「少數政府」相對於「多數政府」，是指執政黨或執政聯盟的內閣並未獲得國會過半數 議席的政府型態，包括一黨少數政府(single-party minority government)與少數聯合政府 (minority coalition government)，此概念來自議會內閣制中，內閣須得到議會多數信任 (Strom，1990)，半總統制兼有議會內閣制中內閣與國會的信任關係及責任關係，故此概念 被學者使用。亦有學者將少數政府的概念適用於總統制分立政府(Elgie，2001；黃秀端，
2003)，當總統政黨未能掌握國會多數席次，分立政府實際在國會就是少數政府。半總統制 中，總統與國會乃權力分立關係，而內閣須得到國會信任，若總統、總理所屬政黨(或政黨 聯盟)皆無法掌握國會的實質多數，則政府型態既是分立政府，也是少數政府，即 Skach
（2005）稱為「分立的少數政府」（divided minority government），是衝突最易發生、政治
最不穩定的政府類型。故半總統制國家中，不論稱為少數政府或分立政府，均指執政黨在 國會未能掌握過半席次，然而用少數政府的概念，更能彰顯行政與立法間的關係(黃秀端，
2003：6)，本文即傾向使用少數政府的概念。不過，半總統制兼有權力分立與責任內閣的 特徵，故議會內閣制少數政府與總統制分立政府的形成均有參酌價值。
一、議會內閣制與半總統制國家少數政府的成因
實質的少數政府應扣除「形式上的少數政府」(即偽裝的少數政府) 13，依據 Strom(1990：58、95)研究 1945 年至 1987 年歐美議會內閣制與半總統制(含法國、芬蘭、葡 萄牙、愛爾蘭、冰島)國家的經驗，約 9 成的少數政府是實質的少數政府，而且絕大多數是 一黨少數政府，此種政府必須與內閣以外的政黨持續協商，獲得其他政黨對內閣提案的支 持，才能持續存在。其研究顯示，丹麥、西班牙、挪威、瑞典、愛爾蘭、義大利、加拿大 等國家最常出現少數政府，出現次數皆占40％以上，國會的極化多黨體系，各政黨意識形 態極端多元，又欠缺組成多數的條件或誘因，這是少數政府形成的先決條件。綜合 Strom(1990：9-16)、Lijphart(1999：100-103)、高朗(2001：2-5)、吳東野(2001)、陳宏銘(2005) 的分析，少數政府形成的因素，有以下：
(一)結構、政黨體系與文化因素
1.政治上出現危機與不安定：各政黨無法進行合作而形成多數聯盟，或者得到國會多 數黨的容忍，讓少數政府得以存活，故少數政府經常被視為是一種危機政府、危機現象 (Strom，1990；吳東野，2001)。
2.政治文化因素：一個國家歷史傳統欠缺合作與妥協精神，政權經常處於衝突狀態，
政治競爭激烈，政黨過多，政治領袖缺乏互信，如德國威瑪共和時期，社會缺乏共識而不 易妥協，就容易形成少數政府。另外，共識型民主如北歐國家，各政黨有高度國家共識，
沒有與執政黨聯合的迫切性，也容易出現少數政府(Strom，1990；高朗，2001)。
3.社會分歧的極化、分裂與政黨體系分化：社會因意識形態、宗教或種族等因素而分 歧(cleavage)，導致社會團體或政黨立場極端分化與分裂，國會政黨數目愈多愈對立，政黨 間的分歧衝突，愈是極化，政府組成協商的意願愈低，以致少數政府成為不得不的選項 (Strom，1990：12)。
4.選舉制度：單一選區相對多數決傾向形成兩黨制，有利多數政府組成；比例代表制
13 所謂形式上的少數政府，是指政府形式上未能掌握國會過半席次，國會裡的其他一個或數個政黨並未獲 得內閣職位，仍給與內閣間定支持的承諾或協定，此種形式上的少數內閣，實質上是得到國會過半支持 的多數政府(林怡君，2003：3)，例如北歐瑞典、丹麥等國的少數政府獲得其他政黨支持，享有實質多數 地位，存續期間超過三年以上，但這種少數政府是偽裝的少數政府。
則易造成多黨體系，因此國會選舉採取比例代表制，亦可能是間接造成少數政府的因素之 一(Lijphart，1999)。
(二)個別政黨的理性計算
政黨的目標有：內閣官職追求、政策追求或選票追求三種，這三種目標可能經常互相 排斥，例如為了加入聯合內閣獲得官職，往往會犧牲該黨部份的政策偏好，為了尋求聯合 政府的合作對象，政黨領袖必須淡化其政策承諾，可能因此激起黨內激進人士的反對，甚 至可能在下次選舉因政策承諾的犧牲而導致選票流失(Muller and Strom 原著，劉致賢、何 景榮譯，2004：6-13)，當政黨不能兼得官職、政策與選票時，就必須取捨。故政黨未必以 眼前獲得內閣職位或執政做為最高目標，加入聯合內閣必須分擔執政成敗責任，反而不利 未來選舉，考量未來選舉利益的極大化，在野政黨未必要加入政府，透過立法談判或協商，
更能發揮政策影響力，保持在野反而有更大的空間獲取未來選舉的成長(Strom，1990：38)。
(三)內閣任命與國會信任方式的憲政規則
內閣任命與國會信任方式的憲政規則，是影響組成多數政府或少數政府的關鍵。內閣 任命前須獲得國會同意，或者閣揆獲得任命時必須立即提交國會信任投票，通常能組成多 數政府(Lijphart，1999：100)；若政府組成不須國會投票授權，只要國會消極容忍，或未能 通過不信任案，政府即可存續，例如大英國協與北歐議會制國家的憲政規則，此即 Bergman(1993：57)所指稱的「負面規則」14，是少數政府出現的關鍵。至於德國、西班牙 等國家實施的「建設性不信任投票」，國會倒閣前須先多數推舉新任閣揆，若成功通過，效 果與同意權相同，能形成多數政府，但國會若無法推舉新任閣揆，未能成功倒閣，反而有 助於少數政府的持續存在(Lijphart，1999：101)。顯見憲政制度若在維護政府穩定或向行政 權傾斜，即擴大少數政府的形成空間。
二、少數政府的合憲性問題
以西、北歐議會內閣制與半總統制國家的經驗，國會有過半席次的多數黨，便無組成 聯合政府、少數政府或超黨派政府之必要，只有在國會無明顯多數黨時，聯合政府或少數 政府才有存在的可能。少數政府是因各政黨無法順利籌組多數政府，才會加以考慮的權宜 選擇，但通常被學者質疑其合憲性，因它違反民主政治「多數統治」的基本原則，也破壞 議會內閣制行政部門與立法部門間的「代表性連結」(representational chain)，使民主政治變
14 此種負面規則還有其他型態，例如法國第五共和憲法 49 條規定，政府對特定法案提出信任案，國民議會 須在一定期間通過不信任案，否則信任案視同通過，造成少數政府有存在空間，1988 至 1993 年社會黨少 數政府即賴此規定推動政策(Lijphart，1999：101)。
質為「菁英統治」與「寡頭政治」(Storm，1990：243）15。 三、總統制分立政府的形成因素
分立政府原指總統制政府行政部門與立法部門分屬不同政黨所掌握，即如兩院制國會 當兩個民選議會均有實質立法權，只要有一院由不同於掌握行政部門之政黨擁有多數議 席，即可稱為分立政府(Elgie，2001：6-7；吳重禮，2006：197-198)。Elgie(2001：12)進一 步指出分立政府的概念除適用總統制之外 16，亦可延伸至議會內閣制制與半總統制的下列 政府型態：(1)議會內閣制中，執政黨或執政聯盟未能在議會掌握過半席次的「少數政府」；
(2)半總統制中，執政黨或執政聯盟無法在國會中掌握過半數席次的「少數政府」，(3)半總 統制中，總理所屬政黨在國會佔過半席次，總理與總統分屬不同政黨的「左右共治」，亦屬 分立政府的型態之一。故不同的憲政體制，在選舉制度與政黨體系影響下，皆可能產生分 立政府。總統制分立政府的形成，則受到「制度因素」與「行為因素」二方面的影響(吳重 禮，2006：202-205)：
(一)憲政體制與相關制度因素
首先是憲政體制的權力分立特徵，國會與總統分別由人民直接選舉產生，雙方任期固 定，彼此權力制衡，並無信任與責任關係，國會無倒閣權，總統不能解散國會，兩者間的
「雙元民主正當性」（dual democratic legitimacy）與「僵固性」（rigidity）（Linz，1994：6），
是分立政府形成的根本原因。其次，總統與國會的選舉制度及選舉時程(陳宏銘、蔡榮祥，
2008)，總統與國會議員任期相同，總統大選與國會同時改選，大黨總統候選人的「衣尾效 應」，對同黨國會議員候選人的助選，有助於一致政府形成。若總統與國會議員任期不同，
改選時間相距甚遠(一年以上，非蜜月期間)，則容易形成分立政府（Shugart and Carey，1992：
263-264），以美國總統(任期四年)與國會的選舉(眾議員任期二年，參議員任期六年且每二 年改選三分之一)為例，總統大選年均同時改選，分立政府的可能會性降低，但「期中選舉」
時(僅國會改選)，提供選民懲罰總統施政表現的機會，反對黨可藉機贏得國會多數席次，
分立政府形成機會大增。此外，總統選舉與國會選舉均採單一選區相對多數決，產生兩黨 體系亦有助於一致政府形成，若總統與國會選舉制度不同，尤其國會採取比例代表制(如拉 丁美洲國家)，國會多黨林立，則分立政府更容易形成。第三，現任者優勢，美國民主黨經
15 依 Storm(1990：58)的統計，1945 至 1987 年西歐、北歐及加拿大等 16 國在 356 次政府組成中，多數政府 (含一黨多數政府(single-party majority government)及各類型多數聯合政府)次數占 220 次，而少數政府(含 一黨少數政府及少數聯合政府)出現次數有 125 次、比例約占 35％，多數政府仍是憲政常態。
16 Elgie(2001)認為總統制分立政府可分三種類型：(1)與總統敵對的某個政黨至少掌握國會中的一院；(2)與 總統對立的國會多數，是政黨聯盟所組成；(3)國會中沒有明確的多數。
常在眾議院選舉占優勢，現任者有連任優勢。其他因素如：選區劃分，通常有利於特定政 黨；選舉規則與競選經費規定等，可能對特定政黨比較有利(吳重禮，2006：202)。
(二)選民的投票行為因素
「分裂投票」(split-ticket voting)即選民在總統選舉及國會議員選舉的投票中，分別投給 不同政黨。不論選民非蓄意依政黨偏好或矛盾的政策偏好，投票給不同政黨；或者有意識 以制衡觀念，在總統與國會選舉時刻意投票給不同政黨。選民的「分裂投票」是造成分立 政府最直接的原因。
四、少數政府(分立政府)的運作表現 (一)少數政府的運作前提與表現
四、少數政府(分立政府)的運作表現 (一)少數政府的運作前提與表現