中 華 大 學
碩 士 論 文
題目：企業型政府模式下公有不動產管理之研究
－以公路總局公用不動產為例
系 所 別：行政管理學系研究所碩士班
學號姓名：M09517011 廖 淑 紋
指導教授：柯 志 昌 博 士
中華民國九十八年八月
謝 誌
唸研究所一直沒在我人生的規劃當中，由於同事陳主任玉好的關係，開啟了因緣， 在她數度的鼓勵下，抱著先修幾個學分試試看的心理，就這樣一路讀了下來。上課的日 子是快樂的，既可吸收新知，又可與不同領域的同學們交誼，增廣見聞；寫論文的日子 卻是痛苦的，常午夜思及文章未成，輾轉難眠。 從選修學分到正式通過入學考試，到論文寫作完成，花了五年多的時間，這是一條 漫長的路，也是體力與毅力的考驗。尤其是對一個上班族而言，適逢政府多項不動產政 策的推行，肩負這些任務，又要兼顧學業，常讓我感到心力交瘁。而很高興，我終於一 一完成了。 我常常覺得自己是一個很幸福的人，身邊總有許多好友相助。在我寫論文這段期 間，給我幫助的人太多了。首先要感謝最受學生歡迎的葉嘉楠教授，讓我在無以為繼的 時候又重燃起信心；指導恩師柯志昌教授的快速回應也一直敦促著我不敢鬆懈，所提建 議常激盪我的思緒，啟發我的靈感；此外，黃國敏教授、魯俊孟教授、邱冠斌教授、曾 建元教授、胡至沛教授、石振國教授等，在各專業上的傳授教導、意見提供等，都讓我 獲益無窮、永銘五內。 我的好友貴美在理論上的協助，提供許多參考資料與書籍、小紅的電腦技術協助、 文中的溫馨接送、福良的情義相伴；同學文麟、玉山、宗宏、如華、秋萍、宗銘的互相 打氣與協助；我的工作伙伴，公路總局用地組產業科的同仁在公事上的配合與支持，都 是促成此篇論文完成的貴人。而昌泰學長與惠慧的鼓勵，那一句「妳一定可以完成」給 我很大的力量，在我寫作遇到瓶頸時，時常想起這句話。 當然，最最要感謝的是我的家人。從小，父母給我最大的自由，在那樣充滿升學壓 力的年代，讓我悠遊於文學與藝術的殿堂，使我的人生充實而美好，無形中也奠基了我 的寫作能力，而兄弟姊妹及他們的子女也在我寫作的日子裏帶給我很多的樂趣。謝謝你 們的一路相伴，我好愛好愛你們。 回首來時路，苦樂參半，卻已繁花似錦，方明白一切都是來成就我的，溫馨滿懷， 心中無限感恩。親愛的朋友，也同樣的祝福你們！ 廖淑紋 謹誌於中華大學行政管理研究所 中華民國 98 年 8 月摘 要
公有財產能否有效管理利用，一直為社會所關注。本研究係以交通部公路總局所轄 管之公用不動產為範圍，將不動產管理區分為產籍管理、保管利用、檢核機制、管理人 員四個面向，以相關文獻、機關文件資料綜合整理研究並佐以訪談機關內實際從事不動 產管理之人員等研究方法，藉以探討了解公有不動產管理之問題、背景因素，並以新公 共管理、企業型政府之概念，藉由核心策略、控制策略、顧客策略、後效策略、文化策 略等五希策略做為啟動改進管理之行動策略。經探討分析認為： 一、產籍管理：可運用「核心策略」建立跨機關連線網路，掌握即時產籍異動資料，建 立正確地籍資訊；以「控制策略」落實分權授能基層人員，上級機關主要是立於行 政支援之地位。其具體行動為（一）中央應速整合財產管理系統，促進跨機關之合 作。（二）建立機關內部支援網。 二、保管及利用：採用「顧客策略」提供多樣化服務，放寬及簡化民眾申請公有不動產 之使用流程；以「控制策略」對外授權，結合地方政府與民眾之力量，將傳統層級 控管的結構，由分權管理來取代，將資源分配和提供服務的對象加以連結，增進資 產活化。其具體行動為（一）資源共享，建立與民間之夥伴關係。（二）檢討民眾 使用公有不動產之限制及流程。（三）運用社群人力守護公有資產。（四）資訊應透 明以利跨機關間之合作運用。（五）政策執行需有誘因。 三、財產檢核：運用「後效策略」訂立績效考核及獎酬制度，透過更彈性化的財產檢核， 激勵基層人員，重視獎勵的公平性與公信度。其具體行動為（一）改進檢核項目。 （二）協助解決問題應列入優先考量。（三）改進獎懲標準，引進獎金制度。 四、管理人員：採取「文化策略」加強在職訓練、經驗交流、改變工作心態，培養專業 技能，期使各層級人員具備解決問題能力。其具體行動為（一）建立業務輪調申請 制度。（二）加強訓練，著重經驗交流與激勵。 關鍵字：公用財產、新公共管理、企業型政府、五希策略Abstract
Whether public property can be properly managed has always been a focus in the society. In the realm of public real estate governed by Directorate General of Highways,M.O.T.C., the research classifies realty management into four categories: realty management, management application, examination mechanism, personnel management. Applying relevant literature, government documentation with interviews on actual conduct and research with relevant managers, it probes the problems of public immovable, their background information, and discovers improvement strategies of management through core strategy, control strategy, customer strategy, consequent strategy and culture strategy on the basis of new public management and entrepreneurial government concepts.
A) Realty management: Cross-institution internet can be established via “core strategy＂ so that realty change information can stay most up-to-date and accurate. Entry-level officers deserve the authority and power due to control strategy, while the supervising institutions only play an assistant role in administration. Specific actions include: (1) integrated financial management system by the Government and cooperation between institutions; (2) establishment of internal supporting network. B) Management and application: The customer strategy holds that services shall be
various services and simplified procedures for citizens to apply for public realty. On the basis of control strategy, the abilities of local authorities and citizens can be bridged through power distribution, linking those who receive resources and who offer services and facilitating more mobility in assets. Concrete actions are: (1) share of resources and partnerships with the civil society; (2) discussion on the limitations and procedures of application for citizens; (3) protection of public property by communities; (4) transparency of information to assure smooth cooperation between institutions; (5) search for incentives of executing policies. C) Examination of property: Upon application of consequent strategy, audit and merit
systems can be established. More flexible examination of asset can further encourage entry-level personnel together with the fairness and justice of merit system. Specific actions include: (1) change of audit items; (2) first priority given to urgent solutions to be resolved; (3) improvement of merit standards and system.
D) Personnel management: All levels of personnel should be well equipped with basic trouble shooting abilities through vocational training, exchange of experiences, change of work mindset, and development of professional skills on the basis of culture strategy. Concrete actions are: (1) establishment of working shifts for service representatives; (2) stress on training and exchange of experiences and encouragement.
Key words: Public Property, New Public Management, Entrepreneurial Government, 5C Strategy（5 Cs）
目 錄
第一章 緒論………1 第一節 研究動機與目的………1 第二節 研究範圍與概念界定………4 第三節 研究架構與流程………6 第二章 相關理論與文獻探討………8 第一節 新公共管理思潮下的企業型政府………8 第二節 公有不動產經營管理政策及相關規定………17 第三節 不動產管理相關論述………28 第四節 小結………39 第三章 公路總局不動產管理分析………40 第一節 機關簡介與不動產現況………40 第二節 公路總局不動產管理現況與問題分析………45 第三節 專案執行研析（一）—占用………60 第四節 專案執行研析（二）—眷舍處理………69 第四章 研究方法與研究分析………75 第一節 研究方法………75 第二節 訪談問題設計………78 第三節 訪談結果分析………79 第四節 公有不動產管理運用五希策略分析………89 第五章 結論與建議………95 第一節 研究發現與建議………95 第二節 研究限制………103 第三節 後續研究建議………103 參考書目………105表目次
表 2-1 企業型政府下公有不動產管理可能的策略選擇………16 表 2-2 國有土地管理理念演變分期………17 表 2-3 精省後重要公地管理政策實施時間表………24 表 2-4 國有土地管理議題相關文獻………37 表 3-1 公路總局經管財產數量表………44 表 3-2 公路總局經管建物財產分類表………45 表 3-3 公路總局建物清查結果統計表………46 表 3-4 公路總局經管高架橋下空間使用統計表………50 表 3-5 公路總局經管房地出租統計表………50 表 3-6 公路總局 97 年度對所屬機關公務用不動產管理考核項目表……53 表 3-7 公路總局 94-98 年業務講習課程科目………55 表 3-8 公有不動產管理問題整理………58 表 3-9 公有不動產管理問題與問題相關對策探討表………59 表 3-10 公路總局不動產管理人力表………60 表 3-11 眷舍處理方式之分析………72 表 4-1 實際參與不動產管理政策推動項目表………76 表 4-2 訪談對象彙整表………77 表 4-3 訪談問題………78 表 4-4 產籍管理問題 1.訪談結果………80 表 4-5 產籍管理問題 2.訪談結果………81 表 4-6 保管利用問題 1.訪談結果………82 表 4-7 保管利用問題 2.訪談結果………83 表 4-8 檢核機制問題 1.訪談結果………84 表 4-9 檢核機制問題 2.訪談結果………85 表 4-10 管理人員問題 1.訪談結果………86 表 4-11 管理人員問題 2.訪談結果………87 表 4-12 管理人員問題 3.訪談結果………88 表 4-13 五希策略運用彙整表………89 表 5-1 財產管理系統支援分區表………97 表 5-2 公路總局不動產活化可能選擇的使用方式………99 表 5-3 公有不動產管理問題探討與相關行動對策表………102圖目次
圖 1-1 研究範圍圖………4 圖 1-2 研究架構圖………6 圖 1-3 研究流程圖………7 圖 2-1 精省後重要公地管理政策制定權責劃分圖………18 圖 2-2 國有財產之機構………25 圖 3-1 公路總局局本部行政組織圖………41 圖 3-2 公路總局局屬機關行政組織圖………43 圖 3-3 公路總局不動產管理行政組織圖………44 圖 3-4 產籍管理作業程序圖………46 圖 3-5 公路總局建物清查結果統計圖………47 圖 3-6 公路總局建物清查結果比例圖………47 圖 4-1 產籍管理問題 1.訪談結果比例圖………80 圖 4-2 產籍管理問題 2.訪談結果比例圖………81 圖 4-3 保管利用問題 1.訪談結果比例圖………82 圖 4-4 保管利用問題 2.訪談結果比例圖………83 圖 4-5 檢核機制問題 1.訪談結果比例圖………84 圖 4-6 檢核機制問題 2.訪談結果比例圖………85 圖 4-7 管理人員問題 1.訪談結果比例圖………86 圖 4-8 管理人員問題 2.訪談結果比例圖………87 圖 4-9 管理人員問題 3.訪談結果比例圖………88 圖 5-1 財產管理系統整合圖………96 圖 5-2 公路總局不動產活化流程圖………100 圖 5-3 工作壓力與人員異動相關圖………102第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
壹、研究動機 土地是一切建設的根本，更是財富的象徵，是國家、個人賴以安身立命之基。中國 是以農立國的民族，農業耕作需要土地，由於傳統的觀念，自古以來，人們莫不以擁有 土地為榮，累積土地即累積財富，非不得已，絕不輕言出售土地。以國家而言，從開疆 闢地到建立政權，歷代的戰爭，莫不為了擴展版圖。尤其是氣候溫和、肥庾良田更是歷 朝必爭之地。西風東漸之後，工商業的興起，都市的發展，土地的負載性、可變現性在 現代社會扮演了一個重要的角色。國家從開路造橋到各種公共設施，無一不需土地。 近幾年，「蚊子館」一直是各界關注的話題，每隔一段時間就被媒體拿出來炒作， 審計機關、監察機關、民意機關也紛紛對公有資源未能有效利用、公務機關經管之土地 及建物是否有閒置浪費及被私人占用的情形，提出質疑及督促。根據國有財產局的統 計，民國 91 至 92 年間針對台灣地區國有公用房屋清查計畫執行結果，清查總數 15881 棟房屋中，閒置 1762 棟，占 5.57﹪；低度利用 9851 棟，占 53.03﹪；被占用 259 棟， 占 0.61﹪；只有 4009 棟，占 40.78﹪有充分利用。顯見約有近六成的龐大國家資產，沒 有被好好利用，殊為可惜。 以往，各機關對公有不動產的管理多不重視，且多偏重在靜態，除了應民眾申請出 售畸零地及他機關依法撥用以外，各機關鮮少對經管的土地作主動的利用及定期檢視。 民國 87 年 10 月 28 日臺灣省政府功能業務與組織調整（即所謂的精省），原省有資產及 負債由國家概括承受，其中原省有土地約 48 萬筆，面積 8 萬 5000 公頃移轉為國有。 做為全國國有土地最高管理機關的國有財產局，面對這驟增的土地及眾多管理機關，也 不得不加速其政策之作為，訂了一連串的新的政策計畫及修改公產管理相關法規。例如 民國 91 年 6 月訂定國家資產經營管理一元化執行要點、同年 8 月訂定國家資產經營管 理原則、同時開始推動各機關經管國有房地清查，為期兩年，清理各機關經管之閒置土 地、低度利用土地及被占用土地。與此同時並行的是各機關經管宿舍之處理。國有財產 局依法對各機關交回之土地作統籌調配運用及處分。在原省有土地約 48 萬筆中，屬公 路總局經管者約占半數，但做為一個行政院所屬三級機關，政策的執行面大於制訂面， 少有對政策制訂發表意見的機會，僅能依照中央訂好的規定去執行。近幾年，由於各種 政治經濟因素的變動，使得期望能成為高效能企業型政府的主政者，更是希望各單位均 能配合中央政策，徹底執行，以竟事功。做為一個政策的執行者，所應做的是思考如何 以最好的方式完成任務。所謂最好的方式不僅是任務的達成，更應是過程的完美，達成國有財產局持續標售土地，被批為賤賣國土，各機關未能掌握其經管資產情形及有效利 用，也被批為浪費公帑。 要如何防止經管之公產變成蚊子館閒置浪費或被占用，甚至成為與地方結合、發揮 其公益效益之目的，無一不牽涉到管理問題。以公路總局而言，所經管之不動產有二種， 一種為供公眾通行之道路，屬於公共用財產，一種為機關之辦公廳舍，屬於公務用財產。 在公共用部份，由於數量龐大，以往資料建置不全，道路又是直接暴露在外，道路兩旁 及高架橋下之空間最易被占用，這些空間是否可再利用？公務用方面，可否調配合署辦 公及如何加強管理以避免閒置與被占用？此外，精省後，經管之不動產從省有移轉為國 有，原適用省有財產管理規則之公產管理轉為依國有財產相關規定辦理，加上政府財政 困難，為掖注國庫收入，國有財產局一連串的清理及檢核措施，使各管理機關業務量大 增，在人力不足、新進人員又缺乏經驗情況下，讓習於靜態管理的不動產管理人員倍感 壓力，紛紛求去。身為公產管理人員的一份子，所經管的不動產又如此龐大，而不動產 管理問題又如此複雜，有些問題是長期造成的，實非一朝一夕所可解決，因此深感責任 重大，亟思建立良策，一方面解決已存在之問題，一方面避免新問題之產生，以提升公 產之管理。 由於時代的變遷、資訊的發達、政黨的輪替，人民對政府能否突破過去、開創新局 有更高的期盼。因此，一個強調顧客導向、人民至上、施政成本降低、人民滿意度提高、 積極有效率的政府團隊，方能適應時代的需要，提升國家之競爭力。政府機關欲達到上 述成效，突破以往窠臼，必需向民間企業取經。為提振公權力與行政效率低落之現象， 將民間企業之精神注入政府體制內，民國 86 年行政院推動「政府再造」，即是運用企業 化之精神與觀念，將私人企業的經營理念運用於公部門，期能將政府改造成精簡、彈性、 創新，具應變能力的「企業導向」之「企業型政府」組織。而在轉化為企業型政府的具 體行動方面，學者提出「核心策略」、「後效策略」、「顧客策略」、「控制策略」、「文化策 略」等五項策略行動。在此理念下，不動產如何突破以往的管理方式，注入民間企業的 精神，運用上述五項策略的具體行動，活化不動產之運用，是引起本研究之動機。 貳、研究目的 我國的公有土地政策從光復後民國 36 年實施公有耕地放租開始，迄今已 60 年，因 應社會變遷，不斷在調整中；尤其是近 20 年來，臺灣的房地產隨著國際政治經濟的變 動，由盛而衰，這幾年因各項建設的帶動，尤其是捷運、高鐵的通車，雖稍有起色，政 府也一再推出各種政策，如首次購屋低利貸款、補助購屋低利貸款、調降貸款利率、增 加銀行融資等等，但因諸多政治、經濟、社會因素，終無法再造過去的風光。財政部在 掖注政府財政的政策下，付予經管全國公有土地的國有財產局，挑起這個任務。 82 年 7 月 21 日公佈的「公有土地經營及處理原則」確立了公有土地應儘量保持公 有，以不出售、不放領為原則，公有土地管理機關應全面清查公有土地、建立完整產籍
資料、加強土地檢核、查對土地使用情形、對於被占用土地應積極處理。該處理原則雖 也規定公有土地可出租或依相關法規提供使用或開發經營，但鮮少機關積極利用，大都 延襲過去的管理方式，為靜態之管理。政府機關因公務或公共建設需要，每年均徵購大 量的私有土地，從 1、2 千公頃到數百、數十公頃不等，致公有土地數量逐年增加，目 前已登記的面積約達 183 萬 8 千餘公頃，約佔臺灣總面積 360 萬公頃的 51.06﹪。1俗話 說「有土斯有財」，但在偏向靜態的管理下，這個「財」並沒有為政府創造更大的財富， 形成一種浪費。有鑑於此，政府的政策開始有了轉變，逐年加強公有土地釋出，除了可 掖注財政外，也可利用民間的力量促進土地的開發使用。但是土地畢竟有它先天的特 性，除非鑿山填海，不可能增加，出售容易買入難，尤其是區位佳的土地，出售是否是 唯一的途徑？何種方式才是永續經營的良策？公有不動產應如何管理以提升其使用？ 均值得吾人探討。 各機關依其機關屬性之不同，對於不動產經營管理利用方式亦不盡相同。國營事業 機構由於需自負盈虧，對於如何善用不動產生財更為迫切需要，像擁有龐大土地資源的 臺灣糖業股份有限公司，在本業前景日趨沒落下，靠著土地維持，其採取的策略為只租 不賣，用設定地上權方式經營；臺灣鹽業股份有限公司利用其臺南七股鹽場發展成觀光 休閒娛樂景點；已民營化的臺灣汽車客運股份有限公司，藉由出售車站、保養場的土地 償還債務；高雄港務局則採 BOT 方式開發港區土地。一般行政機關無財源之壓力，且 法令限制財產之處分，因此其業務重點應偏重在管理，但一般觀念都認為土地房屋在那 兒又不會自己跑掉，輕忽所有不動產所發生的問題其根源就在於管理。俗語說「預防重 於治療」，如果能建立一套管理機制，防患於未然，加強平常的管理，並逐年解決已發 生之問題，不動產之管理必日臻完善。本研究從日常管理最重要的產籍管理、保管利用、 檢核機制、管理人員等四個面向著手，期能對改進不動產之管理有所助益。 不動產管理包括產籍管理、清理、保管利用、檢核、處分利用、管理人員等各面向， 可歸類為產籍管理、保管利用、檢核機制、管理人員等四個面向。本研究之目的，係針 對精省以來，公務機關配合中央政府對公產管理政策執行之經驗探討如何有效提升公務 機關對不動產之管理，從精省後政府所推行之國有土地管理政策對原省屬公務機關不動 產管理之衝擊，從一般行政機關不動產管理實務面著手，以公路總局為例，就實際執行 面予以探討，在人的方面，建構提昇機關內部財產管理人員之素質與對策；事的方面， 對於不動產做更靈活之管理，進而依據公有財產管理之內涵建構公路總局不動產管理之 策略。具體而言，即： 一、探討公有不動產管理之意義內涵及國內外公有不動產管理利用制度檢討分析，其 次對公有不動產管理之實際執行面上所遭遇之困難與相關問題予以探討。 二、以公路總局為例，就不動產管理之四個面向－產籍管理、保管利用、檢核機制、 1 資料來源：財政部國有財產局。
管理人員－著手，擇取企業型政府之管理理念，研提增進不動產管理的具體策略。 三、透過質化訪談公路總局從事不動產管理之人員，以了解、驗證、分析實務上對不 動產管理問題之解決經驗與執行成效並提出建議。期能為政府參考採行及強化公 路總局公有不動產管理的機制運用，以提升資產有效利用。
第二節 研究範圍與概念界定
壹、 研究範圍 國有財產之範圍最早於民國 58 年 1 月 27 日制定公布之國有財產法有較完整之界 定：「國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得 之財產，為國有財產。凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為 「國有財產」。2依據現行國有財產法第三條規定，國有財產之範圍包括不動產、動產、 有價證券、權利。同法第四條規定：「國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。」， 公用財產包括公務用財產、公共用財產、事業用財產。本研究所欲探討之範圍為公用財 產中之公務用財產及公共用財產之不動產部份，且以一般公務機關所經管者為限，不包 括事業單位之財產。茲將研究範圍以圖 1-1 表示： 圖 1-1 研究範圍圖 資料來源：本研究整理繪製 2 國有財產法，1969，第二條第一、二項。 國 有 財 產 有價證券 動產 不動產 權利 公用財產 非公用財產 公務用財產 公共用財產 事業用財產 本研究範圍貳、 概念界定 一、不動產管理：不動產包括土地、房屋、土地改良物等。其管理依據國有財產法第 一條之規定包括取得、保管、使用、收益、處分等階段。其內涵包括產籍管理、 帳務資料、維護利用、報廢處理、處分收益、檢核等。 二、公有土地：指國有土地、省有土地、市縣有土地或鄉鎮有之土地（土地法，2001.10.31 修正公佈）。 三、國有土地：在中華民國領域內之土地，其經人民依法取得所有權者，為私有土地， 私有土地所有權消滅者，為國有土地（土地法，2001.10.31 修正公佈），故除已登 記為國有之土地外，尚包括未經登記之土地或未確定權屬為私有或地方所有之土 地均屬之（國有財產法施行細則，2000.11.15，修正公佈）。 四、占用：依據民法第九百四十條規定「對於物有事實上管領之力者，為占有人。」 「國有非公用不動產被占用處理要點」第二點規定：「本要點所稱『占用』係無 權占用或使用國有非公用不動產而言」，故占用應係指無權占用而言，但並不限 於非公用不動產，實務上，公用財產亦常遭占用。 五、公用財產：國有財產區分為公用財產與非公用財產，公用財產包括公務用財產、 公共用財產與事業用財產。 六、非公用財產：國有財產中公用財產以外可供收益或處分之財產。 七、企業型政府：就是能夠時時用新方法來運用資源，加強效能與效率的公家機關； 強調企業精神或企業家並非僅存在於私人企業，而是能隨時以創新的方法來運用 現有資源，以發揮其最大生產力與效能者。故所謂企業型政府，係指政府將私人 企業的經營理念、精神與方法，運用於公部門，使政府官僚機構重新活化，並具 有彈性與回應性，來處置有限性的資源，達到最大的生產效能與效率。
八、五希策略：即「核心策略（core strategy）」、「後效策略（consequent strategy）」、 「顧客策略（customer strategy）」、「控制策略（control strategy）」、「文化 策略（culture strategy）」等，因為這五種策略均以英文字母 C 開頭，亦稱其為 「五項希望工程策略」，簡稱為「五希策略」（Five Cs）。
第三節 研究架構與流程
壹、研究架構 本研究架構以公有財產管理之四大面向產籍管理、保管利用、檢核、管理人員等為 研究重點，就其現行問題探索並研擬對策：在產籍管理方面之問題為財產管理系統之運 用與產籍資料之正確性；在保管利用方面之問題為機關內部對不動產是否充分利用，而 在提升使用活化利用上對外態度的開放與保守檢視；在檢核機制方面，目前的檢核機制 是否有助管理效能的提升及財產管理人員對現行檢核的公平性與信任度；在管理人員方 面，其專業性、訓練與獎勵機制之問題。這些問題，透過企業型政府的管理理念，運用 五 C 策略，期能對不動產之管理有所助益。以下將本研究架構表示如圖 1-3。 圖 1-2 研究架構圖 資料來源：本研究整理繪製 貳、研究流程 本研究共分五章： 第一章首敘述研究動機目的，次就研究範圍與重要名詞概念說明，再列出研究問題 之四大面向，以導引出整個研究架構（圖 1-2）與流程（圖 1-3）。 第二章就本研究所依據之理論及相關文獻作一回顧與整理。第一節探討新公共管理 產籍 管理 保管 利用 管理 人員 檢核 機制不動產管理
企業型政府
核心策略 控制策略 顧客策略 後效策略 文化策略 不動產管理之 改進思潮下的企業型政府，首敘新公共管理之緣起與典範，次敘企業型政府的意涵及原則， 以及轉換為企業型政府的五項策略行動，最後敘述企業型政府對公有財產管理之啟示； 第二節就公有不動產經營管理政策及相關規定予以介紹；第三節簡述國內外不動產管理 之相關文獻；第四節小結。 第三章分析公路總局不動產管理現況，首敘機關組織概況，次就產籍管理、保管利 用、檢核機制、管理人員等管理現況探討問題；並佐以歷年執行專案分析。 第四章敘明本研究所欲採行之方法、訪談對象與訪談結果分析。 第五章為結論與建議，敘述本研究之發現與建議及限制。 圖 1-3 研究流程圖 資料來源：本研究整理繪製 理論基礎 相關文獻 專案研析 現況及管理問題分析 第二章 結論與建議 研究動機與目的 研究範圍與概念界定 研究架構與流程 題 目 訪 談 研究分析 第三章 第五章 第四章 第一章
第二章
相關理論與文獻探討
行政效率的提升一直是公部門追求的目標，而行政效率的提升和機關內部的管理及 能否配合政策之執行有密切的關係。本研究旨在提升我國公有不動產之管理、使用效率 及效能之研究，而如何促使公有不動產資源使用效用最大化，需蒐集國內外有關公有不 動產管理之機制、政策、使用、利用、財產特性等相關文獻加以探討，並對現有公有不 動產管理及使用現況加以瞭解，亦須透過公共管理理論，以探討公共財產的管理功能及 改革作法的理論基礎，期能提升我國公有不動產的使用效率及效能，透過前瞻性策略規 劃方式來活化國家資源。 本章首以管理相關理論為基礎，從公共管理理論導入企業型政府的概念，期使公產 管理不但有執行力更有創造力；次從國內外公有不動產管理概況、相關規定及論述，探 討公產管理之研究趨勢及本研究之理念。第一節
新公共管理思潮下的「企業型政府」
從行政管理的角度而言，即政府如何在既有的組織、人力與經費限制下，為有效的 經營管理。於此涉及晚近公共行政學門所提倡的「企業型政府」的理念，指主事者如何 經由觀察內外，而拿定策略，以便找出真能解決問題的方案；於此需要的是，對公有不 動產管理的各環節、對相關外部環境，以及對有關的資源配制等的充分掌握，在研究上， 本文主要係以筆者長期從事與公有不動產管理有關工作與相關政府官員的若干互動心 得為基礎，並加上筆者長年以來觀察公有土地行政與政經的發展，為立論依據。在進入 有關公有不動產管理的實質討論前，有必要引介新公共管理思潮所提出的「企業型政府」 作為理論基礎。 壹、新公共管理 一、緣起 企業型政府的理念，或新公共管理思潮，為我國當今公共行政學界的主流意見之 一。其理論發生的背景，簡而言之，在於英、美、紐、澳、加等先進國家之政府財政 日趨困窘，以致於資源有限，從而難以再無限制增加人員或經費；而另方面，係因政 府面對劇變的外在環境和日增的公民需求，在科層式體制下受到法令限制或官僚因循 僵化之影響，政府效率與效能未見提升，預算與財政的負擔日益沉重，使得政權的合 法性與正當性日趨式微。 70 年代的經濟危機，造成了美國及西 歐人民對政府計畫有效性之質疑。J. Pressman 及 A. Wildavsky 對於政策執行重要性的呼籲，不只是反映了此種民心的事 實，同時也形成了政策執行研究的新領域。公共行政論者此時更加的同意有效的政府 績效，除了政策分析和計畫以外，更重要的需要公共管理人(public managers)，其能經由政策執行過程的訓練，而在地方政府層級，監督實際的政策執行。至此，公共行政 的重心，由政策規劃及分析，轉移到「政策執行的管理」(the management of policy implementation)，這也就是公共管理的近代發展。
二、「新公共管理典範」
在探討企業型政府的意涵前，有必要先瞭解新公共管理典範的方向。 新公共管 理的觀念最早被美國副總統高爾納入其全國績效評鑑(National Performance Review, NPR )計畫中。在該計畫 1993 年的成果報告中指出，未來美國的目標是尋求一個「能 和全國民眾訂定契約的、能確保效能、效率、回應能力的全新政府」，其執行要點則 包括：顧客導向、提升機關競爭力、創造動態市場機制、藉由市場力量解決問題、授 能管理、分權式決策、簡化預算流程、授權導向的人事政策等。
事實上，早在 1980 年代中期，許多美國地方政府已有採行新公共管理的成功實 例。例如明尼蘇達州便推動了一項名為「STEP」(Striving Toward Excellence in Performance)的行政革新計畫，其重點在於以提升政府運作的品質與成本效能，來取 代傳統僅著眼於縮減開支的作法。當時 STEP 所揭櫫的理念如今均已成為行政管理上 耳熟能詳的名詞：如顧客導向、市場機制、人事革新、資訊管理改善等。 綜合言之，新公共管理強調建立一種新的行政文化，組織的設計應該由下而上地 推動，而非由上而下，在法令上盡量鬆綁，適當地解除管制，並強調成果導向的重要 性。強調成功的公共行政需要明確的目標和彈性的過程，結構應該是被設計來促進績 效，而非控制員工、資訊和資源。故新公共管理與傳統途徑在行政組織設計理念上的 不同之處，在於新公共管理認為分權化和縮減層級以及精簡組織，乃是提升行政績效 的重要方法之一。新公共管理主要的特色就在於透過管理過程的革新，進一步促使行 政組織結構朝向小而美的方向發展，其重要的管理技術說明如下：
（一）全面品質管理（Total Quality Management）
全面品質管理（TQM）是由戴明（W. E . Deming）所發展出來的，強調將品質 的觀念嵌入組織生產過程的重要性，而不是在事後才來剔除瑕疵品，此一管理技術 著重於缺陷率的分析以及找出降低缺陷率的方法。此種全面品質管理的觀念亦被引 介至公共行政的領域當中，成為新公共管理力主的一種行政改革策略，茲扼要地臚 列其重要觀念（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：140）： 1. 顧客是品質的最終決定者：不管產品設計得多麼藝術或科學，假使顧客感覺不 滿意，那這個產品仍應判定為失敗。 2. 品質應該早點在生產過程（上游）建立，而非在結束（下游）時加入。 3. 預防變異性是製造高品質產品的關鍵。
4. 品質是來自於在系統內工作的所有人，而非單靠個人努力便可達成。如果產品 品質不良，則問題最有可能出自系統而非員工。 5. 品質需要靠輸入和過程持續的改善：新公共管理論者反對以往行政機關對於輸 出的關注，從全面品質管理的角度，太過強調輸出將導致組織走捷徑，而無法 了解改善輸入和過程會帶來更好的品質。 6. 品質改善需要強大的員工參與，因為員工最清楚輸入和過程如何影響品質。 7. 品質維繫需要高度的組織承諾，全面品質管理需要所有的組織成員經常自我修 正以改善品質，即使在達到高標準的績效之後。 （二）標竿技術（Benchmarking） 標竿（Benchmarking）是一種有用的工具，標竿主要由檢視特定功能領域（例 如生產管理、訂單處理、會計出納程序、庫存管理等等）後所得到的「最佳實務」 所構成，目的在發現組織當中處理事務的方法。所有層級的公共組織現在皆可運用 標竿技術，作為一種檢查其處理事務是否已達最佳狀態的工具（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：142）。美國奧勒岡州推動了一項具高度創意的「標竿計畫」 （benchmark program），是針對州內重要事務包括衛生、家庭、教育、公民參與、 平等就業、社會和諧、環保、住宅、運輸系統、公共安全、財政收支、經濟成長等， 設定明確並且可以量化的施政目標。其目的在於促使該州公共行政組織具備以成果 為導向的運作能力，並倡導藉由工作方式的革新，使州政府執行各項業務時均能更 加有彈性。 （三）流程再造（Process Engineering） 流程再造與全面品質管理密切相關，在公共組織結構和程序僵化之際，採取重 新設計流程較全面品質管理採行之逐步、漸進的改進措施更為適當，流程再造由麻 省理工學院（MIT）的教授韓莫（Michael Hammer）發展而成，焦點在於把錯誤的 事做得更好，尋找達成組織目標的新方法。流程再造主要面向，是將資訊科技運用 於提升組織中所有層級之員工的才幹與技能，進而引發大幅的突破和創新，運用資 訊科技所帶來了嶄新的力量，釋放組織當中隱藏的、尚未開發的潛能。
（四）以績效為基礎的組織（Performance Based Organizations）
以績效為基礎的組織（PBOs）乃是美國「國家績效評估」所推動的結果導向 之組織設計觀念。此一設計的觀念是將核心的政府功能置於類似於私部門的機構 中，以績效為基礎，採行法規鬆綁的公共組織設計模式，並非採民營化的途徑，在 本質上仍屬公共性質。舉例美國聯邦飛航局在 1996 年所進行的改制，便是此一組
織設計模式的典型，該機關因擺脫法規及人事管理局的管制，大幅簡化內部管理規 章，改革後更符合成本效益且飛行安全亦將提升。 貳、企業型政府 一、企業型政府的意涵 企業型政府可以說是公共管理中非常關鍵的概念，它代表著政府再造運動的未來 願景，是由奧思本 Osborne 和蓋伯勒 Gaebler 於新政府運動一書中所提出的，後來奧 思本加入國家績效評鑑的撰寫工作後，企業型政府一詞就開始出現在 1993 年的國家 績效評鑑報告中。奧思本認為如果政府管理文化與行為能夠加以變革，改革官僚體系 缺乏效率、保守本位的舊觀念，將可從「官僚型政府」轉變為「企業型政府」；政府 也可以像私人企業一樣，不是做多做少的問題，而應強調如何做才好，也就是說政府 未來要如何做才能滿足人民需要與社會期待。（丘昌泰，2000：108） 從我國政府再造歷程，不論是政府組織的調整－－尤其是「精省」，或是相關法 令修訂，乃至公營事業的民營化，都是為了落實「小而美」、「小而能」的「企業型 政府」。在 1992 年出版的《新政府運動：如何將企業精神轉換至公部門》一書中， 奧思本 David Osborne 與蓋伯勒 Ted Gaeble 依據法國經濟學家賽伊（J.B.Say）對「企 業家」所做的定義，提出「企業型政府」就是能夠時時用新方法來運用資源，加強效 能與效率的公家機關；強調企業精神或企業家並非僅存在於私人企業，而是能隨時以 創新的方法來運用現有資源，以發揮其最大生產力與效能者。（江岷欽、劉坤億，1999： 73-74）故所謂企業型政府，係指政府將私人企業的經營理念、精神與方法，運用於 公部門，使政府官僚機構重新活化，並具有彈性與回應性，來處置有限性的資源，達 到最大的生產效能與效率。 學者彼得斯（B. Guy Peters）觀察 1980 年代及 1990 年代各國政府再造的實際行 動中，發現一些已經浮現的治理模式，並且可歸納為四種明顯模式或特質： （一）市場式政府：市場式政府的主要特徵包括：採取分權化的組織結構；運用企 業部門的管理技術，並將功績薪給制（merit pay）改制為績效薪給制（pay of preformancr）；引進市場競爭的誘因結構，創造內部市場化的決策機制；其 提供的公共利益在於降低施政成本。 （二）參與式政府：參與式政府要對抗的是傳統官僚典範的層級節制體系，其主要 特徵包括：力求扁平化的組織型態；在管理上採取用全面品質管理和建立團 隊的策略；運用諮議及協商的決策方式；其提供的公共利益在於增進公職人 員和民眾對政府施政的參與度。 （三）彈性化政府：彈性化政府的主要特徵包括：運用「虛擬組織」（virtual
組織結構的層次，如網路型組織（network organization）；在管理方面，由 於彈性化政府係以任務與目標為導向，因此虛擬組織內的成員並不固定，故 採取工作團隊式的管理；其決策方式不拘泥於固定格局，而採取實驗性強的 應變式決策；其所要締造的公共利益在於降低施政成本和增進組織成員間的 合作團結。 （四）解制式的政府：解制式的政府的基本假定是，倘若能排除政府運作上的過度 管制，將使其更具效率功能，甚至，過多的法規束縛一但解除，政府將更具 創新能力從事集體改善社會福利的行動。此一模式認為控制公共官僚體制 者，法規章程更甚於組織結構，因此對組織型態並沒有特別偏好；在管理方 面，強調管理者是促使組織目標順利達成的關鍵角色，因此賦予更多的自由 裁量權；在決策方面，認為官僚體制是決策的主要樞紐，因而企業型官僚應 擔負更多決策責任；其提供的公共利益在於增進政府部門的創新能力和行動 力。（江岷欽、劉坤億，1999：82-84） 二、企業型政府的原則 現行各國所推行的再造運動，係由文官體系的「技術理性」（technical rationality） 為基底，引進「競爭的市場機制」以及「具體的變通策略」，促成行政組織徹底轉型， 並藉由「新公共管理」(New public management )的有效措施，重新建構行政文化、公 務人力、權責歸屬、獎懲制度及目標任務等層面，期能大幅提高政府部門的效率效能、 應變能力、革新能力及治理能力。奧思本和蓋伯勒針對美國各層級政府機關的創新改 革方案進行調查研究，歸納出企業型政府應如何運作或治理的十項原則，我國學者高 希均（1993）依據奧思本和蓋伯勒所著「新政府運動」一書，提出成為「企業型政府」 的十項原則： （一）發揮「指導性」：政府不必大有為，政府角色應是引導領航，不必親自操槳。 猶如擔任球賽中的啦啦隊，而非球員。許多建設不必政府花錢做，可引導民 間投入。 （二）發揮「社區自主性」：鼓勵地方政府、民間企業及社區參與地方公共事務。 例如將警方賦予「社會警察」的角色，使警察不再只是單純處理犯罪事件， 他們必須幫助鄰里解決造成犯罪的根本問題。 （三）發揮「競爭性」：政府用多種誘因鼓勵良性的市場競爭、地區間競爭以及產 業間競爭。例如，必要時讓工程部門與民間企業競標，漸漸迫使政府精簡、 彈性、更有效率。 （四）發揮「任務性」：政府機構不要一成不變的做事，要有彈性，接受隨時指派 的工作以及不時調整工作的優先次序。也不用教公務員如何做事，只要告訴
他們要達成的目標，他們的「創造力」就會令人驚訝不已。 （五）重視績效評估：效果比成本更重要。亦即政府要更重視「產出」，而不僅是 「投入」。例如就業訓練機構經費，不是取決於受訓學生多寡，而是它輔導 多少人成功就業。績效好，經費才能增加。 （六）發揮「顧客導向」：政府的顧客是人民，人民的權益遠比公務機關本身的方 便來得重要。並且，長期以來政府只是服務議會、長官、利益團體，未來應 傾聽人民聲音。例如戴明(Edward Deming)的「全面品質管理」強調顧客決定 政府服務的品質。 （七）發揮「企業性」：在財政上，不僅要節流，更要注重開源。例如政府開發電 腦軟體可出售給民間。但個別部門收入，不用繳庫，可為激勵員工或開發新 服務之用。 （八）發揮「預見性」：政府施政應著重事先預防勝於事後彌補。即政府眼光應前 瞻未來，提出對策。 （九）積極「授權」：在適當監督下，讓地方政府或當地機構發揮因地制宜的功能。 主管若不能信任基層公務員智慧、能力，而將權力下放，政府將無法因應迅 速變遷的時代。 （十）發揮「市場導向」：運用市場力量，鼓勵民間扮演過去政府的部分角色，即 「公共事務民營化」。例如回收保特瓶，政府不用擬定複雜計劃，成立回收 工作隊。只要規定購買每瓶多付二元。 三、轉換為企業型政府的五項策略行動
奧思本和傅瑞祺（Osborne and Plastrik）指出政府再造的成敗，係取決於具體實 踐的程度。政府再造的主要對象，多屬功能龐雜、僵化保守的官僚體系，使其蛻變成 為有彈性、富於創新、兼備企業精神的公共組織。如何轉換為企業型政府管理層級必 須講求策略（be strategic），尋找關鍵支點，即是型塑全員追求績效文官體系，改變 公共組織的目標任務、獎酬制度、責任歸屬、權力結構、以及組織文化，必須從根本 之處改造整體制度。故行政體系必須著手兩項重要工作，第一是確認各級行政體系所 適用的變遷支點（整體制度、行政體系、行政組織、工作流程、組織成員），並分析 各層級間的互動關係及所能產生的變革力量；第二項是建構前述變革支點的啟動策 略。奧思本和傅瑞祺從各國政府再造經驗中，歸納出五種策略，作為公共組織的改造 參考，即企業型政府的五大策略行動，因為這五種策略均以英文字母 C 開頭，亦稱其 為「五項希望工程策略」，簡稱為「五希策略」（Five Cs）。茲就五希策略簡要說明 如下：
（一）核心策略（core strategy）：係指公共組織的職能集中在領航，而非操槳；核 心策略的執行途徑主要有三： 1. 簡併對公共組織無所助益的目標及內容：行政組織或以去除裁撤、或以逐級下 授、或以議價讓售、或以合約出租等方式，進行簡併對公共組織無所助益的 業務目標及內容，其目的在於清理行政機關多元而相衝突的任務使命，使得 管理層級具有清晰之目標，從而能夠有效地進行管理。 2. 區分領航與操槳，以及區分管制與服務之業務職能：若能將政府的業務仔細區 隔為領航型與操槳型，分隸不同之組織單位，則會同時提高兩者業務之品質 與效能。 3. 設立新的領航機制：例如紐西蘭政府在政策規劃上，以「長程的成果目標」為 基礎再劃分為「中、近程的成果目標」，再細分各行政機構的「產出標的」。 （二）後效策略（consequent strategy）：係指設計公平、客觀及科學的績效酬賞制 度，以利獎優懲劣，其若能充分發揮功能，是最具影響力的策略。後效策略 的主要途徑有三種： 1. 引進企業化管理（enterprising management）：適用於由顧客直接付費的業務 工作，促使國營事業置身競爭市場促其仰賴顧客以追求盈餘，及以服務品質好 壞決定其業務效能。 2. 引進良性競爭：若公務機構無法直接轉進市場，則可透過競爭式的簽約方式， 創造競爭的效果。 3. 引進績效管理（performance management）：其係指政府機關的業務若無法適 用競爭機制，則可針對實際績效成果予以評量，並祭出公平合理的獎懲辦法， 以便產生激勵作用。 （三）顧客策略（customer strategy）：強調行政必須調整向來的運作，以顧客導向 方式處理行政業務；公部門必須提高對外在環境的敏感度以及回應性，傳統 的科層與命令體系以及嚴密的依法行政在當今難以成為唯一的依據。本策略 要求如下： 1. 提供顧客選擇權：以顧客的角度來思考，顧客如能依據個人偏好選擇行政業 務的提供者，並依偏好給付行政規費，則行政機關必須負責達到顧客的需求， 才能獲得資源與支持。 2. 公部門須確保服務品質：公部門從而必須主動透過各種問卷調查、聽取顧客 的 心聲、依事實資料與未來趨勢，設定「顧客服務標準」並建立服務評鑑制度。
（四）控制策略（control strategy），指行政組織將內部重要的決策權逐級下授，必 要時可對外授權社區，包括如下三項： 1. 組織授能（organizational empowerment）：包括行政控制的分權化、組織管制 的解除、實地導向的彈性管理、政府再造實驗室、援例免議的政策、試行作 業單位、府際管制的解除等措施。 2. 成員授能（employee empowerment）：係指行政組織將決策權下授至第一線 工作人員，或由具備第一線工作經驗與知識的人員，參與組織中的重大決策。 成員授能包括減少管理層級、組織分權管理、破除僵化的職能畛域、建立工 作團隊、營造勞資協力關係及建全員工建議制度等。 3. 社區授能（community empowerment）：係指行政組織將部分的控制機制移轉 到地方社區，賦予社區組織相當程度的權責，俾利自行解決社區的相關問題。 （五）文化策略（culture strategy）：要長期維繫及持續政府再造的成果，就必須刻 意改變行政人員的心思意念及行為習慣。落實文化策略的三大途徑： 1. 改變行政人員的工作內容與方法：包括策略規劃、凝聚向心力的團隊意識、 工 作輪調、內部及外部教育訓練、跨部門調動與研商、及觀摩競賽。 2. 管理行政人員的情緒與壓力：重視成員的在職訓練及改善工作環境與設施等。 3. 形塑贏家心態：行政組織的管理階層要設法培育組織成員的贏家心態，較易 引導成員釋出全部的創意與動能。（江岷欽、劉坤億，1999：121-129） 參、企業型政府對公有不動產管理之啟示 企業型政府主要的觀念是要政府部門向企業學習某些機制，例如成本效益、競爭、 誘因、市場導向、流程再造及顧客導向等，藉以改善政府體質，以繼續推展公務，並撙 節成本及提高效能。所謂「有土斯有財」，公有不動產之管理涉及國土資源利用有相當 之影響，若是因管理不良，對財政困窘的各級政府或旗下之國營事業而言，則宜及早規 劃改善，藉由企業型政府的市場彈性及顧客導向的特質，在整體制度、行政體系、行政 組織、工作流程、組織成員等方面進行可行性分析，儘量創造有利推動公有不動產管理 的條件，以發揮刺激的作用及活化的效果，來提升整體公務機關的效率及效能。 本研究希望藉由企業型政府的五項策略行動，來融入行政管理方式以改善目前的作 業流程，朝向結果導向的目標邁進，並依循企業型政府的原則及特質，來探討公有不動 產管理的策略選擇，如表 2-1 所示。 產籍是不動產的基本資料，首重正確性。由於人為的疏失，語意的差異，對產籍的 記載會有主客觀的差異性，造成資料的不正確。欲改善此情況，運用核心策略，建立新
表 2-1 企業型政府下公有不動產管理可能的策略選擇 公有不動產 管理之面向 企業型政府之 策略行動 說 明 產籍管理 核心策略 －整體制度 主要是以建立跨機關連線網絡，透過地籍資料匯入功 能，掌握即時產籍異動資料，建立正確地籍資訊，協 助決策者作成決策。 產籍管理 控制策略 －行政體系 落實分權授能基層人員，自我決策直接面對問題解決 問題，上級機關主要是以行政支援與授權，藉由快速 回應而彈性化，以達到及時解決問題的目標。 保管及利用 顧客策略 －以工作流程 為主 主要在建立「顧客服務標準作業流程」，提供多樣化服 務，以符合用路人對用路空間之服務需求。並放寬及 簡化民眾申請公有財產之使用，以系統思考的方式創 新開發新作業流程，以簡化人力。 保管及利用 控制策略 －對外授權 將傳統層級控管的結構，由分權管理來取代。換言之， 將資源分配和提供服務的對象加以連結，例如橋墩之 空間利用結合當地社區民眾認養或開放房舍作為假日 停車、禮堂、會議室等之租用或利用，以提供顧客及 其他民間團體反饋的空間。 財產檢核 後效策略 －整體制度 從效率、效能及服務品質面向，訂立績效考核及獎酬 制度，透過更彈性化的財產檢核，達到具成本效益的 產出結果，激勵基層人員。對於獎勵的公平性與公信 度必須重視。 組織人員 文化策略 －以組織成員 為主 主要在強調績效與成果的工作文化，加強在職訓練， 營造舒適的工作環境，改變工作心態，培養具專業技 能人才，期使各層級人員具備解決問題能力，並對公 產管理工作作活化與彈性的執行。 資料來源：本研究整理 的領航機制，建立長、中、短程的改進方案，以及推動跨機關間的合作。在行政體系上， 運用控制策略，上級機關以行政支援的角色，充分授權基層人員，以便對問題作即時的 回應，提高行政效率。 在不動產的保管利用方面，運用顧客策略，建立工作流程規範，但這個工作流程規 範較標準作業程序（SOP）應更具彈性，才能達到提升績效之效果。對於資產的運用上， 運用控制策略，用分權管理方式，授權社區，結合民間的力量，更是企業型政府走出封 閉的官僚體制必須採取的策略。 當「管理」成為例行性的工作時，「管理」便不再具有挑戰性，從而其效果必大打
折扣。為改進這種情況，運用後效策略，鼓勵員工創新，改變以往的管理方式，並施以 定期的考核與獎酬，以激勵員工。 優秀的人才是企業型政府成功的關鍵，一切政策的推行若有優秀員工的助力，較易 執行且不容易失敗。因此，人才的尋覓與培育一向為公私部門重視。知識是會折舊的， 唯有加強在職訓練，讓昨日的人才成為今日、明日的人才，才是企業保持競爭力的動力。 公部門穩定的工作環境往往讓昔日優秀的人才停滯在落伍的知識中，運用文化策略，加 強在職訓練，是公部門轉換為企業形政府必須採取的策略。
第二節
公有不動產經營管理政策及相關規定
我國的公有不動產管理政策可溯自民國伊始，依各時期政策不同，其理念之演變依 環境背景與工作重點可歸納為六個時期（謝明傑，2003），如表 2-2： 表 2-2 國有土地管理理念演變分期 時期 環境背景 管理重心 民國三十四年之前 （統治大陸時期） 時值內戰外亂，國局動 盪不安。 以土地之清查工作為主。 民國三十四年~ 民國四十八年 （公產代管時期） 台 灣 光 復 、 政 府 遷 台 後，接收日人所遺在台 之財產，並由台灣省政 府代管。 依所代管土地之權屬不同，區分為公用 與非公用兩大管理模式。土地管理重點 則為提供各種政策之運用。 民國四十九年~ 民國七十八年 （國產局經管早期） 成立國產局來統籌管理 國有土地。 國有公用土地交由各直接使用機關進行 管理，國有非公用土地則劃歸國產局統 籌管理並以創造財政收入為主要目標。 民國七十九年~ 民國八十六年 （協助經建發展時期） 國產局積極標售國有土 地，造成地價飆漲以及 社會財富假性膨脹等不 良現象。 改變以往非公用土地以處分為主要模式 之管理重心，土地之利用需兼顧國家社 會經濟發展之需要，非單純以挹注國庫 為主要目標。 民國八十七年~ 民國九十年 （接收省有財產時期） 精省後接受大批省有土 地，其中土地閒置、被 占用等管理問題逐漸被 重視。 國產局著手清理閒置和被占用之土地， 並透過變更為非公用土地後進行適當之 管理處分來提高管理績效。其中，透過 放寬非公用土地的改良利用限制，使非 公用土地得以進行更為積極與多元化的 管理處分。 民國九十年以降 （注重管理績效時期） 國家財政捉襟見肘，需 對國有土地之使用管理 績效進行全面檢討。 全面檢討國有公用土地的管理績效，閒 置、被占用、低度利用、不當利用等土 地均應加強使用管理，並將經檢討不再 需用或不適利用之公用土地收回非公用 以進行其他利用。 資料來源：謝明傑，2003，「以知識管理觀點探討國有土地管理之研究」，頁 2-3在民國 49 年國有財產局成立以前，財產管理著重在土地清查工作以釐清產籍為主， 國有財產局成立以後，統籌管理國有財產，由於國有公用財產由各直接使用機關管理， 故其管理以創造財政收入為主。 民國 79 年 3 月 12 日至 14 日內政部在台北召開全國土地問題會議，共約有 200 位 專家學者與會，此次會議奠定了國有土地管理使用方針，保持公有並加強開發。土地利 用需兼顧國家社會經濟發展之需要，非單純以挹注國庫為目標。 民國 87 年精省後，省有財產移轉為國有，使原已龐大的國有財產更為龐大，如何加 強管理更屬迫切需要。公用不動產因分屬不同的機關管理，各機關對於所管資產的運用 情行亦不盡相同，而普遍存在各機關的被占用及閒置浪費的情形一直未有改善。行政院 有鑑於此，為加強統合國家資產之經營管理，提昇資產運用效率，乃於民國 91 年 4 月 13 日成立國家資產經營管理委員會，並訂定國家資產經營管理一元化執行要點、國家資 產經營管理原則等，並由財政部統合國家資產之完整資訊，訂定國有公用房屋清理計 畫，國有公用閒置、低度利用及被占用不動產加強處理方案，國有機關用地清查計畫、 各機關經管被占用國有土地處理原則；行政院人事行政局則訂定國有宿舍及眷舍房地加 強處理方案，國有職務宿舍房地加強處理方案，針對首長宿舍、眷屬宿舍及職務宿舍及 進行清理（圖 2-1）。 圖 2-1 精省後重要公地管理政策制定權責劃分圖 資料來源：本研究整理 國家資產經營管理委員會 國有公用房屋清理計畫 用不動產加強處理方案 國有公用閒置、低度利用及被占 國有機關用地清查計畫 用不動產第二階段清理計畫 國有公用閒置、低度利用及被占 案 國有宿舍及眷舍房地加強處理方 國有職務宿舍房地加強處理方案 國家資產經營管理委員會 國家資產經營管理一元化執行要點 國家資產經營管理原則 財政部 行政院人事行政局
茲就 79 年全國土地問題會議及精省後各重要政策之相關規定整理如下： 壹、 全國土地問題會議決議之公有土地政策 此會議的討論題綱共八大項三十四小項，其中第八項；「確立公地政策，加強公地 管理利用」共有五個子題： 一、如何確定公有土地政策。 二、如何加強公有土地之開發利用。 三、如何加強公有土地之租賃。 四、如何解決公有土地被占用問題。 五、如何建立公有土地之完整產籍資料及資訊系統。 在公有土地政策方面有以下四項原則： 一、公有土地應配合國家長期整體社會經濟發展及環境保育之需要，保持公有。 二、公有土地之開發利用，以增進人民福祉並維持土地之永續使用為目的；並應配合 區域計畫、都市計畫及各種建設計畫，由政府或聯合民間開發或出租予民間開發 使用。。 三、政府應積極以照價收買、區段徵收、土地重劃或優先購買等方式取得土地，建立 土地儲備制度，依照使用計畫有效利用。 四、利用公有土地興建之國民住宅及其它住宅，應以不售地為原則。 以上述之土地政策為基礎，在公有土地租賃方面以加強公有土地管理及增進人民福 祉為原則修訂相關出租規定，訂定合理之公有建築基地租金率。在占用方面應著重防止 新占用並解決舊占用。在開發利用方面突破以往保守觀念，利用多元化管道如與民間企 業合作方式或土地信託方式進行開發及經營管理。在產籍管理方面首重產籍正確，儘速 建立公有土地管理資訊系統，科學化管理。 貳、 現階段國家資產經營管理 一、國資會成立緣起 要探討我國的公有不動產政策，就不能不提到「國家資產經營管理委員會」，該 會自民國 91 年 4 月 13 日至 97 年 12 月 31 日主宰公有不動產運用政策。由於國家資 產種類龐雜，數量、價值龐大，且管理機關眾多，各機關對財產管理重視程度不一， 各機關又有其不同規定，各行其是，形成多頭馬車的情形。管理機關對於用途廢止或
區甲機關有未利用之房地，而乙機關卻仍租用民間房地，無法適時調配，有效運用國 家資產並節省財政支出。此外，有很大比例閒置、低度利用及被占用之資產，運用效 率極低。另國營事業改制或民營化，帶走非營業資產，影響營運效益，賤賣國家資產。 以中華電信公司為例，該公司改制時帶走大批資產，經檢討發現有高達 99 公頃土地， 帳面價值 106 億元，並非業務必須使用，該公司雖有意繳回國庫，但因股票已公開上 市，礙於法令無法辦理減資繳庫，造成投資報酬率無法提昇，不利於社會大眾投資， 連帶使得擁有公司股票的員工，亦受其害。為解決這些問題，故行政院乃於民國 91 年 4 月 13 日成立國家資產經營管理委員會3。依據游院長於 91、4、10 第 2781 次院 會提示，國資會之運作目標有下列四點： （一）管理一元化：以統籌調配、統合運用國家資產。 （二）使用合理化：讓每一分國家資產都能發揮最大效益。 （三）經營透明化：減少不當特權介入。 （四）彌補財政缺口，舒緩國家財政壓力。 二、國家資產經營管理原則 （一）國家資產之經營管理應以成本及效益為指標，對於不經濟使用之情形應檢討 並為適當之處理。已無使用必要時應即變更為非公用財產移交財政部國有財 產局接管，依法處理。 （二）國家資產應依預定計畫及規定用途或事業目的使用。用途廢止、閒置或經排 除占用之土地，已無公用或業務使用必要時，管理機關應即變更為非公用財 產，公司組織國營事業機構必要時應辦理減資，移交國產局依法處理。 （三）政府機關、部隊非有必要應儘量避免使用繁盛地區之可建築用地，即都市計 畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種 建築用地，其已建築者，限期檢討並提經國家資產經營管理委員會會議審議 通過後方得留用。 （四）管理機關應依所定方式就其經管之不動產積極檢討調配整合，提昇運用效 益。特別需要者，避免使用商業區土地。可供建築土地，應充分利用其法定 容積率；區域性關聯廠區、處所或設施，整併集中於同一基地或鄰近少數基 地；低度利用者，將其業務或設施合併集中於其他廠區或處所；坐落高地價 地區者，將其業務或設施合併集中於低地價之廠區或處所；不符合成本及效 益指標者，依個案檢討，足以提昇運用效率之方式。 3 該委員會於 97 年 12 月 31 日因階段性任務完成停止運作。
（五）管理機關經管之不動產，在不違背事業目的或原定用途或營利事業項目前提 下，盡量以收益方式提供他人使用，以增裕收入。 （六）管理機關經管之不動產，屬低度利用者，應即依規定方式檢討處理。無繼續 使用需要者，應即變更為非公用財產移交國產局接管，依法處理；有在原地 重建之需要者，應即提出興建計畫依程序報核；將其業務或設施合併集中於 其他廠區或處所後，變更為非公用財產移交國產局接管，依法處理。 （七）位於建築用地之國有眷舍房地，各管理機關應限期騰空收回，由國產局積極 處理。 三、國有公用閒置、低度利用及被占用不動產加強處理方案 （一）適用土地範圍：坐落都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編 定種類為甲乙丙丁種建築用地者。 （二）不動產使用情形：無論屬或非屬閒置、低度利用及被占用不動產均應檢討處 理。 （三）適用機關：中央機關、國立學校。 （四）實施期程：92 年 5 月 1 日至 93 年 6 月 30 日。 （五）加速國有財產局接管各機關非屬業務需要之不動產，依財政部核定之「國有 財產局接管國家資產處理要點」積極處理。 四、國有公用閒置、低度利用及被占用不動產第 2 階段清理計畫 （一）適用土地範圍：由於中央機關經管之職務宿舍、單身宿舍及國防部經管之眷 （宿）舍，並不在上述方案之處理範圍及有部分建築用地未納入上述方案檢 討處理，故第 2 階段清理計畫賡續清理處理第 1 階段漏未檢討之國有公用建 築用地。本計畫係「國有公用閒置、低度利用及被占用不動產加強處理方案」 之延續性計畫。 （二）不動產情形：預計清理國有公用建築用地 42,265 筆、面積 6,630.60 公頃，較 「國有公用閒置、低度利用及被占用不動產加強處理方案」之 33,972 筆、面 積 5,230 公頃，增加 124﹪目標量。 （三）實施期程：94 年 3 月 1 日至 97 年 6 月 30 日。 五、國有機關用地清查計畫
（一）財政部為掌握國有機關用地及地上建物之相關資訊，調配合適房舍予無自有 辦公廳舍或辦公廳舍不足之政府機關使用，及配合行政院組織改造期程，適 當規劃中央機關辦公廳舍。 （二）適用土地範圍：國有機關用地、行政區土地。 預計清查 2 萬 962 筆，面積 5 千餘公頃。 （三）適用機關：國產局及各機關 （四）實施期程： 1. 96年1月1日起至97年12月31日，共2年。 2. 採分期分區方式執行： （1）96年1月1日起至96年12月31日：清查臺北市、臺北縣、高雄市、臺中市、 臺南市、基隆市、新竹市、嘉義市8大都市內之國有機關用地。 （2）96年4月1日起至97年12月31日：清查桃園縣等17縣內之國有機關用地 。 六、國有宿舍及眷舍房地加強處理方案 （一）適用土地範圍：坐落都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編 定種類為甲乙丙丁種建築用地者。 （二）不動產使用情形：閒置或低度利用之首長宿舍及座落建築用地之眷屬宿舍。 （三）對眷舍現住人之補助方式：依退休時之職等給予不同之一次補助費。 （四）實施期程：92 年 7 月 1 日至 95 年 12 月 31 日。 七、國有職務宿舍房地加強處理方案 （一）適用土地範圍：都市計畫商業區、住宅區、工業區，及非都市土地使用編定 種類為甲、乙、丙、丁種建築用地之國有單房間職務宿舍及多房間職務宿舍 房地。 （二）適用機關：中央各機關學校、國營事業機構、各類基金及國防部。 （三）實施期程：96 年 3 月 1 日至 98 年 2 月 28 日。 （四）積極檢討國有職務宿舍，規範可留用及不可留用範圍及其處理原則，加速處 理無需保留公用之房地，以建立合理之宿舍制度，並提高國家資產之運用效 率。 八、公有土地經營處理原則
「全國土地問題會議重要結論執行措施」經行政院以 79 年 8 月 10 日台內字第 23088 號函核定後，內政部依據該措施訂定「公有土地經營及處理原則」經行政院以 民國 82 年 7 月 21 日台 82 內字第 25734 號函核定。該原則係公產管理機關在公有土 地之產籍管理、檢核督導、開發經營、出租、標租、撥用、出售、放領等各項業務處 理時之依據。嗣後該原則因應社會、經濟、政治環境的變化，曾經於 83 年 2 月、85 年 7 月、90 年 3 月三度修正，茲將目前之規定要點分述如下： （一）在產籍管理方面：全面清查公有土地，建立產籍資料，加速產籍資料電腦化； 加強土地檢核，查對使用情形；積極處理被占用之土地，依法令得出租者， 限期辦理租用，逾期不承租者應予收回，依法令不得出租者限期收回，非法 地上物洽請業務主管機關依法排除。 （二）在檢核方面：對公有土地之管理與利用情形，應定期或不定期檢核及督導。 （三）在開發經營方面：公有土地應儘量保持公有，其開發經營方式以自行辦理、 提供各級政府辦理或出租、設定地上權、信託、聯合民間等，其開發事項則 以公共設施或公共利益為主。 （四）無開發經營或使用計畫者則予與出租、標租。 （五）公有土地以不出售為原則，合於一定情形者始可出售。 （六）公有土地以不放領為原則，合於一定情形者始可放領。 （七）在財產管理人員方面：為配合本原則之執行，應訂定相關法規並充實公產管 理人員。 自精省以來，行政院歷年之施政方針，有關不動產管理部分，90 年度為加強國有土 地管理，確保國有財產權益。91 年度為加強國有土地清理，強化公有土地統籌調配權能； 擴大辦理出租出售、委託經營及改良利用業務，提昇國有土地管理績效並增裕國庫。92 年度為儘速完成國有土地及財產清理，強化國有公用土地統籌調配權能，積極處理無需 保留之公用土為強化國家資產一元化管理機制，檢討各類國家資產運用效能；建立完整 國家資產管理資訊，增進國家資產運用效益。94、95、96 年度為持續落實國家資產經營 管理一元化，提升國家資產運用效益；加強清理國有閒置、低度利用及被占用不動產； 並積極辦理國有非公用不動產出租、出售業務，增裕國庫收入；擴大辦理委託經營、改 良利用、多元化釋出國有非公用土地，增進社會經濟發展。由上述各年度之施政方針， 可知財產管理從精省後加強清理國有土地地籍、強化中央統籌調配權能、處分釋出無需 保留公有土地、委託經營管理等，自 79 年公地只租不售到積極處理多元釋出，均著重 非公用土地之處分及調配以達財政之目的，對於公用土地之管理則著重在免於閒置及被 占用。精省後更加強中央對國有財產之統籌調配權能，注重國有財產之管理績效。
表 2-3 精省後重要公地管理政策實施時間表 項目 年 91 92 93 94 95 96 97 98 原台灣省有土地全面清查計畫 國有公用閒置、低度利用及被占用不動產加 強處理方案 國有宿舍及眷舍房地加強處理方案 國有公用閒置、低度利用及被占用不動產第 2 階段清理計畫 國有機關用地清查計畫 國有職務宿舍房地加強處理方案 資料來源：本研究整理 參、 財產管理相關規定 公有財產管理，包括其取得、接收、保管、使用、收益、處分、檢核等，財產管理 法規多如牛毛，舉凡上述各種計畫、方案外，國有財產法及其施行細則、國有財產產籍 管理作業要點、公有土地經營及處理原則、事務管理手冊等均規範國有財產之管理，其 中以國有財產法及其施行細則、國有財產產籍管理作業要點為最基本之法典，本研究綜 合各相關規定略述如下： 一、國有財產之機構 國有財產最高決策機構為行政院，財政部承行政院之命，綜理國有財產事務，下 設有國有財產局承辦此業務，並為非公用財產之管理機關。公用財產之機構可分為主 管機關及管理機關。主管機關是指使用國有公用財產之政府各級機關，依預算法第三 條將本機關及所屬機關劃成一機關單位，並以本機關為該機關單位之主管機關；主管 機關除對其所屬機關之財產管理有督導之責外，又為其本機關直接使用財產之管理機 關。公用財產之管理機關是指直接使用該國有財產之機關，直接管理，管理機關需為 依法設立之機關、學校，具有獨立編制及預算，並得對外行文。4其關係如圖 2-2： 4 國有財產法第 9-12 條。
