專案執行研析（一）—占用

長期以來，公有不動產的占用一向是各機關管理上最頭痛的問題，有些不動產被占 數十年竟無人聞問或無法解決，訴諸法院又況日費時，加上管理人員更迭，佐證資料難 覓，有心人士的蓄意強占，更增加處理的困難。本節就公路總局近年處理占用問題予以 探討。

壹、原因分析 一、共同原因

（一）位置偏遠管理不易

公路總局經管之不動產遍佈全省各地，上至高山、遠至海濱河岸。有些道班房、

監工站係屬備用性質，平時並無人員駐守，或僅配備道工不定時巡視。而偏遠地區 路線道路兩旁空地因直接暴露在外，最易被占用，除非有人檢舉，因限於人力，鮮 少主動查看，即便被占用也難及時發現。

（二）機關人力不足

各機關之不動產管理業務多屬秘書室或總務室內的事務科（課）或產業科，限 於組織編制的關係，不動產管理人員大多非專任，本身尚需辦理動產管理、事務性 之修繕採購車輛管理等工作，對於轄管之土地，除非有買賣撥用等異動之情事，日 常很少作實質性之管理。

人力除人數外，管理人員的素質亦是一大因素。民國四、五○年代，台灣地區 的大學只有中興大學及政治大學設有地政系，培養地政專才，惟當時並未獲重視。

直至民國六、七○年代，由於台灣經濟景氣，房地產也開始啟動，地政專業於焉熱 門起來，各大學也順應潮流增設與地政相關之科系。但這些培養出來的專才真正學 以致用的又有多少呢？以公路總局而言，其不動產管理人員及素質仍有待加強，茲 將其目前管理人力統計如表 3-10：

表 3-10 公路總局不動產管理人力表 區分 土地筆數 管理人數 平均每人管

理筆數

專職人數 所學與工作 相關人數 公共用 225, 400 57 3955 57 4

公務用 850 14 60 0 0

資料來源：公路總局，本研究整理。

（三）地籍不清

日本據台時期即對台灣的土地實施測量，以釐清地籍並作為登記之依據。國民 政府遷台後，亦多次分縣市實施大規模地籍重測，惟因早期地籍測量多以平板儀及 經緯儀為主要測量工具，人工手繪測量成果及釐正地籍圖，其誤差率偏高；近年由 於科技發達，採用光波測距儀及衛星定位儀，並由電腦校正地籍圖，精確度大幅提 高。地籍測量不精確，常造成地界不清，致民眾因不知情有越界占用公有土地建築 之情形。

（四）公權力不彰

公產管理機關不具公權力，而具公權力之地方主管機關對查報違章建築無法有 效配合強制拆除，以致多年來國有不動產被占用問題至今依然存在，無法完全消弭 占建（用）情形發生；（江金郎，2004，摘要）也無法對於新占用應即依「違章建 築處理辦法」優先拆除。（蔡信三，2000：22）這已涉及到警察權的問題，但公產 管理機關具有公權力，是否就能消弭占建（用）情形呢？由於國內政治生態，立法 者在選票壓力下，常成為違法者的護身符。許多時候是因民意代表的關切，機關首 長不得不賣帳，使得已連繫好的警力及拆除事宜也不得不暫時喊停；或地方政府受 到壓力，對於強制拆除的時間一直拖延不定；另外，地方政府執行拆除單位人力不 足，也是主要因素。

（五）其他

政策規劃有待檢討，避免形成鼓勵占用，公有土地租金率嚴重偏低，偏離市場 價格，使得公有土地成為投機份子覬覦的標的，容易滋生占用。（何銘欽，2000：

82，84）使用補償金比照租金率徵收，亦無嚇止作用。（何銘欽，2000：84）

二、特殊被占用原因

不動產由於座落地點或使用方式不同，其被占用原因亦各異。公路總局所管理的 公共用、公務用兩大類不動產因使用性質不同，各有其被占用之特殊原因，茲分述如 下：

（一）公共用不動產

1.都市計畫道路路線劃設不當

由於道路路線劃設不當或道路中心樁偏移，在都市計畫發佈（或通盤檢討）

前已建築完成之合法建築物，於都市計畫發佈後，竟成為占用道路地之建築物，

因該建築物已領有使用執照，地方政府又不願承認路線劃設不當或道路中心樁偏

移之問題，使問題一直無法解決。

2.道路兩旁被檳榔攤占用

道路除了供車輛通行外，兩側均會留有慢車道或人行道，這些地點便成為攤 販的最佳營業處所。省道通達南北、貫穿東西，由於台灣的特殊文化，省道兩旁 檳榔攤猖獗，已危及到行車安全，雖然有道工加強巡邏，並商請警方配合取締，

但成效有限，主要係因檳榔攤多為流動性質，趕了又來，取締人員一離開，馬上 又故態萌發，做起生意來了，讓管理單位疲於奔命。

3.被闢為道路或興辦公共設施

國有不動產不只會被私人占用，也可能被政府機關占用，如其他政府機關未 經合法程序即使用非本機關經管之土地，在管用不合一情況下即構成占用。最常 見者為被地方政府開闢為道路或興辦公共設施或做精神保壘之類。

（二）公務用不動產 1.他機關久借不還

依據國有財產法第 28 條之規定，各機關經管之公用財產在不妨礙其原定用 途下，得提供使用收益；同法第 40 條規定，非公用不動產得為短期借用，其借 用期間不得超過三個月。依據前開規定，得出借之不動產限於非公用，公用不動 產並無得出借之規定。惟實務上，各機關間常因特殊因素而有借用之情事。早期 為使車輛肇事有一公正客觀單位仲裁，在全省共設立了 17 個車輛肇事鑑定委員 會，委員由相關政府機關人員、專家、學者所組成，其主任委員由公路總局轄下 監理所所長擔任，開會地點多借用監理所或監理站之房舍，久而久之，其人員便 固定在監理所內辦公。其後因監理所站主管兼任車輛肇事定委員會主任委員被認 為有球員兼裁判之嫌，乃不再擔任該職務，但車輛肇事鑑定委員會仍在監理所內 辦公，一直不願搬離。公路總局礙於公誼，亦不便強制其遷離。

2.眷舍被占用

依據「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第 3 點規定合法現住人需合 於下列各款之規定：

（1）於七十二年五月一日以前依法配（借）住眷舍。

（2）為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。

（3）有居住之事實。

（4）未曾獲政府各類輔助購置住宅。

（5）非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）

（6）有續住之資格。

（7）所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。

其中第 3 點居住事實之認定需合於下列各款：

（1）無連續三十日以上未居住之情形者。

（2）無三個月內居住日數累計未達四十五日之情形者。

（3）出國、至大陸地區或住院等特殊情形一年內居住日數累計仍應達一百八 十三日。

（4）經機關派員訪查三次均不在者，需提出具體說明。

長期以來各機關限於人力，對於其經管之眷舍除有人檢舉不法使用或申請修 繕外，很少會主動查看；加上礙於人情，不願得罪人的心理，致長年下來，被占 用情況嚴重。

此外，眷舍收回交國有財產局辦理標售期間，雖規定仍由原管理機關負責看 管，但管理機關囿於人力，且該房地已除帳，通常無暇顧及，而國有財產局雖為 名義上之管理機關，並未實質管理，這段期間最易被人占用。

貳、相關規定及執行情形

關於國有被占用不動產依土地之屬性不同可分為一般不動產及眷舍房地，其處理各 有不同之規定。

一、一般不動產

（一）私人占用

依據各機關經管國有公用被占用不動產處理原則之規定，各機關經管被非政府 機關占用之國有不動產，管理機關有公用需要或為其主管目的事業需用者，應依下 列方式收回後，依預定計畫、規定用途或事業目的使用：

1.協調占用者騰空遷讓。

2.協調地方政府以違建拆除。

3.訴訟排除。

4.其他適當處理。

上述有關協調遷讓不但耗費時日且效果有限，協調地方政府配合違建查報拆除 更是困難。近幾年公路總局大都採用訴訟排除或現況移交。

民眾一旦占有土地，欲其自動歸還勢無可能，最後都必需以法律途徑解決。但 因訴訟程序非常冗長，官司可能一打數年而無結果。國有財產局有鑑於此，遂於 94 年 1 月修訂了「各機關經管國有公用被占用不動產處理原則」，大幅放寬被占用土 地交還之條件，也加速了被占用土地之收回。但本研究也發現下列問題：

1.停止訴訟是否合理？

上開原則第 3 點規定，已進行排除侵害訴訟或經判決確定者，倘符合現狀移 交之規定，得採行停止或撤回訴訟或強制執行之措施，並在不損及國庫權益下，

附條件循和解途徑處理。現狀移交不必排除占用，對不動產管理機關而言，確實 方便許多，的確有助於解決各機關經管公有不動產之占用問題。但停止訴訟受益 者除了管理機關外，當屬占用人了，節省費用不說，還可以比市價低廉之價格承 租（購）或其他經營房地之權利。

依以往之經驗，被占用公地訴請拆屋還地，公家機關幾無敗訴，而投入之人 力、訴訟費用等亦相當可觀，停止訴訟使得有些支出求償無門，這是否也是浪費 公帑？雖有規定「在不損及國庫權益下，附條件循和解途徑處理」，但在無明確 規定下，所謂「不損及國庫權益」定義模糊，有必要作更明確之規定。

2.租金是否過低？

目前國有土地之租金率仍採用民國 82 年行政院訂定之標準依照土地申報地 價年息百分之五計收，但特殊用途者如：政府機關、非營利機關、慈善團體、公

目前國有土地之租金率仍採用民國 82 年行政院訂定之標準依照土地申報地 價年息百分之五計收，但特殊用途者如：政府機關、非營利機關、慈善團體、公