貳、第一階段憲政改革與雙首長體制的延續
第三節 三階段憲政改革與半總統制雛形的出現
民主轉型過程的憲改結果，總統權力承襲黨國威權體制遺緒，在長期本土化之下臺灣 意識日漸漸強，李登輝又是第一個「臺灣人總統」，更使憲政改革走向總統擴權的路徑。第
習恫嚇時正式開會，李登輝就任第九任總統後開始聘請諮詢委員，國安會在法制化之後轉變成為總統決 策的「諮詢機構」，研究規劃兩岸、外交及國防安全等國家重大政策(張慧英，2000：264)。依國安會組 織法，總統為會議主席，副總統與行政院長分居第一、第二副主席，行政院副院長、內政部長、外交部 長、國防部長、財政部長、經濟部長、陸委會主委均為法定成員。國家安全會議名義上為總統決策的「諮 詢機構」，所做之決議行政院長可否拒絕副署、執行？若行政院長有執行之義務，國安會即成為太上行 政院，總統藉國安會組織法得到指揮行政院長的權力，而非由憲法或憲法增修條文明確授權，實在大違 憲政主義原理。府會一致時，總統以黨魁身分領導行政院長，成為真正的最高行政首長，行政院長有責 無權，是總統的執行長，但立法院只能監督行政院，仍由行政院長負全責，若府會分立，行政院長與總 統分屬不同政黨時，恐怕局面改觀，總統與行政院長的權責衝突難免發生。
一階段憲改後總統職權悄悄延續臨時條款，憲政體制仍具有雙首長的特色，而且總統民選 已是國是會議共識，隨著臺灣意識的高漲，以及民進黨極力鼓吹，漸成民意趨勢。李登輝 的權力與聲望日增，有意採取直選方式，加上李、郝雙首長憲政理念不同，衝突日深，總 統民選方式採「委任選舉」(委選派)或「直接民選」(直選派)，引發二派的激烈鬥爭。第二 屆立委選後郝內閣被迫總辭，「新國民黨連線」出走另立新黨，1993 年國民黨十四全會權 力結構的改變，非主流派邊緣化，國民黨邁向全面本土化，權力鞏固的李登輝公開倡導臺 灣意識，掌控1994 年 7 月第三階段憲政改革，限縮閣揆副署權，並確定總統直接民選，於 是半總統制雛形出現。
壹、第二階段憲政改革與總統權力的持續強化
一、第二階段修憲前的政治背景脈絡 (一)李、郝雙首長的權力衝突
為召開國是會議，李登輝特赦美麗島受刑人、給予民進黨與海外異議份子參與國是的 舞台，逐步放寬對臺獨言論的限制，臺灣意識與臺獨主張因而聲勢高漲，激起國民黨非主 流派的不滿，統獨紛爭日益激烈。1991 年 5 月初「獨臺會」事件 128，引起強烈抗議，5 月20 日學界、社運界與民進黨發動萬人抗議，要求軍特退出校園，並廢除《刑法》第一百 條，9 月中研院院士李鎮源等人成立「一○○行動聯盟」，廢止運動積極展開。主流派傾向 廢止刑法第一百條，放寬溫和台獨言論與思想限制，非主流派與新國民黨連線則強烈反對 台獨言論，堅持保留。6 月底郝揆在國防部召開軍事會議，引發侵犯總統統帥權之爭議，
而內政、交通及陸委會等部會首長的任命，亦產生李、郝職權摩擦，12 月底李登輝有意晉 升參軍長蔣仲苓為一級上將，郝揆認為破壞軍事體制，不惜辭職堅拒副署(鄒景雯採訪，
2001：95；周玉蔻，1993：275)，李、郝憲政理念不同，雙首長體制產生嚴重的權限衝突。
(二)民進黨的臺獨黨綱與國民黨內的衝突擴大
隨著台獨聯盟人士闖關返臺，非主流派堅拒其入境，郝揆採取強勢作為，逮捕「臺灣 建國組織」江蓋世等人，1991 年底李登輝則廢止黑名單、撤銷通緝彭明敏。8 月 28 日民進
128 1991 年 5 月 9 日調查局人員進入清華大學逮捕學生，宣布偵破「獨立臺灣會」在臺組織，以 “預謀叛亂 罪”起訴，但被捕的四人從未訴諸暴力行動，引起社會各界強烈抗議。《刑法》第一百條原來規定「意圖 破壞國體、竊據國土，或以非法之方法變更國憲、顛覆政府，而著手實行者處七年以上有期徒刑，首謀 者處無期徒刑。預備或陰謀犯前項之罪者，處六個月以上五年以下有期徒刑。」第二款對僅有言論或思 想而無實際顛覆行動者，仍處以刑罰，對當時和平主張台獨言論者，無異箝制言論與思想自由。
黨中常會通過該黨「人民制憲會議」所擬定之「臺灣憲法草案」129，以建立「臺灣共和國」
為目標，10 月 13 日民進黨第五屆全會通過「臺獨黨綱」130 (陳新民主撰，2002：43)，主 張制憲建國、總統直選與總統制，造成社會震撼、朝野關係更形緊張，郝揆認為「這是一 種禍國殃民的行為，使執政黨和政府無路可退，政府應當嚴辦、快辦」，但李登輝在中常會 裁定政治解決，未採取任何法律手段(王振寰、錢永祥，1995：40)。李登輝對獨派與台獨 言論的寬容，激起非主流派激烈抗拒，支持郝揆的立法院「新國民黨連線」公開質疑李登 輝對「一個中國」的立場，擁李的「集思會」則攻擊非主流派眷戀過去特權及其大中國認 同。
(三)第二屆國大選舉結果
依憲法增修條文規定，第二屆國代必須在1991 年 12 月底前選出。選前，民進黨積極 推出臺獨主張，提出制憲建國、公民直選總統等訴求；國民黨仍高舉反獨，主張修憲、委 任直選總統，以「革新、安定、繁榮」為競選主軸，攻擊民進黨臺獨主張將引起中共武力 犯台。第二屆國代選舉成敗，關係1992 年第二階段修憲的主導權，李登輝、郝柏村均親自 下鄉為黨籍候選人助選，而且在全國不分區代表提名許多憲法學者。在賄選傳聞頻繁中，
12 月 21 日投票結果如表 3-2，國民黨贏得 254 席，得票率 71.17％，席次率 78.15％，超過 修憲門檻四分之三以上，足以主導第二階段修憲 131，民進黨僅獲得 66 席，得票率 23.94
％，席次率20.31％，總席次未達否決修憲的四分之一門檻，對二屆國大修憲方向無法產生 決定性影響 132。
民進黨此次選舉落敗原因，一般認為台獨黨綱過於激進，加上國民黨的媒體與組織動 員，引起一般選民對台獨的疑慮。從選舉結果與政黨提名來看，國會全面改選使地方派系
129 海外獨派人士回國者眾多，泛新潮流系(新潮流系加臺獨聯盟、以及其他中間派)勢力大漲，受到臺灣主 權獨立的強烈影響下，總統直選及總統制之下，總統大權在握，只要總統選舉獲勝，即為實現臺灣獨立 的捷徑。「臺灣憲法草案」在此背景下通過，草案的憲政體制安排是幾乎全然仿照美國的總統制，主張 三權分立、單一國會(廢除國大、監察院)、司法權設憲法法院、省虛級化(地方政府層級改為二級)、公民 投票入憲等（參閱何慶輝，1995：306、311）。
130 民進黨第五屆全會，許信良當選民進黨主席，由於獨派勢力大漲，加上配票不當，泛美麗島系只獲得 14 席中執委(共 31 席)、4 席中常委(共 11 席)，將黨中央的決策權拱手讓給泛新潮流系聯盟，故以壓倒性決 議通過「以住民自決為原則，建立主權獨立自主的臺灣共和國，制定新憲主張」為黨綱，請參閱蔡鈴、
馬若孟著，羅珞珈譯(1998：240)。
131 從二屆國大選舉結果觀之，國民黨主流派超過國代總人數的 50％，國大次級團體如「國大聯誼社」、「三 五社」皆屬之，主流派人士具有臺灣主體意識，憲改主張傾向法國第五共和的體制；非主流派占國大總 人數約25％左右，組成次級團體如「修憲會」「松柏聯誼會」「民主憲政會」等，非主流派國代具有較強 的中國認同，憲改主張保留國大與五院，傾向中華民國憲法體制(李炳南，1994：16)。
132 國民黨在第二屆國大開議期間除 254 席二屆國代，加上任期尚未結束的第一屆增額國代 64 席，總席次共 318 席佔全部席次 403 席的 79％。民進黨第二屆國代選舉當選 66 席，在加上任期未完的第一屆增額國 代9 席，總共 75 席佔全部席次 403 席的 19％，未達否決修憲的四分之一門檻。
大舉進軍中央，財團企業家與黑道人物亦加入選舉，民代自主性提高，但黨員與利益團體 或財團掛勾，黨紀與選風更加惡化(李炳南，1997：184)。
表3-2 1991 年 12 月第二屆國大代表選舉結果各政黨席次與比例 國民黨 民進黨 非政黨聯盟 無黨籍 總計
區域席次 179 41 0 0 225
僑選代表 15 5 0 0 20
全國不分區 60 20 0 0 80
總席次 254 66 3 2 325
政黨得票率 71.17％ 23.94％ 2.27％ 2.62％ 100％
政黨席次率 78.15％ 20.31％ 0.92％ 0.62％ 100％
資料來源：謝政道(2007：253)。
二、國民黨憲改方案的半總統制傾向 (一)憲改方案的半總統制傾向
依「一機關兩階段」的憲改模式，第二階段修憲是由第二屆國代進行「實質修憲」，修 憲內容可能涉及國民大會定位、總統民選方式、中央政府各院職權的調整、地方自治法制 化與省長民選等。1991 年 8 月 14 日國民黨再次成立「第二階段憲改策劃小組」133，主導 憲改方向。憲改策劃小組仍由李元簇擔任召集人，分組研擬至次年2 月 16 日，提出第二階 段憲改方案計五大項目(陳新民主撰，2002：45-47；李炳南，1994：131-133)：
1.總統民選方式初步定案為委任直選制，國代僅享有形式上的委任選舉權，為保存國 大地位，增加國大同意權，過去監察院同意的考試院正副院長及考試委員、司法院正副院 長及大法官，由總統提名，均改為國大同意任命。
2.維持五權體制基本架構，但傾向削減監察院與考試院職權。監察院以糾彈權力為主，
削減其同意權，監委改由總統提名、國大同意任命，監察院從民意機關轉變為準司法機關。
考試院職權限於考選，考績與升遷等人事行政權劃歸行政院。
3.有關行政立法關係，以現行制度改良：行政院長副署權縮減(總統發布任免行政院長
133 國民黨「第二階段憲改策劃小組」成員有郝柏村(行政院長)、蔣彥士(總統府秘書長)、林洋港(司法院長)、
李煥(總統府資政)、黃尊秋(監察院長)、蔣緯國(國安會秘書長)、宋楚瑜(國民黨秘書長)、梁肅戎(立法院 長)、邱創煥(考試院長)、連戰(臺灣省主席)、朱士烈(國大秘書長)、施啟揚(行政院副院長)、林金生(考試 院副院長) 等 13 人。依循第一次憲改研擬修方案的模式，憲改策劃小組下設「研究分組」與「協調分組」。
「研究分組」有學者專家10 人、立委 4 人、國代 4 人、監委 1 人、黨務主管 4 人及政府官員 6 人，計 29 人。「協調分組」有政府高層官員4 人、省市議長 3 人、立委 8 人、國代 10 人、監委 2 人、黨務主管 7 人，計 34 人。以上資料請參閱謝政道(2007：247)。
之命令無須行政院長副署)，總統實權增加，決定國安大政方針與設置國安會之權將確立，
之命令無須行政院長副署)，總統實權增加，決定國安大政方針與設置國安會之權將確立，