研究動機與目的

第一節 研究動機與目的

壹、研究動機

土地是一切建設的根本，更是財富的象徵，是國家、個人賴以安身立命之基。中國 是以農立國的民族，農業耕作需要土地，由於傳統的觀念，自古以來，人們莫不以擁有 土地為榮，累積土地即累積財富，非不得已，絕不輕言出售土地。以國家而言，從開疆 闢地到建立政權，歷代的戰爭，莫不為了擴展版圖。尤其是氣候溫和、肥庾良田更是歷 朝必爭之地。西風東漸之後，工商業的興起，都市的發展，土地的負載性、可變現性在 現代社會扮演了一個重要的角色。國家從開路造橋到各種公共設施，無一不需土地。

近幾年，「蚊子館」一直是各界關注的話題，每隔一段時間就被媒體拿出來炒作，

審計機關、監察機關、民意機關也紛紛對公有資源未能有效利用、公務機關經管之土地 及建物是否有閒置浪費及被私人占用的情形，提出質疑及督促。根據國有財產局的統 計，民國 91 至 92 年間針對台灣地區國有公用房屋清查計畫執行結果，清查總數 15881 棟房屋中，閒置 1762 棟，占 5.57﹪；低度利用 9851 棟，占 53.03﹪；被占用 259 棟，

占 0.61﹪；只有 4009 棟，占 40.78﹪有充分利用。顯見約有近六成的龐大國家資產，沒 有被好好利用，殊為可惜。

以往，各機關對公有不動產的管理多不重視，且多偏重在靜態，除了應民眾申請出 售畸零地及他機關依法撥用以外，各機關鮮少對經管的土地作主動的利用及定期檢視。

民國 87 年 10 月 28 日臺灣省政府功能業務與組織調整（即所謂的精省），原省有資產及 負債由國家概括承受，其中原省有土地約 48 萬筆，面積 8 萬 5000 公頃移轉為國有。

做為全國國有土地最高管理機關的國有財產局，面對這驟增的土地及眾多管理機關，也 不得不加速其政策之作為，訂了一連串的新的政策計畫及修改公產管理相關法規。例如 民國 91 年 6 月訂定國家資產經營管理一元化執行要點、同年 8 月訂定國家資產經營管 理原則、同時開始推動各機關經管國有房地清查，為期兩年，清理各機關經管之閒置土 地、低度利用土地及被占用土地。與此同時並行的是各機關經管宿舍之處理。國有財產 局依法對各機關交回之土地作統籌調配運用及處分。在原省有土地約 48 萬筆中，屬公 路總局經管者約占半數，但做為一個行政院所屬三級機關，政策的執行面大於制訂面，

少有對政策制訂發表意見的機會，僅能依照中央訂好的規定去執行。近幾年，由於各種 政治經濟因素的變動，使得期望能成為高效能企業型政府的主政者，更是希望各單位均 能配合中央政策，徹底執行，以竟事功。做為一個政策的執行者，所應做的是思考如何 以最好的方式完成任務。所謂最好的方式不僅是任務的達成，更應是過程的完美，達成

國有財產局持續標售土地，被批為賤賣國土，各機關未能掌握其經管資產情形及有效利 用，也被批為浪費公帑。

要如何防止經管之公產變成蚊子館閒置浪費或被占用，甚至成為與地方結合、發揮 其公益效益之目的，無一不牽涉到管理問題。以公路總局而言，所經管之不動產有二種，

一種為供公眾通行之道路，屬於公共用財產，一種為機關之辦公廳舍，屬於公務用財產。

在公共用部份，由於數量龐大，以往資料建置不全，道路又是直接暴露在外，道路兩旁 及高架橋下之空間最易被占用，這些空間是否可再利用？公務用方面，可否調配合署辦 公及如何加強管理以避免閒置與被占用？此外，精省後，經管之不動產從省有移轉為國 有，原適用省有財產管理規則之公產管理轉為依國有財產相關規定辦理，加上政府財政 困難，為掖注國庫收入，國有財產局一連串的清理及檢核措施，使各管理機關業務量大 增，在人力不足、新進人員又缺乏經驗情況下，讓習於靜態管理的不動產管理人員倍感 壓力，紛紛求去。身為公產管理人員的一份子，所經管的不動產又如此龐大，而不動產 管理問題又如此複雜，有些問題是長期造成的，實非一朝一夕所可解決，因此深感責任 重大，亟思建立良策，一方面解決已存在之問題，一方面避免新問題之產生，以提升公 產之管理。

由於時代的變遷、資訊的發達、政黨的輪替，人民對政府能否突破過去、開創新局 有更高的期盼。因此，一個強調顧客導向、人民至上、施政成本降低、人民滿意度提高、

積極有效率的政府團隊，方能適應時代的需要，提升國家之競爭力。政府機關欲達到上 述成效，突破以往窠臼，必需向民間企業取經。為提振公權力與行政效率低落之現象，

將民間企業之精神注入政府體制內，民國 86 年行政院推動「政府再造」，即是運用企業 化之精神與觀念，將私人企業的經營理念運用於公部門，期能將政府改造成精簡、彈性、

創新，具應變能力的「企業導向」之「企業型政府」組織。而在轉化為企業型政府的具 體行動方面，學者提出「核心策略」、「後效策略」、「顧客策略」、「控制策略」、「文化策 略」等五項策略行動。在此理念下，不動產如何突破以往的管理方式，注入民間企業的 精神，運用上述五項策略的具體行動，活化不動產之運用，是引起本研究之動機。

貳、研究目的

我國的公有土地政策從光復後民國 36 年實施公有耕地放租開始，迄今已 60 年，因 應社會變遷，不斷在調整中；尤其是近 20 年來，臺灣的房地產隨著國際政治經濟的變 動，由盛而衰，這幾年因各項建設的帶動，尤其是捷運、高鐵的通車，雖稍有起色，政 府也一再推出各種政策，如首次購屋低利貸款、補助購屋低利貸款、調降貸款利率、增 加銀行融資等等，但因諸多政治、經濟、社會因素，終無法再造過去的風光。財政部在 掖注政府財政的政策下，付予經管全國公有土地的國有財產局，挑起這個任務。

82 年 7 月 21 日公佈的「公有土地經營及處理原則」確立了公有土地應儘量保持公 有，以不出售、不放領為原則，公有土地管理機關應全面清查公有土地、建立完整產籍

資料、加強土地檢核、查對土地使用情形、對於被占用土地應積極處理。該處理原則雖 也規定公有土地可出租或依相關法規提供使用或開發經營，但鮮少機關積極利用，大都 延襲過去的管理方式，為靜態之管理。政府機關因公務或公共建設需要，每年均徵購大 量的私有土地，從 1、2 千公頃到數百、數十公頃不等，致公有土地數量逐年增加，目 前已登記的面積約達 183 萬 8 千餘公頃，約佔臺灣總面積 360 萬公頃的 51.06﹪。¹俗話 說「有土斯有財」，但在偏向靜態的管理下，這個「財」並沒有為政府創造更大的財富，

形成一種浪費。有鑑於此，政府的政策開始有了轉變，逐年加強公有土地釋出，除了可 掖注財政外，也可利用民間的力量促進土地的開發使用。但是土地畢竟有它先天的特 性，除非鑿山填海，不可能增加，出售容易買入難，尤其是區位佳的土地，出售是否是 唯一的途徑？何種方式才是永續經營的良策？公有不動產應如何管理以提升其使用？

均值得吾人探討。

各機關依其機關屬性之不同，對於不動產經營管理利用方式亦不盡相同。國營事業 機構由於需自負盈虧，對於如何善用不動產生財更為迫切需要，像擁有龐大土地資源的 臺灣糖業股份有限公司，在本業前景日趨沒落下，靠著土地維持，其採取的策略為只租 不賣，用設定地上權方式經營；臺灣鹽業股份有限公司利用其臺南七股鹽場發展成觀光 休閒娛樂景點；已民營化的臺灣汽車客運股份有限公司，藉由出售車站、保養場的土地 償還債務；高雄港務局則採 BOT 方式開發港區土地。一般行政機關無財源之壓力，且 法令限制財產之處分，因此其業務重點應偏重在管理，但一般觀念都認為土地房屋在那 兒又不會自己跑掉，輕忽所有不動產所發生的問題其根源就在於管理。俗語說「預防重 於治療」，如果能建立一套管理機制，防患於未然，加強平常的管理，並逐年解決已發 生之問題，不動產之管理必日臻完善。本研究從日常管理最重要的產籍管理、保管利用、

檢核機制、管理人員等四個面向著手，期能對改進不動產之管理有所助益。

不動產管理包括產籍管理、清理、保管利用、檢核、處分利用、管理人員等各面向，

可歸類為產籍管理、保管利用、檢核機制、管理人員等四個面向。本研究之目的，係針 對精省以來，公務機關配合中央政府對公產管理政策執行之經驗探討如何有效提升公務 機關對不動產之管理，從精省後政府所推行之國有土地管理政策對原省屬公務機關不動 產管理之衝擊，從一般行政機關不動產管理實務面著手，以公路總局為例，就實際執行 面予以探討，在人的方面，建構提昇機關內部財產管理人員之素質與對策；事的方面，

對於不動產做更靈活之管理，進而依據公有財產管理之內涵建構公路總局不動產管理之 策略。具體而言，即：

一、探討公有不動產管理之意義內涵及國內外公有不動產管理利用制度檢討分析，其 次對公有不動產管理之實際執行面上所遭遇之困難與相關問題予以探討。

二、以公路總局為例，就不動產管理之四個面向－產籍管理、保管利用、檢核機制、

二、以公路總局為例，就不動產管理之四個面向－產籍管理、保管利用、檢核機制、