突與社會失序。3.總統與國會之雙元代表性，經常陷入「誰代表真正的民意」的爭論，政策成敗與責任容易互相推諉給對方。4.總統一人當政，容易產生自我膨脹，動輒訴諸民粹動員。對於議會內閣制缺失，綜合 Shugart and Carey(1992：10-11)、周陽山(1996a：54-55)的論點有以下： 1.多黨制國家內閣組成難，聯合內閣與倒閣設計，造成內閣更迭頻仍。2.選民無法直接選擇國家領導人，內閣經常更迭，很難辨明政治責任的歸屬。3.聯合內閣易受各政黨驅使，尤其關鍵小黨的要脅，使少數利益左右國家大局。4.集體負責造成政黨掛帥，執政黨與反對黨無不以政黨利益、立場作為最高依據。 14.

(27) 有無明顯多數)，面臨最大的挑戰即為「少數政府」與「分立政府」，將導致行政權與立法權的衝突對立（吳玉山，2001a；林佳龍，2001）。故學者對半總統制的評價不一，差距甚大。Linz（1994）持相當負面的評價，認為半總統制有嚴重問題，一是總統與國會權責不清，二是總統與總理的行政權劃分不清，導致總理角色不明確，也欠缺對總統的制衡。不過，Sartori（1994）卻相當推崇半總統制，認為比總統制與議會內閣制更有彈性。他指出總統制易出現分立政府的政治僵局，若總統無高超的政治手腕與說服力，雙方任期固定之下，亦無從化解僵局，而多黨體系下的議會內閣制，極可能陷入倒閣的循環中。反觀半總統制，以法國第五共和為例，總統有化解僵局之權力與機會，總統有氣度願意提名國會多數支持者出任總理，或主動解散國會，可在有利時機化解分立政府及少數政府的危機。本文認為法國的成功不代表移植他國必然成功，新興民主國家的政治文化、政黨體系與選舉制度與法國有異，府會分立時總統未必任命國會多數黨領袖出任總理，國會也未必形成兩大政黨聯盟，反而總統有大權獨攬、組成少數政府的機會。綜論之，對於半總統制的問題與評價，依上述各學者的分析，贊成者多以法國、芬蘭的成功為例，認為：1.半總統制可以兼有總統制與議會內閣制的優點，同時滿足國家統合與民主化的目標；2.總統為憲政中心有解決政治僵局之機制。而反對半總統制者的意見多為：1.行政權的分裂，總統與總理的權責劃分不清；2.組閣權引起總統與國會衝突，可能兼有總統制的分立政府、議會內閣制倒閣頻繁的缺失；3.總統解散國會、提交公民複決等權力可能弱化國會，導致總統專權。. 叁、少數政府的成因與運作問題「少數政府」相對於「多數政府」，是指執政黨或執政聯盟的內閣並未獲得國會過半數議席的政府型態，包括一黨少數政府(single-party minority government)與少數聯合政府 (minority coalition government)，此概念來自議會內閣制中，內閣須得到議會多數信任 (Strom，1990)，半總統制兼有議會內閣制中內閣與國會的信任關係及責任關係，故此概念被學者使用。亦有學者將少數政府的概念適用於總統制分立政府(Elgie，2001；黃秀端， 2003)，當總統政黨未能掌握國會多數席次，分立政府實際在國會就是少數政府。半總統制中，總統與國會乃權力分立關係，而內閣須得到國會信任，若總統、總理所屬政黨(或政黨聯盟)皆無法掌握國會的實質多數，則政府型態既是分立政府，也是少數政府，即 Skach （2005）稱為「分立的少數政府」（divided minority government），是衝突最易發生、政治 15.

(28) 最不穩定的政府類型。故半總統制國家中，不論稱為少數政府或分立政府，均指執政黨在國會未能掌握過半席次，然而用少數政府的概念，更能彰顯行政與立法間的關係(黃秀端， 2003：6)，本文即傾向使用少數政府的概念。不過，半總統制兼有權力分立與責任內閣的特徵，故議會內閣制少數政府與總統制分立政府的形成均有參酌價值。一、議會內閣制與半總統制國家少數政府的成因實質的少數政府應扣除「形式上的少數政府」(即偽裝的少數政府). 13. ，依據. Strom(1990：58、95)研究 1945 年至 1987 年歐美議會內閣制與半總統制(含法國、芬蘭、葡萄牙、愛爾蘭、冰島)國家的經驗，約 9 成的少數政府是實質的少數政府，而且絕大多數是一黨少數政府，此種政府必須與內閣以外的政黨持續協商，獲得其他政黨對內閣提案的支持，才能持續存在。其研究顯示，丹麥、西班牙、挪威、瑞典、愛爾蘭、義大利、加拿大等國家最常出現少數政府，出現次數皆占 40％以上，國會的極化多黨體系，各政黨意識形態極端多元，又欠缺組成多數的條件或誘因，這是少數政府形成的先決條件。綜合 Strom(1990：9-16)、Lijphart(1999：100-103)、高朗(2001：2-5)、吳東野(2001)、陳宏銘(2005) 的分析，少數政府形成的因素，有以下： (一)結構、政黨體系與文化因素 1.政治上出現危機與不安定：各政黨無法進行合作而形成多數聯盟，或者得到國會多數黨的容忍，讓少數政府得以存活，故少數政府經常被視為是一種危機政府、危機現象 (Strom，1990；吳東野，2001)。 2.政治文化因素：一個國家歷史傳統欠缺合作與妥協精神，政權經常處於衝突狀態，政治競爭激烈，政黨過多，政治領袖缺乏互信，如德國威瑪共和時期，社會缺乏共識而不易妥協，就容易形成少數政府。另外，共識型民主如北歐國家，各政黨有高度國家共識，沒有與執政黨聯合的迫切性，也容易出現少數政府(Strom，1990；高朗，2001)。 3.社會分歧的極化、分裂與政黨體系分化：社會因意識形態、宗教或種族等因素而分歧(cleavage)，導致社會團體或政黨立場極端分化與分裂，國會政黨數目愈多愈對立，政黨間的分歧衝突，愈是極化，政府組成協商的意願愈低，以致少數政府成為不得不的選項 (Strom，1990：12)。 4.選舉制度：單一選區相對多數決傾向形成兩黨制，有利多數政府組成；比例代表制 13. 所謂形式上的少數政府，是指政府形式上未能掌握國會過半席次，國會裡的其他一個或數個政黨並未獲得內閣職位，仍給與內閣間定支持的承諾或協定，此種形式上的少數內閣，實質上是得到國會過半支持的多數政府(林怡君，2003：3)，例如北歐瑞典、丹麥等國的少數政府獲得其他政黨支持，享有實質多數地位，存續期間超過三年以上，但這種少數政府是偽裝的少數政府。 16.

(29) 則易造成多黨體系，因此國會選舉採取比例代表制，亦可能是間接造成少數政府的因素之一(Lijphart，1999)。 (二)個別政黨的理性計算政黨的目標有：內閣官職追求、政策追求或選票追求三種，這三種目標可能經常互相排斥，例如為了加入聯合內閣獲得官職，往往會犧牲該黨部份的政策偏好，為了尋求聯合政府的合作對象，政黨領袖必須淡化其政策承諾，可能因此激起黨內激進人士的反對，甚至可能在下次選舉因政策承諾的犧牲而導致選票流失(Muller and Strom 原著，劉致賢、何景榮譯，2004：6-13)，當政黨不能兼得官職、政策與選票時，就必須取捨。故政黨未必以眼前獲得內閣職位或執政做為最高目標，加入聯合內閣必須分擔執政成敗責任，反而不利未來選舉，考量未來選舉利益的極大化，在野政黨未必要加入政府，透過立法談判或協商，更能發揮政策影響力，保持在野反而有更大的空間獲取未來選舉的成長(Strom，1990：38)。 (三)內閣任命與國會信任方式的憲政規則內閣任命與國會信任方式的憲政規則，是影響組成多數政府或少數政府的關鍵。內閣任命前須獲得國會同意，或者閣揆獲得任命時必須立即提交國會信任投票，通常能組成多數政府(Lijphart，1999：100)；若政府組成不須國會投票授權，只要國會消極容忍，或未能通過不信任案，政府即可存續，例如大英國協與北歐議會制國家的憲政規則，此即 Bergman(1993：57)所指稱的「負面規則」14，是少數政府出現的關鍵。至於德國、西班牙等國家實施的「建設性不信任投票」，國會倒閣前須先多數推舉新任閣揆，若成功通過，效果與同意權相同，能形成多數政府，但國會若無法推舉新任閣揆，未能成功倒閣，反而有助於少數政府的持續存在(Lijphart，1999：101)。顯見憲政制度若在維護政府穩定或向行政權傾斜，即擴大少數政府的形成空間。二、少數政府的合憲性問題以西、北歐議會內閣制與半總統制國家的經驗，國會有過半席次的多數黨，便無組成聯合政府、少數政府或超黨派政府之必要，只有在國會無明顯多數黨時，聯合政府或少數政府才有存在的可能。少數政府是因各政黨無法順利籌組多數政府，才會加以考慮的權宜選擇，但通常被學者質疑其合憲性，因它違反民主政治「多數統治」的基本原則，也破壞議會內閣制行政部門與立法部門間的「代表性連結」(representational chain)，使民主政治變. 14. 此種負面規則還有其他型態，例如法國第五共和憲法 49 條規定，政府對特定法案提出信任案，國民議會須在一定期間通過不信任案，否則信任案視同通過，造成少數政府有存在空間，1988 至 1993 年社會黨少數政府即賴此規定推動政策(Lijphart，1999：101)。 17.

(30) 質為「菁英統治」與「寡頭政治」(Storm，1990：243）15。三、總統制分立政府的形成因素分立政府原指總統制政府行政部門與立法部門分屬不同政黨所掌握，即如兩院制國會當兩個民選議會均有實質立法權，只要有一院由不同於掌握行政部門之政黨擁有多數議席，即可稱為分立政府(Elgie，2001：6-7；吳重禮，2006：197-198)。Elgie(2001：12)進一步指出分立政府的概念除適用總統制之外 16，亦可延伸至議會內閣制制與半總統制的下列政府型態：(1)議會內閣制中，執政黨或執政聯盟未能在議會掌握過半席次的「少數政府」； (2)半總統制中，執政黨或執政聯盟無法在國會中掌握過半數席次的「少數政府」，(3)半總統制中，總理所屬政黨在國會佔過半席次，總理與總統分屬不同政黨的「左右共治」，亦屬分立政府的型態之一。故不同的憲政體制，在選舉制度與政黨體系影響下，皆可能產生分立政府。總統制分立政府的形成，則受到「制度因素」與「行為因素」二方面的影響(吳重禮，2006：202-205)： (一)憲政體制與相關制度因素首先是憲政體制的權力分立特徵，國會與總統分別由人民直接選舉產生，雙方任期固定，彼此權力制衡，並無信任與責任關係，國會無倒閣權，總統不能解散國會，兩者間的「雙元民主正當性」（dual democratic legitimacy）與「僵固性」（rigidity）（Linz，1994：6），是分立政府形成的根本原因。其次，總統與國會的選舉制度及選舉時程(陳宏銘、蔡榮祥， 2008)，總統與國會議員任期相同，總統大選與國會同時改選，大黨總統候選人的「衣尾效應」，對同黨國會議員候選人的助選，有助於一致政府形成。若總統與國會議員任期不同，改選時間相距甚遠(一年以上，非蜜月期間)，則容易形成分立政府（Shugart and Carey，1992： 263-264），以美國總統(任期四年)與國會的選舉(眾議員任期二年，參議員任期六年且每二年改選三分之一)為例，總統大選年均同時改選，分立政府的可能會性降低，但「期中選舉」時(僅國會改選)，提供選民懲罰總統施政表現的機會，反對黨可藉機贏得國會多數席次，分立政府形成機會大增。此外，總統選舉與國會選舉均採單一選區相對多數決，產生兩黨體系亦有助於一致政府形成，若總統與國會選舉制度不同，尤其國會採取比例代表制(如拉丁美洲國家)，國會多黨林立，則分立政府更容易形成。第三，現任者優勢，美國民主黨經. 15. 16. 依 Storm(1990：58)的統計，1945 至 1987 年西歐、北歐及加拿大等 16 國在 356 次政府組成中，多數政府 (含一黨多數政府(single-party majority government)及各類型多數聯合政府)次數占 220 次，而少數政府(含一黨少數政府及少數聯合政府)出現次數有 125 次、比例約占 35％，多數政府仍是憲政常態。 Elgie(2001)認為總統制分立政府可分三種類型：(1)與總統敵對的某個政黨至少掌握國會中的一院；(2)與總統對立的國會多數，是政黨聯盟所組成；(3)國會中沒有明確的多數。 18.

(31) 常在眾議院選舉占優勢，現任者有連任優勢。其他因素如：選區劃分，通常有利於特定政黨；選舉規則與競選經費規定等，可能對特定政黨比較有利(吳重禮，2006：202)。 (二)選民的投票行為因素「分裂投票」(split-ticket voting)即選民在總統選舉及國會議員選舉的投票中，分別投給不同政黨。不論選民非蓄意依政黨偏好或矛盾的政策偏好，投票給不同政黨；或者有意識以制衡觀念，在總統與國會選舉時刻意投票給不同政黨。選民的「分裂投票」是造成分立政府最直接的原因。四、少數政府(分立政府)的運作表現 (一)少數政府的運作前提與表現基於民主憲政的多數統治原則，多數西方政治學者將少數政府視為「危機政府」，在西歐、北歐國家，少數政府是無法組成多數政府而被迫組成，未參與政府的政黨無意倒閣，卻必然要求與執政黨進行政策交易，少數政府也必須與各政黨政策結盟，以獲得國會多數支持，這是少數政府能夠運作的基本前題(Storm，1990；周育仁：2002)，從少數政府出現最頻繁的北歐國家經驗來看，其高度發展的社會共識及憲政文化，少數政府的效能不必然低於多數政府，也不代表會帶來政治不穩定，但少數政府必須不斷進行協商與妥協，否則很難化解欠缺多數支持、壽命不長的危機(吳東野，2001)。不過，新興民主國家通常社會同質性低，欠缺國家共識及成熟的憲政文化，若出現少數政府，政治穩定與政府效能恐難如同北歐國家一般，依據 Elgie（2008：49-50）對半總統制新興民主國家的研究，府會分立經常是運作危機的象徵，將導致憲政衝突或僵局的可能，共治政府很少在這些國家出現，少數政府的運作困境常導致民主的崩潰。一般測量議會內閣制政府表現(government performance)多採取功能論的取向，主要採取的測量指標例如：政府的存續期間、議會立法的數量(Powell，1982)，從內閣穩定的程度及政策立法的數量，來衡量政府運作的穩定與效能。Storm(1990)也是依據功能取向，提出衡量少數政府表現的三項指標：(1)職位表現(office performance)，即內閣存續時間的長短； (2)政策表現(policy performance)，即議會立法的數量；(3)選舉表現(election performance)；其中議會立法表現不易測量，數量不代表品質，而且每項立法的重要性或影響力亦不相同，也可能立法過程的特定資料不易取得，故其具體指標仍有爭議。至於選舉結果(國會席次的變動)也未必與政府效能呈現比例關係，影響選舉結果的因素太多，不確定性更高。比較之下，內閣存續期間是比較客觀且容易衡量的指標，也適用半總統制國家，總理及閣員的更換頻率可以測量政治穩定程度。依 Lijphart(1999：98、137)統計 1945 年至 1996 年之間， 19.