從消費借貸法律觀點評析大學生就學貸款政策之因應／9

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從消費借貸法律觀點評析大學生就學貸款政策之因應

陳英俊國立東華大學教育博士班行政組研究生范熾文國立東華大學教育行政與管理學系教授湯惠玲國立東華大學教育博士班行政組研究生

一、前言

就學貸款政策，是政府為了協助經濟弱勢的家庭與學生，使其在就學期間無須為高額學雜費之沉重負擔而影響到其接受教育與就學的機會。就學貸款的精神就是讓學生不致因為經濟困難而失去受教機會，不但符合教育均等的原則，也彰顯公平正義的概念（張瑞雄，2008）。近年來，隨著國內大學開辦數量不斷增加的結果，就讀大學的學生比例亦逐年增加，大學教育已由「菁英教育」轉為「普及教育」（林志興，2010）。由於受到整體經濟環境不景氣的影響，以及因物價漲幅波動而伴隨提高的學雜費，就學貸款的人數亦屢創新高，筆者查詢教育部圓夢助學網（2012）資料發現，公私立大專院校就學貸款人數屢創新高，申貸人數由 92 學年度之 520,879 人次，遽增至 102 學年度之 580,704 人次，申貸金額則由 215.3 億元提升至 241.9 億元，顯示申貸人次數和申貸金額均呈現逐年上升之趨勢。因為就學貸款之目的乃在於降低學生的就學負擔，故倘就學貸款的補助金額越高，雖可提高學生的就學意願與機會，相對而言，亦表示政府必須挹注更龐大的就學貸款經費在教育投資上，故在就學機會與教育投資兩者之間如何取得一個平衡點，此問題殊值加以深入探討與研究。政府開辦就學貸款補助政策，協助中低收入家庭子女接受教育，減輕就學貸款負擔，是一項值得肯定的公共政策。蕭霖（2012）指出，就學貸款被認為是解決學雜費高漲的一帖良方。但此政策所必須面臨的兩個難題，一是對於學貸族而言，還沒畢業就得先擔心未來的負債問題，就學貸款償還能力遂成為借款學生與家長的隱憂。另一是對於政府就學貸款的財政負擔而言，由於政府編列就學貸款預算也是教育經費支出的一部分，每年要編列龐大的就學貸款利息支出經費，也將造成其他教育經費編列的排擠效用，亦形成政府財政上的負擔。使得原本立意良好的就學貸款政策，卻變成學貸族與政府雙輸的局面。是以，如何和解決政府就學貸款的財政負擔與學生的還款負擔，逐漸成為政府在推展就學貸款政策上的一個重要議題。本研究將以目前大學生就學貸款政策之現況為探討起點，再從消費借貸之法律層面及使用者付費原則等面向進行客觀之法理評析，希望透過法律規範之制約與政策執行層面之分析，重新檢視就學貸款之教育價值，並就前述就學機會與還款負擔及教育投資與政府財政負擔之兩難問題，提出相關研究建議，嘗試從中獲致因應解決之道，此為本文之研究目的。

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二、大學生就學貸款現況

(一) 申請就學貸款之相關規定按《高級中等以上學校學生就學貸款辦法》第 1 條之立法意旨，依《大學法》、《專科學校法》及《高級中等教育法》之相關規定，政府有提供學生就學貸款之義務。關於就學貸款現況，依該辦法第 3 條至第 8 條之相關規定，貸款對象係以學生為申請人，申請學生倘為未成年者，由法定代理人擔任保證人。申請要件為家庭年所得總額為新臺幣 120 萬元以下或超過新臺幣 120 萬元，且同時其兄弟姊妹有 2 人以上就讀高級中等以上學校，並具有正式學籍者。貸款項目包括學雜費、實習費、書籍費、住宿費、學生團體保險費、海外研修費及生活費。計息方式如其家庭年收入為新臺幣 114 萬元以下者，由教育部負擔利息全額。家庭年收入逾新臺幣 114 萬元至新臺幣 120 萬元者，則由教育部及借款學生各負擔半額。家庭年收入超過新臺幣 120 萬元，且學生本人及其兄弟姊妹有 2 人以上就讀高級中等以上學校者，由借款學生負擔利息全額。 (二) 就學貸款形式審查機制之盲點就學貸款政策雖然可以讓低收入戶家庭之學生，不致因經濟上的弱勢因素而無法進入高等教育就讀，其藉由此種優惠條件之就學貸款門檻來促進教育機會均等的立意固然甚佳，惟在實際運作上卻也出現真正貧窮的學生未必可以享受優惠，反而發現不少申貸者是「假貧窮、真補助」的案例出現1 ，故若是一視同仁的話，將失去就學貸款的意義，最後可能造成政府、銀行、學校、學生、家長及整體社會皆成為就學貸款政策輸家的窘境。因此，若有較嚴格的就學貸款之審查機制，甚至結合政府基層社工及學校教職員，深入了解每個家庭進行訪視，並由辦理貸款之銀行共同協力進行實質審查，藉由完善的審查配套機制，相信應該可以節省許多不必要的放款，進而促使就學貸款發揮其最佳之經濟效益。 (三) 就學貸款之屆期償還拖欠問題就學貸款另一問題就是償還拖欠問題。銀行業者認為就學貸款逾放比例過高的主要原因有：「銀行對借款人無審核權」、「借款人還款意願不高」、「借款人無力償還」、「教育部對還款的觀念宣導不足」、「學生受到他人影響故意不還」與「忘記要還款」等。但以學生立場而言，則認為「還款金額過於龐大」是導致逾放的主要原因（張惠雯，1999）。再者，由於就學貸款並不需要提供擔保物，倘貸款學生屆期不依約還款，將對政府的財政造成很大的負擔。就學貸款並無要求貸款人提供抵押品，因此就學貸款的壞帳率通常會高於一般性的貸款（凃鈺城、鄭蕙燕，2006）。歸納言之，學生貸款的拖欠償還往往有兩種情況：一是借款人有能力 1 立法院第 7 屆第 1 會期第 3 次會議議案關係文書，29。

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償還而故意拖欠；另一是借款人因經濟困難或其他原因而未能按時償還貸款，而比較其他國家發現：一些還貸拖欠率較低之國家，可以發現都是屬於人民擁有較為強烈的納稅意識和還貸理念的國家，其國家也制定相當完善的配套措施，避免有些不願意償還的貸款人中有從中逃漏的空間，這也是影響整個還貸拖欠率的關鍵所在（黃翊智，2005）。綜合上述研究觀察，就學貸款之拖欠，已成為政府財政負擔的原因之一，此問題如何因應解決，實為學貸政策執行成效檢討之重要議題。

三、大學生就學貨款之法理分析

(一) 就學貸款之法源依據教育部於 1976 年 8 月 21 日，即訂頒《高級中等以上學校學生就學貸款辦法》，該辦法係為協助中低收入家庭子女就學，減輕其籌措教育經費之負擔，學生在就學及緩繳期間由政府全額或半額補貼貸款利息，學生於畢業就業後始負擔還款之責任，此乃就學貸款之法源依據，施行迄今已將近 40 年，期間亦多次因應實際情況，修訂相關條文內容。該辦法並於 2014 年 12 月 5 日，依《大學法》第 35 條第 2 項、《專科學校法》第 44 條第 4 項及《高級中等教育法》第 58 條規定，經教育部修正公布最新之相關規定，作為辦理就學貸款之依據。 (二) 就學人貸款之法律性質—消費借貸依最高行政法院 103 年度判字第 780 號行政判決要旨略以，「貸款申請人與貸款經辦機構間，僅有貸款申請人提出申請（要約），及經辦機構審核後為承諾或拒絕承諾，而決定是否成立消費借貸契約之法律關係，該兩者所訂定之借貸契約，係經當事人間基於平等地位之合意所為，且內容與民法一般消費借貸契約無異，難謂具有公權力性質，抗告人請求與相對人締結就學貸款契約之性質，應純屬民事契約關係無疑。」故就學貸款之法律性質，係屬民法第 474 條第 1 項之消費借貸契約。從而，對於日後就學貸款人返還借貸金錢之催討程序，自當採民事訴訟程序進行。 (三) 對就學貸款拖欠之因應方式由於就學貸款並不是政府給予學生之贈與款項，亦非社會福利補助，而只是一種優惠貸款，因此，貸款學生仍應依照貸款契約之約定攤還本息。如因故無法按期攤還本息時，應主動向銀行承貸分行洽商調整還款金額、期限及相關還款條件，並邀同連帶保證人共同簽訂增補約據後按協商後之條件還款。惟政府為協助學生辦理就學貸款，並有效降低貸款利率，及為避免承貸銀行擔負風險過大，自 2003 年起建立信用保證機制來分擔風險，依《財團法人中小企業信用保證基金接受委託代為辦理高級中等以上學校學生就學貸款信用保證要點》第 4 點之規定，信用保證成數為就學貸款

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之八成。這項信用保證機制是由教育部及各學校主管機關提撥專款，委託財團法人中小企業信用保證基金代辦「學生就學貸款」的信用保證及理賠作業；其中教育部及各學校主管機關分擔貸款的風險為八成，承辦銀行自負風險降為二成；由於銀行承擔的貸款風險下降，貸款利率才能大幅降低。對於貸款學生如逾期未還款者，銀行會對貸款學生及連帶保證人提起訴訟求償，金融聯合徵信中心則會將貸款學生及連帶保證人之資料建檔，列為金融債信不良往來戶，並開放給各金融機構查詢。此項金融債信不良往來戶之紀錄，不僅會影響貸款學生及連帶保證人之信用，恐將於其向銀行申請支票、信用卡、或其他各種貸款時遭到拒絕，同時也會影響貸款學生及連帶保證人日後在國內、國外之就業或就學機會。

四、大學生就學貸款之教育價值

辨析

學生就學貸款涉及教育價值問題。學生就學貸款拖延不還，一方面拖垮信保基金，另一方面造成銀行呆帳，更嚴重的是養成學生不肯負責的態度，因為，倘若貸款學生或保證人缺乏這種「欠債還錢」的正確認知，反而認為還款之事並非當務之急，寧可優先將資金用來從事於其他的投資，就是不願意優先償還就學貸款，認為拖欠學貸乃無所謂之事，此將形成價值觀的偏差，同時也失去了學貸是投資教育的意義，畢竟信用即為人格擔保，一旦發生信用破產，便無立足社會的空間。因此，就學貸款制度的另一層面教育意義，就是主管部會應該在提供學生申請就學貸款手續時，清楚明確的告知學生借錢必須償還的基本觀念與強調要對自己的行為負起責任之態度。楊朝祥（2003）認為，隨著學費及失業率的高漲，在學生的還款負擔方面，宜延遲失業貸款學生的還款期限。就英國高等教育學費政策來看，英國已經由以往免學費或低學費政策改向使用者付費方向邁進，開始要求學生付費並逐年提高其學費徵收標準（楊瑩，2005）。就學貸款其用意在於幫助學生能安心就學，非社會福利項目，因此政府或執行業務之銀行或學校應加強說明「使用者付費」之觀點，申請之學生應秉持社會資源有限，唯有依規定繳納，才能使制度永續發展（林志興，2010）。基此，使用者付費原則亦是申貸學生所應建立的一個基本觀念，由於政府已把就學貸款之範圍擴大至生活費，基於使用者付費之原則，申貸人理當依規定清償返還借款，以免造成政府沉重之財政負擔。

五、因應之道

未來的社會是一個 M 型社會，亦即，中產階級逐漸消失，社會貧富差距日益懸殊，形成富有者越富有，貧窮者愈貧窮的現象，而高等教育學雜費的支出，對於經濟較弱勢的貧困家庭而言，確實是一筆沉重的經濟負擔。而就學貸款政策雖有尚欠周延之處，惟若能研擬相關因應解決之道，仍不失為良好之政策措施。筆者乃就本文前述之相關問題，提出建議如下：

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(一) 採行實質之就學貸款審查機制由於目前辦理就學貸款銀行並未介入申貸前的條件審查作業，導致形式審查機制有欠周延，因而在實際運作上發現不少申貸者是「假貧窮、真補助」的案例出現，所以，在事前審查申貸程序中，應結合政府基層社工及學校教職員，深入了解每個申請貸款對象進行家庭訪視，並由辦理貸款之銀行共同協力進行實質審查，藉由完善的實質審查配套機制，促使就學貸款發揮其最佳之經濟效益。 (二) 適用《消費者債務清理條例》之規定前述對於貸款學生如逾期未還款者，銀行會對貸款學生及連帶保證人提起訴訟求償，金融聯合徵信中心亦會將貸款學生及連帶保證人之資料建檔，列為金融債信不良往來戶，並開放給各金融機構查詢，揭露至貸款完全償還為止。此措施雖然可以強化貸款人之還款動機，但卻也可能因此債信不良之揭露而減少其就業機會，反而造成還款能力雪上加霜。對於真正無資力清償就學貸款之弱勢家庭或學生，倘能夠適用《消費者債務清理條例》之規定，依該條例使其透過與銀行之前置協商程序，抑或經由向法院聲請清算或更生程序之裁定，此等方式均可讓學貸族能夠勇於正視債務清償問題，並可經由諸等法律程序，在一定期間內，就能及早脫離拖欠學貸之負擔與壓力。 (三) 採測驗方式教育就學貸款者之價值觀就學貸款政策也是一項教育投資，對於貸款學生建立使用者付費的觀念自有其必要性，倘將申請就學貸款考試納入審查參考，透過考試方式，使申請就學貸款學生能夠更深入了解政府這項德政的資源有限，當能達到事後貸款拖欠預防之效果。因此，面對有意申請就學貸款者，於事前針對就學貸款基本常識進行考試，透過此一測驗的教育過程，或許能夠減少就學貸款政策所引發的學貸族道德危機與信用紀錄不良等後遺症。 (四) 培訓學貸族技能輔導與就業機會如何和解決政府就學貸款的財政負擔與學生的還款負擔，儼然成為政府目前推展就學貸款政策上所必須面臨的兩個難題，面對經濟弱勢之申貸家庭學生而言，還沒畢業就得先擔心未來的負債問題，就學貸款償還能力遂成為借款學生與家長的隱憂。貸款學生在畢業後，面對高失業率與身處於競爭的職場就業問題中，政府除了讓他們有均等的就學機會接受高等教育之外，尤應更應積極的針對學貸族的工作技能予以加強輔導，增加其就業機會，俾使其改善原本之弱勢經濟狀況後，進而能增強其貸款之還款能力，共創減低政府財政負擔與改善弱勢家庭學生經濟狀況之雙贏局面。

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參考文獻  林志興（2010）。我國就學貸款之探討。教育與發展，27（5），87-93。  凃鈺城、鄭蕙燕（2006）。政府就學貸款的財政負擔與學生的還款負擔—就學貸款的兩難？臺灣經濟經融月刊，42（3），65-70。  黃翊智（2005）。高等教育成本分擔理論對臺灣學生就學貸款制度關聯性之研究（未出版之碩士論文）。國立臺南大學，臺南。  張惠雯（1999）。我國大學生就學貸款制度之研究（未出版之碩士論文）。國立彰化師範大學，彰化。  張瑞雄（2008）。就學貸款與學雜費政策省思。師友月刊，489，38-43。  楊朝祥（2003）。大學學費調漲的成因與對策。國家政策論壇， 92 ， 174-181。  楊瑩（2005）。英國高等教育學費政策及助學貸款制度之改革。教育研究月刊，137，155。  蕭霖（2012）。就學貸款的學生攤還負擔與政府財政支出。教育研究月刊，219，62-78。  教育部圓夢助學網（2012）。就學貸款相關問題及統計資料。擷取自 https://helpdreams.moe.edu.tw/NewsConte nt.aspx?id=171

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