公路總局不動產管理現況與問題分析

公路總局雖在局內外機關設有專責管理不動產之人員，長久以來仍無法妥善管理，

實有其因，茲就本研究四個面向作一探討。

壹、產籍管理 一、現況

產籍管理，首重產籍資料的正確。依據「國有財產產籍管理作業要點」之規定，

不動產取得之後即應入帳設卡管理，如有異動，應隨時更正，以保持產籍資料的正確。

精省之後，國有財產局曾全面性清查原省有移轉為國有之土地，其方式是由各機關逐 筆清查其所經管之土地及建物，核對財產資料與地政機關資料是否相符？產權是否均 已取得？有無被占用…等等，並應繪製相關圖籍。故清查後各機關所經管之不動產應 正確無誤，惟其實不然，我們發現事實上有相當大之落差。另不動產之變動除應於地 政機關辦理登記外，應即時更正帳務及財產卡，然實際上，管理機關並無法即時掌握 相關資訊，致無法釐正相關資料。茲就公路總局目前產籍管理作業程序表示如圖 3-4：

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資料來源：公路總局，2008 年 3 月 31 日，本研究整理繪製。

二、問題分析

產籍資料的正確是產籍管理的基礎，筆者根據歷年來之觀察，究其問題癥結如下：

（一） 機關人力不足且經常變動：以公路總局所屬機關目前不動產管理人員約有 70 人，要管理遍佈全省各地 8700 餘公頃、22 萬 5 千筆之土地，平均每人轄 管業務量高達 125 公頃、3000 筆土地，而其中有部份人員仍兼辦其他業務，

人力嚴重不足。不動產管理有其延續性，很多時候是靠經驗，其業務的煩瑣，

也使管理人員一有機會就思調換工作，如果沒有好的交接機制，時日一久，

極易造成產籍資料的紊亂。

（二） 機關間聯繫不足：不動產產籍資料建立後，異動情況畢竟有限，最常見者為 地政機關因辦理重測、重劃，造成地籍資料的變動，都市計畫機關對土地容 許使用方式所做之限制或變更，而管理機關又未能掌握這些資訊，或未及時 處理，造成管理機關資料與地政機關資料不一致。

（三） 管理人員經驗不足，專業知識待加強：產籍異動貴在及時處理更新，管理人 員經常變更，新接管人員經驗不足，又專業知識待加強，不了解事件的重要 性，一旦有狀況，未能及時處理，或因無法處理予以擱置，造成後續處理更 加困難。

（四） 財產管理系統未臻成熟：目前公路總局的財產管理系統為機關自行開發，已 能滿足機關內部之需求。但就全國整個財產管理系統而言，各有不同之版 本。有者為自行開發，如公路總局，有者為使用國有財產局開發之系統。管 理系統的不統一，造成成本的增加及維護人力成本的增加及浪廢，中央實有 必要建立一套各公產管理機關皆適用之系統，免費提供予各機關使用。

三、問題探討

產籍管理為不動產管理之基本工作，惟從上述問題發現國有財產之建物產籍管理 正確性僅有 43％。何以政府機關投入相當大的人力卻未達到預期的效果，令人不禁懷 疑是否在制度設計與誘因機制有未盡理想之處，否則歷經數年全面清查後仍有此問題 存在，以上問題將試從公共管理角度予以探討。

公路總局經管不動產產籍資料之內部資訊來源，主要由所屬機關之公用與非公用 之單位所提供之卡、冊及報表等資料，因資料量相當龐大，且取得、異動及變更等登 錄過程耗時費力，為釐正產籍的正確性，又需取得外部地政機關、都市計畫機關、建 管機關、國有財產局及其他行政機關所管有的資料，由於實際資料龐大，且異動來源 眾多複雜，致單純靠人工申請資料登錄已不合時宜，於管理制度面及流程面應妥為規

劃設計，以避免浪費過多人力物力，故本研究試從「核心策略」「控制策略」來說明 上述問題對企業型政府的施行中所帶來的影響：

（一）前瞻性規劃不足

不動產管理業務繁雜，法令規章甚多，為求防弊，對公有財產處理占用及眷舍 執行諸多限制，使公務機關在經營管理上可發揮及操作內容受限，較難發揮資產活 化及財產管理之效率，例如國家資產經營管理原則，推動各機關經管國有房地清 查，但各機關經管之閒置土地、低度利用土地及被占用土地仍為數眾多，影響清查 成果及資產活化。故企業型政府要有前瞻性，組織職能應在領航，此有賴於組織成 員於事前的蒐集調查、分析、研判的預測作為，建立完善的產籍資料，進而依長中 程計畫與目標建立規劃作業時程，並須充分認識內外在環境的現實差異，化被動為 主動，避免事後錯誤發生，才能有效運用資源達到產籍精確化的目標。

（二）政策執行欠缺全員參與，未能落實

不動產管理人員遍布各地，且流動性大，將造成人員缺乏積極性，無法從大處 著眼遠處著想，甚至不去瞭解產籍管理的重要性，只為個人或本機關圖一時之方便 而行事，如清查政策的不確實、財產管理系統無法整合與全面推行，均是造成產籍 管理產生問題之癥結所在。故在組織擬定目標後，政策執行將有賴全員參與推行，

並且上級機關應落實授權，下級機關應落實執行，勇於承擔，讓政策不論規劃、宣 導及執行階段，透過公開與民主化機制獲致組織成員的全面支持與參與，分工合 作，始能落實產籍正確性。

（三）財產管理系統未能統一

產籍資料之來源涉及地政，都市計畫，建管等機關，各機關間因無行政隸屬之 權責，資訊未公開，不動產資料常須以公文或付費方式取得，例如登記謄本、地籍 圖謄本、地價證明、土地使用分區證明、有無妨礙都市計畫證明等資料，再將這些 資料以人工方式輸入機關之財產卡。本項主要需從整體制度面檢討改進，運用企業 型政府的「核心策略」建立機關間的協力關係，提供資源共享，統一財產管理系統，

將是影響公有不動產之產籍管理建全的重要因素。

貳、保管利用 一、現況

公用不動產之保管使用首重防範閒置與被占用，近年來政策上更積極倡導資產活 化。自從民國 92 年實施「執行國有公用閒置、低度利用及被占用不動產加強處 理方案」及民國 94 年執行第 2 階段的清理計畫以來，歷年被占用房地已訂定計畫陸 續排除。截至 97 年 6 月，公路總局經管之不動產被占用者土地有 12 筆，面積約 1500

平方公尺，建物 3 棟，面積約 200 平方公尺；至於閒置房地也陸續移交國有財產局。

對經管之不動產作多元化之利用。目前不動產提供利用之規定除符合一定要 件可免費提供外，均需收取租金。惟法訂之租金率甚低，⁶與機關派遣人力 經辦此業務之成本不符比例，所收取之租金均需全數繳庫，並無法充當管理 費用，致各機關對於資產活化之興趣缺缺。

（三）本位主義致調度使用不易：公有不動產如能好好調度利用，確能為國家節省 公帑。但機關間往往無適宜之聯絡管道與資訊，對於已不用或可與其他機關 共同使用之不動產並不願釋出，造成浪費。

（四）區位佳土地取得不易：監理機關業務與民眾息息相關，需要較大空間，地點 又不能太偏僻，以利民眾接洽業務，故機關設置大多選擇都市之邊陲地帶或 兩鄉鎮交界處。偏僻的地點往往因機關的設置帶來人潮與商機，漸漸地帶動 地方繁榮。機關也因都市的發展，業務逐漸增加，原有場地已不敷使用，且 因位處繁盛地區，又面臨被檢討搬遷的命運。

（五）限於經費，土地無法充份利用：機關的建築常囿於經費，無法一次建築完成，

僅能就最迫切需要之項目蓋建，將來如有經費再予擴充，其期間可能相差數 年。因此常造成土地之低度利用，⁷且建築物之外觀也因分次蓋建，無法統 一，極為不協調，影響觀瞻。

三、問題探討

目前公路總局經管不動產在保管利用方面之問題，包括公用不動產被占用處理困 難、資產活化未落實及本位主義等，主要為傳統的科層體制的阻礙因素，如組織溝通 障礙、運作僵化與目標置換等，且僅重視預算控制的花錢問題，對於創造廣增國庫財 源之活化運用，無利基誘因，自不受重視。企業型政府是把傳統的科層體制轉化為建 立市場導向的政府組織，將封閉的政府資源開放民眾共享，簡化民眾申請流程，提高 參與意願；在使用方式上可充分授權，減少干預，以激發創造力。故本研究試從「顧 客策略」「控制策略」來探討保管利用之問題：

（一）企業化管理機制有待建立

係運用企業精神與觀念來經營，讓各項資源充分發揮最大的效用，促使組織成 員注重績效全面品管，去除傳統科層體制僅重視投入而忽略效果，無法奮力追求應 達成的目標，所以企業型政府的控制策略，在運用對外授能，讓下屬機關及社區民 眾充分發揮效用。另一方面依「民間能做的，政府不做」原則，將不必由公路總局 親自操槳的業務委由民間經營，例如：駕駛訓練場地之經營、公路兩旁之綠美化、

6 目前國有土地之租金率仍依照行政院於民國 82 年所訂之標準，依照土地申報地價年息 5﹪計收，如為 政府機關、學校、公益團體、慈善團體、殘障同胞等租用，其租金尚可再打 6 折。

高架陸橋下之使用，結合當地社區民眾認養或開放房舍作為假日停車、禮堂、會議

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