新公共管理思潮下的企業型政府

從行政管理的角度而言，即政府如何在既有的組織、人力與經費限制下，為有效的 經營管理。於此涉及晚近公共行政學門所提倡的「企業型政府」的理念，指主事者如何 經由觀察內外，而拿定策略，以便找出真能解決問題的方案；於此需要的是，對公有不 動產管理的各環節、對相關外部環境，以及對有關的資源配制等的充分掌握，在研究上，

本文主要係以筆者長期從事與公有不動產管理有關工作與相關政府官員的若干互動心 得為基礎，並加上筆者長年以來觀察公有土地行政與政經的發展，為立論依據。在進入 有關公有不動產管理的實質討論前，有必要引介新公共管理思潮所提出的「企業型政府」

作為理論基礎。

壹、新公共管理 一、緣起

企業型政府的理念，或新公共管理思潮，為我國當今公共行政學界的主流意見之 一。其理論發生的背景，簡而言之，在於英、美、紐、澳、加等先進國家之政府財政 日趨困窘，以致於資源有限，從而難以再無限制增加人員或經費；而另方面，係因政 府面對劇變的外在環境和日增的公民需求，在科層式體制下受到法令限制或官僚因循 僵化之影響，政府效率與效能未見提升，預算與財政的負擔日益沉重，使得政權的合 法性與正當性日趨式微。

70 年代的經濟危機，造成了美國及西 歐人民對政府計畫有效性之質疑。J.

Pressman 及 A. Wildavsky 對於政策執行重要性的呼籲，不只是反映了此種民心的事 實，同時也形成了政策執行研究的新領域。公共行政論者此時更加的同意有效的政府 績效，除了政策分析和計畫以外，更重要的需要公共管理人(public managers)，其能經

由政策執行過程的訓練，而在地方政府層級，監督實際的政策執行。至此，公共行政 的重心，由政策規劃及分析，轉移到「政策執行的管理」(the management of policy implementation)，這也就是公共管理的近代發展。

二、「新公共管理典範」

在探討企業型政府的意涵前，有必要先瞭解新公共管理典範的方向。 新公共管 理的觀念最早被美國副總統高爾納入其全國績效評鑑(National Performance Review, NPR )計畫中。在該計畫 1993 年的成果報告中指出，未來美國的目標是尋求一個「能 和全國民眾訂定契約的、能確保效能、效率、回應能力的全新政府」，其執行要點則 包括：顧客導向、提升機關競爭力、創造動態市場機制、藉由市場力量解決問題、授 能管理、分權式決策、簡化預算流程、授權導向的人事政策等。

事實上，早在 1980 年代中期，許多美國地方政府已有採行新公共管理的成功實 例。例如明尼蘇達州便推動了一項名為「STEP」(Striving Toward Excellence in Performance)的行政革新計畫，其重點在於以提升政府運作的品質與成本效能，來取 代傳統僅著眼於縮減開支的作法。當時 STEP 所揭櫫的理念如今均已成為行政管理上 耳熟能詳的名詞：如顧客導向、市場機制、人事革新、資訊管理改善等。

綜合言之，新公共管理強調建立一種新的行政文化，組織的設計應該由下而上地 推動，而非由上而下，在法令上盡量鬆綁，適當地解除管制，並強調成果導向的重要 性。強調成功的公共行政需要明確的目標和彈性的過程，結構應該是被設計來促進績 效，而非控制員工、資訊和資源。故新公共管理與傳統途徑在行政組織設計理念上的 不同之處，在於新公共管理認為分權化和縮減層級以及精簡組織，乃是提升行政績效 的重要方法之一。新公共管理主要的特色就在於透過管理過程的革新，進一步促使行 政組織結構朝向小而美的方向發展，其重要的管理技術說明如下：

（一）全面品質管理（Total Quality Management）

全面品質管理（TQM）是由戴明（W. E . Deming）所發展出來的，強調將品質 的觀念嵌入組織生產過程的重要性，而不是在事後才來剔除瑕疵品，此一管理技術 著重於缺陷率的分析以及找出降低缺陷率的方法。此種全面品質管理的觀念亦被引 介至公共行政的領域當中，成為新公共管理力主的一種行政改革策略，茲扼要地臚 列其重要觀念（Rosenbloom, 2002; 呂育誠等譯，2002：140）：

1. 顧客是品質的最終決定者：不管產品設計得多麼藝術或科學，假使顧客感覺不 滿意，那這個產品仍應判定為失敗。

2. 品質應該早點在生產過程（上游）建立，而非在結束（下游）時加入。

3. 預防變異性是製造高品質產品的關鍵。

4. 品質是來自於在系統內工作的所有人，而非單靠個人努力便可達成。如果產品 品質不良，則問題最有可能出自系統而非員工。

5. 品質需要靠輸入和過程持續的改善：新公共管理論者反對以往行政機關對於輸 出的關注，從全面品質管理的角度，太過強調輸出將導致組織走捷徑，而無法 了解改善輸入和過程會帶來更好的品質。

6. 品質改善需要強大的員工參與，因為員工最清楚輸入和過程如何影響品質。

7. 品質維繫需要高度的組織承諾，全面品質管理需要所有的組織成員經常自我修 正以改善品質，即使在達到高標準的績效之後。

（二）標竿技術（Benchmarking）

標竿（Benchmarking）是一種有用的工具，標竿主要由檢視特定功能領域（例 如生產管理、訂單處理、會計出納程序、庫存管理等等）後所得到的「最佳實務」

所構成，目的在發現組織當中處理事務的方法。所有層級的公共組織現在皆可運用 標竿技術，作為一種檢查其處理事務是否已達最佳狀態的工具（Rosenbloom, 2002;

呂育誠等譯，2002：142）。美國奧勒岡州推動了一項具高度創意的「標竿計畫」

（benchmark program），是針對州內重要事務包括衛生、家庭、教育、公民參與、

平等就業、社會和諧、環保、住宅、運輸系統、公共安全、財政收支、經濟成長等，

設定明確並且可以量化的施政目標。其目的在於促使該州公共行政組織具備以成果 為導向的運作能力，並倡導藉由工作方式的革新，使州政府執行各項業務時均能更 加有彈性。

（三）流程再造（Process Engineering）

流程再造與全面品質管理密切相關，在公共組織結構和程序僵化之際，採取重 新設計流程較全面品質管理採行之逐步、漸進的改進措施更為適當，流程再造由麻 省理工學院（MIT）的教授韓莫（Michael Hammer）發展而成，焦點在於把錯誤的 事做得更好，尋找達成組織目標的新方法。流程再造主要面向，是將資訊科技運用 於提升組織中所有層級之員工的才幹與技能，進而引發大幅的突破和創新，運用資 訊科技所帶來了嶄新的力量，釋放組織當中隱藏的、尚未開發的潛能。

（四）以績效為基礎的組織（Performance Based Organizations）

以績效為基礎的組織（PBOs）乃是美國「國家績效評估」所推動的結果導向 之組織設計觀念。此一設計的觀念是將核心的政府功能置於類似於私部門的機構 中，以績效為基礎，採行法規鬆綁的公共組織設計模式，並非採民營化的途徑，在 本質上仍屬公共性質。舉例美國聯邦飛航局在 1996 年所進行的改制，便是此一組

織設計模式的典型，該機關因擺脫法規及人事管理局的管制，大幅簡化內部管理規 章，改革後更符合成本效益且飛行安全亦將提升。

貳、企業型政府

一、企業型政府的意涵

企業型政府可以說是公共管理中非常關鍵的概念，它代表著政府再造運動的未來 願景，是由奧思本 Osborne 和蓋伯勒 Gaebler 於新政府運動一書中所提出的，後來奧 思本加入國家績效評鑑的撰寫工作後，企業型政府一詞就開始出現在 1993 年的國家 績效評鑑報告中。奧思本認為如果政府管理文化與行為能夠加以變革，改革官僚體系 缺乏效率、保守本位的舊觀念，將可從「官僚型政府」轉變為「企業型政府」；政府 也可以像私人企業一樣，不是做多做少的問題，而應強調如何做才好，也就是說政府 未來要如何做才能滿足人民需要與社會期待。（丘昌泰，2000：108）

從我國政府再造歷程，不論是政府組織的調整－－尤其是「精省」，或是相關法 令修訂，乃至公營事業的民營化，都是為了落實「小而美」、「小而能」的「企業型 政府」。在 1992 年出版的《新政府運動：如何將企業精神轉換至公部門》一書中，

奧思本 David Osborne 與蓋伯勒 Ted Gaeble 依據法國經濟學家賽伊（J.B.Say）對「企 業家」所做的定義，提出「企業型政府」就是能夠時時用新方法來運用資源，加強效 能與效率的公家機關；強調企業精神或企業家並非僅存在於私人企業，而是能隨時以 創新的方法來運用現有資源，以發揮其最大生產力與效能者。（江岷欽、劉坤億，1999：

73-74）故所謂企業型政府，係指政府將私人企業的經營理念、精神與方法，運用於 公部門，使政府官僚機構重新活化，並具有彈性與回應性，來處置有限性的資源，達 到最大的生產效能與效率。

學者彼得斯（B. Guy Peters）觀察 1980 年代及 1990 年代各國政府再造的實際行 動中，發現一些已經浮現的治理模式，並且可歸納為四種明顯模式或特質：

（一）市場式政府：市場式政府的主要特徵包括：採取分權化的組織結構；運用企 業部門的管理技術，並將功績薪給制（merit pay）改制為績效薪給制（pay of preformancr）；引進市場競爭的誘因結構，創造內部市場化的決策機制；其 提供的公共利益在於降低施政成本。

（二）參與式政府：參與式政府要對抗的是傳統官僚典範的層級節制體系，其主要 特徵包括：力求扁平化的組織型態；在管理上採取用全面品質管理和建立團

（二）參與式政府：參與式政府要對抗的是傳統官僚典範的層級節制體系，其主要 特徵包括：力求扁平化的組織型態；在管理上採取用全面品質管理和建立團