政黨與民生政治

政黨與民主政治

中國國民黨屬性之調適

未

進 一、斗削±一回

二、政黨的意義與政黨政治

三、政黨的體質與民生政治

四、政黨的結構與民主政治

五、政黨的功能與民主政治

六、黨政的關係與民主政治

七、黨際關係與民主政治

八、中國國民黨屬性之調適

九、結語 41 .

、平別-一一同

民主政治就是政黨政治

岡父們說:「政就是眾人的事，治就是管理，管理眾人的事就是政治

o

」(註一)這娃政治學理論中對「政治」一詞最簡潔

透徹而易懂的定義。而近代民主政治的理念娃巾人民行便宜接民轍，委任由政黨來擔綱管理眾人的事，因此，民主政治就娃政

黨政冶。

在君主主權時代，「間即是朕」(目早已。且

ECF)

，主權與統治權兩者不分。君主是主權者，亦赴統治者，而君主來管理

F 政黨與民主政消||中國國凶黨屬性之調適

一民主義學報第十六期(八十三年九月) 眾人之事。然而，降至十八世紀，民主政治思想放蒙以後，人民主權思想抬頭，「主權在民」理念傳佈於世，由君主管理眾人之 事的統治方式，更替瑪的人民親自直接管理，出現全民的直接民主政治制度，事必躬親式地向人民自己管理眾人之事，出人民 自己行使統治權。這種民主政治制度，還是承襲君主時代，主權與統治權乾坤不分的形式，祇是主角由君主更換為人民而已。 然而這種轉變，人民為數眾多，如何行使主權及躬親管理眾人之事，遭遇難以突破的困擾，因而民主政治才會出現選舉制度， 由人民選舉代表來管理眾人之事，使民主政治演進到主權與統治權分離的局面。 「主權在民」的理念，已告確立，人民是主權者，同時人民亦行使選舉權，選舉代表及官吏行使管理眾人之事的統治權。然 而主權如何行使?人民行使選舉概選舉代表及宵史來管理眾人之事，是不是就是行使主權?還是行使統治權?成為有待研究黨 清的問題。主權是一種至高無上的構力，但均是一種虛幻的理念，掀不到，摸不著，而且人民不能天天行使主槽，所以對於主 權理念需要予以具體化與法制化，使之成為實體。因而近代政治學上就以行使主權制成憲法，的具有最高階俠的憲法來代表人 民主權的具體象徵。人民一方面是主權者，行使主權制定憲法或修訂憲法，所以很多國家對於制憲或修憲都要舉行公民複決投 票，以象徵行使主權予以批准。而憲法中，不但列舉保障人民的基本人權，以防正統治者的侵越，亦訂定統治權的來源及統治 權機關的結構及權力分配;人民另一方面依據憲法及相關法律規定行使民權，選任代表或官吏，賦予管理眾人之事的任務。如 此，一方面「行使主權」與「行使民權」'予以區分;一方面主權與統治權之分割亦告建立。人民是主人，主人行使主構制定憲 法;再依憲法及依憲法授權而制定之相關法律行使民槽，選任代表人民行使統治權的統治權機關主事者。統治權機關的成員則 赴受人民委任管理眾人之事的「公僕」 o 主構、民幣及統治權三者關係返台界定清楚。 在民主政治運作中，有政治理想與才華，而有意一展長才之士，必須經過選舉程序，膺任為議員代表或行改宵吏，始得發 揮其服務眾人的意頤。因此，有志者，便糾眾結黨，立傳其理念抱負，參與選舉，一旦競選勝利，便以孰政者身份，質踐其競選 政見，推行其政策，以展現其抱負。倘若其政見不受青睞，便不能選勝，即使僥倖選勝而就政，其政策不符人民意願峙，下屆選 舉，亦將起敗失去諷政。 國父牌說明政黨政治之理念 .. 「得開民贊成多數者為在位黨，起而掌握政治之榷。開民贊成少數者為在野黨，民於監特之 地悅，研究政治之適常與否。凡一煮，秉政，不能事事情 H 臻完詐，必有在野黨從旁觀察以戰扭 nth 舉動，可以隨時指明。岡民見在 位黨之政策不利於國家，必出心有以改弦更張，因而贊成在野黨之政策必用多數。在野黨得多數國民之信仰，即可起而代握政 . 42 .

第二、結構鬆懈，黨紀不嚴。蓋幹部政黨人黨者皆為知名人士，參與政黨活動以增加其顯赫身份與社會地位，黨員都有個 人傲氣，而不願接受嚴格黨紀約束，此其一。幹部政黨黨員人數不多，亦無須嚴密組織結構來管理黨員，此其二。因此，一般而 言口，幹部政黨黨且自主性較大，結構鬆懈，黨紀不嚴。群眾政黨則反之。 第三、領導權自 F 而上。幹部政黨常常是地方黨部成立在前，中央組織之建立是在擔任協調任務，上層權力源出自地方之 同意。所以，地方分權精神濃厚，常選之議員享有較大自主性及權威性。議會政團決策雖採多數決，但是議員仍享有投票自主 權，對於持有異見之議員，政黨很難強于規範。議員在其選區是黨的真正主人，不是政黨授權的代表。議員掌握地方層級的主 導權及決策權，地方共有自主性，上層領導權力出自基層，權力由下而上。反之，群眾政黨之權力 -m 上而下，中央集權精神比 較濃厚。 前述三頃特性是幹部政黨與群眾政黨的兩極分野，然而民主政治社會化以後，這種兩極式的分類，已遭到質疑。在後工業 化社會中，社會階級分野模糊化，不再強調名人顯貴精英與社會大眾界限，政黨面對大環境的改變，既需要名流顯耍，亦需要 社會群眾支持，所以出現折衷型的第三類政黨，稱之為「垃圾箱政黨」(已且已 lm=

句俗旦河)。這個名詞也許不雅，但且比卸很能表達

政黨的新精神，它放棄前述兩類政黨各自孤僻而改採左右逢迎的政策，甚至不情模糊政黨的黨綱、黨策或主義立場，以免迎得 嫂心失姑意，其主要目標就要廣結人緣，爭取選民支持本黨推出的候選人，(只要選舉勝利就好。)意大利基民黨，德國民社黨 及民基黨與法國民主共和聯盟都被列人在這一類之政黨中。(註二凹) 國父曾在「國民黨宣言口」中說 .. 「其在君主專制國，國民合成心力趨軍-於一階級、一部分，故左右統治權力者，常為閥族、 為宵僚。其在共和立憲圓，國民合成心力普遍於全部，故左右統治榷力者，常為多數之國民。」又挽 .. 「惟是國民合成心力之作 用，非必能使國民人人皆直接發動之者。同此圓頂方趾之類，其思想知識能力不能一一相等， ... 雖在共和立憲國，其宜接發動 其合成心力之作用，而實際左右其統治權力者，亦恆在優秀特出之少數國民。 ... 事實上，則巾此少數優秀特出者集合為政黨， 以領導全部之閥民。 L 國父曾在廣州開民黨懇親大會紀念辭中檢討說:「以人數論，則國民黨初起時為最盛矣，而論其功業始無可徵。同盟會 峙，以人諭雖少遜，而其功業概非他時代可及。中華革命黨立後，庶幾復其值觀。諭黨且結 AU 之間，信服主義之篤，趨事之勇， 興中會之少數人，已為卓絕，然而成功猶有待於同盟會，甚矣群策群力之足恃也 oL 蔣公在接到黨員岐收與幹部甄選時所 . 51 . 政黨與此上政治 l| 中國國成黨屬性之調適

三民主義學報第十六期(八十三年九月) 要監督政府去接近民眾，還要領導民眾來擁護政府;這樣方能使我們黨的政綱政策，件件都能實行。」(註三八) 國父與蔣公三位對於政黨在民主政治運作中應扮演的角色，發揮政黨政治的功能，都有符合學街的認知。政黨的功能能 修正常發揮峙，政黨政治運作模式的民主政治始告成熟。

六、黨政的關係與民主政治

政黨政治口一止出政黨指綱管理眾人之事的民主政治，巾政黨負其政治施政成敗的責任。政黨首先遴非候選人參與選舉，勝利 而裁政。政黨因遴荐而成為選民與政府之間的仲介人，政黨因助選推銷而成為候選人或常選復說政者的保持人，倘若政府施政 令選民失望，則改屆選舉峙，選民必將拂袖而去，轉而支持他黨。因此，政黨與選民及政府形成一個緊密的三角關係 o 或者代 表政府向選民說明施政績效。政黨成為民意輸入政府及政策產出立導的管道。政黨擔任輸入及產出的黨政協調管道，這是黨政 協調的第一類型態。蔣公在談黨政關係便引述國父的理念 .. 記得總理民間十三年將要離粵北上，最後一吹在黃埔訓話的 時候，說得最明白。總理說國家猶如一個公司，黨(當內部機關)就赴董事部，政府就赴股東會授權於董事部所聘任的經理，人 民就赴全體的股東，這立是一個最確切的說詞。(註.二九) 至於黨政協調的第二類形態，赴政府內部的協調。「政府」一詞，在此應加解釋，具有兩種意義，狹義而門口，「政府」係指 分權制度中的「行政部門」而市，如內問制的內問政府，或總統制中總統所率領的行政部門，狹義觀點的「政府」與「立法部 門」的國會或議會 FJ 站在不同地作。「行政」和「立法」兩部門屬於制衡地作，立法部門代表人民監特制衡行政部門。 廣義而 u-V 「政府」係指出人民立接或間接選任產牛管理眾人之事，為民服務的全部機關，以三權分立制度而 L 一竹，包括立 法部門的議會，行政部門的總統或內間，甚至司法部門的法院，亦被包含在「政府」之內。簡單地說，政府則赴人民選舉「議 員」以組織立法部門之議會，代表人民制定管理眾人之事的法律與戰梓就行法律，和人民立按此間接選任總統或內聞總理以組 織行政部門，代表人民就行法律，管理眾人之事兩大機關。立法部門與行政部門為政府的主幹'司法部門因共備司法獨立審判 的精神，脫離在政黨政治的關係之外。 58 .

基於上述認知，立法部門議會議員與行政部門的行政官吏之施政成敗良否，均成為政黨的責任。出人民直接或間接選舉產 生的議員所組成之議會，其職務是制定管理眾人之事的法律規章和監督法律之執行，而行政官吏，其職務是執行法律與為民服 務。兩者職務或有不同，但對選民而言口，兩者都是受選民之付託，都是「公僕」，都是人民之代表，各就其佔，各韋其職。 在憲政體制中，例如內開制，「立法」與「行政」兩部的意見不合時，立法部門得對行政部門提出不信任案，代表民意要求 去職，但是，如果行政部門自信施政符合民意，亦得以解散立法部門對應;兩部門爭議難解峙，最後訴之於人民，舉行選舉，以 定勝負對錯，如果解散後的立法部門經過選舉，繼續保持優勢，表示獲得民意贊成與肯定，反之，表示過過民意否定，因此，選 民就成為終局裁判者。舉例而言口之，某一企業公司，分設「企劃部」與「工廠」兩單悅，都由公司老間或股東會授權董事會選 任，倘若兩單位意見不舍，雙方爭議難解，形成相互抗爭時，最後必訴之於老間或股東會，老間或股東會就成為爭議的仲裁 者。「立法」與「行政」兩部門的爭議，就執政黨總體而~一 -7 內部分岐是一種傷害，因此政黨便要在「立法」與「行政」兩單位 之間，發揮協調潤滑作用，使兩單位之施政決策和陸共濟。 現代政治事務日趨複雜而專業化，一項政治事務，從釐訂政策，經過制定法案，到頒布實施，所牽涉的問題，極為廣泛，必 須謹慎從事，保護並促進人民利益。按照民主政治常軌，所有重大政策，必須依法行政，通常法案都出行政部門草擬提出 γ 交 付立法部門審議通過後，始出行政部門，頒布並執行之。行政部門與立法部門雖然都是「公僕」'來自民選，但是各有其位，立場 不同，難免意見出人，所以法案之審議，尤重「溝通」協調，取得共識，而使政策順利成為法案，議決後公布執行，為民服務或 建設。民主政治既是政黨政治，政黨擔負整體施政成敗責任，所以立法與行政兩者之溝通協調，政黨扮演極重要角色，以避免 兩者爭議分歧。例如 .. 以法國黨政協調運作而 U 一一日。行政部門之法案送交開會列入議程審議前，先將法案送至間會執政黨黨團討 論。固定每週三下午，法案政策相關部會首長出席國會黨團會議，相互交換意見，說明溝通，對於議員提出之建議或修正意 見，倘有不能接受者，與會首長坦誠說明不能立刻接受的理由，任何法案都須經過開會黨團討論，取得共識後，才提交開會列 入議程。 國會審議法案時，在野黨慣例竭盡其批討之能事，者情地批判責難，就政黨籍議員則全力護盤，對於在野黨的反對或修正 之意見，不假辭色地全面反對。件頂法案都在在野黨反對意見議論紛紛，發乃一仆完畢後，順利通過，其成敗責任巾執政黨獨挑。 蓋說政黨提出之政策性法案若接受在野黨協調溝通而于修正，法案實施後所生之利弊得失，何黨享其譽，何黨受其過，責任便 . 59 . 政黨與此主政治||巾國國此黨屬性之調適