國家發展會議與少數政府困境的種因

壹、九七修憲背景與國家發展會議的召開

1993 年底縣市長選舉，轉型中的臺灣政治生態再次轉變，剛成立的「新黨」正式參選，

155 依 Linz and Stepan(1996：7）的觀點，必須要有五個相互關聯、彼此促進的條件同時存在或被創造出來，

一個民主政體才能得到鞏固，第一、必須存在一個自由且活躍的公民社會可以發展的條件，第二、必須 存在一個相對自主並受尊重的政治社會，第三、必須有法律可確保公民合法的自由權利和獨立的社團生 活，第四、必須存在一個有效的國家官僚體系，可供新的民主政府運用，第五、必須存在一個制度化的 經濟社會。

形成三黨競爭的局面。國民黨分裂、新黨成立，原因在新黨人士認為李登輝的國家定位與

網址為http://esc.nccu.edu.tw/modules/tinyd2/index.php?id=8。

156 以攸關政權的立法委員選舉為例，1989 和 1992 年兩次立委選舉中，當選的國民黨立委具有地方派系背 景的分別佔58.9％和 64.8％(王振寰、錢永祥，1995：40)。

157 1993 年之後李登輝即不忌諱公開表達「臺灣人的悲哀」、「國民黨為外來政權」、「臺灣優先」，以臺灣意 識強化「生命共同體」的本土認同感，欲建立新的國家體制與認同。為突破現有體制的限制並擴張總統 權力，李登輝常在體制外另設行動機構，例如以「國是會議」突破黨國體制中反改革的保守勢力，跳過 行政院，在總統府成立「國家統一委員會」，掌握大陸政策，在文建會之外成立「文化總會」推動臺灣 鄉土文化建設(王振寰、錢永祥，1995：26；郭正亮，1996a：226)。為了推動第四次修憲，則仿照召開 國是會議的模式，1996 年 10 月與民進黨主席許信良會談後，即決定召開「國家發展會議」。運用體制外 的機構與行動，一再成為歷任總統跳脫既有體制限制的慣用策略。

1993 年底縣市長選舉，李登輝以黨主席之尊巡迴全省輔選，雖聲勢盛大，選舉結果卻 顯示「主席牌」效果有限，國民黨得票率首次跌破五成，以47.47％勉強維持 15 席縣市長，

而民進黨得票率升高至41.03％，雖僅獲 6 席，不過雙方得票差距不到 7％，兩黨對決的形 勢已成。民進黨得票率持續升高，在1997 年縣市長選舉(如表 4-2)，國民黨在民進黨「地 方包圍中央」策略下，淪為地方的在野黨(吳文程，1996：316)。

表4-2 國、民兩黨歷年來縣市長選舉得票率、席次率(1993年～2009年) 年 度 1993年 1997年 2001年 2005年 2009年 得票率 47.47％ 42.12％ 35.06％ 50.96％ 47.88％

國民黨 席次(率) 15 (65％) 8 (35％) 9 (39％) 14 (61％) 12 (71％) 得票率 41.03％ 43.32％ 45.27％ 41.95％ 45.32％

民進黨 席次(率) 6 (26％) 12 (52％) 9 (39％) 6 (26％) 4 (24％)

資料來源：國立政治大學選舉研究中心(2013)，表格由作者自行整理，

網址為http://esc.nccu.edu.tw/modules/tinyd2/index.php?id=8。

(二)省市長選舉與國民黨中生代的權力競逐

1993 年 2 月李登輝提名連戰為行政院長，同年 8 月國民黨十四全會，連戰成為四位副 主席之一，顯然李登輝已決定培植連戰為接班人；相對的，宋楚瑜因國民黨二屆立委選舉 結果不佳，請辭黨秘書長，李登輝徵詢連戰意見後，基於省籍平衡的考量，循提攜連戰的 模式，安排宋楚瑜接掌省政府主席，有助於弭平因郝柏村下台的省籍衝擊，這是宋楚瑜參 與省長選舉的起因。原先李登輝考量的人選之一吳伯雄，一開始便錯失現任省主席的優勢，

最後喪失參選機會，這個決策讓國民黨中生代對宋楚瑜敗選仍高升，私下怨懟四起，種下 宋楚瑜四面樹敵的隱憂(鄒景雯採訪，2001：100)。

1994 年的省市長選舉是地方自治層次最高的選舉，尤其省長選區佔整個臺灣地理區域 90％以上，當選後的民意基礎與行政資源，將直接威脅到非民選的行政院長。省長選舉被 各黨視為1996 年總統大選的前哨戰，省長當選者將成為同黨總統候選人最大的競選樁腳，

不過所謂的「葉爾辛效應」，選前已在政壇流竄，省長的雄厚民意基礎對總統權位將是最大 的隱憂，即便是總統大選中超級轎夫的影響力，也是功高震主，這種結構性問題可說已經 種下國發會凍省決議的潛在因子。省長選舉中，國民黨宋楚瑜以在任優勢獲得56.22％選票 成為首任民選省長，民進黨陳定南得票率38.72％、新黨朱高正得票率僅 4.31％。臺北市長

則競爭激烈，候選人將選戰提升至國家認同層次，「金馬裁軍論」、「李登輝有台獨時間表」、 即可能掌控立法院。依 Rae(1967)的政黨制度標準，國、民二黨席次率各為 51.8％及 32.9

％，二大黨席次率總和未超過 90％，我國實質上已是多黨制體系。若計算有效政黨數目 (Lijphart，1999：66-67），當時有效政黨已達2.54 個，新黨席次率 12.8％，超過 Sartori(1976，

122-123)指出在議會擁有超過 5％到 10％席次的「阻擾點」(cut-off point)，所具有的「聯合 內閣潛力」或「政治勒索潛力」(blackmail potential)，使新黨成為第三屆立法院的「關鍵少 數」。

網址為http://esc.nccu.edu.tw/modules/tinyd2/index.php?id=8。

說明：1.立法院第二屆立委總席次 161 席，第三屆總席次 164 席，第四屆及第五屆總 席次均為225 席。

2.新黨於 1994 年成立，親民黨及台灣團結聯盟(台聯)均於 2001 年成立。

(二)立法院三黨實質不過半的競合

面對立法院三黨實質不過半的結構，可預見三黨之間合縱連橫的複雜形勢。以意識形 態而言，國家認同是三黨主要差異，民進黨主張台灣主權獨立，新黨強烈反獨、主張兩岸 統一，國民黨非主流派立場與新黨較接近。國民黨主流派立場在民、新兩黨中間，表面上 仍宣稱國統綱領的目標，實則強調國家主權與臺灣意識，與民進黨較接近。在國家認同的 相關議題上，民、新兩黨存在較高的衝突，而國民黨似乎與民、新兩黨都有合作機會(游清 鑫，1996a：199)，但在現實利益或無關國家認同的政策上，國民黨的多數地位仍是民、新 兩黨的共同對手，民、新兩黨有合作空間。實質不過半的局勢，使李登輝與國民黨，在閣 揆任命與立法院長改選中，發生空前的窘境。

針對三黨實質不過半的情勢，民進黨主席施明德認為台灣是危機社會，外有中共的文 攻武嚇，內有黑金政治與族群衝突等問題，已經不是單一政黨可以解決，力倡政黨「大和 解」¹⁵⁸，聯合新黨並策動部分國民黨原住民立委，推動「二月政改」、籌組「大聯合政府」。 三黨實質不過半，就有組成聯合內閣的空間，立法院也成為政權爭奪的戰場，憲政地位與 影響力大增，更凸顯憲法混合制中內閣制的色彩。在野聯盟推動「二月政改」的真正目標，

是透過對閣揆任命的同意權，組成聯合內閣、分享政權，必然威脅總統的提名權，甚至迫 使國民黨交出政權(楊世雄，1998：13)。「二月政改」首役是2 月 1 日立法院長的改選，在 野勢力共推施明德，與國民黨劉松籓競爭，第一回合雙方各得80 票打成平手，到第二回合 投票，國民黨才以一票險勝。接著是關乎政權保衛戰的閣揆同意權的行使，立法院在野聯 盟聯手對抗國民黨李登輝總統的提名權，顯現半總統制運作的最大爭議－組閣權歸屬問題 (吳玉山，2001a：167；林佳龍，2001：330)。

(三)府會爭奪組閣權與國民黨政權危機

不僅是在野聯盟爭奪政權的威脅，形式上的脆弱多數，也讓國民黨立委藉機爭取對內 閣人事與政策的影響力，只要有一、二位黨籍立委杯葛或跑票，就能讓局勢逆轉。1996 年 元月行政院長連戰在新任立委就職前提出總辭，即有30 餘名國民黨立委連署，要求提名新 任行政院長時，一併將各部會首長人選與立法院協商，元月29 日在黨團強烈要求下，中央 政策會一度通過立法院黨團內規，列入「閣揆人選諮商權」與「閣員撤換權」，國民黨黨團

158 施明德認為當時台灣社會面臨危機，外有中共的文攻武嚇，內有黑金政治與族群衝突等問題，已經不是 單一政黨可以解決，而且族群問題一再在選戰中被掀起，因此提出「大和解」主張，認為社會上必須展 現大包容、大寬容，唯有如此，方能共同面對中共的威脅。而「大和解時代」的主張，在政治上必須要 有「大聯合政府」，結束政治資源由一黨壟斷的時代，讓所有主要的政治力量都能參與國家政治資源的 分享。作為最大反對黨主席，他主張台灣「政治大聯合，社會大和解」。資料取自《中央日報網路報》，

「兩岸/施：台灣共識無法取代九二共識」，2012 年 3 月 11 日，網址 http://www.cdnews.com.tw 。

顯然企圖擴張閣揆同意權，對內閣人事擁有更積極的事前諮商權，甚至對閣員任用的決定 權(倪炎元，1996：169)。不過，黨中央並未同意，李登輝在當日即臨時宣布提名連戰續任 行政院長，並未事前諮商，引起部分黨籍立委不滿，憤而離席並揚言可能跑票(聯合報，1996 年1 月 30 日)，連戰只有一一拜會黨籍立委尋求支持，特別是爭取原住民立委 ¹⁵⁹、無黨籍 立委的支持。2 月 23 日立法院行使同意權，連戰獲得 84 張同意票、77 張不同意票，以過 半多一票成為歷任支持率最低的行政院長。

在重大政策上國民黨亦首度面臨困境，以「核四興建案」為例，5 月 24 日在野聯盟聯 手反對，並策動不少國民黨立委反對或棄權，以76 比 42 懸殊比數，通過廢止核四興建，

隨後在野聯盟強力杯葛，行政院覆議案仍未能在該會期排入議程。總預算案亦遭在野聯盟 聯手大刪或凍結，國民黨企圖在院會翻案，雙方僵持，在五月底法定期限前仍未完成審議，

顯見行政院強勢主導政策的時代已結束(周育仁、劉宗華，1996：9)。

1996 年 5 月 16 日，已當選副總統的行政院長連戰基於尊重新任總統就職，再度提出 總辭。新任總統就職，行政院長是否有必要提出總辭？事實上大法官釋字387 號解釋文已 宣告，行政院長乃向立法院負責，而非向總統負責，基於民意政治與責任政治原理，行政 院長應在立委改選後第一次集會前提出總辭，除非連內閣有重大政策失敗，或連戰以副總 統不宜兼任閣揆為由，如此提出總辭較合乎我國憲政精神。不過，李登輝總統既未重新提 名新任閣揆，也非退回辭呈，而是批示：「著無庸議」，引發了總統是否有權慰留行政院長、

1996 年 5 月 16 日，已當選副總統的行政院長連戰基於尊重新任總統就職，再度提出 總辭。新任總統就職，行政院長是否有必要提出總辭？事實上大法官釋字387 號解釋文已 宣告，行政院長乃向立法院負責，而非向總統負責，基於民意政治與責任政治原理，行政 院長應在立委改選後第一次集會前提出總辭，除非連內閣有重大政策失敗，或連戰以副總 統不宜兼任閣揆為由，如此提出總辭較合乎我國憲政精神。不過，李登輝總統既未重新提 名新任閣揆，也非退回辭呈，而是批示：「著無庸議」，引發了總統是否有權慰留行政院長、